Ricorso della Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta regionale p.t., autorizzato con d.g.r. n. 107 del 25 febbraio 2003, rappresentata e difesa, come da mandato in calce al presente atto, dagli avv. Sandro Pasquali e Stefania Valeri dell'Avvocatura regionale ed elettivamente domiciliata in Roma nello studio dell'avv. Fabio Francesco Franco, Via P. da Palestrina n. 19; Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 7 e 46 della legge 16 gennaio 2003, n. 3 ad oggetto «Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione», (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 15 del 20 gennaio 2003) per violazione degli artt. 114 e 117 Cost. F a t t o Nella Gazzetta Ufficiale n. 15 del 20 novembre 2003, e' stata pubblicata la legge 16 gennaio 2003, n. 3 (c.d. collegato ordinamentale pubblica amministrazione) che, pur prevedendo nel suo complesso disposizioni generalmente riferite alla p.a., presenta tuttavia un contenuto estremamente eterogenea e numerose disposizioni di cui non e' chiaramente percepibile il filo conduttore organico. La rilevata l'eterogeneita' dell'articolato normativo in esame rende molto difficoltoso stabilire quale sia, di volta in volta, l'ambito di applicazione delle singole disposizioni e, in rapporto a cio', la competenza dello Stato ad adottarle, alla luce dell'attribuzione della potesta' legislativa disposta dall'art. 117 Cost. novellato all'indomani della modifica del titolo V, parte seconda della Cost. ad opera della legge costituzionale n. 3 del 2001. Cio' premesso, ai fini che qui interessano, meritano in particolare di essere esaminate due disposizioni della impugnata legge in relazione alle quali appare dubbia l'esistenza di una potesta' legislativa statale: l'art. 7, in tema di mobilita' del personale delle pubbliche amministrazioni, e l'art. 46, recante disposizioni di semplificazione in materia di sedi farmaceutiche. La prima norma, nell'inserire l'art. 34-bis nel d.lgs 30 marzo 2001, n. 165, dispone che «Le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, con esclusione delle amministrazioni previste dall'art. 3, comma 1, ivi compreso il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, prima di avviare le procedure di assunzione di personale, sono tenute a comunicare ai soggetti di cui all'art. 34, commi 2 e 3, l'area, il livello e la sede di destinazione per i quali si intende bandire il concorso nonchi, se necessario, le funzioni e le eventuali specjfiche idoneita' richieste. La Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze e le strutture regionali e provinciali di cui all'art. 34, comma 3, provvedono, entro quindici giorni dalla comunicazione, ad assegnare il personale colocato in disponibilita' ai sensi degli artt. 33 e 34, ovvero interessato ai processi di mobilita' previsti dalle leggi e dai contratti collettivi. Le predette strutture regionali e provinciali, accertata l'assenza negli appositi elenchi di personale da assegnare alle amministrazioni che intendono bandire il concorso, comunicano tempestivamente alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica, le informazioni inviate dalle stesse amministrazioni. Entro quindici giorni dal ricevimento della predetta comunicazione, la Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, provvede ad assegnare alle amministrazioni che intendono bandire il concorso il personale inserito nell'elenco previsto dall'art. 34, comma 2, nonche' collocato in disponibilita' in forza di specifiche disposizioni normativa. (Omissis). Le amministrazioni decorsi due mesi dalla comunicazione di cui al comma 1, possono procedere all'avvio della procedura concorsuale per le posizioni per le quali non sia intervenuta l'assegnazione di personale ai sensi del comma 2.5. Le assunzioni effettuate in violazione del presente articolo sono nulle di diritto». L'art. 46 della gravata legge stabilisce, invece, che «i farmacisti che gestiscono in via provvisoria una sede farmaceutica rurale o urbana, ai sensi dell'art. 129 del testo unico delle leggi sanitarie, di cui al regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, e successive modificaziont nonche' i farmacisti a cui e' stata attribuita la gestione provvisoria, nel rispetto nel rispetto dell'art. 1, comma 2, della legge 16 marzo 1990, n. 48 anche se hanno superato il limite di eta' di cui all'art. 4, comma 2, della legge 8 novembre 1991, n. 362, hanno diritto a conseguire per una sola volta la titolarita' della farmacia, purche' alla data di entrata in vigore della presente legge risultino assegnatari della gestione provvisoria da almeno due anni e non sia stata pubblicata la graduatoria del concorso per l'assegnazione della relativa sede farmaceutica. E' escluso dal beneficio di cui al comma 1 il farmacista che, alla data di entrata in vigore della presente legge abbia gia' trasferito la titolarita' di altra farmacia da meno di dieci anni ai sensi del quarto comma dell'art 12 della legge 2 aprile 1968, n. 475, nonche' il farmacista che abbia gia' ottenuto, da meno di dieci anni altri benefici o sanatorie. (Omissis). L'accertamento dei requisiti e delle condizioni previste dai commi 1, 2 e 3 e' effettuato entro un mese dalla presentazione delle domande. Ad avviso della Regione Abruzzo, i prefati articoli della legge statale n. 3 del 2003 risultano costituzionalmente illegittimi e lesivi della sfera regionale di competenza per i seguenti motivi. D i r i t t o Quanto all'art. 7 legge n. 3/2003: violazione degli artt. 114 e 117 Cost. Come gia' evidenziato nella premessa in fatto, l'art. 7 legge n. 3/2003 individua un preciso percorso propedeutico all'indizione delle prove concorsuali necessarie per addivenire all'assunzione a ex novo di personale a tempo indeterminato e cio', come e' stato opportunamente evidenziato dai primi commentatori della normativa, va nella direzione del rafforzamento del principio dell'effettivo contenimento della spesa di personale a carico della finanza pubblica allargata e del consolidamento di un regime di minori spese stabilizzate. La procedura delineata legislativamente, fatta salva la normativa in materia di programmazione triennale delle assunzioni di cui all'art. 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, prevede, sotto la comminatoria della nullita' dell'assunzione eventualmente comunque disposta, che le pubbliche amministrazioni, fatta eccezione per le fattispecie nominate dall'art. 3 del d.lgs 30 marzo 2001, n. 165, prima di avviare le procedure di assunzione di personale, comunichino ai soggetti di cui all'art. 34, commi 2 e 3, l'area, il livello e la sede di destinazione per i quali si intende bandire il concorso nonche', se necessario, le funzioni e le eventuali specifiche idoneita' richieste. Scritta in questo modo, la disposizione de qua individua una vera e propria condizione di procedibilita' indefettibile ai fini dell'emanazione del bando del pubblico concorso, enucleando un presupposto di diritto che, se non concretizzato, rende illegittimo il provvedimento dirigenziale di reclutamento, e conseguentemente nulla di diritto l'assunzione che cio' nondimeno fosse stata comunque disposta. Piu' in dettaglio, la norma prevede che a seguito dell'avvenuta comunicazione propedeutica alla bandizione del concorso, il Dipartimento della funzione pubblica, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze e le strutture regionali e provinciali di cui all'art. 34, comma 3, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 65, provveda, entro quindici giorni dalla comunicazione, ad assegnare il personale collocato in disponibilita' ai sensi degli artt. 33 e 34, ovvero interessato ai processi di mobilita' previsti dalle leggi e dai contratti collettivi. Il legislatore completa poi la disciplina della fattispecie cosi introdotta prevedendo un caso di silenzio-assenso nei confronti della possibilita' di bandire il pubblico concorso, per effetto del quale la pubblica amministrazione puo' procedere comunque all'avvio della procedura concorsuale qualora siano decorsi due mesi dall'avvenuta comunicazione di cui al comma 1, ed entro tale termine decadenziale non sia intervenuta l'assegnazione di personale da parte degli enti preposti. Non e' chi non veda come l'art. 7 della legge in esame, nel concernere materie non integralmente attinenti alla competenza legislativa dello Stato, evidenzi profili di illegittimita' costituzionale con riferimento alla ripartizione della potesta' tra Stato e regioni. Ed infatti, la rigorosa disciplina in tema di mobilita' ivi prevista e la fissazione di prescrizioni puntuali in tema di copertura delle vacanze di organico fanno emergere una chiara connessione della materia con l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa delle regioni, materia affidata invece, con la riforma del Titolo V costituzione, alla potesta' legislativa esclusiva di queste: ciascuna regione, per effetto dell'art. 117 Cost., deve infatti disciplinare l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa propria senza ingerenze da parte della legge statale, che puo' esprimere la propria efficacia solo nei confronti delle amministrazioni statali, senza travalicare i confini della competenza regionale. A conclusione non dissimili puo', peraltro, pervenirsi anche considerando, come pure ha fatto una parte della dottrina nei primi commenti alla normativa de qua, la materia disciplinata come afferente alla tutela e alla sicurezza del lavoro, sottolineandosi, in tal modo, soprattutto la volonta' del legislatore statale di apprestare, nei confronti dei dipendenti pubblici, tutele attinenti alla salvaguardia del proprio lavoro. La tutela e la sicurezza del lavoro, infatti, a mente dell'art. 117, comma 3, Cost. e' competenza che appartiene allo Stato nell'ambito della legislazione concorrente, ma cio' avrebbe dovuto comportare, come conseguenza necessaria, che la legge n. 3/2003 si sarebbe dovuta limitare a dettare solo i principi fondamentali della disciplina, lasciando ampi margini di intervento alle leggi regionali. Il che pero' non e' avvenuto, visto che l'art. 7, lungi dal configurarsi come una norma di principio, detta al contrario la regola in subjecta materia in maniera chiara ed esaustiva, tale da esautorare completamente ogni competenza legislativa esercitabile dalle regioni. Quanto all'art. 46 legge n. 3/2003: violazione degli artt. 114 e 117 Cost. L'art. 46 legge n. 3/2003 detta una disciplina altrettanto puntuale in tema di titolarita' delle farmacie convenzionate, prevedendo che quelle «in gestione provvisoria» possano essere acquisite dall'attuale gestore alla ricorrenza di determinati requisiti. Come e' noto, la gestione provvisoria delle sedi farmaceutiche costituisce uno strumento di esercizio delle farmacie vacanti nelle more dell'espletamento del concorso pubblico per l'attribuzione della titolarita' delle medesime e, in quanto tale, si caratterizza per l'essere un rimedio temporaneo alla vacanza di una sede e per l'essere attivato a mezzo di una procedura semplificata che consente di effettuare le assegnazioni attingendo alla graduatoria degli idonei del concorso per sedi farmaceutiche espletato per ultimo. In piu' di una occasione, nel corso degli ultimi anni, il legislatore e' intervenuto a dispone la c.d. «sanatoria» delle gestioni provvisorie per mezzo di vere e proprie leggi-provvedimento, ma nel nuovo sistema di riparto delle competenze tra lo Stato e le regioni delineato dagli artt. 114 e 117 Cost., gli anzidetti interventi del legislatore statale in subjecta materia non sembrano piu' costituzionalmente legittimi. In proposito, infatti, giova rilevare come lo Stato conservi competenza legislativa esclusiva limitatamente alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (art. 117, secondo comma, lettera m), nonche' una potesta' legislativa concorrente con quella regionale in tema di «tutela della salute», in relazione alla quale lo Stato puo' disporre solo sui principi fondamentali (art. 117, terzo comma). Orbene, appare di tutta evidenza che la disposizione gravata non possa essere ascritta alla materia riservata alla competenza esclusiva dello Stato: cio poiche', come gia' evidenziato da codesta Ecc.ma Corte nella sentenza n. 282 del 26 giugno 2002, i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali non costituiscono una materia in senso stretto, ma «una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre tutte le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitare o condizionare». Nella specie, tuttavia, la disposizione impugnata non riguarda certo livelli di prestazioni, quanto piuttosto profili organizzativi afferenti l'assegnazione della titolarita' di farmacie. La questione potrebbe allora essere piu' correttamente inquadrata nell'ambito materiale della «tutela della salute» (in tal senso, del resto, e' anche la rubrica del Capo IX della legge n. 3/2003), ma, come gia' innanzi rilevato, la nuova formulazione dell'art. 117/3 Cost., rispetto a quella previgente dell'art 117/1, esprime l'intento di una piu' netta distinzione tra la competenza regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina (siano essi tratti da leggi statali nuove, espressamente rivolte a tale scopo, o altrimenti desumibili dalla legislazione statale gia' in vigore). In particolare, poi, la competenza concorrente statale in materia di tutela della salute ha il suo senso costituzionale nell'idea che lo Stato sia l'ultimo garante del principio sancito dall'art. 32 Cost. e non certo nell'idea che lo stesso debba sostituirsi alle regioni nella disciplina e nell'organizzazione puntuale e specifica addirittura delle sedi farmaceutiche dislocate sul territorio nazionale, individuando termini e condizioni di un (ennesimo) intervento in sanatoria. In ogni caso, nell'ambito del riparto di competenza costituzionale, lo Stato avrebbe dovuto limitarsi a porre principi, lasciando alle regioni il compito di attuarli e svilupparli e non dettare invece norme direttamente operative e direttamente invocabili dai privati interessati. Il carattere dettagliato della disposizione gravata sortisce cosi' l'effetto di pregiudicare qualsiasi intervento legislativo regionale in tema di gestione provvisoria di sedi farmaceutiche, in totale spregio della ripartizione di competenza costituzionalmente enunciata e garantita.