Ricorso della regione dell'Umbria, in persona del Presidente pro tempore dr. Maria Rita Lorenzetti, rappresentata e difesa dal prof. avv. Giovanni Tarantini, in base a procura a margine al presente ricorso e con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Luigi Manzi, Via Confalonieri n. 5, Roma, giusta delibera di incarico G.R. n. 144 del 19 febbraio 2003; Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli di seguito indicati della legge 31 dicembre 2002, n. 289, contenente "Disposizioni per la formazione dcl bilancio annuale e pluriennale dello Stato - (Legge finanziaria 2003)", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 305 del 31 dicembre 2002; - art. 24, commi 1, 2, 3 nella parte in cui gli obblighi ivi previsti sono estesi agli "enti pubblici istituzionali" e se ed in quanto tra questi possano essere ricomprese le Regioni, 5 e 9, per violazione dell'art. 117, commi l, 3 e 4 Cost., e dell'autonomia regionale costituzionalmente riconosciuta dall'art. 114 comma 2 Cost.; - art. 34, commi 1, 2, 3, 4, 10 nella parte in cui stabilisce che "Per le Regioni e le autonomie locali, nonche' per gli enti del Servizio sanitario nazionale si applicano le diposizioni di cui al comma 11", e comma 11, per violazione dell'art. 117, comma 4 Cost. e indeterminatezza del dettato normativo; - art. 34, comma 22, nella parte in cui si prevede che le "altre amministrazioni pubbliche" sono tenute all'osservanza di quanto in esso stabilito, se ed in quanto la formula usata possa essere comprensiva delle Regioni, per violazione dell'art. 117, comma 4 Cost.; dell'art. 46, comma 2 e 4, per violazione dell'art. 117, comma 4 Cost. F a t t o 1. - Con legge 27 dicembre 2002, n. 289, contenente "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - (legge finanziaria 2003)", di seguito denominata "legge Finanziaria", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 2002, n. 305, sono state, tra l'altro, dettate norme in materia di acquisto di beni e servizi (art. 24), di rideterminazione degli organici, assunzioni di personale e razionalizzazione di enti e organismi pubblici (art. 34) e di finanziamento del fondo nazionale per le politiche sociali e della "Federazione maestri del lavoro" (art. 46). 2. - L'art. 24 della legge Finanziaria introduce alcune modifiche alla vigente disciplina in materia di acquisto di beni e servizi. La soglia al di sopra della quale, per le pubbliche forniture e per gli appalti di pubblici servizi, debbono essere espletate procedure ad evidenza pubblica aperte o ristrette, viene portata a 50.000 euro, fatto salvo l'affidamento degli incarichi di progettazione per importi pari o superiori alla soglia di applicazione della disciplina comunitaria, per importi tra 100.000 euro e detta soglia, per importi inferiori a 100.000 euro, di cui all'art. 17, commi 10, 11 e 12 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni e integrazioni (cfr. comma 1). Dall'obbligo del rispetto della soglia di 50.000 euro sono esentati i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti e le cooperative sociali. Sono escluse altresi' le pubbliche amministrazioni, qualora facciano ricorso: a) alle convenzioni quadro definite dalla Consip S.p.a. ai sensi degli art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, 59 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e 32 della legge 28 dicembre 2001, n. 448; b) al mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all'art. 11 del regolamento emanato con decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2002, n. 101 (cfr. comma 2). Il ricorso alla trattativa privata, qualora consentito dalla normativa vigente, e' ammesso solo "in casi eccezionali e motivati" e previo esperimento di una documentata indagine di mercato, con obbligo di comunicazione alla Corte dei conti (cfr. comma 5). Le disposizioni contenute nei commi 1, 2 e 5 costituiscono per le Regioni "norme di principio e di coordinamento" (cfr. comma 9). L'art. 24, comma 7, rimette ad un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, d'intesa col Comitato interministeriale per le informazioni e la sicurezza, la fissazione dei casi e delle modalita' differenziali del ricorso alla procedura di acquisizione di beni e di servizi in economia o a trattativa privata, per il CESIS (Comitato esecutivo per i servizi di informazione e di sicurezza), il SISDE (Servizio per le informazioni e la sicurezza democratica), il SISMI (Servizio per le informazioni e la sicurezza militare). La disciplina e' completata dalle disposizioni che prevedono, per le pubbliche amministrazioni individuate nella Tabella C allegata alla legge e per gli enti pubblici istituzionali, l'obbligo di utilizzare le convenzioni quadro definite dalla Consip S.p.a.. Le province, i comuni, le comunita' montane ed i consorzi di enti locali, qualora intendano procedere ad acquisti in maniera autonoma, sono tenuti ad adottare come base d'asta al ribasso i prezzi delle convenzioni quadro definite dalla Consip S.p.a. (cfr. comma 3). I contratti che siano stati stipulati in violazione dell'obbligo di ricorrere alle procedure ad evidenza pubblica o dell'obbligo di utilizzare le convenzioni quadro definite dalla Consip S.p.a., sono nulli di diritto, con le conseguenti responsabilita' pecuniarie e amministrative (cfr. comma 4). Viene anche previsto che la Consip S.p.a. possa stipulare convenzioni-quadro con gli altri soggetti tenuti all'osservanza dell'obbligo di espletare procedure aperte o ristrette per le pubbliche forniture e gli appalti di pubblici servizi a partire dalla soglia di 50.000 euro, nonche' svolgere facoltativamente ed a titolo gratuito attivita' di stazione appaltante (cfr. comma 6). La normativa e' completata dalla previsione della remunerativita' dei servizi prestati dalla Consip S.p.a. alle societa' per azioni interamente partecipate dallo Stato e sottoposte al controllo della Corte dei conti (cfr. comma 8). 3. - L'art. 34 della legge finanziaria contiene disposizioni in materia di rideterminazione delle piante organiche della Pubblica Amministrazione, di blocco delle assunzioni e di riduzione del personale. Per quanto riguarda le piante organiche, il primo comma stabilisce, in via generale, che le amministrazioni pubbliche di cui agli artt. 1, comma 2, e 70 comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni (tra le quali compaiono anche le Regioni, gli enti regionali e locali, le amministrazioni e le aziende del SS.NN.) devono provvedere alla rideterminazione delle dotazioni organiche. Dovranno essere osservati i principi di cui all'art. 1 comma 1, del decreto legislativo n. 165/2001, cit. e si dovra' tenere conto del processo di riforma della pubblica amministrazione di cui alle leggi n. 59/1997 e n. 137/2002, del trasferimento di funzioni alle Regioni e agli enti locali di cui alla legge n. 59/1997 teste' cit. e alla legge cost. n. 3/2001, nonche' delle regole inerenti al patto di stabilita' interno gia' fissate dalla legge n. 448/2001 - Finanziaria per il 2002 (cfr. comma 1). In sede applicativa si stabiliscono due limiti: a) la spesa deve rimanere invariata; b) le datazioni organiche rideterminate non possono superare il numero complessivo dei posti in organico alla data del 29 settembre 2002 (cfr. comma 2). In via transitoria, vale a dire sino al compimento delle operazioni di rideterminazione, si prevede che le dotazioni organiche vadano individuate in misura pari ai posti coperti alla data del 31 dicembre 2002, o per i quali, alla medesima data, siano in corso procedure di reclutamento, di mobilita' o di riqualificazione (cfr. comma 3). Sono poi dettate disposizioni in tema di blocco delle assunzioni. In via generale, per tutte le amministrazioni centrali e locali, e' sancito il divieto di procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato per l'anno 2003. Il divieto e' derogabile soltanto nel caso in cui si tratti di assumere figure professionali non fungibili, la cui consistenza organica non sia superiore all'unita' o nel caso in cui si proceda ad assunzioni relative alle categorie protette (cfr. comma 4). Deroghe sono contemplate per le forze armate, i corpi di polizia e dei carabinieri, il corpo nazionale dei vigili del fuoco (cfr. commi 4, 7, 8). Per le regioni e le autonomie locali e' prevista l'applicazione delle "disposizioni di cui al comma 11". Per le amministrazioni regionali, per le province ed i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti che abbiano rispettato le regole dei patto di stabilita' per l'anno 2002, nonche' per gli altri enti locali e per gli enti del Servizio Sanitario nazionale, il Presidente del Consiglio dei ministri deve fissare, con propri decreti, "criteri e limiti per l'assunzione a tempo indeterminato per l'anno 2003". Gli stessi decreti, da emanarsi entro sessanta giomi dalla data di entrata in vigore della legge finanziaria e "previo accordo tra Governo, Regioni e autonomie locali da concludere in sede di Conferenza unificata", definiscono l'ambito applicativo delle disposizioni di cui ai primi tre commi dell'art. 24, nei confronti delle Regioni, delle autonomie locali e degli enti del Servizio Sanitario nazionale. Alcuni dei criteri sono direttamente stabiliti dalla legge Finanziaria: a) fatto salvo il ricorso alle procedure di mobilita', le assunzioni devono essere contenute entro percentuali non superiori al 50% delle cessazioni dal servizio verificatesi nel corso del 2002, tenuto conto di alcuni indici quali la tipologia degli enti, la loro consistenza demografica, i profili professionali del personale da assumere, l'essenzialita' dei servizi da garantire e l'incidenza della spesa sulle entrate correnti; b) per il SS.NN. puo' essere assunto solo personale appartenente al ruolo sanitario, nei limiti predetti, derogabili invece per il personale infermieristico; c) per i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e per le province che abbiano un rapporto dipendenti-popolazione superiore a quello di cui all'art. 119, comma 3, d.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, e successive modificazioni, la percentuale delle assunzioni non puo' essere superiore al 20%; d) stessa percentuale per i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e per le province la cui percentuale di spesa del personale rispetto alle entrate correnti sia superiore alla media ragionata per fasce correnti; e) per i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e per le province che non abbiano rispettato le regole del patto di stabilita' interno per l'anno 2002, resta ferma la disciplina di cui alla legge 28 dicembre 2001, n. 148 (Finanziaria 2002). Nessun limite puo' invece essere previsto per le assunzioni connesse ai passaggio di funzioni e competenze alle Regioni ed agli enti locali, a condizione che il relativo onere risulti coperto dai trasferimenti erariali compensativi della mancata assegnazione delle unita' di personale (cfr. comma 11). Per le assunzioni a tempo determinato e relativamente all'anno 2003, e' stabilito un limite di spesa pari al 90% della spesa media annua sostenuta per le stesse finalita' per il triennio 1999-2001. Detto limite non si applica alle Regioni, alle autonomie locali (salvo che non si tratti di province e comuni che per l'anno 2002 non abbiano rispettato le regole del patto di stabilita' interno) e al SS.NN, limitatamente al personale infermieristico, che potranno procedere ad assunzioni mediante convenzione o stipula di contratti di collaborazione coordinata e continuativa (cfr. comma 13). I contratti di formazione e lavoro scaduti nel corso del 2002 o in scadenza nel corso del 2003, vengono prorogati sino al 31 dicembre 2003 e sino alla medesima data vengono sospese le relative procedure di conversione in contratti di lavoro a tempo indeterminato (cfr. comma 18). In ordine alla riduzione del personale, si dispone che le amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, le agenzie e gli enti pubblici non economici con organico superiore a 200 unita', per ciascuno degli anni 2004 e 2005, a seguito della rideterminazione delle piante organiche e del compimento delle procedure di mobilita', sono tenuti a realizzare una riduzione del personale non inferiore all'1% rispetto a quello in servizio al 31 dicembre 2003. Le altre amministrazioni pubbliche devono adeguare le politiche di reclutamento dei personale al principio di contenimento della spesa in coerenza eon gli obiettivi fissati dai documenti di finanza pubblica (cfr. comma 22). Per l'espletamento delle procedure di mobilita' e' prevista l'emanazione, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, di un d.P.C.m., su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con il Ministro per l'economia e per le finanze, che stabilisca "anche in deroga alla normativa vigente, procedure semplificate per potenziare e accelerare i processi di mobilita', anche intercompartimentaie, del personale delle pubbliche amministrazioni" (cfr. comma 21). 4. - L'art. 46 della legge finanziaria, detta norme sul fondo nazionale per le politiche sociali, previsto dall'art. 59, comma 44 della legge 27 dicembre 1997, n. 449 e successive modificazioni, nonche' sul finanziamento della federazione maestri del lavoro. L'ammontare del fondo nazionale per le politiche sociali risulta dagli stanziamenti previsti per gli interventi disciplinati dalle disposizioni legislative indicate dall'art. 80, comma 17 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (legge finanziaria 2001) e da ulteriori stanziamenti previsti per interventi finanziati a carico del fondo, "disciplinati da altre disposizioni". Gli stanziamenti affluiscono al fondo senza vincolo di destinazione (cfr. comma 1). Il compito di disporre annualmente con propri decreti la ripartizione delle risorse del fondo tra i vari interventi finanziati, in base alle finalita' poste dalla legge a carico del fondo medesimo, e' attribuito al Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e d'intesa con la Conferenza unificata. I decreti devono in particolare assicurare "prioritariamente l'integrale finanziamento degli interventi che costituiscono diritti soggettivi" e destinare "almeno il 10 per cento di tali risorse a sostegno delle politiche in favore delle famiglie di nuova costituzione, in particolare per l'acquisto della prima casa di abitazione e per il sostegno alla natalita'" (cfr. comma 2). Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e d'intesa con la Conferenza unificata, "sono determinati i livelli essenziali delle prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale", "nei limiti delle risorse ripartibili del fondo nazionale per le politiche sociali, tenendo conto delle risorse ordinarie destinate alla spesa sociale dalle Regioni e dagli enti locali e nel rispetto delle compatibilita' finanziarie definite per l'intero sistema di finanza pubblica dal Documento di programmazione economico-finanziaria" (cfr. comma 3). La disciplina delle forme e dei modi del controllo dell'utilizzo delle risorse del fondo, e' rinviata all'adozione di un regolamento da emanarsi ai sensi dell'art. 17, comma 2 della legge n. 400/1988, sentita la Conferenza unificata. Il regolamento dovra' prevedere "le modalita' di esercizio del monitoraggio, della verifica e della valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dei livelli essenziali delle prestazioni" previsti dal d.P.C.m. di cui al comma 3 (cfr. comma 4). Il mancato utilizzo delle risorse entro il 30 giugno dell'anno successivo a quello dell'assegnazione, comporta la revoca dei finanziamenti da parte dei Ministro del lavoro e delle politiche sociali. E' previsto che le somme cosi' recuperate siano versate all'entrata del bilancio dello Stato per la successiva assegnazione al fondo nazionale per le politiche sociali (cfr. comma 5). D i r i t t o 1. - Art. 24 commi 1, 2, 3 nella parte in cui gli obblighi ivi previsti sono estesi agli "enti pubblici istituzionali" e se ed in quanto tra questi possano essere ricomprese le Regioni, 5 e 9. Violazione dell'art. 117, commi 1, 3 e 4 Cost., e dell'autonomia regionale costituzionalmente riconosciuta dall'art. 114, comma 2 Cost.. L'art. 24, come gia' ricordato in punto di fatto, contiene una serie di disposizioni, alcune delle quali sono dirette a tutte le amministrazioni aggiudicatrici indicate dagli artt. 1, d.lgs. n. 358/1992 e 2, d.lgs. n. 157/1995, tra le quali sono espressamente ricomprese le Regioni, mentre altre si riferiscono alle sole amministrazioni dello Stato ed ai servizi prestati dalla Consip. Le disposizioni di maggiore rilievo ed interesse sono quelle che prescrivono l'obbligo di espletare procedure ad evidenza pubblica, aperte o ristrette, per l'aggiudicazione delle pubbliche forniture e degli appalti pubblici di servizi quando il valore del contratto e' superiore a 50.000 euro e che riducono il ricorso alla trattativa privata, nelle ipotesi in cui la normativa lo consente, ai soli "casi eccezionali e motivati", previo esperimento di un'indagine di mercato documentata e con l'obbligo di darne comunicazione alla Sezione regionale della Corte dei conti. Strettamente connessa al rispetto della soglia dei 50.000 euro e' la previsione che esclude dal relativo obbligo, oltre ai comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti e le cooperative sociali, le pubbliche amministrazioni che facciano ricorso alle convenzioni quadro definite dalla Consip. Le disposizioni sopra richiamate sono contenute nei commi 1, 2 e 5, dell'art. 24 e costituiscono per le Regioni, secondo quando espressamente previsto al successivo nono comma, "norme di principio e di coordinamento". La formula usata dal legislatore e' diversa da quella dei "principi fondamentali" la cui determinazione e' riservata alla legislazione dello Stato nelle materie di competenza concorrente (cfr. art. 117, comma 3, Cost.). Si introduce in tal modo un limite, quello delle "norme di principio e di coordinamento", assolutamente non previsto dalla Costituzione, che si configura come fortemente invasivo dell'autonomia regionale, quale esercizio di una potesta' che l'ordinamento non contempla e non consente. Esso costituisce un vero e proprio abuso di potere istituzionale. Peraltro, non si tratta neppure di norme di principio, ma di disposizioni puntuali che pongono divieti ed obblighi precisi e incondizionati e che non lasciano spazio ad alcuna valutazione discrezionale da parte del legislatore regionale in ordine alla loro attuazione. La norma di principio e' portatrice di indirizzi, direttive, finalita' e obiettivi e solo in casi eccezionali, quando si tratti di tutelare interessi essenziali dell'intera collettivita' nazionale, puo' assumere il ruolo di diretta cogenza ed applicabilita'. Inoltre, la norma di principio, come gia' accennato, deve essere di natura fondamentale, cioe' caratterizzata dalla tutela di diritti e interessi preminenti e/o unitari. Elementi questi che non si ritrovano certo nelle disposizioni dettate dai commi 1, 2 e 5 dell'art. 24. Va poi osservato che il richiamo alla loro qualificazione di "norme ... di coordinamento" sembra voler riesumare quella funzione di indirizzo e coordinamento, inizialmente prevista dall'art. 17, lett. a) della legge n. 281/1970 e meglio disciplinata dall'art. 3 del d.P.R. n. 616/1977 (poi abrogato dall'art. 8, legge n. 59/1997), non piu' compatibile con il sistema dei rapporti Stato-Regioni, disegnato dal nuovo titolo V della Costituzione. In ogni caso, va rilevato che la materia delle pubbliche forniture e degli appalti pubblici di servizi, non e' neppure materia di legislazione concorrente, ma e' da ricomprendere tra quelle residuali attribuite alla potesta' legislativa esclusiva delle Regioni (art. 117, comma 4, Cost.), la quale e' subordinata al solo rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117, comma 1, Cost.). La soglia oltre la quale le Regioni sono tenute ad applicare le procedure ad evidenza pubblica e' quella prevista dalle direttive comunitarie in materia di forniture pubbliche e appalti di servizi, secondo le modalita' ivi previste e secondo le leggi statali di recepimento. Ne' potrebbe obiettarsi che con i commi 1, 2 e 5, il legislatore statale abbia inteso fissare livelli essenziali di prestazioni ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. m), Cost. in quanto siamo al di fuori del campo dei diritti civili e sociali, ne' si tratta di garantire livelli omogenei di prestazioni su tutto il territorio nazionale. L'art. 24 disciplina infatti meccanismi di scelta del contraente a seconda della soglia del valore del contratto tendente ad acquisire forniture o ad appaltare pubblici servizi. Neppure si possono invocare ragioni di trasparenza o la competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza, di cui all'art. 117, comma 2, lett. e) Cost.. Le prime non costituiscono titolo legittimante per lo Stato all'esercizio di potesta' legislativa, ai sensi dell'art. 117 piu' volte cit., mentre la tutela della concorrenza ha riguardo alla disciplina dei mercati in senso proprio ed agli interventi diretti ad eliminare o correggere fenomeni distorsivi, quali l'abuso di posizione dominante o la concentrazione di imprese, diretti ad impedire o comunque a disturbare il libero operare dei mercati stessi. Non e' questa l'ipotesi ed in ogni caso non potrebbero certo ritenersi conformi all'assetto costituzionale del rapporto Stato - Regioni, disposizioni di legge statale cosi' puntuali ed estese come quelle in esame. 1.2. - Ancorche' le disposizioni di cui al nono comma facciano riferimento ai soli commi 1, 2 e 5 dell'art. 24, vi sono altre previsioni che non possono non essere denunciate sotto il profilo della legittimita' costituzionale, se e nella misura in cui possano essere interpretate come riferibili anche alle Regioni, stante l'ambiguita' e la non chiarezza delle espressioni usate dal legislatore. In particolare, la disposizione di cui al terzo comma, nella parte in cui pone l'obbligo di utilizzare le convenzioni quadro definite dalla Consip anche per "gli enti pubblici istituzionali", la cui nozione appare estremamente vaga. Qualora infatti nel novero di tali enti dovessero essere ricomprese le Regioni, si tratterebbe di un ulteriore obbligo posto in violazione dell'art. 117 Cost. e dell'autonomia regionale per i motivi prima indicati. 2. - Art. 34, commi 1, 2, 3, 4, 10 nella parte in cui stabilisce che "Per le Regioni e le autonomie locali, nonche' per gli enti del Servizio sanitario nazionale, si applicano le disposizioni di cui al comma 11", e comma 11. Violazione dell'art. 117, comma 4 Cost. e indeterminatezza del dettato normativo. L'art. 34 contiene una serie di disposizioni che riguardano essenzialmente la rideterminazione delle piante organiche delle pubbliche amministrazioni, il blocco delle assunzioni e la riduzione del personale. Per quanto riguarda gli organici, si stabilisce in via generale che le amministrazioni pubbliche di cui agli artt. 1, comma 2, e 70 comma 4 del d.lgs. n. 165/2001 e successive modificazioni, tra le quali sono ricomprese le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunita' montane e loro consorzi e associazioni, tutti gli enti pubblici regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, devono procedere alla rideterminazione delle proprie piante organiche tenuto conto del processo di riforma della P.A., dei processi di trasferimento di funzioni delle Regioni agli enti locali e delle regole inerenti al patto di stabilita' interno, gia' fissati dalla finanziaria del 2002 (cfr. comma 1). La rideterminazione delle piante deve rispettare, in via applicativa, il principio di invarianza della spesa e non puo' andare oltre il numero dei posti di organico complessivi vigenti alla data del 29 settembre del 2002 (cfr. comma 2). In via transitoria, sino al perfezionamento dei provvedimenti di rideterminazione, le dotazioni organiche vanno provvisoriamente individuate in misura pari ai posti coperti al 31 dicembre 2002, ivi compresi quelli per i quali, alla medesima data, siano in corso procedure di reclutamento, di mobilita' o di riqualificazione del personale (cfr. comma 3). Limitatamente all'anno 2003 e' anche previsto il blocco delle assunzioni a tempo indeterminato per le stesse amministrazioni di cui sopra, con la sola eccezione di quelle relative a figure professionali non fungibili con consistenza organica non superiore all'unita' e di quelle relative alle categorie protette (cfr. comma 4). Limitandoci alla previsione omnicomprensiva delle amministrazioni pubbliche contenuta nel primo comma dell'art. 34, cui dovrebbero applicarsi le disposizioni dettate dai commi successivi sino ad ora esaminati, si dovrebbe concludere che le Regioni e gli enti ed organismi dipendenti e/o funzionali, nonche' le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, sono soggetti a tale disciplina. Senonche' il comma 10 del medesimo art. 34, ove sono indicate le amministrazioni che si sottraggono in tutto o in parte agli obblighi derivanti dalla rideterminazione delle piante organiche ed al blocco delle assunzioni del personale, si legge testualmente che "Per le Regioni e le autonomie locali, nonche' per gli enti del servizio sanitario nazionale si applicano le disposizioni di cui al comma 11". Pur nella contraddittorieta' tra la previsione di cui al primo comma e quella da ultimo menzionata, utilizzando i criteri ermeneutici del combinato disposto e del coordinamento sistematico, sembrerebbe doversi ritenere che la disciplina applicabile alle Regioni ed alle altre amministrazioni locali, anche sanitarie, sia solamente quella contenuta nella disposizione di cui all'undicesimo comma. Sarebbe peraltro obiettivamente difficile - sempre da un punto di vista logico e di conformita' al dettato costituzionale - il coordinamento tra la rideterminazione delle piante organiche sulla base dei processi di trasferimento di funzioni e di personale alle Regioni e agli enti locali conseguente alla riforma federale del sistema amministrativo, con il blocco dei posti in organico previsti alla data del 29 settembre 2002. Anche le disposizioni contenute nell'undicesimo comma dell'art. 34 si occupano della rideterminazione delle piante organiche e delle assunzioni a tempo indeterminato per l'anno 2003. Per ambedue si fa riferimento a decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanarsi entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge e previo accordo tra Governo, Regioni e autonomie locali, da concludersi in sede di Conferenza unificata, ai quali e' affidata: a) la determinazione dello "ambito applicativo delle disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3"; b) la determinazione dei criteri e dei limiti per le assunzioni a tempo indeterminato per l'anno 2003. Mentre manca ogni indicazione circa la precisazione dei criteri e dei limiti che devono presiedere alla definizione dell'ambito applicativo delle disposizioni concernenti la rideterminazione delle piante organiche, il legislatore interviene puntualmente sulle assunzioni a tempo indeterminato. Cosi', pur facendosi salvo il ricorso alle procedure di mobilita' e alle assunzioni connesse al passaggio di funzioni e competenze alle Regioni e agli enti locali con onere coperto da trasferimenti erariali compensativi della mancata acquisizione del personale, il limite delle assunzioni e' stabilito nella percentuale dei 50% delle cessazioni dal servizio verificatesi nel corso del 2002, tenuto conto di alcuni indici, gia' ricordati nella narrazione in fatto. Per il servizio sanitario nazionale le assunzioni possono riguardare il solo personale appartenente al ruolo sanitario, nei limiti predetti, derogabili invece per il ruolo infermieristico. In via transitoria, vale a dire in attesa dell'emanazione dei dd.P.C.m., scatta il blocco delle assunzioni previsto dal quarto comma. La disciplina ricordata presenta vari profili di illegittimita' costituzionale, cosi' come di seguito indicati: a) violazione dell'art. 117, comma 4, Cost. Le disposizioni dell'art. 34 si pongono in aperto contrasto eon la potesta' legislativa esclusiva riconosciuta alle Regioni dall'art. 117, comma 4, Cost. in materia di ordinamento ed organizzazione dei propri uffici e personale, degli enti ed organismi dipendenti e funzionali e di quelli facenti parte del sistema sanitario nazionale. Allo Stato e' riconosciuta competenza solo per quanto concerne il proprio ordinamento e l'organizzazione amministrativa propria e degli enti pubblici nazionali, ne' la materia dell'organizzazione degli uffici e del personale regionale e degli enti ed organismi legati alla Regione da rapporti di dipendenza o strumentalita' compare tra quelle in cui spetta allo Stato la potesta' legislativa a livello di fissazione dei principi fondamentali. La disciplina delle piante organiche e delle assunzioni del personale rientra senza ombra di dubbio nella competenza residuale delle Regioni e non puo' tollerare vincoli che non siano collegabili al rispetto di specifiche norme costituzionali o non derivino dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Ne' la previsione contenuta nella prima parte dell'undicesimo comma dell'art. 34, finanziaria 2003, secondo cui i decreti del P.C.m., ivi previsti, presuppongono il previo accordo tra Governo, Regioni ed autonomie locali in sede di Conferenza unificata, potrebbe far ritenere costituzionalmente legittime le disposizioni qui denunciate. L'accordo tra Governo, Regioni ed enti locali, ancorche' raggiunto in una sede istituzionalmente qualificata come la conferenza unificata, non puo' sovrapporsi al libero esercizio della potesta' legislativa regionale o comunque costituirne un limite, in quanto cio' si pone al di fuori ed anzi contro l'art. 117 Cost.. Lo stesso ed a maggior ragione dicasi per il blocco delle assunzioni di cui al quarto comma dell'art. 34, in attesa della emanazione dei menzionati dd.P.C.m. Vero e' che l'art. 34, comma 11, richiama il concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, ma una cosa e' la indicazione del principio in questione come criterio operativo e come risultato da raggiungere per Regioni ed enti locali, altra e' dettare regole talmente precise ed analitiche da non lasciare alle autonomie regionali margine alcuno per l'esercizio della potesta' legislativa loro attribuita dalla Costituzione nella specifico settore dell'organizzazione degli uffici e del personale e dell'ordinamento degli enti ed organismi dipendenti e strumentali. b) indeterminatezza del dettato normativo. Come gia' evidenziato non e' ben chiaro il rapporto tra i commi 1, 10 e 11 dell'art. 34, in quanto il primo si riferisce indistintamente a varie categorie di soggetti, tra cui le Regioni e gli enti locali, mentre al comma decimo si stabilisce che alle Regioni ed alle autonomie locali va applicata la disciplina di cui al comma successivo. 2.1. - Art. 34, comma 22, nella parte in cui si prevede che le "altre amministrazioni pubbliche" sono tenute all'osservanza di quanto in esso stabilito, se ed in quanto la formula usata possa essere comprensiva delle Regioni. Violazione dell'art. 117, comma 4 Cost. L'obbligo di ridurre il personale si riferisce testualmente alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, alle agenzie e agli enti pubblici economici, con organico superiore a 200 unita'. Viene cosi' previsto che, dopo il completamento degli adempimenti di rideterminazione delle piante organiche ed il compimento delle procedure di mobilita', venga effettuata una riduzione del personale non inferiore all'1% rispetto a quello in servizio alla data del 31 dicembre 2003. Per "le altre amministrazioni pubbliche" e' previsto soltanto l'obbligo dell'adeguamento delle proprie politiche del personale al principio di contenimento della spesa in coerenza con gli obiettivi fissati dai documenti di finanza pubblica, con il connesso onere, a carico degli organi competenti, di trasmettere annualmente i dati previsionali dei fabbisogni al Ministero dell'economia e delle finanze e alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica, secondo le modalita' da questi determinati. (cfr. comma 22). L'indeterminatezza della formula "altre amministrazioni pubbliche", se ed in quanto possa essere interpretata nel senso di ricomprendervi le Regioni e gli enti locali, determina la illegittimita' della disposizione in esame per gli stessi motivi dedotti al par. 2. 3. - Art. 46, commi 2 e 4. Violazione dell'art. 117, comma 4 Cost. Come gia' ricordato in punto di fatto, il secondo comma dell'art. 46 attribuisce al Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e d'intesa con la Conferenza unificata, il compito di disporre annualmente con propri decreti la ripartizione del fondo di cui all'art. 59, legge n. 449/1997. I decreti non devono solo assicurare in via prioritaria "l'integrale finanziamento degli interventi che costituiscono diritti soggettivi", ma devono destinare almeno il 10% delle risorse a sostegno delle politiche in favore delle famiglie di nuova costituzione, con preferenza per finanziamenti all'acquisto della prima casa e al sostegno della natalita'. Non e' facile comprendere come giuridicamente l'intervento possa essere di per se' costitutivo di una posizione di diritto soggettivo, ma se con tale espressione si e' inteso fare riferimento a prestazioni a carico dell'I.N.P.S., cio' significa sottrarre indebitamente a stanziamenti destinati a politiche sociali quote per interventi di altra natura. La materia delle politiche sociali rientra tra quelle riservate alla competenza residuale o, se si preferisce, esclusiva delle Regioni, salvo la potesta' riconosciuta allo Stato della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni. Inoltre la disposizione in esame non si limita ad indicare degli obiettivi generali di politica sociale, ma fissa delle priorita' ben determinate, sovrapponendosi alla competenza in tale materia del legislatore regionale. Quanto sopra e' avvalorato dalla previsione di cui al terzo comma, ove la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale e' rinviata ad un successivo d.P.C.m., su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e d'intesa con la Conferenza unificata. Anche la previsione della disciplina del monitoraggio sull'utilizzo dei fondi, mediante regolamento da emanarsi ai sensi dell'art. 17, comma 2, legge n. 400/1988, e' consequenziale alla fissazione delle priorita' sopra evidenziate e, come tale, per gli aspetti prima sottolineati, invasiva della potesta' legislativa regionale.