ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3-bis, commi 7
e 5, del decreto legislativo 26 maggio 1997, n. 155 (Attuazione delle
direttive 93/43/CEE e 96/3/CE concernenti l'igiene dei prodotti
alimentari), introdotto dall'art. 10, comma 3, della legge
21 dicembre 1999, n. 526 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi
derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee -
Legge comunitaria 1999), promosso con ricorso della Provincia di
Trento notificato il 17 febbraio 2000 depositato in cancelleria il 23
successivo ed iscritto al n. 6 del registro ricorsi 2000.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri.
Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 2002 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Provincia di Trento
e l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 17 febbraio 2000 e depositato il
successivo 23 febbraio, la Provincia autonoma di Trento ha promosso
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10, comma 3, della
legge 21 dicembre 1999, n. 526 (Disposizioni per l'adempimento di
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle comunita'
europee - Legge comunitaria 1999), nella parte in cui introduce i
commi 5 e 7 dell'articolo 3-bis del decreto legislativo 26 maggio
1997, n. 155 (Attuazione delle direttive 93/43/CEE e 96/3/CE
concernenti l'igiene dei prodotti alimentari), nonche' degli stessi
commi 5 e 7 del predetto art. 3-bis del decreto legislativo n. 155
del 1997, in quanto prevedono che il Ministro della sanita' determini
con decreto i requisiti minimi e i criteri generali per il
riconoscimento dei laboratori di analisi non annessi alle industrie
alimentari utilizzabili in sede di autocontrollo ed attribuiscono ad
organi ministeriali (Ministero della sanita) il potere di effettuare
sopralluoghi per la verifica della sussistenza dei requisiti, con
conseguente violazione dell'autonomia normativa e amministrativa
provinciale.
La Provincia autonoma ha dedotto la violazione degli artt. 9,
numero 10, e 16 dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige e
delle relative norme di attuazione, in particolare del d.P.R.
19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla Regione Trentino-Alto Adige
ed alle Province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento).
La Provincia ricorrente premette che, in base alle norme
statutarie e relative norme di attuazione, e' dotata di competenza
legislativa in materia di igiene e sanita', con correlative potesta'
amministrative; osserva che la legge n. 526 del 1999, ha introdotto
un nuovo articolo (3-bis) nel corpo del decreto legislativo n. 155
del 1997, che si compone di sette commi. Il primo dei quali, come
norma generale, introduce la possibilita' di affidare - nell'ambito
di procedure di autocontrollo - lo svolgimento di controlli analitici
di prodotti alimentari anche a laboratori esterni, iscritti in
elenchi predisposti da Regioni e Province autonome; il secondo ed il
terzo prevedono le procedure e la documentazione per l'iscrizione
nell'elenco, inoltre il quarto sancisce l'obbligo di conformita' alla
normativa europea ed a quella tecnica generale. Soltanto il comma 5
ed il comma 7 del nuovo art. 3-bis del decreto legislativo n. 155 del
1997 sono investiti dalla impugnazione, in quanto attribuiscono al
Ministro della sanita' il potere di fissare i requisiti minimi e i
criteri generali per il riconoscimento dei laboratori, nonche' le
modalita' dei sopralluoghi ministeriali (comma 5), affidati alla
facolta' di organi ministeriali per verificare la sussistenza dei
requisiti degli anzidetti laboratori, pur riconoscendosi "le
competenze delle regioni e province autonome, di cui all'art. 115,
comma 2, lettera c), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112", destinate a
rimanere ferme.
La Provincia di Trento deduce i seguenti motivi:
in ordine al comma 7, la disposizione in questione
prevederebbe una funzione amministrativa esercitata da organi statali
in una materia ritenuta di competenza provinciale, la quale,
peraltro, dalla stessa legge e dalla stessa disposizione impugnata
verrebbe riconosciuta di competenza provinciale; non potrebbe
dubitarsi della competenza della Provincia nella materia, poiche' - a
parte il d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello
statuto per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e
sanita) che manteneva ferma la competenza statale per gli "aspetti
igienico-sanitari della produzione, commercio di sostanze alimentari
e bevande" - il successivo d.P.R. n. 526 del 1987 avrebbe trasferito
alla Regione Trentino-Alto Adige ed alle Province autonome di Trento
e Bolzano ogni competenza legislativa ed amministrativa gia' rimessa
alla competenza delle regioni ordinarie dal d.P.R. n. 616 del 1977 e
non ancora ad esse spettanti, mentre l'art. 17, comma 1, lettera e),
di tale d.P.R. avrebbe trasferito alle regioni la materia relativa
agli aspetti igienico-sanitari della produzione e del commercio di
sostanze alimentari e bevande.
La nuova disciplina introdurrebbe dei controlli ministeriali
paralleli a quelli di competenza provinciale, con evidente contrasto
con la disposizione di cui all'art. 4 del decreto legislativo n. 266
del 1992, il quale esclude che, nelle materie di competenza della
Regione o delle province autonome, la legge possa attribuire ad
organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza,
di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione.
Sottolinea, infine, la Provincia ricorrente, l'assenza di una
ratio di interesse nazionale atta a giustificare un sistema parallelo
di controllo e come tale sistema non potrebbe trarre giustificazione
dalle direttive comunitarie 93/43/CEE e 96/3/CE.
In ordine al comma 5 del predetto art. 3-bis del decreto
legislativo n. 155 del 1997, come introdotto dalla legge 21 dicembre
1999, n. 526, la previsione di regolamento ministeriale, che
disciplini materie di competenza della Provincia, sarebbe
illegittima, in quanto verrebbero cosi' limitate le potesta'
legislative e amministrative della stessa provincia; la censura
investirebbe tutti gli aspetti dell'art. 3-bis. In particolare, per
quanto riguarda le "modalita'" dei sopralluoghi e lo svolgimento di
tali sopralluoghi. Ne' varrebbe a sanare la illegittimita' la tesi,
secondo cui in tali materie vi debbano essere importanti principi
fissati dallo Stato, poiche', in primo luogo, tali principi gia'
esistono, sia a livello di normativa comunitaria che a livello di
normativa generale dello Stato; in secondo luogo, se vi fosse bisogno
di principi nuovi o ulteriori, il decreto ministeriale non sarebbe
atto idoneo a fissarli. Il sistema degli atti normativi e di
indirizzo statali e le relative modalita' di incidenza sulle fonti e
sulle funzioni amministrative provinciali, come definite dalle norme
di attuazione contenute nel d.lgs. n. 266 del 1992, non lascerebbero
spazio a ulteriori fonti di derivazione legislativa, prive di
giustificazione e fondamento in Costituzione.
2. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per la infondatezza del ricorso.
In particolare, l'autorita' resistente pone in rilievo il
carattere di indirizzo dell'atto impugnato in relazione agli
adempimenti degli obblighi comunitari su tutto il territorio
nazionale.
3. - Nell'imminenza della data fissata per la pubblica udienza,
la Provincia autonoma di Trento ha depositato una memoria,
sottolineando la fondatezza dei motivi di ricorso; in particolare
pone in evidenza come la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) abbia
inciso sul comma 5 dell'art. 3-bis del decreto legislativo n. 155 del
1997 (introdotto dall'art. 10, comma 3, della legge n. 526 del 1999),
che prevede la fissazione, da parte del Ministro della sanita', dei
requisiti minimi e dei criteri generali per il riconoscimento dei
laboratori di cui al comma 1, nonche' di quelli regolati da norme
specifiche e disciplina, altresi', le modalita' dei sopralluoghi di
cui al comma 7.
La Provincia osserva che la normativa impugnata ricadrebbe
astrattamente nell'ambito delle materie della "tutela della salute" e
"dell'alimentazione", che non rientrerebbero in quelle esclusive
riservate allo Stato, ma tutt'al piu' sarebbero ricomprese nelle
materie affidate alla competenza concorrente di Stato e Regioni, in
relazione alle quali sarebbe esclusa qualsiasi potesta' normativa da
parte del Ministro della sanita' (oggi della salute).
Secondo la Provincia ricorrente, la norma impugnata di cui al
comma 5 dell'art. 3-bis dovrebbe ritenersi abrogata per effetto della
sopravvenuta normativa di rango superiore di cui al nuovo titolo V
della Costituzione.
Se cosi' fosse, la materia del contendere potrebbe ritenersi
cessata, limitatamente alla ipotesi in cui il potere statale non sia
stato nel frattempo esercitato; in caso contrario, rimarrebbe
necessaria una pronuncia a livello costituzionale al fine di
determinare se tale disciplina sia legittima e vincolante sino ad
eventuale sostituzione o sia, invece, sin dall'inizio illegittima.
Nel caso in cui non si considerasse automaticamente venuto meno,
per effetto dell'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3
del 2001, il potere statale di cui al comma 5 del ripetuto art. 3-bis
del decreto legislativo n. 155 del 1997 (introdotto dall'art. 10,
comma 3, della legge n. 526 del 1999), la materia del contendere non
potrebbe considerarsi cessata.
4. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria, in
cui sottolinea che il d.P.R. n. 474 del 1975 avrebbe mantenuto ferma
la competenza degli organi statali in ordine agli aspetti
igienico-sanitari della produzione e commercio di sostanze alimentari
e bevande (art. 3, numero 7). La Provincia di Trento, a seguito del
d.P.R. n. 526 del 1987, avrebbe competenza in ordine alla tutela
igienico-sanitaria della produzione, commercio e lavorazione delle
sostanze alimentari e bevande [(art. 27, lettera c), ma sulla base
degli standard di qualita' e salubrita' stabiliti dallo Stato
(art. 30, lettera g)].
La difesa dello Stato, inoltre, pone in rilievo la compatibilita'
delle disposizioni impugnate con il nuovo assetto di competenze
istituzionali. L'art. 117 della Costituzione, al comma 2, lettera m),
attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale, con la conseguenza della legittimita' in
materia della potesta' regolamentare statale. Tanto e' vero che il
d.P.C.m. del 20 novembre 2001, emanato previa acquisizione
dell'intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni-Province
autonome del 22 novembre 2001, ricomprende nei c.d. livelli
essenziali di assistenza (L.E.A.) la tutela igienico-sanitaria degli
alimenti, ivi compreso il controllo igienico-sanitario nei settori
della produzione, trasformazione e conservazione degli alimenti e
delle bevande.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale, proposta in via
principale dalla Provincia autonoma di Trento con ricorso 17 febbraio
2000, riguarda l'art. 10, comma 3, della legge 21 dicembre 1999,
n. 526 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee - Legge
comunitaria 1999), nella parte in cui introduce i commi 5 e 7
dell'articolo 3-bis del decreto legislativo 26 maggio 1997, n. 155
(Attuazione delle direttive 93/43/CEE e 96/3/CE concernenti l'igiene
dei prodotti alimentari), nonche' degli stessi commi 5 e 7 del
predetto art. 3-bis del decreto legislativo n. 155 del 1997
introdotti dall'art. 10 della citata legge n. 526 del 1999, in quanto
prevedono che il Ministro della sanita' determini i requisiti minimi
e i criteri generali per il riconoscimento dei laboratori di analisi
non annessi alle industrie alimentari utilizzabili in sede di
autocontrollo ed attribuiscono ad organi ministeriali (Ministero
della sanita) il potere di effettuare sopralluoghi per la verifica
della sussistenza dei requisiti, con conseguente violazione
dell'autonomia normativa e amministrativa provinciale.
2. - Preliminarmente, deve essere precisato che, trattandosi di
ricorsi proposti anteriormente alla entrata in vigore della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante "Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione", con i quali vengono dedotti,
nei confronti di atti legislativi, vizi attinenti alla ripartizione
delle competenze tra Stato e Regioni, il giudizio va compiuto alla
stregua dei parametri costituzionali vigenti alla data degli stessi
atti legislativi impugnati e, quindi, nella formulazione anteriore
alla riforma di cui alla citata legge costituzionale (v. sentenze
n. 524 e n. 376 del 2002).
D'altro canto occorre tenere presente che, trattandosi di
questione attinente alla ripartizione di competenze tra Stato e
Provincia autonoma (cosi' come per le Regioni a statuto speciale) le
disposizioni della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 non
sono destinate a prevalere sugli statuti speciali di autonomia e
attualmente sono invocabili (art. 10 della legge costituzionale n. 3
del 2001) solo per le parti in cui prevedono forme di autonomia piu'
ampie di quelle gia' attribuite e non per restringerle, da
considerarsi (per la singola Provincia autonoma o Regione speciale)
in modo unitario nella materia o funzione amministrativa presa in
considerazione.
3. - Le questioni sollevate sono parzialmente fondate.
Quanto al comma 5 dell'art. 3-bis del d.lgs. n. 155 del 1997 e'
sufficiente rilevare, ai fini della infondatezza della questione, che
l'ambito del decreto del Ministero della sanita' deve ritenersi
limitato alle sole norme tecniche, nei limiti di esigenze unitarie,
aventi carattere meramente esplicativo strettamente vincolato
("conformi a") e di dettaglio in stretta dipendenza con i criteri
generali per il funzionamento dei laboratori esterni di cui al
comma 1 e con le procedure operative standard richiamate nel
precedente comma 4 (conformita' alla normativa europea e alle norme
tecniche generali). Di conseguenza il decreto ministeriale non puo'
ritenersi esercizio di potere normativo o avente contenuto di
principi nuovi cui sarebbero tenute le Regioni e Province autonome,
ne' tantomeno esercizio di potere di direttiva ma piuttosto con
valore di atto di recepimento materiale.
4. - In ordine al comma 7 deve essere posto in rilievo che e'
attribuito al "Ministero della sanita'" un potere aggiuntivo di
effettuare sopralluoghi di verifica accanto al normale e parallelo
potere di vigilanza e polizia amministrativa spettante alle Province
autonome di Trento e di Bolzano.
E' evidente la violazione denunciata del principio di cui
all'art. 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, secondo cui, nelle
materie di competenza della Regione o delle Province autonome, la
legge statale non puo' attribuire ad organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle attribuite allo Stato in base allo statuto speciale
e relative norme di attuazione.
L'igiene e la sanita' sono attribuite alla competenza delle
Province autonome dall'art. 9, numero 10, del d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige). Il
d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla Regione
Trentino-Alto Adige e alle Province autonome di Trento e Bolzano
delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) ha completato,
con l'art. 10, l'attribuzione - attraverso una estensione mediante
rinvio - alle Province autonome della tutela igienico-sanitaria della
produzione, commercio e lavorazione di sostanze alimentari e bevande,
ancorche' sulla base di standard di qualita' e salubrita' stabiliti
dallo Stato [art. 27, lettera e); art. 30 lettera g) del d.P.R.
n. 616 del 1977]. Pertanto i controlli e la vigilanza spettano alla
stesse Province autonome, non essendo escluse da alcuna previsione
dello statuto speciale o delle relative norme di attuazione.
Beninteso le violazioni di precetti penali non possono non restare
nella sfera di intervento della polizia giudiziaria e della giustizia
penale.
Ne' puo' trarsi alcuna giustificazione dall'esigenza di
intervento statale di vigilanza sull'adempimento di pretesi obblighi
comunitari, che non possono toccare, per questa parte, la
ripartizione di competenze tra Stato e Regione. L'intervento statale
puo' esservi solo in presenza di un verificato inadempimento da parte
delle Province autonome di specifici obblighi di vigilanza, compresi
quelli sul rispetto di prescrizioni comunitarie e con le garanzie
previste. Ipotesi completamente al di fuori della previsione
normativa in esame.
In conclusione deve essere dichiarata la illegittimita'
costituzionale dell'articolo 3-bis, comma 7, del decreto legislativo
26 maggio 1997, n. 155 (Attuazione delle direttive 93/43/CEE e
96/3/CE concernenti l'igiene dei prodotti alimentari) introdotto
dall'art. 10, comma 3, della legge n. 21 dicembre 1999, n. 526 nella
parte in cui si applica alle Province autonome di Trento e di
Bolzano.
5. - In ordine al contenuto del decreto ministeriale previsto dal
predetto comma 5 dell'art. 3-bis del d.lgs. n. 155 del 1997 per la
parte relativa alle "modalita' dei sopralluoghi di cui al comma 7",
il denunciato profilo di lesione della sfera di autonomia speciale e'
dipendente dalla applicabilita' dei sopralluoghi ministeriali dello
stesso comma 7 nell'ambito delle Province autonome di Trento e di
Bolzano. Questa applicabilita' deve ritenersi esclusa in conseguenza
della pronuncia parzialmente caducatoria dell'anzidetto comma 7 per
quanto attiene alle Province autonome, donde la infondatezza della
relativa questione di legittimita' costituzionale.