ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 64,
commi 1, 2 e 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), promosso con ordinanza del 17 luglio 2002
dal Tribunale di Genova nel procedimento civile vertente tra Bracuto
Maria Rita e il Comune di Genova, iscritta al n. 446 del registro
ordinanze del 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 40, 1ª serie speciale, dell'anno 2002.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 26 marzo 2003 il giudice
relatore Romano Vaccarella.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 17 luglio 2002 il Tribunale di Genova,
sezione lavoro, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 64, commi 1, 2 e 3, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), in riferimento, quanto
ai primi due commi, agli articoli 3, 24, 39, 76, 101, 102 e 111 e,
quanto al terzo, agli articoli 3, 76 e 111 della Costituzione.
Espone il rimettente che il giudizio de quo e' stato introdotto
da Maria Rita Bracuto nei confronti del Comune di Genova con ricorso
volto ad ottenere il riconoscimento del suo diritto alla progressione
economica, previo accertamento della nullita', per contrasto con il
contratto collettivo di comparto, della clausola di quello decentrato
che esclude dalla relativa valutazione i dipendenti con anzianita' di
servizio inferiore a due anni.
Il rimettente, premesse diffuse argomentazioni sulla delicatezza
del nodo interpretativo dal quale dipende l'accoglimento o la
reiezione della domanda attrice, rileva che tale questione,
concernendo la portata di un contratto sottoscritto dall'agenzia per
la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN),
fa scattare il complesso meccanismo delineato nei commi 1, 2 e 3
dell'art. 64 del d.lgs. n. 165 del 2001: in base a tali norme il,
enucleata la questione, deve darne comunicazione all'ARAN e rinviare
la trattazione della causa a non prima di centoventi giorni. Spetta
poi all'ARAN convocare le organizzazioni sindacali stipulanti per una
eventuale interpretazione autentica della clausola o delle clausole
in contestazione o, se del caso, per una loro modifica. Peraltro,
l'interpretazione autentica o la modifica, una volta intervenute,
sono tout court applicabili anche al processo in corso, in quanto il
secondo comma dell'art. 64 del d.lgs. n. 165 del 2001 dispone che
«all'accordo sull'interpretazione autentica o sulla modifica della
clausola si applicano le disposizioni dell'art. 49», norma che, a sua
volta, recita: «l'eventuale accordo ... sostituisce la clausola in
questione sin dall'inizio della vigenza del contratto».
Rileva anche il giudice a quo che il contratto collettivo si
configura, almeno nel settore dell'impiego presso la pubblica
amministrazione, quale fonte di diritto oggettivo, posto che, tra
l'altro, contiene norme generali ed astratte; e' efficace erga omnes;
e' soggetto a pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e
conseguentemente all'operativita' del principio iura novit curia,
nonche', in caso di contrasto con altri contratti collettivi, al
principio gerarchico, ex art. 40 del d.lgs. n. 165 del 2001, quale
criterio di soluzione dei conflitti tra fonti operanti a livelli
diversi; non e' derogabile ne' in peggio, ne' in meglio e si applica
automaticamente al posto delle clausole difformi del contratto
individuale; la violazione o falsa applicazione delle norme in esso
contenute costituisce, ai sensi dell'art. 63, comma 5, del d.lgs.
n. 165 del 2001, motivo del ricorso per cassazione.
Cio' posto, ritiene il rimettente che i primi due commi
dell'art. 64, laddove impongono al giudice il temporaneo arresto del
giudizio, violino: gli artt. 101, 102 e 111 Cost., configurando
l'interferenza di un potere normativo in un processo in corso, al
punto che la decisione, almeno su un profilo della controversia,
viene trasferita dalla sede giudiziaria ad altra sede e condizionata
a un intervento che sara' espressione di discrezionalita' normativa
o, se si preferisce, di autonomia negoziale, ma non di uno ius
dicere; l'art. 3 Cost., perche', in contrasto con il criterio di
fondo ispiratore della disciplina del pubblico impiego - volto alla
omogeneizzazione del trattamento sostanziale e processuale del lavoro
dipendente nel settore pubblico e in quello privato -, riservano alle
controversie promosse dai dipendenti della pubblica amministrazione
una regolamentazione diversa da quella dettata per altre categorie di
lavoratori; l'art. 24 Cost., atteso che privano di fatto la parte
della facolta' di avvalersi della tutela cautelare, per la manifesta
incompatibilita' del meccanismo delineato nelle norme impugnate, vuoi
con le esigenze di celerita', proprie dei mezzi d'urgenza, vuoi con
una valutazione positiva del fumus boni iuris; gli artt. 24 e 111
Cost. - da riguardarsi a questi fini in connessione tra loro e con
l'art. 6 della Convenzione europea di salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali - per essere il lavoratore
del tutto escluso dal tavolo delle trattative sindacali, sul quale in
definitiva si gioca l'esito della controversia, in violazione del
principio della «parita' delle armi» delle parti nel processo;
l'art. 39 Cost., atteso che mentre la pubblica amministrazione puo'
far valere le proprie ragioni anche attraverso l'ARAN, che la
rappresenta e nei cui confronti essa esercita un potere di indirizzo,
tale possibilita' e' preclusa al singolo lavoratore, il quale del
resto ben potrebbe non essere iscritto ad alcun sindacato o essere
portatore di un interesse in contrasto con quello collettivo;
l'art. 76 Cost., per eccesso di delega, in quanto l'art. 64 - che e'
norma di legge delegata - senza alcuna specifica autorizzazione da
parte del delegante innova la disciplina del processo civile,
introducendo un'ipotesi di arresto, sia pure temporaneo, del
processo.
Rilevato inoltre che la caducazione di questa parte della norma
impugnata imporrebbe al giudice di applicare tout court il terzo
comma dell'art. 64, osserva il rimettente che anche tale disposizione
e' in contrasto con l'art. 76, perche', imponendo al giudice di
emettere una sentenza non definitiva su un determinato profilo della
controversia, introduce, ancora una volta, una rilevante modifica
della preesistente disciplina processuale, senza una delega
sufficientemente specifica; con l'art. 3 Cost., sia alla stregua
delle considerazioni gia' svolte in ordine ai primi due commi
dell'art. 64, sia per la manifesta irragionevolezza del sistema
delineato; con l'art. 111 Cost., atteso che il processo, per essere
equo, va definito entro un termine ragionevole, laddove la
disposizione censurata impone un enorme spreco di attivita'
giurisdizionale.
2.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a
mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, eccepisce
l'inammissibilita' o comunque la manifesta infondatezza del dubbio di
costituzionalita'.
Ricordato preliminarmente che il Tribunale di Genova ripropone
una questione gia' sollevata in altra occasione e dichiarata
inammissibile dalla Corte costituzionale con ordinanza n. 233 del
2002, per difetto di adeguata motivazione sul problema interpretativo
concernente la norma del contratto collettivo che in quel caso veniva
in rilievo, sostiene che l'incidente dovrebbe avere lo stesso esito
di quello precedente.
Evidenzia, poi, l'insussistenza del lamentato contrasto delle
norme censurate con gli artt. 24 e 111 Cost., sia perche' il mezzo
predisposto dal legislatore comporta solo un breve differimento del
processo, sia in quanto esso presuppone un testo contrattuale oscuro
al punto che «l'eventuale accordo mai potrebbe essere accusato di
produrre effetti ablatori di diritti gia' acquistati dalle parti del
rapporto», sia, infine, (con riferimento alle argomentazioni svolte
in punto di incompatibilita' della disciplina impugnata con i rimedi
di urgenza) perche' alcuna domanda cautelare risulta attivata nel
giudizio a quo.
Sostiene, inoltre, che proprio la ratio sottesa al riconoscimento
alle norme pattizie del regime proprio degli atti normativi - ratio
connessa al rilievo della speciale posizione del datore di lavoro nel
momento della loro applicazione - spunta la fondatezza della denunzia
di disparita' di trattamento, rispetto al diverso regime processuale
vigente per gli atti di autonomia collettiva del settore privato,
perche' da' conto della sostanziale disomogeneita' delle situazioni
poste a raffronto, come ritenuto anche dalla Corte di cassazione
nella sentenza n. 10974 del 2000.
In ordine alla seconda questione di costituzionalita', inerente
al terzo comma dell'art. 64 del d.lgs. n. 165 del 2001, l'Avvocatura
evidenzia l'assoluta ragionevolezza della disciplina impugnata e la
sua congruenza rispetto alla divisata finalita' di evitare sprechi di
attivita' processuale.
2.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha,
successivamente, depositato memoria nella quale ha ulteriormente
illustrato le ragioni addotte a sostegno delle sopra riferite
conclusioni.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Genova dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 64, commi 1, 2 e 3, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) in riferimento,
quanto ai primi due commi, agli artt. 3, 24, 39, 76, 101, 102 e 111
Cost. e, quanto al terzo comma, in riferimento agli artt. 3, 76 e 111
Cost.
2. - Le questioni sollevate sono in parte inammissibili ed in
parte infondate.
2.1. - Premesso che il rimettente espone di aver sollevato la
questione di legittimita' costituzionale non appena sorto «un
delicato problema di interpretazione» relativamente al contratto di
comparto, deve essere, in primo luogo, valutata la rilevanza nel
giudizio a quo della questione posta, in riferimento agli artt. 101,
102 e 111 Cost., relativamente alla idoneita' dell'accordo -
raggiunto dall'ARAN e dalle organizzazioni sindacali stipulanti il
contratto collettivo circa l'interpretazione autentica o la modifica
della clausola controversa - ad incidere sulla controversia gia'
insorta davanti al giudice, imponendosi con efficacia retroattiva al
giudice stesso e, quindi, «configurandosi come interferenza di un
potere normativo in un processo in corso».
Il rimettente, inoltre, censura - in relazione al combinato
disposto degli artt. 24 e 111, commi primo e secondo, Cost. (questi
ultimi trasposizione - osserva il rimettente - dei principi sulla
«parita' delle armi» di cui all'art. 6 della Convenzione europea di
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali) -
l'art. 64, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, in quanto il
pubblico dipendente «non dispone piu' ... di una sede in cui far
valere il proprio punto di vista, mentre la controparte attraverso
l'ARAN, che e' un rappresentante della p.a., puo' far valere le
proprie ragioni nella sede delle trattative sindacali, sede che ...
viene, sia pure in via eventuale, a sostituire quella processuale».
La norma censurata, ancora, confliggerebbe con l'art. 39 Cost.,
laddove il principio della liberta' sindacale ( primo comma)
comporterebbe «la facolta' per il singolo di prospettare, in ordine
ai prodotti della contrattazione collettiva, le proprie esigenze, il
proprio punto di vista, e di manifestare il proprio dissenso»;
facolta' della quale sarebbe «spogliato persino in sede
giurisdizionale». Violati sarebbero altresi' i commi secondo, terzo e
quarto dell'art. 39 Cost., in quanto l'accordo di cui all'art. 64,
comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 potrebbe intervenire, con
efficacia erga omnes, con le organizzazioni sindacali firmatarie del
contratto da interpretare o modificare, «a prescindere dalla loro
attuale rappresentativita», e, quindi, con violazione del principio
di maggioranza al quale, viceversa, si ispira (in relazione alla
stipula di contratti collettivi efficaci erga omnes) l'art. 43 del
d.lgs. n. 165 del 2001.
E' del tutto evidente il carattere meramente ipotetico, e con
cio' stesso l'irrilevanza, delle questioni fin qui esposte, non
essendosi certamente verificata nel giudizio a quo - per non essere
stata rimessa all'ARAN, ex art. 64, comma 2, del d.lgs. n. 165 del
2001, la questione interpretativa e per non essere stata, quindi,
nemmeno avviata la procedura eventualmente idonea a sfociare in un
accordo - la paventata «situazione caratterizzata da una commistione
fra il piano normativo e quello giudiziario» ed il conseguente
(asserito) trasferimento della «decisione ... dalla sede del processo
in corso ... ad altra sede»; cosi' come non si e' in concreto
verificata la situazione suscettibile di dar luogo agli ulteriori,
pretesi contrasti con i precetti costituzionali.
2.2. - Gli altri profili della questione di legittimita'
costituzionale, in quanto investono la disciplina del procedimento
quale segue al sorgere della questione interpretativa, sono
ammissibili - essendo rilevante il modus procedendi, in se'
considerato, al quale il giudice e' tenuto ad uniformarsi, quando
sorga una questione interpretativa -, ma, come si e' detto, essi sono
infondati per le considerazioni che seguono.
3. - L'art. 64, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 viene
censurato, in riferimento all'art. 3 Cost., per l'ingiustificata
disparita' della disciplina processuale applicabile al pubblico
dipendente rispetto al lavoratore privato; disparita' che si
concreterebbe in un trattamento deteriore per il pubblico dipendente,
nonostante la riforma del pubblico impiego tendesse alla
«omogeneizzazione della disciplina sostanziale e processuale» di
tutto il lavoro dipendente, pubblico e privato.
La censura e' priva di fondamento.
Premesso che di tendenziale «omogeneizzazione» puo' parlarsi solo
con riguardo alla disciplina sostanziale (art. 11, comma 4, lettera
a, legge 15 marzo 1997, n. 59), laddove per quella processuale la
citata legge delega si limitava a prevedere la devoluzione delle
controversie al giudice ordinario (art. 11, comma 4, lettera g), e'
evidente che - come questa Corte ha piu' volte statuito (da ultimo,
con sentenza n. 82 del 2003) - non puo' parlarsi di una totale
identita' di situazioni che renderebbe irrazionale ogni diversita' di
disciplina processuale.
Le peculiarita' del contratto collettivo nel pubblico impiego,
sulle quali ampiamente il rimettente indugia - «efficace erga omnes»,
«funzionale all'interesse pubblico di cui all'art. 97 Cost.»,
inderogabile sia in pejus che in melius, oggetto di diretto sindacato
da parte della Corte di cassazione per violazione o falsa
applicazione (art. 63, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001) - rendono
evidente l'impossibilita' di ritenere a priori irrazionali le
peculiarita' della disciplina del processo in cui quel contratto
collettivo - ben diverso da quelli cosiddetti di diritto privato -
deve essere applicato.
Quelle peculiarita' sarebbero, pertanto, sindacabili da questa
Corte non gia' in se' e per cio' solo che segnano differenziazioni di
disciplina, ma solo se irragionevoli; il che, con la censura in
esame, non e' in alcun modo dedotto.
4. - L'art. 64, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001 viene
censurato, in riferimento all'art. 24 Cost., perche' «la sua
macchinosita», con l'arresto del processo per 120 giorni, lo
renderebbe incompatibile con la tutela cautelare.
Anche tale censura e' destituita di fondamento.
La tesi secondo la quale al giudice, in quanto vincolato ad
investire della questione interpretativa l'ARAN, sarebbe inibito di
valutare - se richiesto di una misura cautelare - il fumus boni juris
appare non solo intesa ad ignorare il dovere del giudice di
interpretare le norme in senso, finche' possibile, conforme alla
Costituzione, ma anche palesemente errata, atteso che la natura
sommaria della valutazione e' ben compatibile con una (anteriore,
coeva o successiva) rimessione della questione interpretativa
all'ARAN ai fini della (successiva) decisione di merito; senza dire
che il vigente art. 412-bis del codice di procedura civile
(introdotto dal medesimo provvedimento - d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80
- trasfuso nel d.lgs. n. 165 del 2001) prospetta un'ipotesi in cui un
istituto di generale applicazione in ogni controversia di lavoro (il
tentativo obbligatorio di conciliazione) si arresta in presenza di
un'istanza cautelare, prevalendo - sulle altre perseguite dal
legislatore - le esigenze proprie della tutela cautelare.
5. - Altrettanto infondato e' il dubbio di costituzionalita'
sollevato, in riferimento all'art. 76 Cost., per avere il legislatore
delegato - autorizzato ad introdurre «misure organizzative e
processuali anche di carattere generale atte a prevenire disfunzioni
dovute al sovraccarico del contenzioso» (art. 11, comma 4,
lettera g), legge n. 59 del 1997) - «innovato la disciplina del
processo civile, introducendo, come si e' visto, un'ipotesi di
arresto, sia pure temporaneo, del processo stesso». Analogo dubbio -
che merita, pertanto, di essere esaminato congiuntamente - solleva il
rimettente con riguardo alla norma (art. 64, comma 3) che impone al
giudice, ove non intervenga l'accordo tra l'ARAN e le organizzazioni
sindacali, di «emettere una sentenza non definitiva su un determinato
profilo della controversia, privandolo di ogni valutazione
discrezionale sull'opportunita' di rinviare ogni decisione al
definitivo», laddove - in assenza di una specifica prescrizione della
legge delega - andrebbe «restituita al giudice ogni valutazione
discrezionale in merito all'opportunita' di emettere allo stato una
sentenza non definitiva, o di rinviare ogni decisione a seguito
dell'ulteriore trattazione del processo».
Questa Corte ha costantemente affermato che il giudizio di
conformita' della norma delegata alla norma delegante si esplica
attraverso il confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici
paralleli, tenendo conto delle finalita' che, attraverso i principi
ed i criteri enunciati, la legge delega si prefigge con il
complessivo contesto delle norme da essa poste e tenendo altresi'
conto che le norme delegate vanno interpretate nel significato
compatibile con quei principi e criteri (sentenze n. 425 del 2000;
n. 15 del 1999), in quanto «la delega legislativa non fa venir meno
ogni discrezionalita' del legislatore delegato, che risulta piu' o
meno ampia a seconda del grado di specificita' dei principi e criteri
fissati nella legge delega» (ordinanza n. 490 del 2000); sicche',
«per valutare di volta in volta se il legislatore delegato abbia
ecceduto tali - piu' o meno ampi - margini di discrezionalita',
occorre individuare la ratio della delega, per verificare se la norma
delegata sia ad essa rispondente» (sentenza n. 163 del 2000).
Alla luce di questi principi vanno considerate le «innovazioni
processuali» attraverso le quali il legislatore delegato ha
realizzato le «misure organizzative e processuali anche di carattere
generale atte a prevenire disfunzioni dovute al sovraccarico del
contenzioso», affidategli dalla legge delega: disfunzioni temute
quale effetto, da un lato, della devoluzione del contenzioso non piu'
ad un ristretto numero di giudici di legittimita' (Tribunale
amministrativo regionale) bensi' ad un elevato numero di giudici di
merito (Tribunali) e, dall'altro lato, quale conseguente effetto
delle possibili, divergenti interpretazioni del contratto collettivo.
Proprio la peculiare natura - quale sopra (n. 3) si e' illustrata
- del contratto collettivo disciplinato dal d.lgs. n. 165 del 2001
rende evidente l'esigenza, avvertita dal legislatore delegante anche
per i riflessi sui valori protetti dall'art. 97 Cost., di meccanismi
idonei ad evitare il rischio di una «polverizzazione» delle decisioni
che, nel concreto, avrebbe vanificato la perseguita uniformita'
dell'applicazione del contratto collettivo; meccanismi di natura
preventiva che, attesa la rilevanza fondamentale delle esigenze
considerate dalla legge delega, il legislatore delegato ben poteva
(ed anzi era tenuto ad) individuare. Invero, questa Corte ha statuito
che la disposizione di cui all'art. 76 Cost. «non osta all'emanazione
di norme che rappresentino un coerente sviluppo e, se del caso, anche
un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante; va
escluso, infatti, che le funzioni del legislatore delegato siano
limitate ad una mera «scansione linguistica» delle previsioni dettate
dal delegante, essendo consentito al primo di valutare le situazioni
giuridiche da regolamentare e di effettuare le conseguenti scelte,
nella fisiologica attivita' di «riempimento» che lega i due livelli
normativi, rispettivamente, della legge di delegazione e di quella
delegata» (cosi', sentenza n. 308 del 2002; conformi: sentenze n. 198
del 1998, n. 117 del 1997, n. 4 del 1992).
Inteso, come deve essere, nel complessivo contesto delle norme
poste dalla legge delega, il principio da questa fissato in subiecta
materia del tutto adeguamente e' stato tradotto, dal legislatore
delegato, in una disciplina che, in presenza di una (ovviamente,
«seria») questione interpretativa, fa della controversia individuale
l'occasione per pervenire ad una definitiva, perche' potenzialmente
generale, soluzione della questione e, quindi, alla rimozione erga
omnes della situazione di incertezza posta in evidenza dalla
controversia.
Disciplina che, del tutto razionalmente, affida tale risultato
ora alla contrattazione collettiva ora, in difetto dell'efficace
funzionamento del primo strumento, ad un meccanismo puramente
processuale (sentenza non definitiva) teso a provocare (anche
attraverso la pluralita' dei legittimati al ricorso) l'intervento
della Corte di cassazione con una pronuncia che, senza ledere il
principio della soggezione del giudice alla legge, tendenzialmente
vincola tutti i giudici, contestualmente o in futuro investiti della
medesima questione.
Checche' si pensi della opportunita' della scelta del legislatore
delegato, il meccanismo e' certamente in sintonia con lo scopo
perseguito dalla legge delega e con il generale contesto normativo
che quello scopo ha suggerito; e deve, pertanto, escludersi che il
legislatore delegato abbia ecceduto rispetto alla delega.
6. - E' del tutto ovvio, per quanto si e' appena detto, che un
meccanismo inteso ad utilizzare la controversia individuale quale
occasione per diradare, in termini generali e potenzialmente
definitivi, ogni incertezza sull'interpretazione ed applicazione del
contratto collettivo possa in qualche misura «sacrificare»
l'interesse del singolo lavoratore dedotto nel giudizio individuale:
sacrificio consistente sia nella «pausa» di 120 giorni concessi
all'ARAN ed alle organizzazioni sindacali per pervenire ad un accordo
sulla clausola controversa, sia nella previsione che, in difetto di
accordo, il giudice si astenga, comunque, dal decidere nel merito la
controversia, ma provveda a risolvere la sola questione
interpretativa con sentenza non definitiva, ricorribile per
cassazione.
Premesso e ribadito che siffatto meccanismo (e conseguente
«sacrificio» per il singolo) opera soltanto in presenza di una
«seria» questione interpretativa (e, puo' aggiungersi, sempre che la
domanda sia concludente e non sussistano eccezioni, di rito e di
merito, che ne impongano l'immediato rigetto), appaiono destituite di
fondamento le censure di illegittimita' costituzionale sollevate in
riferimento agli artt. 3 e 111 Cost.
Esclusa in radice l'irragionevolezza del meccanismo (e, quindi,
anche del diverso trattamento rispetto al lavoratore privato), e' del
pari da respingere la tesi secondo la quale vi sarebbe «uno spreco di
attivita' giurisdizionale» e una «non ragionevole, e quindi iniqua,
durata del processo»: che la singola controversia possa subire un
iter piu' lungo di quello (che sarebbe stato) normale e' indubbio, ma
appartiene altrettanto indubbiamente alla discrezionalita' del
legislatore optare per una soluzione che, a fronte di un modesto
sacrificio del singolo, sia idonea a produrre in termini di certezza
(e, quindi, tra l'altro, di prevenzione di imponenti contenziosi e di
piu' agevole definizione di altre controversie pendenti) rilevanti
vantaggi di carattere generale.