IL GIUDICE DI PACE
Ha pronunciato la seguente ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale nella causa civile R.G. n. 412/02 promossa dal sig.
Piero Picchianti contro la prefettura di Napoli, nel giudizio di
opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione di pagamento di Euro 78
n. 133/TDG/02/II.
Osservato in fatto
Con ricorso ex art. 22 della legge n. 689/ 981, ritualmente
depositato il 7 giugno 2002 presso la cancelleria di questo ufficio
giudiziario, il sig. Piero Picchianti residente in Porto S. Stefano
(GR), ha presentato opposizione avverso l'ordinanza- ingiunzione di
pagamento n. 133/TDG/02/II settore, emessa dalla prefettura di
Napoli, con la quale e' stato respinto il ricorso dell'interessato
contro la violazione accertata dalla locale polizia municipale «per
aver sostato in zona parcheggio a pagamento senza aver esposto il
titolo di pagamento».
All'udienza del 17 gennaio 2003 nessuno e' comparso per la
prefettura di Napoli, ne' risultano essere state depositate memorie
difensive.
A questo punto il giudice, rilevato che il ricorrente risulta
residente e domiciliato in localita' diversa da quella in cui e'
stata commessa la violazione ascrittagli, ritiene tale circostanza
rilevante al fine di sollevare d'ufficio la questione della
costituzionalita' dell'art. 22 della legge n. 689 del 24 novembre
1981 e successive modificazioni, in relazione agli articoli 3, 10, 24
e 111 della Costituzione italiana, onde chiedere un intervento
additivo della Corte, nel senso che sia riconosciuta la competenza
territoriale del giudice di residenza del ricorrente (Orbetello),
anziche' quella del giudice del luogo della commessa violazione
(Napoli).
Conseguentemente ha sospeso d'ufficio il giudizio per trasmettere
gli atti alla Corte costituzionale e di cio' ha preso atto il
ricorrente.
Ritenuto in diritto
La controversia all'esame di questo giudice e' stata promossa da
un cittadino abitante a Porto S. Stefano (GR), il quale ha inteso
presentare opposizione avverso un provvedimento sanzionatorio emanato
dall'ufficio del territorio di Napoli (ex prefettura) ancorche'
l'oggetto dell'impugnata ordinanza sia relativo ad un'infrazione
stradale commessa ed accertata in quella citta'.
Al riguardo questo organo giudicante e' dell'avviso che il
ricorrente, depositando presso l'ufficio di Orbetello la sua
opposizione, abbia voluto sostanzialmente eccepire la illegittimita'
(costituzionale) della norma di cui all'art. 22, in relazione
all'art. 22-bis della legge n. 689/1981, che gli impone di adire il
giudice del luogo della commessa violazione, e, quindi, chiedere la
caducazione della predetta norma al fine di far valere le sue ragioni
presso l'ufficio giudiziario piu' vicino al suo luogo di residenza.
Nella circostanza ove questo organo giudicante, prendendo
formalmente atto della sua carenza di competenza territoriale, avesse
dichiarato, con sentenza, inammissibile il ricorso de quo,
l'opponente avrebbe dovuto sollevare la questione di legittimita'
costituzionale in Cassazione, per di piu' necessariamente tramite un
avvocato cassazionista, con evidente significativo aggravio di costi.
Avendo presente che tale questione ha formato oggetto di recenti
analoghe ordinanze di remissione da parte dei giudici di pace di
Segni e Santha', e che quella del 18 dicembre 2000 - di questo stesso
giudice - e' stata ritenuta inammissibile, in quanto priva di
adeguata motivazione, con riguardo, in particolare, alla mancata
indicazione di quali «conseguenze avrebbe l'accoglimento della
proposta questione sul giudizio a quo», questo organo giudicante
sottopone nuovamente, d'ufficio all'esame della Corte costituzionale
la dedotta illegittimita' della richiamata norma, perche' la sua
applicazione privilegia il foro dell'amministrazione, in quanto rende
particolarmente difficoltoso all'interessato l'esercizio dei suoi
fondamentali diritti di difesa.
Ritiene, altresi', che anche l'art. 23 della legge n. 489/1981
sia censurabile per disparita' di trattamento tra le parti in causa,
laddove esso obbliga solo il ricorrente ad essere presente alla prima
udienza - salvo legittimo impedimento - a differenza della pubblica
amministrazione, la cui mancata comparizione non soggiace ad alcun
specifico gravame.
I richiamati diritti di difesa sono costituzionalmente
riconosciuti e garantiti, non solo dall'art. 24 ("la difesa e'
diritto inviolabile in ogni stato e grado del giudizio") e
dall'art. 113, ma ora, anche, dall'art. 111, secondo comma della
Costituzione (legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2), per
effetto del quale «ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le
parti, in condizione di parita', davanti a giudice terzo e
imparziale».
L'attribuzione della competenza territoriale al giudice del locus
commissi delicti, in pratica coincidente con il luogo
dell'accertamento dell'infrazione, appare in contrasto anche con i
principi del giusto processo e della buona ed imparziale
amministrazione della giustizia, gia' enunciati nella Convenzione di
Roma per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali.
Di fatto la scelta del forum commissi delicti non garantisce al
presunto incolpato una posizione processuale paritaria rispetto
all'amministrazione resistente, in quanto solo il trasgressore e'
obbligato a muoversi dalla sua localita' di residenza per raggiungere
l'ufficio giudiziario del luogo in cui e' stata commessa
l'infrazione, cio' ne comporta uno squilibrio significativo a tutto
vantaggio dei funzionari di detta amministrazione in genere
abitualmente operanti sul posto.
Tale squilibrio e', altresi, accentuato sul piano sostanziale in
quanto le pretese dell'autorita' che ha irrogato la sanzione sono
immediatamente esecutive, per cui il trasgressore e' esposto anche a
tali ulteriori gravi conseguenze.
Si osserva, infatti, come l'art. 23 della legge n. 689/1981
sanzioni la «mancata comparizione dell'opponente» alla prima udienza,
con la «convalida» del provvedimento sanzionatorio all'uopo
impugnato, ponendo a carico del ricorrente «anche le spese successive
all'opposizione», cio' a differenza dell'ordinario rito civilistico,
dove la contumacia dell'attore, su richiesta del convenuto, e'
regolata dall'art. 290 c.p.c.
Per quanto riguarda la mancata presenza dell'amministrazione
all'udienza, nessuna analoga sanzione e' prevista, salvo
l'applicazione da parte del giudice dei principi di carattere
generale per la valutazione del comportamento delle parti.
E' indubbio che tale significativo gravame procedurale penalizzi
unicamente il ricorrente, la cui obbligatoria presenza in giudizio
viene praticamente imposta, e per di piu' nel luogo in cui e' stata
commessa la violazione.
In effetti la competenza territoriale del giudice del luogo
dell'infrazione, di chiara origine penalistica, con riferimento
all'art 8 c.p.c., puo' apparire irragionevole proprio nell'ambito dei
giudizi attribuiti ora al giudice di pace, ossia ad un magistrato
onorario scelto proprio per valorizzare il suo rapporto sempre piu'
diretto ed immediato con i protagonisti processuali in un determinato
ambito territoriale, tanto piu', se, come nel caso di specie, sia
esclusa l'obbligatoria assistenza di un legale.
Proprio le stesse norme procedurali della legge n. 689/1981
impongono al giudice di valutare, in concreto, la «personalita» e le
eventuali «condizioni economiche disagiate» dell'autore
dell'infrazione, in sede di applicazione delle sanzioni (art. 11), e
di dare lettura in udienza del relativo dispositivo (art. 23).
Tale fondamentale attivita' processuale, prevista proprio
nell'interesse difensivo del trasgressore, viene, invece, ad essere
del tutto vanificata nel caso in cui l'opponente si trovi a risiedere
in una localita' molto lontana dal punto in cui sarebbe stata
commessa l'addebitata violazione stradale, dal momento che tale
distanza finisce per rendere impossibile, proprio perche' troppo
onerosa, la presenza in udienza dell'incolpato.
L'ammontare della sanzione irrogata, in molti casi, non e' tale
da giustificare la spesa per la assistenza di un legale, anche
nell'ipotesi in cui fosse macroscopica la non colpevolezza del
verbalizzato, considerata anche la diffusa tendenza dei giudici a
compensare le spese ovvero liquidarle in via equitativa in misura
simbolica.
In pratica l'attribuita competenza territoriale al giudice del
luogo in cui e' stata commessa l'infrazione dispiega i suoi effetti
unicamente a vantaggio dell'amministrazione nei cui confronti viene
presentato ricorso, in quanto proprio i suoi funzionari,
verosimilmente agevolati dalla vicinanza con gli uffici giudiziari,
risultano senz'altro notevolmente «facilitati» nel reperimento delle
prove e, quindi, piu' in generale, nello svolgimento di tutta
attivita' processuale.
La scelta del forum commissi delicti, se puo' ammettersi per le
controversie di maggiore offensivita' all'esame ora del tribunale, la
cui trattazione spesso comporta l'ammissione di consulenze tecniche e
di complessi riscontri documentali nei luoghi dell'accertamento
dell'infrazione, non sembra ragionevole e comunque opportuna nel caso
dei ricorsi esaminati dai giudici di pace, tenuto conto sia della
minore gravita' di tali illeciti, che dalla sostanziale assenza nel
corso del processo di una significativa attivita' istruttoria.
Del resto il legislatore, in sede di emanazione del menzionato
d.lgs. n. 507/1999, ha sicuramente voluto attribuire una competenza
di carattere generale al giudice di pace per gli illeciti
amministrativi minori, cioe' quelli sanzionabili con una pena
pecuniaria inferiore al controvalore in euro di 30 milioni, ritenendo
idoneo proprio tale magistrato onorario a valutare e dirimere le
controversie de quibus, con riferimento, ove compatibili, agli
istituti processuali del processo ex art 316 c.p.c. e ss., cio' con
riguardo al fondamentale rapporto diretto dell'incolpato con il
giudice.
L'art. 22-bis ha, infatti, trasferito sul giudice di pace la
competenza a conoscere delle opposizioni di cui all'art. 22, fatte
salve espresse eccezioni.
Rimangono estranee alla competenza di questo magistrato onorario
(come lo erano rispetto alla competenza pretorile) le opposizioni al
provvedimento di sequestro, disciplinate dall'art. 19 della legge
depenalizzatrice, nelle due forme dell'opposizione vera e propria e
della richiesta di restituzione di cose sequestrate.
Significativamente sono state, altresi', escluse dalla sua
competenza, ed attribuite ai giudici togati, le opposizioni avverso
le sanzioni pecuniarie d'importo superiore, nel controvalore in euro,
a lire 30 milioni, nonche' la materia relativa ad alcune tipologie di
violazioni (lavoro, urbanistica, ambiente, valutario, tributario e
societario), di particolare complessita' giuridica, per la cui
definizione assume specifico rilievo il momento tecnico
dell'istruttoria e, quindi, per tali settori giustificata la
discrezionalita' legislativa di scegliere la regola del locus
commissi delicti per il foro dell'opposizione.
La materia del riciclaggio, nonostante la sua contiguita' al
valutario e al monitoraggio fiscale per valori al seguito - entrambi
gli illeciti sottoposti alla particolare procedura contenziosa ex T.U
31 marzo 1988, n. 148, con ricorso al tribunale - non e' stata,
invece, demandata alla competenza esclusiva dei giudici togati, ma
riconosciuta di pertinenza dei giudici di pace per le sanzioni fino a
30 milioni.
Tale scelta legislativa puo' essere stata determinata dal fatto
che le sanzioni di minore importo applicate in materia dal mega
Ministero dell'economia e delle finanze presuppongono in genere
illeciti provocati da ignoranza o da semplice disattenzione, per cui
si e' ritenuto che anche un giudice non togato fosse idoneo a
valutarne la sussistenza, verosimilmente proprio per effetto del
menzionato suo rapporto processuale diretto con il trasgressore.
Se da un lato il richiamato d.lgs. n. 507/1999 riconosce, come si
e' detto, al giudice di pace una particolare attitudine a mediare le
controversie amministrative di minore importanza, e cio' con indubbio
vantaggio per l'utente considerata la diffusione nel territorio di
questi uffici giudiziari, sotto altro aspetto non assicura, pero', al
destinatario di tali sanzioni amministrative un'adeguata tutela
nell'ambito del procedimento sanzionatorio, dal momento che non
contempla la possibilita' di definire il giudizio secondo equita', e
lascia sussistere il foro «privilegiato» dell'amministrazione
opposta, non prevedendo l'invocata regola processuale del foro del
ricorrente, analoga a quella ora in atto a favore del foro del
consumatore.
Per le ragioni suesposte le parti in giudizio non sono in una
posizione di parita', e sussiste, invece, un indubbio grave
squilibrio a danno del soggetto processualmente debole, ossia
l'opponente, che normalmente rinuncia ad esercitare il suo diritto di
difesa per i costi eccessivi cui deve sottoporsi, mentre invece
l'amministrazione, grazie ai suoi uffici periferici o, in mancanza,
di quelli della prefettura, e' istituzionalmente in grado di
resistere con i suoi funzionari sull'intero territorio nazionale.
Del resto, proprio considerando l'articolazione territoriale
degli uffici di prefettura, oggi ufficio del territorio, l'eventuale
trasferimento della competenza al giudice del luogo di residenza del
ricorrente non avrebbe conseguenze particolarmente negative per
l'amministrazione opposta, in quanto i funzionari delle sue sedi
periferiche possono correttamente rappresentarla nelle cause di cui
trattasi.
Tra l'altro, in un futuro non molto lontano di progressivo
decentramento delle funzioni, e' ipotizzato un crescente intervento
delle autorita' locali (amministrazioni provinciali) presso i giudici
di pace per sostenere le ragioni di tutte amministrazioni resistenti.
Si sottolinea, altresi', come ancor prima dell'avvento del
«giusto processo» l'evoluzione normativa fosse gia' nel senso di
valorizzare il foro del ricorrente, rispetto a quello del convenuto,
proprio al fine di riequilibrare le posizioni dei soggetti
considerati normativamente deboli rispetto alle parti processuali
forti.
Sono da ritenersi espressioni di tale esigenza il procedimento di
opposizione al decreto penale di condanna, dal quale ultimo proprio
la procedura della legge n. 689/1981 e' largamente ispirata, ma piu'
recentemente la complessiva normativa a tutela del consumatore, con
particolare riguardo all'art. 25 della legge 6 febbraio 1996 n. 56
(«Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee - legge
comunitaria 1991»), il quale ha introdotto il cosiddetto foro
esclusivo del consumatore, ai sensi dell'art. 1469-bis, n. 13 del
codice civile (Clausole vessatorie) (cfr. Cass. 28 agosto 2001,
n. 11282; Trib. Bologna sentenza 14 giugno 2000; giudice di pace di
Prato, sentenza 28 gennaio 1999), o anche all'art. 12 d.lgs.
n. 50/1992 sui contratti negoziati fuori dei locali commerciali e,
all'art. 10 d.lgs. n. 427/1998 in materia di multiproprieta'.
Ne' tali significative deroghe all'ordinaria competenza
territoriale possono essere qualificate un «eccesso di zelo» nella
protezione dell'utente-consumatore, ma anzi le ragioni che le hanno
determinate sono invocabili anche nell'ambito degli illeciti
amministrativi minori.
Esse sostanzialmente mirano ad assicurare al soggetto, ritenuto
normativamente debole in un lite, la possibilita' (economica) di
potersi difendere nel suo luogo di residenza, dove verosimilmente gli
e' meno oneroso rappresentare le proprie ragioni, emancipandolo da
dispendiosi spostamenti, sicuramente penalizzanti in termini di costi
e di tempo.
In proposito la suprema Corte (sez. I civile; sent. 28 agosto
2001, n. 11282) ha significativamente ritenuto che costituisca uno
squilibrio rilevante, ai sensi dell'art. 1469-bis, l'inserzione nel
regolamento negoziale di una clausola che costringe il consumatore
pure se accompagnato o sostituito dal proprio legale, ad affrontare
un viaggio anche di appena mezz'ora - il tragitto di un treno
Eurostar o Intercity da Asti alla stazione di Porta Nuova nella lite
oggetto della sentenza - per raggiungere, muovendo dalla localita' di
residenza, il centro urbano dove e' ubicato l'ufficio giudiziario
presso cui pende la lite promossa dalla controparte professionale.
Osserva, infatti, la Corte che «la gran parte delle norme
processuali che determinano la competenza territoriale e' ispirata
all'esigenza di tutela di questa o di quella posizione processuale,
ritenuta meritevole di maggiori garanzie», che, nel caso del
consumatore, giunge al punto di riconoscergli un foro esclusivo, sia
pure derogabile.
Sotto questo profilo, se e' meritevole di «maggiori garanzie»
processuali la posizione del consumatore rispetto alla controparte
professionale, alla stessa stregua anche il soggetto dichiarato
responsabile di un illecito (minore) amministrativo dovrebbe poter
godere del beneficio di un suo foro esclusivo, che sarebbe comunque
compatibile con l'art. 20 c.p.c., in quanto il foro per le cause
relative a diritti di obbligazione, all'uopo richiamato dal codesto
on. collegio nella sua recente ordinanza n. 459, e' un foro
«facoltativo», e, quindi, derogabile.
Va tenuto presente che, per le obbligazioni pecuniarie, puo'
trovare applicazione, ai fini della competenza territoriale del
giudice, anche il comma 4 dell'art. 1182 c.c., trattandosi nel caso
di specie di somme (sanzioni amministrative) pur sempre oggetto di
determinazione in sede giudiziaria e, quindi, in tal caso la
competenza territoriale si sposta a favore del domicilio del
debitore, proprio considerando che, in tale materia, il giudice puo'
modificare la pena pecunaria irrogata dall'autorita'.
E' «ragionevole», pertanto, ritenere che la tutela processuale
del soggetto economicamente debole, cosi' ampiamente valorizzata in
diversi ambiti e persino in sede penale, possa riguardare anche il
settore degli illeciti amministrativi minori, dove, non essendo
necessaria l'assistenza di un legale, e' escluso il beneficio del
gratuito patrocinio per i meno abbienti, per cui, nella quasi
totalita' dei casi, il ricorrente e' uso difendersi in proprio.
In proposito potrebbe assumere rilevanza una recente direttiva
comunitaria del 23 gennaio 2003 (direttiva 2002/8/CE del Consiglio)
in materia di accesso alla giustizia nelle controversie
transfrontaliere, laddove si da' rilievo, ai fini del gratuito
patrocinio, al fatto che «la presenza fisica di una persona sia
richiesta in aula», come si verifica proprio nell'ambito del
procedimento sanzionatorio di cui trattasi.
Ad avviso, infine, di questo organo giudicante il foro
sostanzialmente privilegiato della pubblica amministrazione nella
materia de qua puo' ritenersi in contrasto con gli artt. 6 e 13 di
cui alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (resa esecutiva
con legge 4 agosto 1955, n. 848), che espressamente attribuiscono ad
ogni persona il diritto «ad un processo equo», attraverso «un'equa e
pubblica udienza entro un termine ragionevole», ed il «diritto ad un
ricorso effettivo avanti ad una magistratura».
L'invocata regola del locus commissi delicti, se e' «coerente ai
principi processuali generali» nel caso di gravi illeciti, appare
frutto di una scelta legislativa per lo meno «irragionevole», ove
l'oggetto dell'opposizione sia, ad esempio, relativo ad infrazioni
stradali, soprattutto nell'ipotesi in cui la verbalizzazione
dell'addebito da parte dell'agente accertatore venga notificata, ai
sensi dell'art. 201 del c.d.s. a mezzo posta - in genere poco prima
della scadenza del termine decadenziale dei 150 giorni - al
proprietario del veicolo, il quale spesso e' persona diversa
dall'effettivo conducente.
Anzitutto, nel caso degli illeciti contestati non immediatamente,
ma notificati ex post, si verifica che il soggetto destinatario del
provvedimento sanzionatorio non e piu' in condizioni di partecipare
al procedimento amministrativo (sanzionatorio) avviato nei suoi
confronti, ai sensi e per gli effetti della legge 7 agosto 1990,
n. 241.
Proprio nell'ambito degli accertamenti relativi a violazioni per
eccesso di velocita' rilevate elettronicamente, cui sia conseguente
la sanzione accessoria della sospensione della patente, si impone al
proprietario del veicolo, quale destinatario della notifica,
l'ulteriore obbligo di dovere rammentare chi fosse il guidatore nel
giorno della verbalizzazione, onde comunicarne le generalita' alle
autorita', ai fini dell'applicazione di detta sanzione.
Mentre negli illeciti contestati immediatamente, ad esempio
quelli rilevati tramite telelaser, l'incolpato e' sempre in
condizioni di esercitare un «effettivo» ricorso e, quindi, di
partecipare contestualmente al procedimento sanzionatorio a suo
carico direttamente nel luogo in cui e' stata accertata l'infrazione,
nelle verbalizzazioni notificate ai sensi dell'art. 201 del c.d.s.,
il presunto trasgressore, ove voglia impugnare la contravvenzione
elevatagli, deve soggiacere ad un'onerosa procedura, sia con
riferimento a quella in sede amministrativa presso l'attuale ufficio
del territorio (ex prefettura) - con richiesta di audizione - che a
quella giudiziaria facente capo al giudice di pace, in quanto in
entrambi i casi deve presentarsi presso uno di tali uffici per
esporre le sue ragioni.
Per quanto riguarda il procedimento amministrativo avanti
all'attuale ufficio del territorio (ex prefettura), si osserva come
esso, a differenza di quello presso il giudice di pace, renda
ammissibile il ricorso inviato anche per posta, mentre in sede
giudiziaria vige una regola assolutamente penalizzante, per cui
l'atto di opposizione deve essere materialmente presentato in
cancelleria, ne' non sono consentite, secondo la prevalente
giurisprudenza della suprema Corte, altre forme equipollenti di
trasmissione del documento (ad esempio, invio per fax).
E' indubbio che l'attuale procedura contenziosa presso il giudice
dell'opposizione, pure se ora facente capo al giudice di pace,
contrasti con i menzionati principi dell'«equo processo», in quanto
impedisce totalmente o parzialmente, che il presunto trasgressore
possa esercitare il suo «diritto ad un ricorso effettivo», cio' «al
fine della determinazione ... dei suoi diritti ... di carattere
civile».
La richiesta effettivita' del ricorso, di cui all'invocata
Convenzione, va intesa nel senso che alla parte interessata sia
consentita, in concreto, la possibilita' di «difendersi da se», il
che significa, ad esempio nell'ipotesi di violazioni per illeciti
stradali, di partecipare al procedimento sanzionatorio all'uopo
attivato nei confronti del presunto trasgressore, in applicazione
della fondamentale legge n. 241/1990.
La Convenzione stabilisce, inoltre, che l'interessato possa
«disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la
sua difesa».
E' per lo meno improbabile che il soggetto incolpato di una
violazione al codice della strada sia facilitato nella sua difesa,
ove debba rappresentare le sue ragioni presso un lontano ufficio del
giudice di pace, tanto piu' nei casi, sempre piu' frequenti, in cui
gli sia, altresi', comminata la sanzione accessoria della sospensione
della patente.
Le gia' descritte regole processuali gli impongono di doversi
presentare in cancelleria una prima volta per depositare il ricorso,
e, poi, successivamente per comparire all'udienza fissata per la
richiesta sospensione dell'esecutorieta' della sanzione accessoria,
fino a quelle di trattazione e decisione della causa.
In pratica il soggetto, cui venga attribuita una violazione
amministrativa commessa in localita' diversa da quella in cui opera,
paga la sanzione, anche se ha ragione, come nell'ipotesi sempre piu'
frequente di multe irrogate a carico dei proprietari di veicoli, le
cui targhe sono state donate all'insaputa degli interessati.
Conseguentemente, se per effetto di tale normativa l'effettivita' del
ricorso a tutela delle proprie ragioni e' vanificata, si ha che la
norma sulla competenza territoriale del giudice di pace e' da
ritenersi suscettibile di censura, anche per ipotizzato contrasto
della stessa con le richiamate disposizioni della Convenzione europea
dei diritti dell'uomo.