IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
n. 8591/02, proposto da: Universita' degli studi di Roma «La
Sapienza», in persona del rettore in carica, rappresentata e difesa
dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia
per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Contro Toscano Michele, rappresentato e difeso dagli avv.
Raffaele Versace e Federico Tedeschini, ed elettivamente domiciliato
presso lo studio del secondo in Roma, largo Messico, n. 7; per
l'annullamento della sentenza del Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, sezione III-bis, 2 agosto 2002, n. 6908, notificata il 5
agosto 2002;
Visto il ricorso in appello, notificato il 7 ottobre 2002 e
depositato il 16 ottobre 2002, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'appellato;
Vista la memoria prodotta dall'appellato a sostegno delle proprie
difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore all'udienza pubblica del 13 maggio 2003 il consigliere
Carmine Volpe, e uditi altresi' l'avv. dello Stato E. Figliolia per
l'appellante e l'avv. F. Tedeschini per l'appellato;
Ritenuto e considerato quanto segue;
F a t t o
1. - Il prof. Michele Toscano e' direttore dell'Istituto del
Cuore e dei Grossi Vasi «Attilio Reale» della I Facolta' di medicina
e chirurgia dell'Universita' degli studi di Roma «La Sapienza».
Il Tribunale di Firenze - Ufficio del giudice per le indagini
preliminari, con sentenza pronunciata il 29 novembre 2001 e divenuta
irrevocabile il 24 gennaio 2002, gli applicava, su richiesta avvenuta
nella fase istruttoria (predibattimentale) ai sensi dell'art. 444 del
c.p.p. (patteggiamento), la pena di anni uno e mesi quattro di
reclusione, con la concessione della sospensione condizionale, per i
delitti di cui agli artt. 81, 319 e 319-bis del c.p. La sentenza
veniva trasmessa in data 14 maggio 2002 dal Tribunale di Firenze
all'Universita' degli studi di Roma «La Sapienza» e assunta al
protocollo dell'Universita' il 16 maggio 2002 al n. 011996.
I fatti erano relativi al periodo dal 1994 al febbraio 2001;
periodo in cui il prof. Toscano era stato alle dipendenze
dell'Universita' di Siena nella sua qualita' di direttore della
cattedra di chirurgia cardiotoracica presso l'Azienda ospedaliera
senese «Le Scotte».
2. - Il rettore dell'Universita' degli studi di Roma «La
Sapienza», con decreto 20 maggio 2002, n. 1576, visti gli artt. 4,
comma 1, e 5, comma 4, della legge 27 marzo 2001, n. 97 e considerato
che la sentenza pronunciata ai sensi dell'art. 444 del c.p.p. «e'
equiparabile ad una sentenza di condanna per quanto concerne
l'accertamento delle responsabilita», sospendeva il prof. Toscano dal
servizio con effetto immediato, dalla data di notifica del
provvedimento stesso e fino all'esito del procedimento disciplinare.
Il medesimo rettore, con nota 4 giugno 2002, prot. n. G112910,
considerato che la sentenza di patteggiamento e' equiparata per gli
effetti della responsabilita' a quella di condanna, visto l'art. 653
del c.p.p., come sostituito dall'art. 1 della legge n. 97/2001, e
ritenuto che i fatti accettati in sede di giudizio penale «sono tali
da configurare illecito disciplinare e rientrano nei casi previsti
dall'art. 84 del d.P.R. n. 3/1957 (destituzione)», contestava
l'addebito al prof. Toscano, invitandolo a fornire le proprie
osservazioni in merito non oltre venti giorni dal ricevimento della
nota medesima. Il rettore specificava, altresi', che con la
contestazione di addebito si considerava iniziato il procedimento
disciplinare previsto dall'art. 5, comma 4, della legge n. 97/2001.
3. - Il prof. Toscano, con ricorso innanzi al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, impugnava entrambi i detti
provvedimenti rettorali (il secondo con motivi aggiunti).
Contro il decreto di sospensione dal servizio deduceva i seguenti
motivi:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 4, comma 1, e
5, comma 4, della legge n. 97/2001; eccesso di potere per carenza di
presupposti, apoditticita' della motivazione, sviamento di potere,
sproporzione fra addebito e sanzione irrogata, manifesta ingiustizia.
La sentenza di patteggiamento di cui all'art. 444 del c.p.p. non
si sarebbe potuta equiparare alla sentenza di condanna propria del
rito ordinario e non sarebbero state enunciate le ragioni di grave
pregiudizio in ordine alle quali e' stata disposta la sospensione;
2) violazione e falsa applicazione della legge n. 97/2001
sotto ulteriori profili; eccesso di potere in tutte le sue figure
sintomatiche. L'amministrazione avrebbe erroneamente ritenuto di
applicare la legge n. 97/2001, nonostante che l'art. 10, comma 1,
stabilisca che «le disposizioni della presente legge si applicano ai
procedimenti penali, ai giudizi civili e amministrativi e ai
procedimenti disciplinari in corso alla data di entrata in vigore
della legge stessa»;
3) violazione e falsa applicazione dell'art. 445 del c.p.p.;
eccesso di potere per illogicita', incongruita', difetto di
istruttoria, carenza di presupposti, difetto di motivazione.
Si sarebbe dovuto procedere ad un'autonoma verifica dei fatti e
della loro riferibilita' al ricorrente.
Il prof. Toscano, contro la nota di contestazione di addebito,
deduceva i seguenti motivi:
4) violazione dell'art. 10, comma 3, della 1egge n. 97/2001;
eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche.
Il procedimento disciplinare sarebbe stato instaurato oltre i
centoventi giorni previsti dalla legge;
5) violazione e falsa applicazione degli artt. 445 e 653 del
c.p.p.; eccesso di potere per carenza di presupposti, manifesta
ingiustizia, difetto di istruttoria, illogicita', sviamento di
potere.
Sarebbero erronei l'equiparazione della sentenza di condanna a
seguito di patteggiamento chiesto nella fase istruttoria a quella di
condanna propria del rito ordinario, e l'applicazione nel caso
concreto dell'art. 653 del c.p.p. Si sarebbe invece, dovuto procedere
ad un'autonoma verifica dei fatti e all'accertamento della loro
riferibilita' al ricorrente;
6) incompetenza dell'Universita' degli studi di Roma «La
Sapienza» ad avviare il procedimento disciplinare; eccesso di potere
per carenza di presupposti, manifesta ingiustizia, sviamento di
potere.
Le amministrazioni competenti ad avviare un eventuale
procedimento disciplinare sarebbero state l'Azienda ospedaliera
senese e l'Universita' di Siena, ma non l'Universita' di Roma.
4. - La sezione III-bis del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sentenza in forma semplificata pronunciata
nella camera di consiglio fissata per l'esame dell'istanza cautelare
- ai sensi dell'art. 26, commi 4, 5 e 6, della legge 6 dicembre 1971,
n. 1034, come sostituiti dall'art. 9, comma 1, della legge 21 luglio
2000, n. 205 - ha accolto il ricorso.
Il primo giudice ha ritenuto che:
a) fosse stato violato l'art. 10, comma 3, della legge
n. 97/2001, in quanto la contestazione degli addebiti e' stata
comunicata (il 6 giugno 2002) oltre centoventi giorni dalla data in
cui la sentenza penale di condanna e' diventata irrevocabile (24
gennaio 2002);
b) non si potesse applicare l'art. 653 del c.p.p., in quanto
il ricorrente aveva chiesto ed ottenuto l'applicazione della pena su
richiesta delle parti (artt. 444 e 445 del c.p.p.) nella fase
istruttoria e non in quella dibattimentale. Con la conseguenza che
l'Universita' avrebbe dovuto riconsiderare tempestivamente le
risultanze processuali penali attraverso un'autonoma verifica dei
fatti, della loro riferibilita' all'inquisito e della loro valenza ai
fini disciplinari.
5. - La sentenza viene appellata dall'Universita' degli studi di
Roma «La Sapienza», per i motivi che vengono di seguito sintetizzati:
1) inammissibilita' del ricorso di primo grado con riguardo
all'atto di contestazione di addebito, il quale, dato il suo
carattere endoprocedimentale e non provvedimentale, sarebbe inidoneo
a spiegare effetti lesivi sulla situazione soggettiva
dell'interessato. Il procedimento disciplinare, infatti, si potrebbe
anche concludere con il proscioglimento dell'incolpato;
2) il Tribunale di Firenze aveva trasmesso all'ateneo la
sentenza patteggiata solo il 14 maggio 2002. Cosi' che l'inizio del
procedimento disciplinare sarebbe stato tempestivo, poiche' il
termine di cui all'art. 10, comma 3, della legge n. 97/2001
inizierebbe a decorrere dall'avvenuta conoscenza della sentenza
definitiva da parte dell'amministrazione;
3) con riguardo all'equiparazione della sentenza di
patteggiamento a quella di condanna, la legge n. 97/2001 non farebbe
alcuna differenza tra patteggiamento dibattimentale e
predibattimentale;
4) la sospensione dal servizio costituirebbe atto dovuto ai
sensi di legge. E comunque la valutazione della valenza disciplinare
della condotta del prof. Toscano sarebbe stata rimessa al
procedimento disciplinare, ancora solo iniziato; cosi' che l'atto di
contestazione di addebito non avrebbe potuto, ne dovuto, essere
preceduto da valutazione alcuna.
Il prof. Toscano si e' costituito in giudizio, resistendo al
ricorso in appello. Lo stesso ha depositato successiva memoria con la
quale ha ulteriormente illustrato le proprie difese.
D i r i t t o
1. - La sezione ritiene che il punto centrale della controversia
per cui e' causa concerna la tempestivita', e conseguentemente la
possibilita', dell'instaurazione del procedimento disciplinare nei
confronti del prof. Michele Toscano. Cosi che appare sussistere
l'interesse dello stesso all'impugnazione della contestazione di
addebito, la quale rappresenta l'atto con cui l'Universita' degli
studi di Roma «La Sapienza» ha iniziato il procedimento disciplinare.
La disposta sospensione dal servizio ha carattere propedeutico al
procedimento disciplinare ed ha ragione di essere se questo viene
successivamente instaurato ed iniziato nei termini previsti dalla
legge. La sospensione dal servizio, inoltre, ai sensi degli artt. 4,
comma 1, e 3, comma 1, della legge 27 marzo 2001, n. 97 (dal titolo
«norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento
disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche»), ha carattere
obbligatorio. Infatti, «nel caso di condanna anche non definitiva,
ancorche' sia concessa la sospensione condizionale della pena, per
alcuno dei delitti previsti dall'articolo 3, comma 1, i dipendenti
indicati nello stesso articolo sono sospesi dal servizio» (art. 4,
comma 1, della legge n. 97/2001). Tra i delitti previsti dall'art. 3,
comma 1, della legge n. 97/2001 vi e' quello di cui all'art. 319 del
c.p., per il quale l'appellato e' stato condannato.
2. - Nella specie, si tratta di fatti commessi prima dell'entrata
in vigore della legge n. 97/2001, per cui deve applicarsi l'art. 10
della stessa, dal titolo «disposizioni transitorie». Il comma 3 di
tale articolo dispone che «i procedimenti disciplinari per fatti
commessi anteriormente alla data di entrata in vigore della presente
legge devono essere instaurati entro centoventi giorni dalla
conclusione del procedimento penale con sentenza irrevocabile».
L'Universita' degli studi di Roma «La Sapienza», invece, ha dato
inizio al procedimento disciplinare con l'atto di contestazione di
addebito in data 4 giugno 2002; quindi, oltre centoventi giorni dal
24 gennaio 2002, data in cui e' diventata irrevocabile la sentenza di
condanna (a seguito di patteggiamento) di cui trattasi.
La detta universita', infatti, ha inteso applicare l'art. 5 della
legge n. 97/2001, dal titolo «pena accessoria dell'estinzione del
rapporto di impiego o di lavoro. Procedimento disciplinare a seguito
di condanna definitiva». Il comma 4 dell'articolo prevede che, «salvo
quanto disposto dall'articolo 32-quinquies del codice penale, nel
caso sia pronunciata sentenza penale irrevocabile di condanna nei
confronti dei dipendenti indicati nel comma 1 dell'articolo 3,
ancorche' a pena condizionalmente sospesa, l'estinzione del rapporto
di lavoro o di impiego puo' essere pronunciata a seguito di
procedimento disciplinare». Aggiunge poi che «il procedimento
disciplinare deve avere inizio o, in caso di intervenuta sospensione,
proseguire entro il termine di novanta giorni dalla comunicazione
della sentenza all'amministrazione o all'ente competente per il
procedimento disciplinare» e che «il procedimento disciplinare deve
concludersi, salvi termini diversi previsti dai contratti collettivi
nazionali di lavoro, entro centottanta giorni decorrenti dal termine
di inizio o di proseguimento, fermo quanto disposto dall'articolo 653
del codice di procedura penale».
La legge n. 97/2001 prevede, quindi, un sistema a regime (art. 5,
comma 4), che impone l'inizio del procedimento disciplinare nel
termine di novanta giorni dalla comunicazione della sentenza
(all'amministrazione o all'ente competente per il procedimento
disciplinare); e un sistema eccezionale, di tipo transitorio (art,
10, comma 3), per i fatti commessi prima dell'entrata in vigore della
legge, che prescrive un termine piu' lungo per l'instaurazione dei
procedimenti disciplinari (centoventi giorni anziche' novanta) a
decorrere pero' «dalla conclusione del procedimento penale con
sentenza irrevocabile», anziche' dalla comunicazione della sentenza.
3. - La sezione dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 10, comma 3, della legge n. 97/2001, con riferimento agli
artt. 3 e 97, comma 1, della cost., nella parte in cui, con riguardo
al soli fatti commessi anteriormente alla data di entrata in vigore
della legge medesima, fa decorrere il termine per l'instaurazione del
procedimento disciplinare dalla conclusione del procedimento penale
con sentenza irrevocabile e non, invece, dalla comunicazione della
sentenza all'amministrazione competente per il procedimento
disciplinare.
Principi di buon andamento e di efficienza dell'attivita'
amministrativa (desumibili dall'art. 97, comma 1, della cost.)
richiedono che all'amministrazione non puo' essere imposto un termine
perentorio, a pena di decadenza dell'esercizio del potere (nella
specie, disciplinare), se essa non viene posta a conoscenza del
presupposto (sentenza penale irrevocabile di condanna); che, allo
stesso tempo, costituisce elemento da valutare ai fini
dell'irrogazione della sanzione disciplinare e momento iniziale di
decorrenza del termine entro il quale instaurare il procedimento
stesso.
Inoltre, il principio di eguaglianza e il canone di
ragionevolezza, di cui all'art. 3 della cost., nonche' la conseguente
necessita' di evitare ingiustificate disparita' di trattamento,
sembrano non giustificare la diversita' del disposto dell'art. 10,
comma 3, della legge n. 97/2001 rispetto a quello del precedente
art. 5, comma 4, secondo cui il procedimento disciplinare deve avere
inizio entro il termine di novanta giorni «dalla comunicazione della
sentenza all'amministrazione o all'ente competente per il
procedimento disciplinare». Come previsto anche dall'art. 9, comma 2,
della legge 7 febbraio 1990, n. 19, secondo cui «la destituzione puo'
sempre essere inflitta all'esito del procedimento disciplinare che
deve essere proseguito o promosso entro centottanta giorni dalla data
in cui l'amministrazione ha avuto notizia della sentenza irrevocabile
di condanna...»; «notizia» da intendere come esatta cognizione dei
fatti accertati in sede penale (questa sezione, 15 maggio n. 2635),
essendo necessario che l'amministrazione abbia avuto conoscenza del
testo integrale della sentenza e non gia' del semplice «dispositivo
(Cons Stato, sez. IV, 27 settembre 1996, n. 1061).
Al riguardo, la Corte costituzionale (con sentenza 27 luglio
2000, n. 375) ha ritenuto che l'azione disciplinare si debba iniziare
tempestivamente, «senza ritardi ingiustificati - o, peggio, arbitrari
- rispetto al momento in cui l'amministrazione ha conoscenza della
pronuncia irrevocabile di condanna» e che tale principio abbia
trovato «pieno riconoscimento nella disciplina del pubblico impiego»
(con espresso riferimento alla legge n. 19/1990).
4. - D'altra parte, quanto prescritto dall'art. 10, comma 3,
della legge n. 97/2001 potrebbe avere anche una sua ratio, data la
specialita' dell'ipotesi prevista (in cui rientra la fattispecie per
cui e' causa); laddove si e' in presenza di procedimento penale
concluso dopo l'entrata in vigore della legge n. 97/2001 e di
procedimento disciplinare instaurato dopo la medesima legge (con
conseguente inapplicabilita' del disposto del comma 1 del citato
art. 10), ma con riguardo a fatti commessi anteriormente alla legge
stessa. Cosi che il diverso regime del termine (piu' lungo di trenta
giorni) e della sua decorrenza (dalla conclusione del procedimento
penale con sentenza irrevocabile anziche' dalla comunicazione della
sentenza all'amministrazione), per l'instaurazione del procedimento
disciplinare, potrebbero trovare giustificazione nell'esigenza di
definire al piu' presto la posizione del dipendente per fatti
commessi anteriormente all'entrata in vigore della nuova disciplina
apportata dalla legge n. 97/2001; entro un termine decorrente da un
evento obiettivo e certo (il momento in cui la sentenza penale
diviene irrevocabile), anziche' da un evento incerto (la
comunicazione della sentenza all'amministrazione).
La novella del 2001, infatti, con l'art. 1, ha modificato
l'art. 653 del c.p.p., attribuendo efficacia di giudicato nel
giudizio per responsabilita' disciplinare davanti alle pubbliche
autorita' non piu' solo, come in precedenza, alla sentenza penale
irrevocabile di assoluzione, ma anche a quella di condanna quanto
all'accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceita'
penale e all'affermazione che l'imputato lo ha commesso. Inoltre, il
nuovo testo dell'art. 445 del c.p.p., come modificato dall'art. 2
della legge n. 97/2001, ha ribadito, in riferimento alle sentenze di
patteggiamento, il principio secondo cui esse non hanno efficacia nei
giudizi civili e amministrativi, escludendone pero', con la locuzione
di cui all'ultimo periodo del comma l («salvo quanto previsto
dall'articolo 653...»), l'operativita' nei giudizi disciplinari (in
tal senso Corte cost., 25 luglio 2002, n. 394).
Deve poi rilevarsi che la Corte costituzionale (con sentenza 25
luglio 1995, n. 374) ha dichiarato la manifesta infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 97, comma 3, del
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 - secondo cui «il procedimento
disciplinare deve avere inizio, con la contestazione degli addebiti,
entro 180 giorni dalla data in cui e' divenuta irrevocabile la
sentenza definitiva di proscioglimento od entro 40 giorni dalla data
in cui l'impiegato abbia notificato all'amministrazione la sentenza
stessa» - relativamente alla parte in cui non prevede, a carico dei
responsabili degli uffici giudiziari, un obbligo di trasmissione
della notizia dell'irrevocabilita' della sentenza di proscioglimento
alla pubblica amministrazione di appartenenza del dipendente
sottoposto a procedimento penale; questione sollevata in riferimento
agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Il quadro normativo, tuttavia, appare cambiato proprio per
effetto della legge n. 97/2001, la quale, all'art. 3, comma 3,
prevede che, «in caso di proscioglimento o di assoluzione anche non
definitiva, l'amministrazione, sentito l'interessato, adotta i
provvedimenti consequenziali nei dieci giorni successivi»; a
decorrere pero' sempre dalla «comunicazione della sentenza, anche a
cura dell'interessato».
5. - La questione di illegittimita' costituzionale e' rilevante
ai fini della decisione della controversia per cui e' causa. Data la
natura perentoria del termine entro cui deve essere iniziato il
procedimento disciplinare (Cons. Stato, questa sezione, 18 aprile
2000, n. 2313 e sez. IV, 18 aprile 1994, n. 341, anche se con
riguardo al termine di centottanta giorni previsto dall'art. 97,
comma 3, del d.P.R. n. 3/1957, che concerne le sole ipotesi di
assoluzione o proscioglimento e non anche i casi di sentenza
irrevocabile di condanna), se l'art. 10, comma 3, della legge
n. 97/2001 fosse considerato non conforme a costituzione, secondo
quanto prospettato dalla sezione, il procedimento disciplinare
sarebbe iniziato tempestivamente; poiche' la sentenza di condanna e'
stata comunicata all'Universita' degli studi di Roma «La Sapienza»
solo in data 14 maggio 2002. Altrimenti, il procedimento disciplinare
dovrebbe ritenersi iniziato in ritardo, con la conseguente
illegittimita' dei provvedimenti impugnati in primo grado per
violazione dell'art. 10, comma 3, della legge n. 97/2001.
6. - Va quindi rimessa alla Corte costituzionale la questione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 10, comma 3, della legge
n. 97/2001, con riferimento agli art. 3 e 97, comma 1, della cost.,
nella parte in cui, con riguardo ai soli fatti commessi anteriormente
alla data di entrata in vigore della legge medesima, fa decorrere il
termine per l'instaurazione del procedimento disciplinare dalla
conclusione del procedimento penale con sentenza irrevocabile e non,
invece, dalla comunicazione della sentenza all'amministrazione
competente per il procedimento disciplinare.