ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 235, 236, 237,
238 e 299 (quest'ultimo nella parte in cui abroga l'art. 660 cod.
proc. pen.) del d.lgs. 30 maggio 2002, n. 113 (Testo unico delle
disposizioni legislative in materia di spese di giustizia), e
dell'art. 239 del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 114 (Testo unico delle
disposizioni regolamentari in materia di spese di giustizia), come
riprodotti nel d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di
giustizia), con riferimento agli artt. 76, 97, comma primo, e 111
della Costituzione, nonche', in via subordinata, dell'art. 7 della
legge 8 marzo 1999, n. 50 (Delegificazione e testi unici di norme
concernenti procedimenti amministrativi - Legge di
semplificazione 1998), con riferimento all'art. 76 della
Costituzione, promossi con ordinanze del 25 settembre e del
4 novembre 2002 dal giudice per le indagini preliminari del Tribunale
di Verona, iscritte ai nn. 505 e 558 del registro ordinanze 2002 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, 1ª serie
speciale, n. 47 dell'anno 2002, e n. 1 dell'anno 2003.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 26 marzo 2003 il giudice
relatore Annibale Marini.
Ritenuto in fatto
1. - Il giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Verona, in qualita' di giudice dell'esecuzione, con due ordinanze, di
contenuto sostanzialmente identico, del 23 settembre 2002 e del
4 novembre 2002, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale «degli artt. da 235 a 239 e 299 (quest'ultimo nella
parte in cui abroga l'art. 660 cod. proc. pen.)» del d.lgs. 30 maggio
2002, n. 113 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia
di spese di giustizia), come riprodotti nel decreto del Presidente
della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di
giustizia), con riferimento agli artt. 76, 97, comma primo, e 111
della Costituzione, nonche', in via subordinata, dell'art. 7 della
legge 8 marzo 1999, n. 50 (Delegificazione e testi unici di norme
concernenti procedimenti amministrativi - Legge di
semplificazione 1998), con riferimento all'art. 76 della
Costituzione.
In punto di rilevanza, il rimettente espone di essere investito
di istanze di conversione di pene pecuniarie e di dovere, quindi,
fissare l'udienza ex art. 666 cod. proc. pen. per gli adempimenti
previsti dall'art. 238 del d.lgs. n. 113 del 2002.
Il medesimo giudice ritiene, tuttavia, che le norme del suddetto
d.lgs., poi trasfuse nel d.P.R. n. 115 del 2002, con le quali e'
stata attribuita al giudice dell'esecuzione la competenza,
precedentemente spettante al magistrato di sorveglianza, in tema di
rateizzazione e conversione di pene pecuniarie, si pongano in
contrasto, sotto diversi profili, con gli evocati parametri
costituzionali.
Osserva preliminarmente il rimettente che la fonte del potere
legislativo esercitato nella specie dal Governo si rinviene
nell'art. 7 della legge n. 50 del 1999, come modificato dall'art. 1
della legge 24 novembre 2000, n. 340, che ha attribuito al Governo
stesso la delega al riordino delle norme legislative e regolamentari
nelle materie ivi elencate, mediante l'emanazione di testi unici
comprendenti le disposizioni contenute in un decreto legislativo ed
in un regolamento emanati ai sensi degli artt. 14 e 17, comma 2,
della legge 23 agosto 1988, n. 400, attenendosi ai criteri e principi
direttivi dettati dallo stesso art. 7 della legge n. 50 del 1999.
La previsione della emanazione di un d.lgs. renderebbe evidente
la natura non meramente compilativa dell'intervento di riordino
normativo rimesso all'esecutivo, fermo restando che la capacita' di
innovazione del sistema andrebbe riconosciuta solamente al suddetto
ddecreto legislativo e non anche al successivo testo unico, avente
funzione di mera raccolta delle disposizioni contenute nel decreto
legislativo e nel regolamento.
Nella specie, dunque, dovrebbe riconoscersi rango legislativo al
solo d.lgs. n. 113 del 2002, stante la natura meramente compilativa
del successivo d.P.R. n. 115 del 2002.
Cio' posto, rileva il rimettente che il citato art. 7, comma 1,
della legge n. 50 del 1999 indica le materie oggetto di delega con
riferimento ad una pluralita' di fonti esterne alla stessa legge. Nel
preambolo del d.lgs. n. 113 del 2002 le materie rispetto alle quali
il Governo ha ritenuto di esercitare la delega sono individuate
mediante il riferimento ai numeri 9, 10 e 11 dell'allegato numero 1
della legge n. 50 del 1999, che hanno, rispettivamente, riguardo al
«Procedimento di gestione e alienazione dei beni sequestrati e
confiscati», al «Procedimento relativo alle spese di giustizia» ed ai
«Procedimenti per l'iscrizione a ruolo e il rilascio di copie di atti
in materia tributaria e in sede giurisdizionale, compresi i
procedimenti in camera di consiglio, gli affari non contenziosi e le
esecuzioni civili mobiliari e immobiliari». Il contenuto di ciascuna
delle suddette materie e' ulteriormente definito - nel suddetto
allegato - mediante l'indicazione dei testi normativi contenenti la
relativa disciplina.
Osserva al riguardo il rimettente che - a prescindere dalla
conformita' di una siffatta modalita' di indicazione delle materie
oggetto di delega con l'art. 76 Cost., secondo il quale la delega va
conferita «per oggetti definiti» - tra le materie cosi' individuate
non si rinverrebbe comunque quella delle pene pecuniarie e della loro
conversione in caso di insolvenza del condannato.
E' pur vero che, nella Relazione allo schema di decreto
legislativo, si afferma che l'inserimento nel testo unico della
materia relativa alle pene pecuniarie sarebbe giustificato
dall'essere essa «comune a quella delle spese processuali». Ritiene
peraltro il giudice a quo che, in tal modo, si attribuisce prevalenza
- in contrasto con il tenore della legge di delega - alla mera
titolazione delle materie indicate nell'allegato numero 1 della legge
n. 50 del 1999 piuttosto che al contenuto degli specifici atti
normativi richiamati in quell'allegato. Ne conseguirebbe, pertanto,
l'illegittimita' costituzionale di tutte le norme impugnate per
mancanza di una valida delega a disciplinare anche la materia
relativa alle sanzioni pecuniarie.
In via subordinata, il rimettente rileva che l'asserita comunanza
tra la materia delle spese di giustizia e quella delle pene
pecuniarie potrebbe al piu' riguardare il momento della riscossione,
ma certo non potrebbe spingersi «fino ad attrarre momenti e fasi
diversi che attingono profili sostanziali, come la tematica della
conversione delle pene pecuniarie in relazione alla competenza a
provvedervi e al rito». Gli artt. 237 e 238 del d.lgs. n. 113 del
2002, nella parte in cui attribuiscono la competenza a disporre la
conversione delle pene pecuniarie al giudice dell'esecuzione,
sarebbero dunque in ogni caso illegittimi per mancanza di una valida
delega a disciplinare anche la materia relativa alle regole
processuali ed alla competenza.
In via di ulteriore subordine, il rimettente osserva ancora che,
tra i criteri direttivi dettati dall'art. 7, comma 2, della legge
n. 50 del 1999, l'unico che non si sostanzia nell'indicazione di mere
regole di buona normazione e' quello di cui alla lettera d), che
prevede la possibilita' di effettuare un «coordinamento formale del
testo delle disposizioni vigenti, apportando, nei limiti di detto
coordinamento, le modifiche necessarie per garantire la coerenza
logica e sistematica della normativa anche al fine di adeguare e
semplificare il linguaggio normativo». Il potere attribuito al
legislatore delegato risulterebbe pertanto chiaramente limitato, nel
senso di escludere qualsiasi modifica sostanziale delle strutture
portanti della disciplina delle materie cui la delega stessa si
riferisce.
A questa precisa limitazione il legislatore delegato non si
sarebbe attenuto, avendo introdotto una serie innumerevole di
innovazioni radicali della disciplina vigente, quale appunto - per
cio' che nella specie interessa - lo spostamento della competenza
riguardo al procedimento di conversione delle pene pecuniarie. Gli
artt. 237 e 238 del decreto legislativo si porrebbero percio' in
contrasto, anche sotto tale profilo, con l'art. 76 della
Costituzione.
Se invece si ritenesse la delega idonea a consentire interventi
innovativi del preesistente tessuto normativo, sarebbe allora - ad
avviso sempre del rimettente - l'art. 7 della legge n. 50 del 1999 a
porsi in contrasto con l'art. 76 della Costituzione, «nella parte in
cui non detta criteri e principi direttivi idonei a definire i tratti
fondamentali e le scelte rilevanti con riferimento alle specifiche
materie delegate».
Rileva da ultimo il giudice a quo che l'attribuzione all'organo
della cognizione di incombenze ulteriori e marginali rispetto a
quelle proprie della giurisdizione penale determinerebbe una
inevitabile perdita di efficienza del sistema giudiziario, tenuto
anche conto, nella specie, della complessita' della procedura di cui
all'art. 666 cod. proc. pen. Per tale aspetto gli artt. 237 e 238 del
decreto legislativo si porrebbero in contrasto anche con gli
artt. 97, comma primo, e 111 della Costituzione.
2. - Si e' costituito in entrambi i giudizi, con memorie di
identico contenuto, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per la declaratoria di manifesta inammissibilita' o,
comunque, di infondatezza della questione.
In via preliminare, l'Avvocatura rileva che l'art. 239 del testo
unico non e' norma legislativa ma regolamentare, derivando dal
decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 114 (Testo
unico delle disposizioni regolamentari in materia di spese di
giustizia), ed e' pertanto sottratto al sindacato di legittimita'
della Corte costituzionale.
Ancora in via preliminare, deduce l'Avvocatura il difetto di
rilevanza della questione con riguardo agli artt. 235, 236 e 237 del
d.lgs. n. 113 del 2002, trattandosi di norme di cui il giudice a quo
non deve fare applicazione.
Nel merito, la parte pubblica assume che, con l'art. 238 del
d.lgs. n. 113 del 2002, il legislatore delegato avrebbe soddisfatto
un'esigenza di coerenza ed uniformita' del sistema con riferimento a
principi gia' esistenti nell'ordinamento, quali quelli espressi
nell'art. 42 del d.lgs. 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla
competenza penale del giudice di pace, a norma dell'articolo 14 della
legge 24 novembre 1999, n. 468), che attribuisce appunto al giudice
di pace competente per l'esecuzione l'adozione dei provvedimenti in
ordine alla rateizzazione e alla conversione della pena pecuniaria.
La norma costituirebbe, dunque, frutto di una scelta non
arbitraria ne' irragionevole del legislatore e non si porrebbe in
contrasto con il parametro (peraltro non evocato dal rimettente) di
cui all'art. 25 della Costituzione.
Quanto al prospettato eccesso di delega, l'Avvocatura ricorda
come la giurisprudenza della Corte abbia avuto modo di evidenziare il
naturale rapporto di «riempimento» che lega la norma delegata a
quella delegante, alla luce della ratio che ispira quest'ultima,
cosicche' il silenzio della legge di delegazione non osterebbe
all'emanazione di norme che rappresentino un coerente sviluppo e
completamento della scelta espressa dal legislatore delegante e delle
ragioni ad essa sottese.
Il parametro di cui all'art. 97 della Costituzione sarebbe, poi,
inconferente, in quanto la disposizione costituzionale in questione
riguarderebbe solamente la pubblica amministrazione e non anche la
funzione giurisdizionale.
Il riferimento, infine, all'art. 111 della Costituzione sarebbe -
ad avviso ancora dell'Avvocatura - «contraddittorio ed inammissibile
per manifesta non rilevanza».
Considerato in diritto
1. - Il giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Verona, con due distinte ordinanze, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 76, 97, comma primo, e 111 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale «degli artt. da 235 a 239 e 299
(quest'ultimo nella parte in cui abroga l'art. 660 c.p.p.)» del
d.lgs. 30 maggio 2002, n. 113 (Testo unico delle disposizioni
legislative in materia di spese di giustizia), «come riprodotti» nel
decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
spese di giustizia).
Ad avviso del rimettente, le norme impugnate, disciplinando il
procedimento di conversione delle pene pecuniarie ed in particolare
attribuendo al giudice dell'esecuzione la relativa competenza,
precedentemente spettante al magistrato di sorveglianza, sarebbero -
sotto diversi e concorrenti profili - in contrasto con i principi e
criteri direttivi contenuti nella norma di delega di cui all'art. 7
della legge 8 marzo 1999, n. 50 (Delegificazione e testi unici di
norme concernenti procedimenti amministrativi - Legge di
semplificazione 1998).
Le medesime norme, inoltre, assegnando incombenze ulteriori e
marginali all'organo deputato all'esercizio della giurisdizione
penale, comprometterebbero l'efficienza del sistema giudiziario, con
conseguente lesione del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione e di quello della ragionevole durata del processo.
Stante l'assoluta identita' delle questioni, i due giudizi vanno
riuniti per essere decisi con un unico provvedimento.
2. - Deve preliminarmente rilevarsi che l'art. 239 del d.P.R.
n. 115 del 2002 non e' norma di rango legislativo bensi'
regolamentare, non derivando - come il rimettente mostra di ritenere
- dal d.lgs. n. 113 del 2002, ma dal d.P.R. 30 maggio 2002 n. 114
(Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di spese di
giustizia).
In quanto norma secondaria, essa e' dunque sottratta al sindacato
di legittimita' costituzionale, il che comporta la declaratoria di
inammissibilita' della questione proposta.
3. - Ancora in via preliminare, va osservato che il rimettente -
investito, quale giudice dell'esecuzione, di un'istanza di
conversione di pena pecuniaria - non e' chiamato a fare applicazione
degli artt. 235 e 236 del d.lgs. n. 113 del 2002, trattandosi di
norme attinenti alla disciplina della riscossione.
La questione va percio' dichiarata inammissibile per difetto di
rilevanza, mentre va rigettata l'ulteriore eccezione di
inammissibilita' sollevata dall'Avvocatura - sempre per difetto di
rilevanza - con riguardo al successivo art. 237, in quanto e' proprio
tale norma ad attribuire al rimettente, quale giudice
dell'esecuzione, la competenza nel giudizio a quo.
4. - Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 237, 238 e 299 (quest'ultimo nella parte in cui abroga
l'art. 660 cod. proc. pen.) del d.lgs. n. 113 del 2002, con
riferimento all'art. 76 della Costituzione, e' fondata.
4.1. - Il decreto legislativo di cui si tratta trova il proprio
fondamento nella delega contenuta nell'art. 7 della legge 8 marzo
1999, n. 50 (Delegificazione e testi unici di norme concernenti
procedimenti amministrativi. Legge di semplificazione 1998), come
modificato dall'art. 1 della legge 24 novembre 2000, n. 340.
Dal preambolo dello stesso decreto legislativo si evince, in
particolare, che la delega e' esercitata con riferimento alle materie
indicate ai numeri 9, 10 e 11 dell'allegato numero 1 della predetta
legge n. 50 del 1999, che rispettivamente attengono al procedimento
di gestione e alienazione dei beni sequestrati e confiscati, al
procedimento relativo alle spese di giustizia ed ai procedimenti per
l'iscrizione a ruolo e il rilascio di copie di atti in materia
tributaria e in sede giurisdizionale, compresi i procedimenti in
camera di consiglio, gli affari non contenziosi e le esecuzioni
civili mobiliari e immobiliari.
Come si legge nella relazione illustrativa del testo unico, i tre
procedimenti - meglio individuati, nella legge di delega, con
specifico riferimento alle fonti della relativa disciplina - «coprono
l'intera materia delle spese di giustizia», che puo' dirsi percio'
costituire l'oggetto sostanziale della delega stessa.
Le norme denunciate riguardano la disciplina del procedimento
giurisdizionale di conversione delle pene pecuniarie, con particolare
riguardo alla relativa competenza, che viene sottratta al magistrato
di sorveglianza per essere, in via generale, attribuita al giudice
dell'esecuzione.
Si desume dalla gia' citata relazione illustrativa del testo
unico che il legislatore delegato ha ritenuto che tale disciplina
rientrasse nell'oggetto della delega, quale sopra individuato, sulla
base di una valutazione di sostanziale «comunanza» della materia
delle pene pecuniarie con quella delle spese di giustizia.
Una simile prospettazione non puo' tuttavia essere condivisa.
Contrariamente a quanto sostenuto nella menzionata relazione al
testo unico, l'esistenza della delega, specie nelle materie coperte
da riserva assoluta di legge - quale e', ex art. 25 della
Costituzione, quella riguardante la competenza del giudice - non puo'
essere desunta dalla mera «connessione» con l'oggetto della delega
stessa.
Il legislatore delegato - indipendentemente dall'ampiezza dei
contorni che vogliano attribuirsi alla materia delle spese di
giustizia - era, dunque, sicuramente privo del potere di dettare una
disciplina del procedimento di conversione delle pene pecuniarie che
comportasse - come quella impugnata - una radicale modifica delle
regole di competenza.
Va conseguentemente dichiarata l'illegittimita' costituzionale
degli artt. 237, 238 e 299 (nella parte in cui abroga l'art. 660 cod.
proc. pen.) del d.lgs. 30 maggio 2002, n. 113, restando in tale
pronuncia assorbita ogni altra censura.