ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale del combinato disposto
degli artt. 37, quinto comma, della legge della Regione Puglia
31 maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso del territorio) e 17, comma 2,
della legge della Regione Puglia 27 luglio 2001, n. 20 (Norme
generali di governo e uso del territorio) promosso con ordinanza del
22 maggio 2002 dal Tribunale di Bari nei procedimenti civili riuniti
vertenti tra De Nicolo' Francesco ed altri e il comune di Bari,
iscritta al n. 352 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, 1ª serie speciale,
dell'anno 2002.
Visto l'atto di costituzione del comune di Bari;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 2003 il giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Udito l'avvocato Giuseppe Benedetto per il comune di Bari.
Ritenuto in fatto
1. - Il giudice istruttore presso il tribunale di Bari, nel corso
di cause civili riunite, aventi ad oggetto il risarcimento dei danni
per illegittima occupazione di un immobile, ha sollevato, in
riferimento all'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 37, quinto comma,
della legge della Regione Puglia 31 maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso
del territorio) e dell'art. 17, comma 2, della legge della Regione
Puglia 27 luglio 2001, n. 20 (Norme generali di governo e uso del
territorio).
Tali norme prescrivono l'obbligo di osservare le previsioni dello
strumento esecutivo pur dopo la scadenza del medesimo.
Con sentenza parziale il giudice a quo ha accolto i primi due
capi della domanda proposta dagli interessati con un primo atto di
citazione, consistente nel mancato godimento dell'immobile
illegittimamente occupato per il periodo in cui l'occupazione stessa
si era protratta e nella perdurante impossibilita' di proficua
utilizzazione dello stesso, nonche' la seconda domanda, con la quale
era stata dedotta la illegittimita' della nuova procedura ablatoria,
con conseguente risarcimento del danno, residuando solo il terzo
capo della prima domanda relativa alla illegittima diminuzione di
valore correlata alla destinazione urbanistica, al cui riconoscimento
e' di ostacolo la normativa denunciata.
Il giudice a quo osserva che la domanda e' fondata sulla dedotta
reiterazione di un vincolo urbanistico, che permane, pur essendo
passata in giudicato la sentenza del Tribunale di Bari, che ha
accertato la scadenza del PEEP (Piano per l'edilizia economica e
popolare). Infatti, per effetto delle norme denunciate, sull'area per
cui e' causa continuerebbe a permanere l'obbligo di osservare le
stesse previsioni del Piano, con l'aggravante che, venendo meno gli
effetti, ai fini espropriativi, della dichiarazione di pubblica
utilita' (ultima parte del quinto comma dell'art. 37), il privato
verrebbe a subire un vincolo a tempo indeterminato, senza, cioe',
neanche la prospettiva dell'indennizzo conseguente all'esproprio.
Ad avviso del giudice rimettente, i vincoli in questione
presentano le caratteristiche dello schema «ablatorio-espropriativo»,
poiche' gli stessi comportano uno svuotamento di rilevante entita'
della proprieta'; superano la durata legislativamente determinata;
superano, sotto il profilo qualitativo, per la loro incidenza sul
contenuto del diritto, la normale tollerabilita'.
In relazione alla rilevanza della questione, il giudice a quo,
dopo aver affermato la propria giurisdizione in relazione al periodo
in cui e' stata proposta l'azione - antecedente all'entrata in vigore
del decreto legislativo n. 80 del 1998 e del d.P.R. n. 327 del 2001 -
osserva che la domanda risarcitoria, alla luce della disposizione del
quinto comma dell'art. 37 della legge regionale n. 56 del 1980 o
anche con riferimento alla piu' recente normativa introdotta
dall'art. 17, secondo comma, della legge regionale n. 20 del 2001,
non potrebbe che essere rigettata, poiche', per effetto di tali
disposizioni, si determinerebbe, per i suoli gia' sottoposti a
vincoli previsti dallo strumento urbanistico attuativo, un automatico
assoggettamento a tempo indeterminato e senza previsione di
indennizzo.
Esclude, il giudice a quo, che il vincolo di destinazione a verde
attrezzato dell'area di cui si discute possa costituire un vincolo
urbanistico «conformativo», la cui efficacia permane a tempo
indeterminato, come ritiene un orientamento restrittivo della
giurisprudenza amministrativa.
Il giudice rimettente richiama, inoltre, l'orientamento della
Corte europea dei diritti dell'uomo e, sulla considerazione che la
Corte europea e', in forza dell'art. 6 del Trattato U.E. parte
integrante del diritto comunitario e che i diritti da essa
riconosciuti sono stati espressamente riaffermati nel Preambolo, V
capoverso, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
afferma che potrebbe anche ritenersi vincolato a disapplicare le
norme interne confliggenti con il diritto comunitario, in
conformita', peraltro, al costante orientamento della giurisprudenza
costituzionale. Tuttavia, considerando che i diritti riconosciuti
dalla giurisprudenza della Corte europea sono solo inseriti nel
Preambolo della Carta di Nizza e non fanno parte integrante dei
Trattati, lo stesso giudice non puo' ritenersi vincolato ad essi e,
quindi, ritiene di sollevare giudizio incidentale di legittimita'
costituzionale.
2. - Si e' costituito in giudizio il comune di Bari che ha
concluso per la infondatezza della questione, sottolineando che la
previsione di piano rappresenterebbe solo un vincolo preordinato
all'espropriazione di natura procedimentale, la cui decadenza non
farebbe venire meno la destinazione urbanistica dell'area, che
conserverebbe la sua efficacia conformativa. Questa destinazione
urbanistica rimarrebbe ferma senza alcun obbligo di indennizzo,
attenendo alla efficacia conformativa la scadenza del PEEP, mentre la
decadenza della dichiarazione di pubblica utilita', che aveva
radicato il carattere espropriativo, farebbe venire meno il vincolo
espropriativo e non la destinazione, permettendo sia
all'Amministrazione sia ai privati di realizzare le indicazioni di
piano.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale, sottoposta in
via incidentale all'esame della Corte, riguarda l'art. 37, quinto
comma, della legge della Regione Puglia 31 maggio 1980, n. 56 (Tutela
ed uso del territorio) e l'art. 17, comma 2, della legge della
Regione Puglia 27 luglio 2001, n. 20 (Norme generali di governo e uso
del territorio).
Il Tribunale di Bari, con ordinanza 22 maggio 2002, ha denunciato
la violazione dell'art. 42, secondo e terzo comma, della
Costituzione, poiche' le predette norme regionali imporrebbero, dopo
la scadenza dei termini previsti per l'attuazione dei piani
attuativi, la protrazione automatica di vincoli di natura
espropriativa e di inedificabilita', trasformati a tempo
indeterminato e senza previsione di indennizzo.
2. - Il giudice a quo, con una esauriente motivazione, ampiamente
plausibile, ritiene che il permanere della destinazione a verde
pubblico attrezzato, e strade pubbliche comporti una proroga
dell'efficacia di vincolo avente natura sostanzialmente espropriativa
con la conseguenza della rilevanza della questione per la decisione
del profilo della domanda attinente al risarcimento sotto il profilo
del permanere del vincolo di destinazione urbanistica, aggravato
dalla caducazione della originaria speciale procedura espropriativa.
Infatti l'utilizzazione della destinazione urbanistica potrebbe
avvenire solo attraverso un'opera pubblica, la quale comporta la
destinazione a verde pubblico attrezzato e strade pubbliche
(ricorrendo alla procedura ordinaria di espropriazione essendo
decaduta la dichiarazione di pubblica utilita' derivante dalla
inclusione in PEEP), senza che il privato possa sostituirsi alla
amministrazione pubblica, non essendovi previsione di realizzabilita'
«attraverso l'iniziativa privata in regime di economia di mercato».
3. - Giova, altresi', sottolineare che non puo' avere rilievo
nella presente questione il d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
espropriazione per pubblica utilita) ed in particolare l'art. 38 (con
disciplina dell'indennita' in caso di reiterazione di vincoli del
genere di quelli per cui si discute), in quanto le disposizioni del
t.u. sono destinate ad entrare in vigore a decorrere dal 30
giugno 2003: art. 59 del t.u., come prorogato dall'art. 5 del
decreto-legge 23 novembre 2001, n. 411 (Proroghe e differimento di
termini), convertito con modificazioni dall'art. 1 della legge
31 dicembre 2001, n. 463, ulteriormente differito dall'art. 3 del
decreto-legge 20 giugno 2002, n. 122 (Disposizioni concernenti
proroghe in materia di sfratti, di edilizia e di espropriazione) e da
ultimo modificato dall'art. 1, lettera s), del decreto legislativo
27 dicembre 2002, n. 302 (Modifiche ed integrazioni al d.P.R. 8
giugno 2001, n. 327, recante testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica
utilita).
D'altro canto il tenore delle disposizioni denunciate non
consente di applicare direttamente i principi gia' esistenti
nell'ordinamento e di fare riferimento al quadro normativo delle
leggi statali in materia di proroga di vincoli urbanistici
espropriativi ed indennizzabilita', come risultanti dalla sentenza di
questa Corte n. 179 del 1999, anche indipendentemente dalla entrata
in vigore dell'intervento legislativo statale contenuto nel citato
t.u. sulle espropriazioni.
4. - La questione e' fondata nei limiti appresso precisati.
Occorre preliminarmente precisare che il problema della
temporaneita' e della conseguente indennizzabilita' della protrazione
dei vincoli urbanistici si puo' porre solo nei confronti dei vincoli
anzidetti in quanto preordinati all'espropriazione o sostanzialmente
ablativi. Restano, di conseguenza, fuori dai problemi enunciati di
costituzionalita' tutti gli altri vincoli attinenti a destinazioni
non coinvolgenti l'esecuzione di opere pubbliche, ma rimessi alla
iniziativa (anche concorrente) dei singoli proprietari (come il verde
condominiale e gli accessi privati pedonali), trattandosi di vincoli
meramente conformativi.
L'iter interpretativo della garanzia costituzionale in materia di
espropriazione ha portato a riconoscere il principio secondo cui, per
gli anzidetti vincoli (urbanistici) espropriativi, la reiterazione (o
la proroga) comporta - oltre la temporaneita' - necessariamente un
indennizzo, diretto al ristoro del pregiudizio causato dal protrarsi
della durata (sentenze n. 411 del 2001; n. 179 del 1999).
L'obbligo specifico di indennizzo deve sorgere una volta superato
il primo periodo di ordinaria durata temporanea del vincolo (nella
specie 10 anni, secondo la legge regionale denunciata, trattandosi di
piano di edilizia popolare), da considerarsi come periodo di
franchigia da ogni indennizzo, quale determinato dal legislatore
entro limiti non irragionevoli, riconducibili alla normale
sopportabilita' del peso gravante in modo particolare sul singolo
(sentenza n. 179 del 1999).
Deve essere, di conseguenza, tenuto distinto - rispetto alla
pretesa indennitaria - il profilo della ammissibilita' e legittimita'
sia della reiterazione degli anzidetti vincoli in via amministrativa,
sia della ammissibilita' sul piano costituzionale, entro i limiti
della non irragionevolezza, di proroghe o di protrazioni di durata in
via legislativa o di differenziazioni di durata per taluni vincoli
(sentenze n. 411 del 2001; n. 179 del 1999).
Pertanto deve essere dichiarata la illegittimita' costituzionale
non dell'intero complesso normativo denunciato, che consente la
protrazione dei vincoli derivanti dalle previsioni degli strumenti
esecutivi, ma solo in quanto, per la generale indicazione di
persistente ulteriore efficacia dell'obbligo di osservare le
previsioni non attuate dello strumento di pianificazione urbanistica,
si riferisce anche a vincoli scaduti preordinati all'espropriazione o
sostanzialmente espropriativi senza previsione di durata e di
indennizzo.