ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 22, comma 36,
della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), promosso con Ordinanza emessa il 18 ottobre
2001 dal Tribunale di Pisa nel procedimento civile vertente tra
Alberto Agonici ed altro e il Ministero della giustizia, iscritta al
n. 957 del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 1, 1a serie speciale, dell'anno 2002.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 febbraio 2003 il giudice
relatore Franco Bile.
Ritenuto in fatto
1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe - resa nel corso di un
giudizio promosso da dipendenti del Ministero della giustizia, per
ottenere il pagamento dei benefici retributivi previsti dal d.P.R.
n. 344 del 1983 (Norme risultanti dalla disciplina prevista
dall'accordo del 29 aprile 1983 concernente il personale dei
Ministeri ed altre categorie) con interessi e rivalutazione monetaria
- il Tribunale di Pisa ha proposto, in riferimento agli artt. 2, 3,
24, 35 e 36 della Costituzione, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 22, comma 36, della legge 23 dicembre 1994,
n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
Il giudice rimettente ritiene che tale norma - prevedendo
l'applicazione agli emolumenti di natura retributiva spettanti ai
pubblici dipendenti dell'art. 16, comma 6, della legge 30 dicembre
1991, n. 412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica) - "esprime
il divieto di liquidare anche la rivalutazione monetaria nei crediti
del pubblico dipendente".
Premesso che, a seguito della riforma del 1993 (integrata dai
successivi interventi, fino al decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165 "Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle amministrazioni pubbliche"), il rapporto di lavoro del pubblico
dipendente privatizzato deve ormai definirsi regolato dalle norme
relative al lavoro subordinato nell'impresa (identica essendo la
causa del contratto), il rimettente afferma che la pubblica
amministrazione-datore di lavoro, una volta costituito il rapporto
con il suo dipendente, non possa piu' esercitare, nella gestione del
contratto, alcun potere pubblico.
Pertanto, rappresentando la retribuzione del pubblico dipendente
un credito di lavoro, le conseguenze del ritardato pagamento
dovrebbero essere regolate dall'art. 429 del codice di procedura
civile, secondo cui il giudice, quando pronuncia condanna in favore
del lavoratore, provvede, anche d'ufficio, a liquidare sulla somma
rivalutata gli interessi e la rivalutazione monetaria, cosi'
realizzando una forma di tutela differenziata in favore della parte
sostanzialmente e processualmente piu' debole.
Viceversa, il credito di lavoro del pubblico dipendente (sebbene
di natura identica a quello del lavoratore dipendente privato) non e'
assistito dalla regola del cumulo di interessi e rivalutazione, ma
dal diverso criterio dell'assorbimento gia' dettato per i crediti
previdenziali dall'art. 16, comma 6 della legge n. 412 del 1991.
La norma impugnata, pertanto, si pone in contrasto con gli
artt. 3 e 36 Cost., in quanto il trattamento del credito retributivo
del dipendente pubblico risulta diverso da quello del dipendente
privato, rispetto al quale il censurato divieto di cumulo non opera a
seguito della sentenza n. 459 del 2000 di questa Corte.
Essa lede altresi' l'art. 24 Cost., giacche' l'esclusione del
cumulo agevola ingiustificatamente una delle parti processuali, che
trae vantaggio dal proprio inadempimento.
Ne', infine - a giudizio del tribunale - la tutela dei principi
di protezione del lavoro e di solidarieta' sociale puo' essere
subordinata ad esigenze del bilancio pubblico, non avendo tali
esigenze carattere assoluto, e non potendo comprimere diritti
costituzionalmente garantiti, attinenti al sostentamento di soggetti
meritevoli di protezione differenziata. Ne risulta quindi la lesione
degli artt. 2, 4 e 35 della Costituzione.
2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso nel senso della non fondatezza della sollevata
questione, svolgendo una analitica ricostruzione del sistema di
liquidazione degli accessori del credito retributivo dovuto al
lavoratore e delle ragioni di contenimento della spesa pubblica
sottese ai ripetuti interventi legislativi e giurisdizionali in
materia, per effetto dei quali, attualmente (a seguito della citata
sentenza n. 459 del 2000), i soli trattamenti retributivi dei
lavoratori dipendenti privati sono assoggettati al regime del cumulo
tra interessi e rivalutazione monetaria di cui all'interpretazione
corrente dell'art. 429 cod. proc. civ., mentre i trattamenti
retributivi dei lavoratori pubblici ed i crediti previdenziali sono
assoggettati al regime dell'assorbimento di cui all'art. 16, comma 6,
della legge n. 412 del 1991.
L'Avvocatura erariale osserva che tale diversita' e' giustificata
dall'esigenza di risanamento della finanza pubblica, che impone un
necessario contemperamento della tutela del pubblico dipendente con
le disponibilita' della finanza pubblica; comunque, tale
contemperamento si estrinseca pur sempre - attraverso i caratteri di
specialita' del regime de quo rinvenibili nello stesso terzo comma
dell'art. 429 cod. proc. civ. - in un regime privilegiato e piu'
garantista rispetto a quello generale dei crediti pecuniari cui
all'art. 1224 cod. civ.
Quanto, poi, alla ragionevolezza del diverso trattamento tra
categorie di dipendenti, l'Avvocatura rileva che il rapporto di
lavoro contrattualizzato con le pubbliche amministrazioni e il
rapporto di lavoro subordinato privato rimangono diversi, onde non e'
possibile ricostruire le loro discipline in termini unitari.
Pertanto, la normativa in tema di lavoro alle dipendenze delle
pubbliche amministrazioni costituisce un corpus dotato di autonomia,
rispetto al quale non e' affatto scontato l'automatico ed integrale
richiamo ai principi ed alle interpretazioni affermate nel settore
del lavoro alle dipendenze dei privati.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Pisa dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 22, comma 36, della legge 23 dicembre 1994,
n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica). A
giudizio del rimettente la norma - nella parte in cui prevede che il
divieto di cumulo di interessi e rivalutazione monetaria posto
dall'art. 16, comma 6, della legge 30 dicembre 1991, n. 412
(Disposizioni in materia di finanza pubblica), si applica anche
all'ipotesi di ritardo nella corresponsione degli emolumenti di
natura retributiva spettanti ai pubblici dipendenti - si pone in
contrasto: a) con l'art. 36 della Costituzione, in quanto il credito
di lavoro, avendo funzione alimentare, richiede comunque una tutela
differenziata in favore della parte sostanzialmente e processualmente
debole del rapporto, a prescindere dalla posizione soggettiva del
datore di lavoro; b) con l'art. 3 Cost., per disparita' di
trattamento derivante dal fatto che il criterio del cumulo di
interessi e rivalutazione monetaria si applica invece (a seguito
della sentenza di questa Corte n. 459 del 2000) ai lavoratori
dipendenti privati, nonostante l'intervenuta integrale equiparazione
del rapporto di lavoro pubblico al rapporto privato e l'identica
situazione di debolezza in cui versa il lavoratore; c) con l'art. 24
Cost., poiche' l'esclusione del cumulo agevola ingiustificatamente
una delle parti processuali, che trae indebito vantaggio dal proprio
inadempimento; d) con gli artt. 2, 4 e 35 Cost., in quanto la
prioritaria tutela riservata all'individuo, in tutte le sue
manifestazioni, deve determinare, in caso di concorrenza, la
recessione di ogni altro diverso valore, pur di rango costituzionale,
comprese le esigenze di risanamento della finanza pubblica.
2. - La questione non e' fondata.
Questa Corte, con la sentenza n. 459 del 2000, ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale della norma oggetto dell'odierno
scrutinio, nella parte in cui estendeva all'ipotesi
dell'inadempimento dei crediti retributivi dei lavoratori subordinati
privati la regola della non cumulabilita' degli interessi e della
rivalutazione monetaria, gia' prevista per i crediti previdenziali
dall'art. 16, comma 6, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, cosi'
sottraendoli al regime di cui all'art. 429, terzo comma, del codice
di procedura civile. E nell'occasione ha rilevato, tra l'altro, che
la materia concernente le conseguenze del ritardato adempimento dei
crediti di lavoro non e' estranea alla garanzia costituzionale della
giusta retribuzione, giacche' la puntualita' della corresponsione del
dovuto concorre, insieme alla congruita' del suo ammontare, ad
assicurare al lavoratore ed alla sua famiglia un'esistenza libera e
dignitosa attraverso il soddisfacimento delle quotidiane esigenze di
vita.
Questo ovviamente - il punto deve essere ribadito anche in questa
sede - non significa affatto che il meccanismo del cumulo di
interessi e rivalutazione monetaria, di cui al terzo comma
dell'art. 429 cod. proc. civ., debba ritenersi principio
costituzionalizzato. Vuol dire solamente che il legislatore e' libero
di sostituire quel meccanismo con altro, restando ferma la necessita'
di riconoscere ai crediti di lavoro un'effettiva specialita' di
tutela rispetto alla generalita' degli altri crediti, cui si
riferisce l'art. 1224 cod. civ., ponendo una remora all'inadempimento
del datore di lavoro mediante la previsione di un meccanismo di
riequilibrio del vantaggio patrimoniale indebitamente da lui
conseguito.
La dichiarazione di illegittimita' costituzionale del divieto di
cumulo di interessi e rivalutazione - relativamente al rapporto di
lavoro privato - risulta decisivamente fondata sulla constatazione
che la norma impugnata poteva incentivare l'inadempimento del datore
di lavoro, consentendogli di lucrare (con investimenti finanziari,
pur privi di rischio) l'eventuale differenziale tra il rendimento
dell'investimento ed il tasso di svalutazione.
Siffatta ratio decidendi non puo' essere automaticamente estesa
al datore di lavoro pubblico. La pubblica amministrazione infatti
conserva pur sempre - anche in presenza di un rapporto di lavoro
ormai contrattualizzato - una connotazione peculiare (sentenza n. 275
del 2001), sotto il profilo - per quanto qui rileva - della
conformazione della condotta cui essa e' tenuta durante lo
svolgimento del rapporto al rispetto dei principi costituzionali di
legalita', imparzialita' e buon andamento, cui e' estranea ogni
logica speculativa.
3. - Non esistendo una necessita' di predisporre per il datore di
lavoro pubblico le stesse remore all'inadempimento, deve escludersi
quella omogeneita' di situazioni, cui il rimettente ricollega
l'asserita lesione del principio di uguaglianza posto dall'art. 3
della Costituzione.
4. - D'altro canto, la norma impugnata prevede per gli accessori
dei crediti di lavoro pubblico una disciplina comunque diversificata
rispetto a quella dei crediti comuni, e per taluni aspetti piu'
favorevole per il lavoratore, giacche' gli attribuisce
automaticamente il beneficio della rivalutazione a titolo di maggior
danno e lo esonera dall'onere della relativa prova.
Pertanto, la tutela della giusta retribuzione di cui all'art. 36
della Costituzione, nel senso chiarito dalla sentenza n. 459 del
2000, deve ritenersi assicurata anche per i lavoratori dipendenti
dalle pubbliche amministrazioni.
5. - Quanto poi alla dedotta lesione del diritto di azione e di
difesa del lavoratore, e' sufficiente richiamare la costante
giurisprudenza di questa Corte, secondo cui il parametro dell'art. 24
della Costituzione non e' evocabile in riferimento a norme
sostanziali (quale quella in questione).
6. - Le censure di violazione degli artt. 2, 4 e 35 della
Costituzione si risolvono in una diversa prospettazione di quelle
precedentemente esaminate, onde - al pari di esse - devono essere
dichiarate non fondate.