ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi per conflitto di attribuzione sorti a seguito degli
articoli 1 e 2 del decreto del Ministro della salute emesso, di
concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, il 14
giugno 2002, recante "Disposizioni di principio sull'organizzazione e
sul funzionamento dei servizi per le tossicodipendenze delle aziende
unita' sanitarie locali - Sert.T, di cui al decreto ministeriale
30 novembre 1990, n. 444", promossi con ricorsi della Provincia di
Trento e della Regione Emilia-Romagna, notificati il 1o e il 6 agosto
2002, depositati in cancelleria il 7 e il 14 successivo, ed iscritti
ai nn. 34 e 35 del registro conflitti 2002.
Visto gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2003 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia di Trento e
per la Regione Emilia-Romagna, nonche' l'avvocato dello Stato Antonio
Cingolo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorsi depositati rispettivamente il 7 ed il 14 agosto
2002 la Provincia autonoma di Trento e la Regione Emilia-Romagna
hanno sollevato conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione agli artt. 1 e 2
del decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro
del lavoro e delle politiche sociali, del 14 giugno 2002, recante
"Disposizioni di principio sull'organizzazione e sul funzionamento
dei servizi per le tossicodipendenze delle aziende sanitarie locali -
Sert.T, di cui al decreto ministeriale 30 novembre 1990, n. 444",
lamentando la violazione dell'art. 117, commi terzo, quarto e sesto,
della Costituzione, dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n.400
(Disciplina dell'attivita' del Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei ministri), degli artt. 115-118 del d.P.R. 9 ottobre
1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), nonche' del
principio di legalita' e di quello di leale collaborazione. Inoltre,
la Provincia autonoma di Trento denuncia anche la violazione degli
artt. 8 numero 25, 9 numero 10, 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonche' del d.P.R.
28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello Statuto per la
Regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita), del
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 469 (Norme di attuazione dello Statuto per
la Regione Trentino-Alto Adige in materia di assistenza e beneficenza
pubblica), del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), dell'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267 (Norme
di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti modifiche a norme di attuazione gia' emanate),
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione).
2. - La Regione Emilia-Romagna premette di essere dotata di
competenza legislativa concorrente in materia di "tutela della
salute" e di competenza legislativa residuale in materia di
"assistenza sociale", ai sensi dell'art. 117, commi terzo e quarto,
della Costituzione. Analogamente la Provincia autonoma di Trento
premette di disporre di una potesta' primaria in tema di "assistenza
e beneficenza pubblica" (art. 8 n. 25, del d.P.R. n. 670 del 1972) e
di una potesta' ripartita in tema di "igiene e sanita', ivi compresa
l'assistenza sanitaria e ospedaliera" (art. 9 n. 10, del d.P.R.
n. 670 del 1972), nonche' della relativa potesta' amministrativa
(art. 16 del d.P.R. n. 670 del 1972). In tali materie interverrebbe
il decreto ministeriale impugnato, con disposizioni di tipo
organizzativo, all'art. 1, nonche' concernenti, all'art. 2, gli
specifici compiti spettanti ai Sert.T, e i criteri e le modalita' del
loro esercizio.
3. - La prima delle censure della Regione Emilia-Romagna e della
Provincia autonoma di Trento (quest'ultima rivendicando
l'applicazione del sesto comma dell'art. 117 Cost., sulla base di
quanto previsto dall'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001) muove
dalla constatazione che il decreto impugnato sarebbe atto
sostanzialmente regolamentare, seppur emanato in forma di atto
amministrativo, e sarebbe quindi stato adottato in violazione
dell'art. 117, comma sesto, della Costituzione.
Dopo la riforma costituzionale dovrebbe, invece, escludersi che
in materie come "l'assistenza sanitaria, l'assistenza sociale e
l'organizzazione dei relativi servizi" possa esercitarsi un potere
regolamentare statale.
Ne' il decreto ministeriale impugnato potrebbe trovare
giustificazione in quanto operante in una materia di legislazione
esclusiva di cui al secondo comma dell'art. 117 della Costituzione,
come la "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni":
cio' perche' il suo contenuto atterrebbe alla "tutela della salute",
essendo una nuova applicazione dell'art. 118, comma 1, del d.P.R.
n. 309 del 1990, ai sensi del quale era attribuito al Ministro della
sanita', di concerto con il Ministro per gli affari sociali, il
potere di determinare "l'organico e le caratteristiche organizzative
e funzionali dei servizi per le tossicodipendenze da istituire presso
ogni Unita' sanitaria locale". Una disposizione che, invece, dovrebbe
essere considerata ormai abrogata o divenuta incostituzionale in
conseguenza del nuovo Titolo V della seconda parte della
Costituzione.
4. - Inoltre, i ricorrenti censurano il decreto in discussione
per violazione dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988. Cio', in
quanto risulterebbero violate "le regole formali di esercizio del
potere regolamentare statale", mancando la denominazione
"regolamento" e non essendo stato chiesto su di esso il parere del
Consiglio di Stato, malgrado che il precedente esercizio del medesimo
potere normativo in materia avesse assunto con il d.m. 30 novembre
1990, n. 444 (Regolamento concernente la determinazione dell'organico
e delle caratteristiche organizzative e funzionali dei servizi per le
tossicodipendenze da istituire presso le unita' sanitarie locali) la
forma di regolamento ministeriale. L'illegittimita' del decreto
ministeriale, peraltro, si tradurrebbe in lesione delle prerogative
costituzionali dei ricorrenti.
I ricorrenti dubitano addirittura della permanente vigenza
dell'art. 118 del d.P.R. n. 309 del 1990, poiche' la potesta'
regolamentare de qua sarebbe gia' venuta meno "attraverso
l'evoluzione della legislazione ordinaria".
Cio', in particolare, per effetto degli artt. 1 e 3 del d.lgs.
n. 502 del 1992, i quali attribuiscono alle Regioni la
"determinazione dei principi sull'organizzazione dei servizi e
sull'attivita' destinata alla tutela della salute", nonche' "le
modalita' organizzative e di funzionamento delle unita' sanitarie
locali". Tale conclusione sarebbe inoltre confermata, oltre che
dall'accordo Stato-Regioni per la riorganizzazione del sistema di
assistenza ai tossicodipendenti del 21 gennaio 1999, anche dal d.lgs.
n. 229 del 1999, che avrebbe ulteriormente ribadito le competenze
regionali in materia.
5. - I ricorrenti, entrando nel merito del decreto ministeriale
impugnato, espongono specifiche censure concernenti quella parte del
decreto che disciplina il ruolo dei soggetti privati nella direzione
e nella gestione del servizio pubblico. In particolare, si nega che
lo Stato possa "innestare" nell'organizzazione dei Sert.T le
associazioni private, spettando tale scelta, nelle materie di
competenza regionale o provinciale, alla discrezionalita' delle
Regioni e delle Province autonome, in attuazione dell'art. 118, comma
quarto, della Costituzione.
6. - Ad essere violato sarebbe inoltre il principio di leale
collaborazione, dal momento che - contrariamente a quanto prevede lo
stesso art. 118, comma 1, del d.P.R. n. 309 del 1990 - il decreto
impugnato e' stato adottato senza il parere della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome. Parere che - nota il ricorso - "non risulta neppure che sia
stato chiesto".
Ne', d'altra parte, il parere della Conferenza potrebbe ritenersi
surrogato dagli accordi citati nella premessa del decreto, dal
momento che tali accordi avrebbero tutt'altro oggetto, e comunque
sarebbero stati violati dall'atto impugnato, "con conseguente
ulteriore violazione del principio di leale collaborazione". Questa
violazione del principio di leale collaborazione sarebbe stata
denunziata nella seduta dell'11 luglio 2002 della Conferenza
unificata dai Presidenti delle Regioni, i quali quindi hanno chiesto
il ritiro del decreto de quo.
7. - La Provincia autonoma di Trento mette inoltre in evidenza il
normale rapporto di separazione fra la legislazione statale e quella
della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome. Il
sopraggiungere di una nuova normativa statale determinerebbe
l'obbligo di adeguamento - nei limiti stabiliti dallo statuto - degli
ordinamenti regionale e provinciali, "ferma restando, medio tempore,
l'applicabilita' delle norme regionali e provinciali preesistenti".
L'obbligo di adeguamento, quindi, non potrebbe sorgere se non
mediante una legge statale, e non con altra fonte. Il decreto
ministeriale impugnato, dunque, sarebbe anche sotto questo profilo
invasivo delle competenze della Provincia.
8. - La Regione Emilia-Romagna chiede infine la sospensione
cautelare dell'atto impugnato sino alla definizione del giudizio. Il
danno grave e irreparabile per la ricorrente consisterebbe, da un
lato, nella circostanza che la prevista collaborazione con enti
privati - cui andrebbe riconosciuto un "ruolo strategico
determinante" - priverebbe la struttura pubblica "della propria
autonoma capacita' di valutazione e decisione", con conseguente
delega dell'attivita' di cura e prevenzione in relazione al fenomeno
della tossicodipendenza a strutture private prive di responsabilita'
pubblica; d'altro canto, ove la Regione dovesse dare attuazione al
decreto, dovrebbe modificare radicalmente la propria organizzazione,
subendo rilevanti conseguenze finanziarie.
9. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
per mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato.
Nell'atto di costituzione si evidenzia, innanzi tutto, come il
decreto ministeriale impugnato contenga "disposizioni volte a
garantire la tutela di diritti basilari che la Costituzione riconosce
e protegge sia come diritti fondamentali della persona che come
interessi dell'intera collettivita'". Conseguentemente, la competenza
esercitata dallo Stato mediante l'atto impugnato deve essere
ricondotta alla "determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale". In relazione a tale
potesta' sarebbe quindi "irrilevante" l'invocazione di competenze
regionali, poiche' queste ultime sarebbero cedevoli per le parti
concernenti l'individuazione dei livelli minimi essenziali,
indefettibilmente rimasta nella competenza esclusiva dello Stato.
Nell'ambito di quest'ultima, andrebbe collocato il disposto del
decreto impugnato, dal momento che con esso si provvederebbe a
"garantire livelli minimi di uniformita' di trattamento ed
omogeneita' di una serie di strutture che rivestono carattere
assolutamente primario sul piano dei diritti dell'individuo". Cio'
premesso, l'Avvocatura dello Stato evidenzia la necessita' che siano
respinti tutti gli specifici motivi di censura. In particolare, la
legittima persistenza di un potere regolamentare nella materia de qua
sarebbe dimostrata non solo dalla vigenza dell'art. 1 del d.P.R.
n. 309 del 1990, ma anche dalla sussistenza della competenza statale
di cui all'art. 117, comma secondo, lett. m), della Costituzione;
inoltre, la presunta violazione dell'art. 17 della legge n. 400 del
1988 sarebbe deducibile in altra sede - quella del giudizio
amministrativo - e non invece dinanzi al giudice costituzionale.
10. - Nelle more del giudizio la Regione Emilia-Romagna e la
Provincia autonoma di Trento hanno depositato memorie integrative,
nelle quali si svolgono ulteriori considerazioni a sostegno dei
ricorsi. In particolare, si confuta l'assunto di fondo della difesa
statale, ossia che il decreto impugnato determini "livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali" ai sensi
dell'art. 117, comma secondo, lettera m); della Costituzione. Innanzi
tutto il decreto non menziona mai i livelli essenziali, ne' richiama
la citata norma costituzionale; in secondo luogo, non potrebbe
rientrare nell'ambito di quest'ultima una disciplina dettagliata
dell'organizzazione e delle funzioni dei Sert.T come quella contenuta
nel decreto ministeriale.
Non puo' inoltre ignorarsi che l'art. 6 del d.l. 18 settembre
2001, n. 347 (Interventi urgenti in materia di spesa sanitaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre 2001, n. 405,
ha disciplinato la determinazione dei "livelli essenziali di
assistenza" (LEA) prevedendo un apposito procedimento, nonche' il
coinvolgimento delle stesse Regioni. Il decreto impugnato - osservano
i ricorrenti - non richiama tale norma, "ne' costituisce sua
attuazione implicita, ne' lo segue proceduralmente". Lo stesso
d.P.C.m. 29 novembre 2001, che ha definito appunto i livelli
essenziali di assistenza, pur citato nelle premesse del decreto
ministeriale impugnato, ha un contenuto assai meno dettagliato, dal
momento che si limita alla "indicazione e descrizione di cio' che il
servizio sanitario fornisce o non fornisce".
11. - Le memorie inoltre evidenziano come la procedura prevista
dal d.l. n. 347 del 2001, convertito in legge n. 16 novembre 2001,
n. 405, richieda l'intesa con la Conferenza Stato-Regioni. Dal
momento che tale norma non sarebbe stata osservata nel procedimento
di formazione del decreto ministeriale impugnato, si sarebbe prodotta
un'ulteriore violazione del principio di leale collaborazione.
Infine, i ricorrenti espongono alcune argomentazioni contrarie
all'eccezione di parziale inammissibilita' dei motivi del ricorso
relativi alla mancanza di fondamento legale del decreto ministeriale;
si afferma, infatti, che la mancanza di fondamento legislativo del
decreto, lungi dal poter essere fatto valere solo dinanzi ai giudici
amministrativi, costituisce una specifica lesione della protezione
costituzionale delle Regioni.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Trento e la Regione Emilia-Romagna
hanno sollevato due distinti conflitti di attribuzione nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione agli artt. 1 e
2 del decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro
del lavoro e delle politiche sociali, del 14 giugno 2002
(Disposizioni di principio sull'organizzazione e sul funzionamento
dei servizi per le tossicodipendenze delle aziende sanitarie locali -
Ser.T, di cui al decreto ministeriale 30 novembre 1990, n. 444).
La censura di fondo attiene alla compressione della sfera di
autonomia degli enti ricorrenti ad opera di un decreto ministeriale
fondato su una previsione regolamentare contenuta in una disposizione
legislativa da considerare inutilizzabile dopo la riforma del Titolo
V della seconda parte della Costituzione, mentre questo testo non
appare riconducibile alla competenza statale relativa alla
determinazione dei "livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali" riconosciuta dal nuovo art. 117, comma
secondo, lettera m), della Costituzione.
Malgrado la parziale diversita' delle censure addotte dai due
enti ricorrenti, l'identita' dell'oggetto permette che i ricorsi
siano risolti con unica decisione.
2. - Il contenuto del decreto ministeriale adottato comprime
indubbiamente la sfera di autonoma organizzazione delle Regioni e
delle Province autonome in relazione ai servizi preposti alle
tossicodipendenze e pone l'obbligo di erogare livelli assistenziali
diversi ed ulteriori rispetto a quanto determinato in materia dal
d.P.C.m. 29 novembre 2001 (Definizione dei livelli essenziali di
assistenza), adottato sulla base dell'art. 6 del decreto-legge
18 settembre 2001, n. 347 (Interventi urgenti in materia di spesa
sanitaria), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge
16 novembre 2001, n. 405.
Le caratteristiche organizzative e funzionali dei Ser.T sono
disciplinate dal decreto ministeriale 30 novembre 1990, n. 444
(Regolamento concernente la determinazione dell'organico e delle
caratteristiche organizzative e funzionali dei servizi per le
tossicodipendenze da istituire presso le unita' sanitarie locali),
sulla base di un'apposita previsione contenuta nell'art. 118,
comma 1, del d.P.R. n. 309 del 9 ottobre 1990 (Testo unico delle
leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze
psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di
tossicodipendenza).
L'evidente rilevanza generale degli interessi sanitari e sociali
connessi con il fenomeno della tossicodipendenza hanno legittimato in
questo testo unico una parziale ed eccezionale compressione
dell'autonomia organizzativa e funzionale delle Regioni e Province
autonome (si vedano, ad esempio, le sentenze di questa Corte n. 1044
del 1988, n. 243 del 1987, n. 31 del 1983), evidenziata anche dalla
prescrizione che sul progetto di regolamento ministeriale in materia
debba essere "sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano".
Alcune ulteriori specificazioni dell'azione sanitaria e sociale
in questa materia sono state individuate dall'accordo Stato-Regioni
per la "riorganizzazione del sistema di assistenza ai
tossicodipendenti", sancito con provvedimento 21 gennaio 1999 in sede
di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, senza peraltro vincolare
rigidamente ne' il modello organizzativo, ne' la stessa erogazione
delle prestazioni.
Il decreto ministeriale impugnato, invece, all'art. 1 (intitolato
"Principi generali") limita in modo ulteriore, rispetto alle
disposizioni regolamentari, l'autonomia organizzativa di Regioni e
Province autonome in materia sanitaria, prevedendo anzitutto che i
Sert.T siano unita' operative "coordinate nell'ambito di uno
specifico dipartimento per le dipendenze patologiche", del quale
vengono individuate le funzioni fondamentali, e poi prescrivendo al
suo interno "la diretta partecipazione a livello operativo e
decisionale del privato sociale accreditato o autorizzato operante
nel territorio o richiesto da altri territori per specifiche
competenze ...".
A sua volta, l'art. 2 del decreto ministeriale impugnato
(intitolato "Norme di principio sul funzionamento dei Sert.T"), dopo
aver affermato che "i Sert.T operano nel rispetto dei criteri fissati
dai livelli essenziali di assistenza di cui al d.P.C.m. 29 novembre
2001", determina in realta' analiticamente tutta una numerosa serie
di servizi e di attivita' che i Sert.T devono assicurare nei settori
delle patologie correlate alle tossicodipendenze e delle infezioni da
HIV, ben al di la' di quanto contenuto nel d.P.C.m. 29 novembre 2001.
3. - Una serie di censure concerne la natura e la procedura di
adozione del decreto ministeriale, poiche' se ne asserisce
l'illegittimita' in quanto atto sostanzialmente regolamentare
adottato senza garantire la partecipazione delle Regioni e delle
Province autonome, cosi' come previsto dall'art. 118, comma 1, del
d.P.R. n. 309 del 1990, e violando l'art. 17 della legge n. 400 del
1988, non avendo assunto la forma di regolamento, cosi' eludendo la
prescrizione che lo Stato non puo' adottare regolamenti nelle materie
diverse da quelle "di legislazione esclusiva" (art. 117, comma sesto
della Costituzione).
Non vi sono dubbi, in realta', che il decreto ministeriale
impugnato, pur non avendo assunto la forma di regolamento, si fondi
sul primo comma dell'art. 118 del d.P.R. n. 309 del 1990, che prevede
appunto un potere regolamentare del Ministro, e che le disposizioni
del decreto ministeriale impugnato sostanzialmente integrino e
modifichino il decreto ministeriale 30 novembre 1990, n. 444. Ne' il
decreto risulta preceduto dal parere della Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano (anzi, e' documentato un successivo esplicito dissenso,
per tale motivo, del rappresentante della Conferenza dei Presidenti
regionali).
Anche a voler prescindere dal problema relativo alla ulteriore
utilizzabilita' dell'art. 118 del d.P.R. n. 309 del 1990 alla luce
del nuovo Titolo V della Costituzione ed in particolare del terzo e
del sesto comma dell'art. 117 Cost., risulta evidente che la
violazione dello specifico procedimento di consultazione della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano e quindi del principio di
leale collaborazione, rendono illegittima la compressione dei poteri
delle Regioni e delle Province autonome (fra le molte, si vedano le
sentenze n. 39 del 1984, n. 206 del 1985, n. 116 del 1994).
4. - Una diversa ricostruzione della natura del decreto
ministeriale 14 giugno 2002, appena accennata nel decreto stesso, e'
stata sostenuta dall'Avvocatura dello Stato, secondo la quale il
decreto sarebbe "esplicazione della competenza statale esclusiva
prevista dall'art. 117, comma secondo, lettera m), della
Costituzione".
In realta', il decreto in parola cita nelle premesse, tra l'
altro, anche il d.P.C.m. 29 novembre 2001, recante "definizione dei
livelli essenziali di assistenza", nella parte relativa alle
prestazioni di assistenza territoriale sia ambulatoriale e
domiciliare sia semiresidenziale e residenziale, ma poi si riferisce
a questo atto solo nel primo comma dell'art. 2, per rammentare che "i
Sert.T operano nel rispetto dei criteri fissati dai livelli
essenziali di assistenza di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 29 novembre 2001 con specifico riferimento
alle indicazioni relative alle sezioni assistenza territoriale
semi-residenziale e residenziale".
L'inserimento nel secondo comma dell'art. 117 del nuovo Titolo V
della Costituzione, fra le materie di legislazione esclusiva dello
Stato, della "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale" attribuisce al legislatore statale un
fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata
uniformita' di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti,
pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale
e locale decisamente accresciuto. La conseguente forte incidenza
sull'esercizio delle funzioni nelle materie assegnate alle competenze
legislative ed amministrative delle Regioni e delle Province autonome
impone evidentemente che queste scelte, almeno nelle loro linee
generali, siano operate dallo Stato con legge, che dovra' inoltre
determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere
alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano
necessarie nei vari settori.
Nel settore sanitario, fin dall'art. 53 della legge 23 dicembre
1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), si e'
parlato di "livelli delle prestazioni sanitarie che devono essere,
comunque, garantite a tutti i cittadini", ma in particolare il
secondo comma dell'art. 1 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1
della legge 23 ottobre 1992, n. 421), quale modificato dal d.lgs. 19
giugno 1999, n.229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio
sanitario nazionale, a norma dell'art.1 della legge 30 novembre 1998,
n. 419), afferma che il Servizio sanitario nazionale "assicura
(......) i livelli essenziali e uniformi di assistenza definiti dal
piano sanitario nazionale nel rispetto dei principi della dignita'
della persona umana, del bisogno di salute, dell'equita' nell'accesso
all'assistenza, della qualita' delle cure e della loro appropriatezza
riguardo alle specifiche esigenze, nonche' dell'economicita'
nell'impiego delle risorse"; a loro volta, i commi 6 e 7 compiono
alcune specificazioni generali relativamente ai livelli di assistenza
compresi od esclusi dai livelli erogati a carico del Servizio
sanitario nazionale.
Dopo l'entrata in vigore del nuovo Titolo V della seconda parte
della Costituzione, a questa disposizione si e' riferito
l'emendamento apportato all'art. 6 del d.l. 18 settembre 2001,
n. 347, dalla legge di conversione 16 novembre 2001, n. 405, per
potersi giungere alla definizione dei livelli essenziali di
assistenza nel settore sanitario; in questa occasione, peraltro, si
e' anche disciplinato il procedimento di adozione dei livelli
essenziali di assistenza attraverso l'attribuzione ad un apposito
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del compito di
definirli, e la previsione del coinvolgimento delle Regioni e
Province autonome attraverso la previa intesa con il Governo, da
conseguire in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano.
Ed in realta', dopo un apposito accordo conseguito in sede di
Conferenza permanente il 22 novembre 2001 fra Governo e Regioni e
Province autonome, e' intervenuto il d.P.C.m 29 novembre 2001, che ne
ha recepito i contenuti, definendo "i nuovi livelli essenziali di
assistenza", entro i quali rientrano anche quelli relativi (per
quanto rileva nella presente causa) alla "attivita' sanitaria e
sociosanitaria rivolta alle persone dipendenti da sostanze
stupefacenti e psicotrope e da alcool".
Mentre questo atto non prevede ulteriori procedimenti di
specificazione o di integrazione, successivamente l'art. 54 della
legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003),
ha confermato per il futuro la utilizzabilita' dei "livelli
essenziali di assistenza previsti dall'art. 1, comma 6, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni", ha
affermato che "le prestazioni riconducibili ai suddetti livelli di
assistenza e garantite dal Servizio sanitario nazionale" sono quelle
di cui al d.P.C.m 29 novembre 2001, ha previsto esplicitamente
(quanto gia' era implicito nella preesistente disciplina e cioe) che
eventuali modificazioni agli allegati del citato d.P.C.m debbano
essere "definite con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano".
Al di la' di ogni valutazione di merito sul procedimento
configurato e sulla stessa adeguatezza dei livelli essenziali in tal
modo individuati, resta indubbio che in tutto il settore sanitario
esiste attualmente una precisa procedura, individuata con fonte
legislativa, per la determinazione di quanto previsto nell'art. 117,
secondo comma, lettera m), della Costituzione e che questa
determinazione e' intervenuta appunto con il d.P.C.m 29 novembre
2001.
Risulta quindi del tutto infondata la pretesa che il decreto
ministeriale, adottato da un organo e con una procedura radicalmente
difforme da quella cosi' disciplinata, possa essere ritenuto
espressivo del potere statale garantito dall'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost.
5. - La presente pronuncia di merito assorbe la decisione
sull'istanza di sospensione dell'atto impugnato da parte della
Regione Emilia-Romagna.