ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 52, comma 1,
del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle
disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali),
promosso con ordinanza del 20 marzo 2002 dal Tribunale di Roma nel
procedimento civile vertente tra lo Stato francese e Trozzi
Trombadori Fulvia ed altri, iscritta al n. 247 del registro ordinanze
2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, 1ª
serie speciale, dell'anno 2002.
Visti gli atti di costituzione dello Stato Francese e di Trozzi
Fulvia vedova Trombadori ed altri nonche' l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 2003 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Uditi gli avvocati Agatino Alaymo per lo Stato Francese, Sergio
Barenghi per Trozzi Fulvia vedova Trombadori ed altri e l'Avvocato
dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Roma, con ordinanza emessa in data 20 marzo
2002, ha sollevato, in riferimento agli artt. 42, secondo e terzo
comma, 2 e 3 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 52 del decreto legislativo 29 ottobre 1999,
n. 490 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni
culturali e ambientali).
Il giudice a quo - richiamate, nelle premesse, la precedente
ordinanza di rimessione della questione di costituzionalita'
dell'art. 4-bis del decreto-legge 9 dicembre 1986, n. 832 e
l'ordinanza n. 173 del 2001, con la quale la Corte costituzionale ha
disposto la restituzione degli atti per la verifica della perdurante
rilevanza della questione, a seguito della entrata in vigore del
nuovo testo unico in materia di beni culturali - riporta il testo sia
della norma attualmente in vigore sia di quella abrogata, affermando
che la nuova formulazione ripete sostanzialmente lo stesso contenuto
della precedente, la quale e' stata espressamente abrogata.
Ad avviso del giudice a quo, l'art. 52 del d.lgs. n. 490 del
1999, che prevede «l'interdizione ad aeternitatem» dei provvedimenti
di rilascio di immobili nei quali si trovino studi d'artista di
particolare valore storico, si pone in aperto contrasto con l'art. 42
della Costituzione, in quanto determina di fatto la soppressione di
uno dei modi con cui i diritti inviolabili vengono a realizzarsi,
come quello di proprieta', e da' luogo a disparita' di trattamento,
comportando per il locatore la conseguenza di essere sottoposto ad un
rapporto vincolistico estraneo a qualsiasi norma giuridica e di
percepire un canone dal valore nullo senza neppure la possibilita' di
patteggiamento futuro; e per il conduttore l'effetto di godere
dell'oggetto del contratto in modo tale da apparire ed essere
«legibus solutus».
2. - Si e' costituito nel giudizio innanzi alla Corte lo Stato
francese, attore nel giudizio a quo, insistendo per la declaratoria
di illegittimita' costituzionale.
La detta parte afferma che la norma in questione concreta una
forma di espropriazione, la quale sarebbe attuata non solo in assenza
delle garanzie previste per tale istituto ma anche privando il
proprietario di ogni forma di indennizzo; non vi sarebbe nella specie
soltanto una limitazione del diritto di proprieta' allo scopo di
assicurarne la funzione sociale, ma una elisione dello stesso,
poiche' il proprietario non puo' rientrare in possesso del bene fin
tanto che permane il vincolo amministrativo, che per sua natura ha
durata indeterminata.
I limiti posti dal legislatore con la norma in esame sarebbero
tali da svuotare di contenuto e di potenzialita' il diritto del
proprietario di godere dell'immobile secondo la destinazione che gli
e' propria e di esercitare i poteri connessi a tale diritto, pur nel
rispetto dei doveri ad esso inerenti, tra i quali quello di
rispettare i vincoli all'esercizio della proprieta', legittimamente
posti dal legislatore. Non si comprenderebbe, in particolare, la
ragione per cui il proprietario, alla scadenza del contratto di
locazione, non possa conseguire il rilascio dell'immobile, per
l'esistenza di un provvedimento amministrativo, che comunque il
proprietario e' tenuto ad osservare.
Lo Stato francese ricorda infine l'ampio dibattito che si
sviluppo' durante i lavori parlamentari relativi all'approvazione
della legge di conversione del decreto-legge n. 832 del 1986,
allorche' furono posti in evidenza i profili di incostituzionalita'
della norma.
3. - Si sono costituiti anche gli eredi del pittore Francesco
Trombadori, convenuti nel giudizio a quo, i quali hanno chiesto che
la questione sia dichiarata non rilevante nel giudizio ordinario e
comunque inammissibile e infondata, «stabilendo eventualmente che il
giudice ordinario puo' disporre la corresponsione di un indennizzo
per la mancata previsione legislativa al riguardo (sentenza C.C.
n. 179/1999)».
La predetta parte contesta anzitutto l'affermazione secondo cui
il locatario sarebbe «legibus solutus» e potrebbe liberamente
utilizzare il bene, sostenendo che il vincolo cade non solo
sull'immobile ma anche sui beni che in esso si trovano, di proprieta'
degli eredi dell'artista, i quali hanno il dovere di custodire
l'immobile, di consentire le visite al pubblico e la consultazione
della biblioteca; e cio' costituirebbe un sollievo per il
proprietario dell'immobile, non gia' un aggravio economico.
Ad avviso della indicata parte privata, non sussisterebbe alcun
contrasto con l'art. 42 della Costituzione, dal momento che la norma
impugnata non opera alcuna espropriazione, nemmeno di fatto, ma pone
soltanto delle limitazioni all'uso del bene, per consentire
l'attuazione della tutela imposta dall'art. 9 della Costituzione; ne'
sarebbe configurabile la violazione dell'art. 2 della Costituzione,
non essendo la proprieta' un diritto inviolabile; cosi' come sarebbe
da escludere l'asserita violazione del principio di eguaglianza, il
quale potrebbe invece essere compromesso da una normativa identica
per ogni situazione.
4. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la declaratoria di infondatezza della
questione.
Ad avviso dell'Avvocatura, con la norma censurata il legislatore
avrebbe inteso ampliare la categoria dei beni culturali, comprendendo
in essi anche gli studi d'artista; si tratterebbe quindi di un
vincolo analogo a quello previsto dalla legislazione di tutela,
imposta dall'art. 9 della Costituzione. Poiche' tali beni si
configurano come beni privati di interesse pubblico, essi sono
necessariamente soggetti a restrizioni, che non rappresentano pero'
atti di espropriazione.
La difesa erariale sostiene quindi che non sussisterebbe la
dedotta violazione dell'art. 42 della Costituzione e che non potrebbe
dubitarsi della ragionevolezza della norma, poiche' nella tutela del
patrimonio culturale nazionale l'interesse pubblico sarebbe
preminente rispetto ad ogni altro.
5. - In prossimita' dell'udienza, entrambe le parti costituite
hanno depositato memorie, illustrando ulteriormente le rispettive
posizioni.
Lo Stato francese ha posto in luce come il vincolo di
destinazione gia' gravante sull'immobile sia pienamente sufficiente a
tutelare l'interesse artistico alla conservazione dello studio e del
suo contenuto, sottolineando che il divieto di rilascio, previsto
nella norma impugnata, non sarebbe percio' strumentale alla
protezione di interessi culturali, in quanto questi ricevono tutela
attraverso l'avvenuta apposizione del vincolo amministrativo.
Risulterebbe quindi ancora piu' evidente la lesione del diritto di
proprieta', poiche' questo viene sacrificato in assenza di indennizzo
ed in forza di un divieto non giustificato dall'esigenza di tutela di
altri interessi giuridici.
Ad avviso dello Stato francese non potrebbe nemmeno ipotizzarsi
una menomazione del godimento dei beni da parte del pubblico, in
quanto il predetto vincolo di destinazione non solo non verrebbe meno
a seguito dell'emanazione del provvedimento di rilascio, ma dovrebbe
essere rispettato da chiunque a vario titolo possieda o gestisca
l'immobile.
Gli eredi del pittore Trombadori hanno affermato che il fine di
tutela perseguito dal legislatore comporta l'assoggettamento sia del
proprietario dell'immobile sia dei proprietari dei beni in esso
contenuti al vincolo di destinazione, di immutabilita' della
collocazione, di conservazione dei beni, nonche' di fruizione da
parte del pubblico; con la conseguenza che l'eventuale declaratoria
di incostituzionalita' inciderebbe sia sul divieto di mutamento della
destinazione del bene sia sulla disponibilita' dei beni mobili, che
non sarebbero piu' vincolati all'immobile.
La difesa Trombadori, richiamando la giurisprudenza
costituzionale in tema di vincoli espropriativi, sostiene che
l'obbligo di indennizzo, diretto al ristoro del pregiudizio causato
dal protrarsi della durata del vincolo (sentenza n. 411 del 2001),
dovrebbe essere riferito sia al proprietario dell'immobile sia al
proprietario dei beni derivati dall'attivita' dell'artista, essendo
meritevoli di tutela entrambe le posizioni soggettive.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata dal
Tribunale di Roma in riferimento agli artt. 2, 3 e 42 della
Costituzione ha ad oggetto l'art. 52 del decreto legislativo
29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni legislative
in materia di beni culturali e ambientali), a tenore del quale non
sono soggetti ai provvedimenti di rilascio previsti dalla normativa
vigente in materia di locazione di immobili urbani quegli studi
d'artista il cui contenuto in opere, documenti, cimeli e simili e'
tutelato, per il suo storico valore, da un provvedimento ministeriale
che ne prescrive l'inamovibilita' da uno stabile del quale
contestualmente si vieta la modificazione della destinazione d'uso.
Il rimettente lamenta, in particolare, che l'interdizione dei
provvedimenti di rilascio di immobili nei quali si trovino studi
d'artista di particolare valore storico determinerebbe, di fatto, la
soppressione del diritto di proprieta' e darebbe luogo a disparita'
di trattamento, in considerazione della circostanza che il locatore
sarebbe sottoposto ad un regime vincolistico immodificabile e senza
fine, con esclusivo vantaggio del conduttore.
Benche' il giudice a quo abbia impugnato l'intera norma, tuttavia
dalle motivazioni espresse nell'ordinanza di rimessione risulta
evidente come le censure siano indirizzate unicamente verso il
comma 1 del citato art. 52, nella parte in cui non consente
l'emanazione di provvedimenti di rilascio, non anche verso il comma 2
del medesimo articolo, relativo ad una fattispecie - gli studi
d'artista rispondenti alla tradizionale tipologia a lucernario -
estranea al giudizio a quo, o comunque in esso non dedotta, ne'
richiamata.
2. - La questione e' fondata.
2.1. - Il decreto legislativo n. 490 del 1999, nel quale sono
state riunite e coordinate tutte le disposizioni legislative vigenti
in materia di beni culturali e ambientali, ai sensi dell'art. 1 della
legge delega 8 ottobre 1997, n. 352 (Disposizioni sui beni
culturali), ha previsto nell'art. 52 forme di protezione analoghe a
quelle stabilite nell'art. 4-bis del decreto-legge 9 dicembre 1986,
n. 832 (Misure urgenti in materia di contratti di locazione di
immobili adibiti ad uso diverso da quello di abitazione), convertito
nella legge 6 febbraio 1987, n. 15; la predetta norma gia' tutelava
gli studi d'artista di riconosciuto valore storico con la previsione
di varie misure, tra cui la non assoggettabilita' del relativo
immobile a provvedimenti di rilascio, il vincolo di inamovibilita'
dallo stabile e il divieto di modificazione della destinazione d'uso.
La nuova normativa, oltre a dettare un regime analogo per i beni
in questione, ha voluto espressamente inserire gli studi d'artista
nelle categorie speciali di beni culturali, indicate nell'art. 3
dello stesso testo unico, indipendentemente dalla loro inclusione
nelle categorie elencate nell'art. 2, soggette alle disposizioni di
tutela contenute nel Titolo I.
Per effetto di tale riconoscimento, gli studi d'artista che
vantano le prescritte caratteristiche fruiscono delle particolari ed
incisive misure di protezione atte a mantenere integro il loro
dichiarato valore storico-artistico, tra le quali, il divieto di
adibire il bene ad usi incompatibili con il suo carattere storico o
artistico, la necessita' della preventiva autorizzazione del ministro
o del soprintendente per eseguire opere, l'obbligo per il
proprietario, possessore o detentore di realizzare gli interventi
necessari ad impedire il deterioramento del bene.
Alle menzionate disposizioni protettive, si aggiunge poi la
previsione di ulteriori specifici strumenti di tutela, quali quelli
indicati nell'art. 52 del decreto, consistenti nella non
assoggettabilita' dello studio ai provvedimenti di rilascio previsti
dalla normativa vigente in materia di locazione di immobili urbani,
nella prescrizione di inamovibilita' del contenuto dello studio dallo
stabile in cui esso e' situato e nella immutabilita' della
destinazione d'uso.
2.2. - In quest'ampio contesto di misure di cura e salvaguardia
si inserisce la disposizione censurata, la quale risulta essere in
contrasto con il canone della ragionevolezza, la' dove impedisce
l'emanazione dei provvedimenti di rilascio, prolungando il rapporto
di locazione per un tempo indefinito.
E' da considerare che mentre le prescrizioni di inamovibilita' e
di immutabilita' della destinazione d'uso, contenute nella norma
impugnata, appaiono come integrazione e specificazione dei generali
obblighi di conservazione dei beni culturali e sono quindi misure
coerenti all'attuazione di questi obblighi, la esenzione degli studi
d'artista dai provvedimenti di rilascio previsti dalla normativa
vigente in materia di locazione di immobili urbani si rivela invece
una misura assolutamente esuberante rispetto alla finalita' di tutela
perseguita.
Per effetto della disposizione in esame, benche' possa essere
dedotto in giudizio l'inadempimento delle obbligazioni derivanti da
contratti di locazione aventi ad oggetto i predetti beni, non essendo
consentita l'emanazione dell'ordine di rilascio si verifica la
protrazione forzata di un rapporto nato come contrattuale, la cui
causa e' venuta meno. Analoga situazione ricorre allorche' si giunga
alla scadenza contrattualmente prevista e sia stata idoneamente
manifestata la volonta' di non rinnovare il contratto.
Nei casi considerati, si manifesta un evidente sacrificio dei
diritti del locatore, poiche' l'assoluta indeterminatezza del periodo
di tempo nel quale gli studi d'artista non sono soggetti ai
provvedimenti di rilascio genera una illimitata continuazione del
rapporto. Mantenendo ferma la sottoposizione del bene ai vincoli di
inamovibilita' e immutabilita' di destinazione appare manifesta
l'incongruenza della disciplina in esame, che non consente giammai il
rilascio a favore del locatore.
La scelta del legislatore e' nella fattispecie irragionevole, dal
momento che l'intento perseguito in attuazione dell'art. 9 della
Costituzione poteva gia' considerarsi attuato mediante le numerose
altre previsioni contenute nella medesima norma, che costituiscono
mezzi ampiamente idonei a rendere immodificabile l'ambiente e i
luoghi nei quali opero' l'artista, al fine di conservare intatta la
testimonianza dei valori culturali in esso insiti. Non essendo
consentita, gia' in forza dei predetti vincoli, la rimozione di
alcuno dei beni contenuti nello studio ne' tanto meno l'attuazione di
una diversa destinazione dell'immobile, risultano evidenti per un
verso la ridondanza della prescrizione di non soggezione degli studi
a provvedimenti di rilascio, che nulla aggiunge alle modalita' di
salvaguardia gia' previste, ma soprattutto per l'altro verso la
eccessiva compressione dei diritti del locatore, costretto a subire
la protrazione nel tempo, persino in assenza di un corrispettivo,
sino a perdere indefinitamente la disponibilita' dell'immobile.
La disposizione in esame, discostandosi dal proprio fine
ispiratore per la compresenza di pari ed altrettanto efficaci misure
di difesa e garanzia, di cui si e' fatto cenno, che permangono a
tutela della conservazione dei beni culturali, si rivela dunque
irragionevole e lesiva del diritto di proprieta' e percio'
illegittima.