ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli articoli 3, commi 3,
4 e 6, e 7, comma 3, della legge della Regione Marche 13 novembre
2001, n. 25 (Disciplina regionale in materia di impianti fissi di
radiocomunicazione al fine della tutela ambientale e sanitaria della
popolazione); degli articoli 1, comma 2, 2, commi 1, 2 e 3, 3, 7 e 8
della legge della Regione Campania 24 novembre 2001, n. 13
(Prevenzione dei danni derivanti dai campi elettromagnetici generati
da elettrodotti); degli articoli 3, comma 1, lettera m), 4, comma 1,
e 10, commi 1 e 2, della legge della Regione Puglia 8 marzo 2002,
n. 5 (Norme transitorie per la tutela dall'inquinamento
elettromagnetico prodotto da sistemi di telecomunicazioni e
radiotelevisioni operanti nell'intervallo di frequenza fra 0 Hz e 300
GHz); e degli articoli 1, commi 1 e 2, 2, 4, comma 1, lettera b), 5,
comma 1, lettera c), e comma 2, 12, comma 1, 13 e 16 della legge
della Regione Umbria 14 giugno 2002, n. 9 (Tutela sanitaria e
ambientale dall'esposizione ai campi elettrici, magnetici ed
elettromagnetici), promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio
dei ministri notificati il 17 e il 25 gennaio, il 10 maggio e il
23 agosto 2002, depositati in cancelleria il 26 e il 31 gennaio, il
16 maggio e il 2 settembre 2002 ed iscritti, rispettivamente, ai
numeri 4, 5, 35 e 52 del registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione delle Regioni Marche, Campania,
Puglia e Umbria nonche' gli atti di intervento della Wind
Telecomunicazioni S.p.a., dell'ENEL S.p.a., dell'ENEL Distribuzione
S.p.a., della TERNA-Trasmissione Elettricita' Rete Nazionale S.p.a.,
del Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale S.p.a., del comune
di Lacco Ameno e della Vodafone Omnitel S.p.a;
Udito nell'udienza pubblica del 25 marzo 2003 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi gli avvocati dello Stato Ivo M. Braguglia e Glauco Nori per
il Presidente del Consiglio dei ministri, gli avvocati Stefano Grassi
per la Regione Marche, Giovanni Tarantini per la Regione Umbria,
Vincenzo Cocozza per la Regione Campania, Sergio Panunzio per la
Regione Puglia, Beniamino Caravita di Toritto per la Wind
Telecomunicazioni S.p.a., Giuseppe de Vergottini per l'ENEL S.p.a.,
per l'ENEL Distribuzione S.p.a. e per la TERNA--Trasmissione
Elettricita' Rete Nazionale S.p.a., Marcello Clarich per il Gestore
della Rete di Trasmissione Nazionale S.p.a., Lorenzo Bruno Molinaro
per il comune di Lacco Ameno, Marco Sica e Mario Libertini per la
Vodafone Omnitel S.p.a.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso dell'11 gennaio 2002, depositato in cancelleria
il 26 gennaio 2002 (registro ricorsi n. 4 del 2002), il Presidente
del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale della legge della Regione Marche 13 novembre 2001,
n. 25 (Disciplina regionale in materia di impianti fissi di
radiocomunicazione al fine della tutela ambientale e sanitaria della
popolazione), ed «in particolare» delle seguenti disposizioni:
dell'art. 3, commi 3 e 4, in riferimento agli articoli 117, commi
secondo, lettera s), e terzo (tutela della salute e ordinamento della
comunicazione), della Costituzione, ed in relazione agli articoli 1,
comma 6, lettera a, numero 2, e 2, comma 6, della legge 31 luglio
1997, n. 249 (Istituzione dell'Autorita' per le garanzie nelle
comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e
radiotelevisivo), all'art. 2, comma 1, del decreto-legge 23 gennaio
2001, n. 5 (Disposizioni urgenti per il differimento di termini in
materia di trasmissioni radiotelevisive analogiche e digitali,
nonche' per il risanamento di impianti radiotelevisivi), convertito,
con modificazioni, nella legge 20 marzo 2001, n. 66, e
all'art. 2-bis, comma 2, del decreto-legge 1° maggio 1997, n. 115
(Disposizioni urgenti per il recepimento della direttiva 96/2/CE
sulle comunicazioni mobili e personali), convertito, con
modificazioni, nella legge 1° luglio 1997, n. 189; dell'art. 3,
comma 6, in riferimento all'art. 117, terzo comma (tutela della
salute) della Costituzione, ed in relazione all'art. 4, comma 1,
lettera a), della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sulla
protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed
elettromagnetici); e dell'art. 7, comma 3, in riferimento
all'art. 117, terzo comma (ordinamento della comunicazione), della
Costituzione, ed in relazione allo stesso art. 4, comma 1, lettera
a), della legge n. 36 del 2001.
Il ricorrente, dopo avere notato che dal titolo della legge
regionale n. 25 del 2001 e dal suo art. 1 risulta espressamente che
la disciplina dettata dalla Regione Marche riguarda gli impianti
fissi di radiocomunicazione «al fine della tutela ambientale e
sanitaria della popolazione», osserva, in linea generale, che lo
Stato ha legislazione esclusiva nella materia della tutela ambientale
(art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, nel testo
novellato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), mentre
costituiscono materie di legislazione concorrente (art. 117, terzo
comma) la tutela della salute e l'ordinamento della comunicazione,
con conseguente potesta' legislativa esclusiva dello Stato nella
determinazione dei principi fondamentali. Cio' premesso, alcune
disposizioni della legge regionale impugnata apparirebbero invasive
della competenza legislativa statale.
In particolare, l'art. 3, comma 3, della legge regionale, che
prevede che l'installazione degli impianti fissi di
radiocomunicazione di cui al precedente art. 2 venga sottoposta «ad
opportune procedure di valutazione di impatto ambientale ...», e il
comma 4 dello stesso art. 3, che prevede che la Giunta regionale
adotti le disposizioni di attuazione, eccederebbero dalle competenze
regionali, in quanto la predisposizione dei piani di assegnazione
delle frequenze e l'individuazione dei siti per l'ubicazione degli
impianti, per quanto riguarda gli impianti di radiodiffusione,
sarebbero riservate allo Stato dagli articoli 1, comma 6, lettera a),
numero 2, e 2, comma 6, della legge 31 luglio 1997, n. 249, nonche'
dall'art. 2, comma 1, del decreto-legge 23 gennaio 2001, n. 5,
convertito, con modificazioni, dalla legge 20 marzo 2001, n. 66:
tutte norme statali dettate o a tutela dell'ambiente, ovvero
costituenti principi fondamentali (stante il carattere fortemente
unitario della materia) in materia di tutela della salute e di
ordinamento della comunicazione.
Ancora, per cio' che riguarda gli impianti fissi di telefonia
mobile, l'art. 2-bis, comma 2, del decreto-legge 1° maggio 1997,
n. 115, aggiunto dalla legge di conversione 1° luglio 1997, n. 189,
ha previsto che la «installazione di infrastrutture dovra' essere
sottoposta ad opportune procedure di valutazione di impatto
ambientale», ma non ha individuato, direttamente od indirettamente,
ne' le competenze, ne' i criteri di carattere generale e le
procedure. Sicche', almeno al momento, la competenza resterebbe
riservata allo Stato, in funzione della tutela dell'ambiente, e, di
conseguenza, il richiamo al citato art. 2-bis, contenuto nell'art. 3,
comma 3, della legge regionale impugnata, non sarebbe rilevante per
attribuire la competenza alla Regione. D'altro canto, per
l'installazione delle infrastrutture in questione non sarebbero
applicabili le disposizioni statali generali sulla valutazione di
impatto ambientale.
Ancora, la disposizione di cui all'art. 3, comma 6, della legge
regionale impugnata, che prevede, sia pure in via transitoria, un
valore limite di campo elettrico per la progettazione, la
realizzazione e la modifica degli impianti di cui si tratta,
invaderebbe l'attribuzione riservata allo Stato dalla disposizione di
cui all'art. 4, lettera a), della legge n. 36 del 2001, che
costituisce principio fondamentale in materia di tutela della salute
«in considerazione del preminente interesse nazionale alla
definizione di criteri unitari e di normative omogenee in relazione
alle finalita' indicate nell'art. 1» della stessa legge.
Infine, l'art. 7, comma 3, della legge regionale impugnata, che
demanda alla Giunta regionale di adottare un valore di distanza
minima, da determinate aree ed edifici, nell'installazione degli
impianti di cui al precedente art. 2, introdurrebbe un parametro,
quello della distanza, diverso da quelli di attenzione, la cui
determinazione e' riservata allo Stato dall'art. 4, comma 1, lettera
a), della legge quadro n. 36 del 2001. Il solo parametro della
distanza sarebbe inadeguato, dovendosi invece tenere conto delle
caratteristiche rilevanti delle stazioni trasmittenti (altezza dal
suolo, potenza irradiata, sistema radiante), nonche' del livello
massimo di campo ammissibile nelle aree abitate.
2. - Si e' costituita nel giudizio davanti alla Corte la Regione
Marche, chiedendo che il ricorso venga dichiarato infondato.
Come risulterebbe dall'insieme della disciplina legislativa
dettata dalla legge regionale impugnata, essa Regione avrebbe infatti
esercitato la propria competenza legislativa concorrente nelle
materie della tutela della salute, nonche' del governo del
territorio. La legge regionale, infatti, si limiterebbe a
disciplinare, in modo peraltro completo ed esaustivo, l'installazione
degli impianti fissi di radiocomunicazione, per consentirne una
localizzazione in grado di rispettare sia un corretto assetto del
territorio sia il rispetto dei principi fondamentali e delle esigenze
ineludibili di tutela della salute dei cittadini. Sotto questo
profilo, la difesa regionale richiama, ritenendola valida anche nel
contesto del nuovo Titolo V della parte II della Costituzione, la
giurisprudenza di questa Corte secondo cui la Regione, come ente
rappresentativo della molteplicita' degli interessi legati alla
dimensione territoriale, non potrebbe non reputarsi titolare anche
del potere di verifica della compatibilita' degli interventi che,
attuati dai vari soggetti, comportano effetti sul territorio. E
sarebbe questa indubbiamente la prospettiva nella quale si
collocherebbe la legge denunciata, che rimarrebbe nell'ambito delle
competenze regionali, pur comportando l'imposizione di distanze
superiori a quelle richieste per il rispetto dei limiti massimi di
esposizione ai campi elettrico e magnetico, quali stabiliti dallo
Stato nell'esercizio delle attribuzioni ad esso riservate. La
circostanza che la legge regionale abbia tra le proprie finalita'
anche quella della tutela ambientale non implicherebbe in alcun modo
l'invasione della competenza statale in materia di tutela
dell'ambiente. Tale materia potrebbe essere individuata nella
disciplina direttamente finalizzata alla tutela degli equilibri
ecologici (stato dei fattori ambientali - aria, acqua, suolo, ecc. -
e tutela di questi dagli inquinamenti, protezione della natura,
salvaguardia e gestione razionale delle risorse naturali, ecc.) e
potrebbe in qualche modo coincidere con quelle che sono le norme
statali dirette alla «salvaguardia, tutela e miglioramento della
qualita' dell'ambiente» nonche' alla «utilizzazione accorta e
razionale delle risorse naturali» e alla promozione sul piano
internazionale delle misure destinate a risolvere i problemi
dell'ambiente (secondo la definizione che di tali obiettivi fornisce
l'art. 174 par. 1 del Trattato della Comunita' Europea). Ma
l'ambiente non sarebbe soltanto una materia: esso costituirebbe, per
giurisprudenza costante di questa stessa Corte costituzionale (ed
oggi tanto piu' dopo l'espressa menzione della tutela dell'ambiente
nella lettera s), dell'art. 117, comma secondo, della Costituzione),
un valore costituzionale, e dunque, come tale, sarebbe un obiettivo
perseguibile e da perseguire da parte di tutti i livelli territoriali
di governo. In altri termini, sarebbe pacifico che, nell'esercizio
delle competenze in materia di legislazione concorrente o
esclusivamente affidata alla legislazione delle Regioni, queste
possano e debbano perseguire finalita' di tutela ambientale. E cio'
in applicazione del fondamentale principio di «integrazione» di cui
all'art. 6 del Trattato comunitario, che sarebbe stato applicato
dalla Regione Marche con la legge impugnata, la quale sarebbe
espressamente diretta ad attuare i principi fissati in materia di
tutela dell'ambiente sia dalla legge quadro statale n. 36 del 2001
sia dal decreto ministeriale 10 settembre 1998, n. 381.
Con specifico riferimento alle norme di cui il ricorso contesta
la legittimita' costituzionale, la difesa regionale osserva quanto
segue.
Quanto alla prima censura, la previsione della attivazione di
procedure di valutazione di impatto ambientale definite nelle loro
modalita' di attuazione con atto della Giunta regionale sarebbe
pienamente coerente con i principi fondamentali vigenti in materia.
Infatti, l'art. 2-bis, comma 2, del decreto-legge n. 115 del 1997,
come convertito dalla legge n. 189 del 1997, prevede l'obbligo di
sottoporre ad opportune procedure di valutazione di impatto
ambientale la installazione di infrastrutture quali quelle oggetto
della disciplina dettata dalla legge regionale impugnata. Sarebbe
pacifico che lo Stato potra' dettare principi fondamentali in
materia, al fine di garantire criteri uniformi per la installazione
di queste infrastrutture; ma, in assenza di una esplicita e puntuale
definizione di tali principi, non vi sarebbero dubbi che le Regioni
possano (e debbano, per dare attuazione ai principi costituzionali in
materia di tutela della salute e ai valori connessi con la tutela
dell'ambiente) dettare norme in grado di consentire quella corretta
valutazione degli effetti diretti ed indiretti sui singoli fattori
ambientali e sul loro reciproco equilibrio. La valutazione di impatto
ambientale sarebbe infatti una procedura, le cui finalita' sono
definite dalle direttive comunitarie 85/337/CEE e 97/11/CE, la cui
attuazione costituisce una forma concreta di gestione, nel rispetto
del diritto alla salute e della tutela dell'ambiente, dei poteri
decisori relativi ad attivita' suscettibili di rilevante impatto
ambientale. L'attivazione della procedura di valutazione di impatto
ambientale costituirebbe quindi un preciso obbligo derivante da
direttive comunitarie, e si inquadrerebbe comunque come uno strumento
essenziale di gestione e governo del territorio, per tutti i poteri
pubblici che possano autorizzare attivita' in grado di produrre
effetti sull'ambiente, la cui disciplina deve essere dettata sia a
livello legislativo statale sia - in assenza dell'intervento della
legge statale - a livello legislativo regionale. Del resto, l'attuale
disciplina legislativa, che definisce l'assetto delle competenze
amministrative in questo settore, riserverebbe allo Stato la
competenza a definire le procedure di valutazione di impatto
ambientale solo con riferimento alle opere indicate nell'art. 71 del
d.lgs. 112 del 1998: non si potrebbe quindi negare, in attesa
dell'ulteriore eventuale nuova definizione legislativa delle relative
competenze, la competenza regionale a disciplinare legislativamente
questo tipo di procedura.
Quanto alla censura relativa all'art. 3, comma 6, della legge
regionale, essa non sarebbe fondata, per la considerazione che - come
pure ammette lo stesso ricorrente - l'obiettivo di qualita' definito
da tale norma (valori di campo elettrico non superiori a tre
Volt/metro, in corrispondenza di edifici adibiti a permanenza non
inferiore a 4 ore) viene definito ed imposto solo «fino all'adozione
dei decreti e regolamenti previsti dall'art. 4 della legge 36/2001».
Non vi sarebbe quindi invasione della competenza statale, che potra'
essere regolarmente esercitata, mediante l'emanazione delle norme
regolamentari e dei provvedimenti espressamente previsti dal citato
art. 4 della legge n. 36 del 2001. Ma sarebbe altrettanto evidente
che, nell'attesa delle norme che debbono essere dettate a livello
centrale (ed il termine relativo e' gia' abbondantemente scaduto), le
Regioni abbiano piena competenza a disciplinare e definire gli
obiettivi di qualita' in attuazione degli stessi principi fissati dal
legislatore statale nella legge quadro n. 36 del 2001. Cio' anche in
relazione alla circostanza che tali obiettivi di qualita' sono
dettati in funzione della tutela della salute, e quindi la disciplina
regionale costituisce esercizio di competenza concorrente,
sicuramente esplicabile in attesa di una precisazione di ulteriori
principi fondamentali da parte dello Stato.
Quanto alla terza censura, la difesa regionale afferma che anche
l'introduzione del valore di distanza minima, indicato dall'art. 7,
comma 3, della legge regionale, costituirebbe corretto esercizio
della competenza legislativa concorrente della Regione in materia di
governo del territorio e di tutela della salute. Ne' si potrebbe
ritenere che la determinazione di tale parametro sia necessariamente
riservata allo Stato, trattandosi di un parametro che, con ogni
evidenza, attiene anche e soprattutto al governo del territorio. Si
tratterebbe, inoltre, di un parametro che viene, in relazione a tali
specifiche finalita', stabilito dalla Regione, e che sarebbe da
ritenere ulteriore rispetto a quelli che lo Stato potra' definire in
applicazione delle previsioni dell'art. 4, comma 1, lettera a), della
legge n. 36 del 2001.
3. - Con ricorso del 21 gennaio 2002, depositato in cancelleria
il 31 gennaio 2002 (reg. ric. n. 5 del 2002), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale delle seguenti disposizioni della legge della Regione
Campania 24 novembre 2001, n. 13 (Prevenzione dei danni derivanti dai
campi elettromagnetici generati da elettrodotti): dell'art. 1,
comma 2, in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione; dell'art. 2, commi 1, 2 e 3, in riferimento
all'art. 117, terzo comma (tutela della salute e produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia), della Costituzione
ed in relazione agli artt. 4, comma 1, lettera h), e 5, comma 1,
della legge 22 febbraio 2001, n. 36; dell'art. 3, in riferimento
all'art. 117, terzo comma (tutela della salute e produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia), della Costituzione
ed in relazione agli artt. 4, comma 1, lettera d), e 9, della stessa
legge n. 36 del 2001; dell'art. 7, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, anche in relazione
all'art. 15 della stessa legge n. 36 del 2001; e dell'art. 8, in
riferimento all'art. 117, commi secondo, lettera s), e terzo (tutela
della salute e produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia), della Costituzione ed in riferimento all'art. 16 della
stessa legge n. 36 del 2001.
La legge regionale impugnata investirebbe, secondo la difesa
statale, le materie della tutela della salute e della produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, che sono di
legislazione concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, ed anche la materia della tutela dell'ambiente che, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione, e'
di legislazione esclusiva dello Stato. La legge quadro 22 febbraio
2001, n. 36, sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici,
magnetici ed elettromagnetici, avrebbe posto la disciplina integrale
ed esclusiva rivolta alla tutela dell'ambiente ed i principi
fondamentali per le altre materie, ai quali la legislazione regionale
si deve attenere. La legge regionale impugnata in parte avrebbe
invaso la sfera statale di legislazione esclusiva ed in parte non
avrebbe osservato i principi della legislazione statale.
Quanto all'art. 1, comma 2, della legge regionale, l'Avvocatura
afferma che l'art. 5, comma 1, della legge statale n. 36 del 2001,
«al fine di tutelare l'ambiente», ha disciplinato le competenze ed il
procedimento per la localizzazione dei tracciati e per la
progettazione, la costruzione e la modifica di elettrodotti e di
impianti per telefonia mobile e radiodiffusione, mentre in questa
materia la Regione non avrebbe potesta' legislativa.
Quanto all'art. 2, commi 1, 2, 3, della legge regionale, secondo
la difesa statale nell'art. 4, comma 1, lettera h), e nell'art. 5,
comma 1, della legge statale n. 36 del 2001 si troverebbe la
normativa di principio sui parametri per le fasce di rispetto per gli
elettrodotti, mentre le norme impugnate avrebbero fissato
direttamente il valore limite di induzione magnetica (comma 3),
attribuendo ai comuni la disciplina dell'ampiezza dei corridoi ed
alla Regione il potere di direttiva, senza nessun raccordo con i
parametri desumibili dalla normativa statale, come se la materia
rientrasse nella legislazione esclusiva della Regione.
Nell'art. 3, invece, la legge regionale disciplinerebbe la
materia del risanamento degli elettrodotti riservando alla Regione
l'approvazione degli appositi piani, anche in questo caso non tenendo
conto di quanto dispone l'art. 4, comma 2 [recte: 1], lettera d),
della legge statale n. 36 del 2001, che avrebbe riservato allo Stato
i «criteri di elaborazione dei piani di risanamento» anche con
riferimento «alle modalita' di coordinamento delle attivita'
riguardanti piu' regioni», e la norma regionale, non adeguandosi alla
disciplina statale di principio, si sarebbe sottratta ad ogni
possibilita' di coordinamento. La legge regionale non avrebbe nemmeno
tenuto conto del termine fissato dall'art. 9 della legge statale per
assicurare la necessaria uniformita' di tutela sull'intero territorio
nazionale anche dal punto di vista temporale.
Quanto all'art. 7 della legge regionale, l'Avvocatura sostiene
che l'art. 15, comma 4, della legge statale, nell'esercizio della
competenza esclusiva a tutela dell'ambiente, avrebbe previsto un
apposito sistema sanzionatorio, assicurando cosi' anche la
uniformita' degli interventi repressivi in tutte le Regioni, in modo
da evitare che tra di esse possa instaurarsi una sorta di concorrenza
sanzionatoria: ma l'art. 7 della legge regionale avrebbe disciplinato
un sistema del tutto autonomo senza tenere conto della normativa
statale.
Infine, quanto all'art. 8, la normativa transitoria ivi prevista
si sovrapporrebbe a quella fissata dall'art. 16 della legge statale
senza alcun coordinamento. Del resto, secondo la difesa erariale, una
disciplina transitoria era indispensabile a tutela dell'ambiente
nell'esercizio della legislazione statale esclusiva, e principi
generali sarebbero necessari anche per la disciplina transitoria, che
investe il periodo in cui gli impianti preesistenti possono
costituire pericolo non controllabile per la salute.
4. - Ha depositato memoria di costituzione e difesa la Regione
Campania, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e
infondato.
Riservandosi di dimostrare in una successiva memoria la
legittimita' della disciplina regionale, la Regione espone
sinteticamente le ragioni che dovrebbero portare a ritenere
ammissibile la propria costituzione in giudizio, nonostante sia
avvenuta oltre il termine previsto dall'art. 23, terzo comma, delle
Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale. In
primo luogo, il termine per la costituzione delle parti in giudizio
sarebbe contenuto nelle norme integrative con una formulazione nella
quale, diversamente da quanto disposto in generale dalla legge per il
deposito del ricorso, viene adoperata l'espressione «puo» e non
«deve». In secondo luogo, nell'ipotesi di costituzione tardiva
dell'amministrazione regionale non potrebbero invocarsi le ragioni
che la Corte da tempo richiama per escludere l'applicabilita' della
sospensione dei termini processuali e per caratterizzare come
perentori i termini, ragioni riferite alla necessita' di definire il
giudizio in modo celere e certo. In terzo luogo, l'analogia con
quanto si verifica nel processo amministrativo, ove il termine per la
costituzione in giudizio non e' ritenuto perentorio, sarebbe
rafforzata dal rinvio che l'art. 22, primo comma, della legge n. 87
del 1953 effettua alle norme del regolamento di procedura del
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale. Inoltre, in assenza di
una formula letterale cogente, dovrebbe ritenersi preminente il
generale interesse pubblico di un ente politico ad esporre tutto
quanto e' necessario per fornire al giudice delle leggi gli elementi
utili alla piena valutazione della scelta compiuta dal legislatore
regionale, tenendo anche presente che nel caso di specie la Regione,
ai fini della scelta di costituirsi in giudizio, ha dovuto assumere
tutti gli elementi di conoscenza ulteriore per cogliere la portata
della complessa riforma costituzionale da poco intervenuta. Infine,
la diversa modulazione dei termini e delle modalita' per la
proposizione del ricorso fissata dalla nuova disciplina
costituzionale imporrebbe una riflessione sulla portata e sulla
qualificazione delle precedenti regole disciplinanti il processo,
attesa la sua incidenza sulla posizione delle parti e sulla
complessiva logica processuale.
4.1 - In una successiva memoria la Regione ha illustrato
ulteriormente le ragioni che possono militare per la non
perentorieta' dei termini di costituzione in giudizio, ripercorrendo
la giurisprudenza costituzionale sul tema, dalla quale emergerebbero,
da una parte, la stretta correlazione della peculiarita' della
normativa processuale con l'interesse pubblico di diritto obiettivo
alla sollecita definizione soprattutto di rapporti pubblici e,
dall'altra, l'assenza di una puntuale motivazione sulla perentorieta'
o meno dei termini di costituzione in giudizio.
Nel merito, la Regione sostiene che la materia oggetto della
legge regionale non rientra nell'ambito della potesta' esclusiva
dello Stato, ma investe piuttosto una pluralita' di competenze
legislative che si vanno inestricabilmente a collegare. La finalita'
specifica sarebbe infatti l'esigenza di tutelare in modo efficace la
salute dei cittadini, e cio' si conseguirebbe attraverso una
disciplina legislativa afferente alla predisposizione di strumenti
urbanistici (di competenza esclusiva regionale ovvero connessa, al
piu', alla materia «governo del territorio») e alle procedure di
risanamento industriale (materia anch'essa non presente negli elenchi
relativi alla potesta' esclusiva statale); in ogni caso, la legge
regionale non si caratterizzerebbe come volta a tutelare quel bene -
l'equilibrio ecologico, costituito dalla protezione della fauna,
delle risorse ambientali e del paesaggio - che sottenderebbe
l'endiadi utilizzata dal legislatore costituzionale («tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema») per definire la competenza statale.
E, ancora, anche ove si ritenesse che l'intervento legislativo
regionale si trovi ad interferire con la «materia» ambientale, la
Regione dovrebbe considerarsi legittimata ad esercitare le proprie
competenze in materia di governo del territorio e di tutela della
salute, nel rispetto dei principi e delle esigenze unitarie
desumibili dalla legge statale, ai quali la normativa regionale
sarebbe appunto conforme.
4.2. - Nel giudizio nei confronti della legge della Regione
Campania (reg. ric. n. 5 del 2002) ha depositato atto di intervento
il Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale S.p.a., chiedendo
l'accoglimento delle conclusioni formulate nel ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri. Quanto alla ammissibilita'
dell'intervento, si sostiene che il corretto esercizio delle funzioni
legislative di Stato e Regioni e il rispetto da parte di queste
ultime dei principi fondamentali dettati dallo Stato e dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario sarebbero essenziali affinche'
il Gestore della rete possa svolgere regolarmente le funzioni ad esso
assegnate dal d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79, recante «Attuazione della
direttiva 96/1992/CE recante norme comuni per il mercato interno
dell'energia elettrica», e dai successivi decreti del Ministero
dell'industria 21 gennaio e 17 luglio 2000.
4.3. - Nel medesimo giudizio hanno in seguito depositato un unico
atto di intervento le seguenti societa': ENEL S.p.a., ENEL
Distribuzione S.p.a. e TERNA - Trasmissione Elettricita' Rete
Nazionale S.p.a., chiedendo anch'esse l'accoglimento delle
conclusioni formulate nel ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri. L'interesse delle societa' all'intervento sarebbe
qualificato dalla necessita' di assicurare uniformita' di modalita'
di realizzazione della rete di trasmissione nazionale, di cui TERNA
e' proprietaria per il 95%, e di quella di distribuzione di energia,
di cui ENEL Distribuzione e' concessionaria: entrambe societa'
detenute da ENEL S.p.a.
4.4. - Nel giudizio promosso nei confronti della legge della
Regione Campania hanno depositato unico atto di intervento ad
opponendum il comune di Lacco Ameno, nella persona del Sindaco,
nonche' quest'ultimo quale Ufficiale di Governo. Essi, assumendo che
l'esito del presente giudizio e' destinato ad incidere su proprie
posizioni giuridiche, che trovano adeguata tutela nella perdurante
vigenza della legge impugnata - il riferimento e' ad un giudizio
amministrativo promosso in relazione all'inibizione, da esso Comune
disposta, dell'attivazione di un impianto di trasformazione, annesso
ad un elettrodotto, realizzato dall'Enel nel centro abitato - hanno
concluso per l'infondatezza della questione sollevata.
5. - Con ricorso del 9 maggio 2002, notificato il 10 maggio 2002
(reg. ric. n. 35 del 2002), il Presidente del Consiglio dei ministri
ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 3,
comma 1, lettera m); 4, comma 1; 10, commi 1 e 2, della legge della
Regione Puglia 8 marzo 2002, n. 5 (Norme transitorie per la tutela
dall'inquinamento elettromagnetico prodotto da sistemi di
telecomunicazioni e radiotelevisivi operanti nell'intervallo di
frequenza fra 0 Hz e 300 GHz), in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera s), e 117, terzo comma (tutela della salute e
ordinamento della comunicazione) della Costituzione, e in relazione
agli artt. 4, comma 2; 5, comma 1; e 8, comma 1, della legge
22 febbraio 2001, n. 36.
Il ricorrente osserva innanzitutto in linea generale che la legge
impugnata ha la finalita', come emerge dall'art. 1, di assicurare «la
tutela dell'ambiente dall'inquinamento elettromagnetico connesso al
funzionamento e all'esercizio degli impianti per telecomunicazione e
radiotelevisivi», e che essa sarebbe quindi invasiva della competenza
statale, poiche' lo Stato ha legislazione esclusiva nella materia
della tutela ambientale, mentre costituiscono materie di legislazione
concorrente quelle della tutela della salute e dell'ordinamento della
comunicazione, con conseguente potesta' legislativa dello Stato nella
determinazione dei principi fondamentali.
Quanto alle disposizioni dell'art. 3, comma 1, lettera m), della
legge regionale impugnata, che definisce le «aree sensibili», e
dell'art. 4, comma 1, secondo cui la Regione «detta i criteri
generali per la localizzazione degli impianti, nonche' i criteri
inerenti l'identificazione delle "aree sensibili" e la relativa
perimetrazione», esse eccederebbero le competenze regionali,
contrastando con il principio introdotto dall'art. 8, comma 1, della
legge statale n. 36 del 2001, il quale prescrive che le competenze
regionali si esercitano «nel rispetto dei limiti di esposizione, dei
valori di attenzione e degli obiettivi di qualita' nonche' dei
criteri e delle modalita' fissati dallo Stato».
Quanto all'art. 10, comma 1, della legge regionale, che vieta
«l'installazione di sistemi radianti relativi agli impianti di
emittenza radiotelevisiva e di stazioni radio base per telefonia
mobile su ospedali, case di cura e di riposo, scuole e asili nido»,
esso conterrebbe un divieto assoluto, eccedente rispetto al parametro
richiamato in via transitoria dall'art. 16 della legge quadro statale
n. 36 del 2001, e quindi rispetto all'art. 4 del d.m. 10 settembre
1998, n. 381, che assume come unico parametro il valore di campo
elettromagnetico.
In ordine all'art. 10, comma 2, della legge regionale impugnata,
che vieta la localizzazione degli impianti di cui all'art. 2,
comma 1, nelle aree vincolate ai sensi del d.lgs. 29 ottobre 1999,
n. 490, nelle aree classificate di interesse storico-architettonico,
nelle aree di pregio storico, culturale e testimoniale, nonche' nei
parchi ed aree protette, esso invaderebbe, in primo luogo, la
competenza esclusiva statale in materia ambientale, e contrasterebbe
con l'art. 5, comma 1, della legge quadro n. 36 del 2001, che riserva
ad apposito regolamento, di competenza statale, l'adozione di misure
specifiche finalizzate alla tutela dell'ambiente e del paesaggio.
6. - La Regione Puglia ha depositato, oltre il termine previsto
dall'art. 23, terzo comma, delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, atto di costituzione e deduzioni,
chiedendo di respingere il ricorso del Presidente del Consiglio
siccome inammissibile e infondato.
Riservandosi di svolgere in una successiva memoria piu' ampie
deduzioni difensive, la Regione nota comunque che le censure mosse
alla legge regionale muovono da una concezione errata della
competenza dello Stato relativa alla «tutela dell'ambiente», la quale
non sarebbe tanto una materia riservata, quanto piuttosto un valore
costituzionalmente protetto che non esclude la competenza delle
Regioni; mentre, se fosse intesa come mostra di intenderla il
Governo, essa finirebbe per svuotare di contenuto e significato gran
parte delle competenze regionali concorrenti o residuali-esclusive.
6.1. - Ha depositato atto di intervento la Wind Telecomunicazioni
S.p.a., in qualita' di concessionaria per l'installazione e
l'esercizio di impianti di telecomunicazioni per l'espletamento del
servizio pubblico radiomobile di comunicazione con il sistema GSM,
chiedendo l'accoglimento delle conclusioni rassegnate dalla
Presidenza del Consiglio dei ministri.
7. - Con ricorso del 13 agosto 2002, notificato il 23 agosto 2002
(reg. ric. n. 52 del 2002), il Presidente del Consiglio dei ministri
ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale degli
articoli 1, commi 1 e 2; 2; 4, comma 1, lettera b; 5, commi 1,
lettera c), e 2; 12, comma 1; 13 e 16 della legge della Regione
Umbria 14 giugno 2002, n. 9 (Tutela sanitaria e ambientale
dall'esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici),
in riferimento agli articoli 3, 117, secondo comma, lettere e (tutela
della concorrenza) e s) (tutela dell'ambiente), e 117, terzo comma
(tutela della salute) della Costituzione, ed in relazione agli
artt. 4, commi 1 e 2; 5, comma 1; 8, comma 1; e 9, commi 3 e 6, della
legge 22 febbraio 2001, n. 36, e all'art. 1, comma 4, del d.P.R.
12 aprile 1996 (Atto di indirizzo e coordinamento per l'attuazione
dell'art. 40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146,
concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto
ambientale).
La difesa statale premette che, poiche' la legge regionale indica
tra le sue finalita', all'art. 1, comma 1, anche la salvaguardia
dell'ambiente e del paesaggio, essa sarebbe illegittima in quanto
contrastante con l'attribuzione della tutela dell'ambiente alla
legislazione esclusiva dello Stato, qualunque sia la nozione di
ambiente che si voglia seguire.
Quanto all'art. 1, comma 2, della legge regionale impugnata,
l'Avvocatura dello Stato premette che la Regione deve agire nel
rispetto dei principi fondamentali comunque risultanti dalla
legislazione statale gia' in vigore, e dunque di quelli desumibili
dalla legge quadro 22 febbraio 2001, n. 36 sulla protezione dalle
esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici.
L'art. 5, comma 1, della legge statale riserva allo Stato la
determinazione delle «misure specifiche relative alle caratteristiche
tecniche degli impianti e alla localizzazione dei tracciati per la
progettazione, la costruzione e la modifica di elettrodotti e di
impianti per telefonia mobile e radiodiffusione», oltre che «le
particolari misure atte ad evitare danni ai valori ambientali e
paesaggistici», e lo scopo dichiarato della norma e' quello di
tutelare «l'ambiente e il paesaggio». La disposizione impugnata,
invece, riserva ad una futura disciplina regionale «la
localizzazione, la costruzione, la modificazione ed il risanamento
degli impianti».
Secondo la difesa statale, una volta accertato che la materia
rientra nella competenza esclusiva dello Stato, va escluso che la
disciplina introdotta dalla legge statale possa essere messa nel
nulla da quella regionale successiva.
Se poi si ritenesse che la disciplina regionale sia volta alla
tutela della salute, occorrerebbe verificare se le norme statali
richiamate abbiano o meno natura di principi fondamentali ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione. E tale indagine, a
sua volta, sarebbe condizionata alla verifica se sia o non
ragionevole che il livello di protezione contro le radiazioni
elettromagnetiche in Umbria sia diverso (maggiore o minore non
importerebbe) di quello previsto, ad esempio, in Piemonte o in
Puglia. La risposta positiva, secondo l'Avvocatura, potrebbe basarsi
soltanto su una accertata diversita' biologica degli abitanti delle
Regioni interessate o su una situazione ambientale che neutralizzi in
tutto o in parte gli effetti dannosi delle radiazioni: ipotesi
entrambe smentite dalle attuali acquisizioni scientifiche.
Di qui la conferma che tra i principi fondamentali rimessi allo
Stato ci sono anche quelli che assicurano la realizzazione del
principio di uguaglianza quando, naturalmente, operante. E non a caso
nell'art. 4, comma 1, della legge statale sarebbe stata posta per
prima, tra le funzioni dello Stato, quella di tutelare «il preminente
interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e normative
omogenee in relazione alle finalita' di cui all'articolo 1».
Quanto all'art. 2 della legge regionale impugnata, che richiede
ai gestori e ai concessionari la dimostrazione della
indispensabilita' degli impianti, non prevista dalla legge statale,
in vista di una successiva verifica da parte della Regione, la difesa
statale premette che l'art. 8 della legge quadro, sempre in
considerazione del principio di eguaglianza, ha fissato le competenze
delle Regioni, individuandole nelle materie nelle quali una
differenziazione territoriale delle discipline risulta ragionevole.
Nel caso, quella svolta dai gestori e dai concessionari sarebbe
attivita' di impresa, e la indispensabilita' degli impianti sarebbe
valutazione attinente alla gestione, sulla quale la Regione non
potrebbe avere competenza; inoltre, l'eventuale giudizio negativo
dato nella Regione Umbria potrebbe creare difficolta' operative per
il gestore, alterando le condizioni del mercato e cosi' sconfinando
nella sfera della concorrenza la cui tutela e' attribuita alla
legislazione esclusiva dello Stato.
Anche in ordine all'art. 4, comma 1, lettera b), della legge
regionale impugnata, che attribuisce ai comuni poteri vari per il
risanamento degli impianti esistenti, in relazione al principio di
eguaglianza non sarebbe giustificabile una differenza di discipline,
articolata addirittura per territori comunali.
Per le medesime ragioni sarebbe incostituzionale anche l'art. 5,
comma 1, lettera c), della legge regionale impugnata, con il quale la
Regione riserva a se stessa il potere di elaborare piani di
risanamento.
L'art. 5, comma 2, della legge impugnata, che attribuisce alla
Regione un potere di proposta, si sovrapporrebbe alla disciplina
contenuta nell'art. 9, commi 3 e 6, della legge quadro statale,
secondo cui competente e' il Ministero dell'ambiente, sentiti le
Regioni e i comuni interessati. Attribuendosi un potere di proposta,
la Regione porrebbe dei limiti ai poteri deliberativi statali, salvo
che la norma non vada interpretata nel senso che la proposta
costituisce in questo caso solo un sollecitazione per il Ministero,
che potra' deliberare un piano del tutto diverso da quello proposto.
Quanto all'art. 12, comma 1, della legge regionale impugnata, che
richiede la valutazione d'impatto ambientale in violazione
dell'art. 4, comma 1, del d.P.R. 14 aprile 1996, in relazione
all'allegato B, n. 7, lettera z) (valutazione non richiesta nemmeno
dalla direttiva 87/117 CE), esso violerebbe il principio della
parita' di trattamento, incidente anche sotto il profilo della
concorrenza.
In ordine all'art. 13 della legge regionale impugnata, che
rimette alla Giunta regionale la disciplina, oltre che dei
procedimenti amministrativi, anche dei criteri preordinati alla
localizzazione ed al risanamento degli impianti, la difesa statale
afferma che la illegittimita' costituzionale sarebbe evidente con
riguardo ai criteri, che sarebbero addirittura rimessi alla sede
amministrativa senza la fissazione di limiti o orientamenti
legislativi, e che, con riguardo al procedimento, la norma violerebbe
l'art. 9 della legge quadro statale.
Quanto all'art. 16 della legge regionale impugnata, che prevede
che una apposita disciplina transitoria sia posta con regolamento,
esso sarebbe illegittimo, poiche' la disciplina transitoria e' stata
posta dall'art. 16 della legge quadro statale.
8. - Si e' costituita in giudizio la Regione Umbria, chiedendo
che la Corte respinga il ricorso dichiarando manifestamente non
fondate le questioni sollevate dal Presidente del Consiglio.
La difesa regionale riassume dapprima l'intera vicenda relativa
alla legge impugnata. L'originario disegno di legge, predisposto nel
vigore del testo costituzionale previgente, era stato rinviato dal
Governo con nota del 23 giugno 2001, prot. n. 01/439, nella quale
venivano formulati cinque rilievi. Il Consiglio regionale, aderendo
alle valutazioni svolte dalla II Commissione consiliare, aveva poi
riapprovato con modificazioni il testo, adeguandosi integralmente a
due rilievi e parzialmente ad altri due. Il Governo aveva quindi
presentato ricorso in via principale di fronte alla Corte, censurando
alcune disposizioni della delibera regionale.
Poiche' tuttavia nelle more del giudizio e' entrata in vigore la
riforma del titolo V della parte II della Costituzione, il giudizio
davanti alla Corte e' stato definito con ordinanza di
improcedibilita' n. 182 del 2002.
Successivamente, il testo della delibera legislativa regionale e'
stato approvato nuovamente, senza modificazioni, dal Consiglio
regionale, e poi impugnato dal Governo nei termini sopra esposti.
Ritenendo che la prima censura del ricorso governativo si appunti
anche sull'art. 1, comma 1, della legge regionale impugnata, la
difesa regionale sostiene che l'approccio del Governo, secondo cui lo
scopo dichiarato della legge sarebbe quello di tutelare l'ambiente e
il paesaggio, e' fondato su una interpretazione formalistica e
nominalistica della materia oggetto della legge regionale e della
legge statale. Chiarisce quindi che la finalita' preminente della
legge regionale, peraltro espressamente indicata nello stesso art. 1,
comma 1, e' quella di tutelare la salute della popolazione dagli
effetti della esposizione ai campi elettrici, magnetici ed
elettromagnetici; e considera inoltre che la conservazione di un
ambiente salubre costituisce espressione del diritto fondamentale
alla salute riconosciuto ai cittadini dall'art. 32 della
Costituzione, la cui tutela e' ora attribuita alla competenza
concorrente della Regione.
Quanto alla censura relativa all'art. 1, comma 2, della legge
impugnata, la difesa regionale sostiene che dal confronto di questa
norma con quella contenuta nell'art. 5, comma 1, della legge quadro
statale n. 36 del 2001 emergerebbe che il potere normativo dello
Stato, destinato ad assicurare profili di tutela ambientale, e quello
della Regione sarebbero diretti a soddisfare finalita' diverse. In
particolare, sarebbe manifestamente estranea alla disciplina statale
la considerazione puntuale di qualunque profilo attinente alla tutela
della salute. Paradossale sarebbe quindi il timore del Governo che
disposizioni regionali dettate nell'esercizio della potesta'
legislativa concorrente possano prevalere su quelle dettate dallo
Stato in materia di competenza esclusiva.
Quanto alla censura proposta in via subordinata all'art. 1,
comma 2, e a quelle rivolte contro gli artt. 4, comma 1, lettera b),
e 5, comma 1, lettera c), della legge impugnata, relative alla
necessita' di rispettare il principio di eguaglianza e di
ragionevolezza, esse sarebbero «del tutto infondate, anzi aberranti,
ponendosi al di fuori sia del sistema costituzionale delle competenze
e dei meccanismi che presiedono all'esercizio del potere legislativo
regionale concorrente, sia delle piu' consolidate applicazioni del
principio di uguaglianza».
Inoltre, erronea sarebbe la qualificazione dell'art. 5, comma 1,
quale norma di principio, essendo tale norma esclusivamente destinata
a fissare una competenza statale, la cui riconducibilita' alla
legislazione esclusiva dello Stato andrebbe peraltro puntualmente
dimostrata e non data semplicemente per presupposta.
Ancora, le censure del Governo si fonderebbero su una
interpretazione del principio di uguaglianza rigida e formalistica,
che verrebbe a impedire alle Regioni di intervenire a tutela della
salute dei propri cittadini offrendo piu' elevati standard di
protezione rispetto a quelli essenziali che vanno garantiti su tutto
il territorio nazionale. Anzi, a causa dell'incertezza circa la
pericolosita' delle emissioni di cui si discute e
dell'imponderabilita', allo stato delle attuali conoscenze
scientifiche, delle conseguenze sulla salute della collettivita', la
legge regionale impugnata costituirebbe un intervento
all'avanguardia, in coerenza con i principi sanciti dall'art. 152 del
Trattato CE, che impongono l'eliminazione delle fonti di pericolo per
la salute umana.
Quanto alla censura sull'art. 2 della legge impugnata, la difesa
regionale sostiene che con l'introduzione del principio di
giustificazione la Regione non avrebbe fatto altro che riaffermare il
valore primario della tutela della salute che, nel bilanciamento
operato dal legislatore regionale con il diritto di impresa, avrebbe
condotto alla previsione non certo di un limite all'esercizio
dell'attivita' imprenditoriale, ma di un criterio ragionevole e
strumentale ad una migliore ponderazione comparativa degli interessi
coinvolti da parte dell'amministrazione competente, in stretta
applicazione del principio di proporzionalita'. La disposizione,
infatti, mirerebbe ad una maggiore responsabilizzazione
dell'imprenditore, a sollecitare una sua piu' fattiva collaborazione
in vista della tutela di un bene primario quale quello della salute,
e a prevenire o ridurre pericolose manovre speculative.
Ne' il legislatore regionale avrebbe invaso la competenza
esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza: cosi'
ritenendo, infatti, si giungerebbe ad una sistematica erosione delle
competenze della Regione in rilevanti settori economico-produttivi.
Anche la censura relativa all'art. 5, comma 2, della legge
impugnata non sarebbe fondata, in quanto il potere sostitutivo
attribuito alla Regione, in caso di mancata presentazione della
proposta da parte dei gestori del piano di risanamento per gli
elettrodotti con tensione superiore a 150kv, integra la previsione
statale e non incide sul potere attribuito al Ministro dell'ambiente,
di concerto con gli altri ministri competenti, di approvare il piano
medesimo.
In ordine alla censura relativa all'art. 12, comma 1, della legge
impugnata, la difesa regionale fa notare che l'art. 2-bis del
decreto-legge 1° maggio 1997, n. 115, convertito nella legge
1° luglio 1997, n. 189, prevede che la installazione di
infrastrutture relative alla telefonia mobile «dovra' essere
sottoposta ad opportune procedure di valutazione di impatto
ambientale». In ogni caso, la procedura di v.i.a. di cui si discute
apparterrebbe al potere legislativo concorrente regionale, inerendo
alla tutela della salute, alla valorizzazione dei beni ambientali e
culturali e, soprattutto, al governo del territorio. Inoltre, la
scelta del legislatore regionale umbro di sottoporre a valutazione di
impatto ambientale la installazione di impianti di telefonia mobile,
in casi determinati da individuarsi successivamente con regolamento
della Giunta, rientrerebbe nell'ambito della sua potesta' legislativa
e sarebbe ragionevole esercizio di discrezionalita' politica, non
censurabile in sede di controllo di costituzionalita'.
Quanto alle censure svolte nei confronti dell'art. 13, la Regione
resistente ne denuncia la genericita', e nota come nel nuovo disegno
costituzionale delle funzioni degli organi regionali il potere
regolamentare dell'esecutivo abbia assunto un rilievo determinante e
una ampiezza tale da non potersi configurare soltanto come potere di
mera esecuzione delle leggi regionali.
Inconferente sarebbe inoltre il rilievo circa il contrasto della
disposizione regionale impugnata con l'art. 9, commi 3 e 6, della
legge quadro n. 36 del 2001, commi che disciplinano nelle loro linee
generali le sole procedure concernenti i piani di risanamento degli
elettrodotti con tensione superiore a 150 kv (e gli effetti del
mancato risanamento degli stessi), delle stazioni e dei sistemi
radioelettrici, degli impianti per telefonia mobile e degli impianti
per radiodiffusione, conseguenti all'inerzia o all'inadempienza dei
gestori. In ogni caso, anche a voler applicare le disposizioni
statali, queste risultano palesemente insufficienti a disciplinare i
concreti aspetti procedimentali che meglio debbono essere precisati
nell'interesse degli imprenditori coinvolti.
L'ultima censura, relativa all'art. 16 della legge regionale
impugnata, sarebbe infine «incomprensibile», visto che il legislatore
regionale si e' soltanto preoccupato di colmare, in via transitoria,
l'eventuale vuoto normativo nella fase precedente all'emanazione dei
decreti di cui all'art. 4 della legge quadro statale: tanto che la
normativa regolamentare prevista in capo alla Giunta regionale e'
destinata a rimanere in vigore «in via transitoria fino
all'approvazione» dei citati decreti, e non a sostituire o a
sovrapporsi a questi ultimi.
9. - Nell'imminenza dell'udienza originariamente fissata per il
19 novembre 2002, nel giudizio promosso nei confronti della legge
della Regione Marche (reg. ric. n. 4 del 2002) ha depositato memoria
il Presidente del Consiglio, insistendo nelle conclusioni di cui
all'atto introduttivo.
Quanto alla prima censura, osserva la difesa erariale, la Regione
non potrebbe prevedere una procedura di valutazione di impatto
ambientale in relazione alle infrastrutture di telecomunicazione,
nonostante il disposto dell'art. 2-bis del decreto-legge n. 115 del
1997, in quanto anche la mera ripetizione in legge regionale di norma
materialmente appartenente alla competenza esclusiva dello Stato
sarebbe costituzionalmente illegittima. Inoltre, per le
infrastrutture di telecomunicazione, non sarebbe vero che
l'attivazione della procedura di valutazione di impatto ambientale
costituisca un preciso obbligo derivante da direttive comunitarie, in
quanto negli allegati I e II della direttiva n. 85/337/CEE gli
impianti di telecomunicazione non sono mai menzionati.
Quanto alla seconda censura, l'Avvocatura afferma che anche in
mancanza dei decreti previsti dall'art. 4 della legge quadro esiste
una disciplina statale dei valori-limite, e che essa costituisce
disciplina di principio che, nella materia «tutela della salute»,
spetta solo allo Stato.
La difesa erariale ricorda quindi che secondo l'art. 4, commi 2 e
3, del d.m. n. 381 del 1998, in corrispondenza di edifici adibiti a
permanenze non inferiori a quattro ore non devono essere superati -
con riferimento agli impianti di telefonia - il valore di 6 V/m per
il campo elettrico: valore che sarebbe superiore a quello stabilito
dalla legge regionale impugnata. Del medesimo decreto ministeriale,
di particolare importanza sarebbe poi l'art. 4, comma 3, in relazione
al quale la giurisprudenza amministrativa avrebbe chiarito che
l'attribuzione alle Regioni e alle Province autonome di competenze
relative al raggiungimento di eventuali obiettivi di qualita' non
appare giustificare l'introduzione di limiti ulteriori o diversi
rispetto a quelli stabiliti nel decreto, e cio' in quanto il
perseguimento dell'anzidetta finalita' risulta delimitato
dall'esigenza di garantire il rispetto dei limiti dell'art. 3 e dei
valori di cui all'art. 4, comma 2, del decreto. Insomma, in nessuna
fonte statale si troverebbe un'autorizzazione alle Regioni ad
introdurre, a tutela della salute, limiti ulteriori e piu' severi, o
basati su criteri diversi, rispetto a quanto previsto nelle fonti
statali, ed in particolare nella legge n. 36 del 2001, che
conterrebbe appunto le norme e i principi fondamentali statali in
tema di protezione della salute dall'inquinamento elettromagnetico.
I principi enunciati da tale legge risulterebbero chiarissimi.
Come prevede l'art. 3, comma 1, lettera d), gli obiettivi di qualita'
sarebbero di due tipi: da una parte i criteri localizzativi, gli
standard urbanistici, le prescrizioni e le incentivazioni per
l'utilizzo delle migliori tecnologie disponibili, che hanno a che
vedere con le competenze regionali, ai sensi dell'art. 8, comma 1,
lettera e), della legge; dall'altra, i valori di campo elettrico,
magnetico ed elettromagnetico, che apparterrebbero invece
all'esclusiva competenza statale, come sottolinea l'art. 4, comma 1,
lettera a), della legge. In questo senso, si ridimensionerebbe
l'interpretazione da dare alla sentenza n. 382 del 1999, secondo cui
sarebbero consentiti interventi normativi regionali in materia di
obiettivi di qualita' di tipo urbanistico, ma non normative regionali
piu' severe in tema di valori di campo, in quanto la tutela del bene
«salute» non potrebbe essere che unitaria su tutto il territorio
nazionale.
Quanto alla terza censura, tra i principi fondamentali in materia
di governo del territorio e di tutela della salute rientrerebbe la
determinazione di tetti massimi di radiofrequenza, e quindi anche il
divieto di installazione basato sul rispetto di distanze minime da
obiettivi cosiddetti sensibili. Inoltre, l'art. 4 del decreto
ministeriale n. 381 del 1998 individuerebbe il livello di esposizione
al campo elettromagnetico quale unico parametro per garantire la
tutela della popolazione dagli effetti dell'esposizione; e, infine,
la previsione di un divieto fondato sul rispetto di determinate
distanze non sarebbe idonea, alla luce dei parametri determinati
dallo Stato, a garantire la finalita' di tutela della salute e, anzi,
il parametro della distanza sarebbe inadeguato e irragionevole,
giacche' non consentirebbe di tenere conto delle caratteristiche
realmente rilevanti delle stazioni trasmittenti (altezza dal suolo,
potenza irradiata, sistema radiante). E il fatto che il parametro sia
«ulteriore» rispetto a quelli dettati dal decreto ministeriale n. 381
del 1998, come ricorda la Regione, da una parte sarebbe motivo della
sua illegittimita', perche' le Regioni non possono stabilire
parametri ulteriori se intendono rispettare i principi fondamentali
dettati dallo Stato, dall'altro non lo renderebbe, per cio' solo,
adeguato e ragionevole in vista della tutela del bene salute.
9.1. - Nell'imminenza dell'udienza del 19 novembre 2002 ha
depositato memoria la Regione Umbria, resistente nel giudizio
rubricato al n. 52 del registro ricorsi del 2002, insistendo
affinche' la Corte voglia dichiarare manifestamente infondate le
questioni sollevate.
In particolare, la Regione rileva che il ragionamento condotto
dall'Avvocatura in relazione all'art. 3 della Costituzione potrebbe
ritenersi corretto solo qualora si riconoscesse allo Stato una
potesta' esclusiva in materia di tutela dell'ambiente; ma la
disposizione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), sarebbe invece
una clausola di carattere generale diretta ad assicurare allo Stato
la tutela di interessi primari, unitari e indivisibili, che
confermerebbe la nozione di ambiente come «valore» gia' delineata
dalla giurisprudenza costituzionale nel vigore del testo
costituzionale originario.
La difesa regionale ricorda poi che, per effetto della riforma
costituzionale, sarebbe venuto meno proprio il limite dell'interesse
nazionale, quale argine della potesta' legislativa concorrente della
Regione, per cui non sarebbe pertinente il richiamo all'art. 4,
comma 1, della legge quadro statale, che pone tra le funzioni dello
Stato la tutela del «preminente interesse nazionale alla definizione
di criteri unitari e normative omogenee».
Quanto alla censura sull'art. 2 della legge regionale impugnata,
svolta in relazione alla riserva allo Stato della materia della
tutela della concorrenza, essa sarebbe apodittica e carente di
motivazione. L'interpretazione di questa materia, che si
configurerebbe come trasversale rispetto a rilevanti settori e
materie ricadenti nella competenza concorrente o esclusiva della
Regione, dovrebbe essere restrittiva, poiche', diversamente opinando,
si giungerebbe a sottrarre completamente alla Regione il potere di
curare interessi essenziali dei propri cittadini in ordine al
godimento di diritti fondamentali mediante la conformazione di
procedimenti e provvedimenti affidati per lo piu' alla legislazione
esclusiva regionale.
10. - In prossimita' dell'udienza, nel giudizio promosso nei
confronti della legge della Regione Marche (reg. ric. n. 4 del 2002)
ha depositato una seconda memoria il Presidente del Consiglio dei
ministri, insistendo nelle conclusioni formulate.
La difesa erariale si sofferma in particolare sulla incidenza,
sulla normativa regionale denunciata, del d.lgs. 4 settembre 2002,
n. 198 (Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle
infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la
modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell'art. 2,
comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443), il quale - cosi'
l'art. 1, comma 1 - «detta principi fondamentali in materia di
installazione e modifica delle categorie di infrastrutture di
telecomunicazioni, considerate strategiche ai sensi dell'art. 1,
comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443».
La prima censura, avente ad oggetto l'art. 3, commi 3 e 4, della
legge regionale, che sottopone l'installazione di impianti fissi di
radiocomunicazione a procedure di valutazione di impatto ambientale,
era fondata sulla esistenza del principio, posto dalla legislazione
statale all'art. 2-bis della legge n. 189 del 1997, che appunto
prevedeva la sottoposizione a procedure di valutazione di impatto
ambientale delle installazioni di infrastrutture per gli impianti
fissi di telefonia mobile. Tale ultima disposizione sarebbe stata ora
abrogata dall'art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 198 del 2002. Si
sarebbe soddisfatto, in questo modo, l'interesse nazionale unitario e
strategico alla realizzazione celere delle infrastrutture di
telecomunicazione, sulla base della constatazione che nel
procedimento previsto per tali realizzazioni esistono gia'
sufficienti valutazioni e controlli, che consentono di non aggravare
il procedimento con la valutazione d'impatto ambientale. Ne
conseguirebbe, nella fattispecie, l'abrogazione delle dette norme
regionali, per effetto del disposto dell'art. 10, primo comma, della
legge 10 febbraio 1953, n. 62, e, in ogni caso, la presenza nella
legislazione statale di un principio fondamentale secondo il quale
nelle procedure che riguardano l'installazione di tali impianti le
regioni non possono introdurre anche la procedura di v.i.a.
Quanto alla censura, svolta con il terzo motivo del ricorso, nei
confronti dell'art. 7, comma 3, della legge della Regione Marche
n. 25 del 2001, che demanda alla Giunta regionale di adottare un
valore di distanza minima, da determinate aree ed edifici,
nell'installazione di detti impianti, censura fondata sulla norma di
principio dettata dall'art. 4, comma 1, lettera a), della legge
quadro n. 36 del 2001, rileva la difesa erariale che l'art. 3,
comma 2, del d.lgs. n. 198 del 2002, costituente anch'esso principio
fondamentale, dispone che le infrastrutture di telecomunicazione per
impianti radioelettrici, ad esclusione di torri e tralicci relativi
alle reti di televisione digitale terrestre, «sono compatibili con
qualsiasi destinazione urbanistica, e sono realizzabili in ogni parte
del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e
ad ogni altra disposizione di legge e di regolamento». Tale norma
avrebbe abrogato l'art. 7, comma 3, della legge regionale impugnata.
Quanto alla terza disposizione regionale impugnata, l'art. 3,
comma 5, rileva la difesa erariale che l'art. 4 del d.lgs. n. 198 del
2002 avrebbe confermato «i valori di attenzione e gli obiettivi di
qualita', stabiliti uniformemente a livello nazionale in relazione al
disposto della legge 22 febbraio 2001, n. 36, e relativi
provvedimenti di attuazione».
11. - In prossimita' dell'udienza, gia' fissata per il
19 novembre 2002, ha depositato memoria la Regione Marche, insistendo
nel senso dell'infondatezza delle questioni sollevate.
La Regione premette che la legge n. 25 del 2001 impugnata ha
inteso muoversi «nel segno dell'attuazione della legge quadro» n. 36
del 2001 ed in sintonia con essa, al fine della tutela ambientale e
sanitaria della popolazione, collocandosi in un contesto comunitario
e nazionale ispirato all'introduzione di misure di cautela nei
confronti del nuovo fenomeno dell'inquinamento da campi
elettromagnetici, predisponendo misure che necessariamente devono
trovare disciplina adeguata in tutti i livelli di governo coinvolti.
In ordine alle finalita' di tutela ambientale perseguite dalla
legge regionale, accanto a quelle della tutela della salute, della
tutela e sicurezza del lavoro, governo del territorio, nonche'
ordinamento della comunicazione, la Regione nega sia ravvisabile
alcuna invasione della competenza statale in materia, alla luce delle
nozioni di ambiente come «valore costituzionale» e obiettivo
trasversale fornita dalla sentenza n. 382 del 1999, della
interpretazione della «materia» tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema di cui al nuovo art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione data dalla sentenza n. 407 del 2002, dell'art. 6
del Trattato CE, e del principio di integrazione come ribadito
nell'art. 37 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE.
Dopo aver richiamato decisioni di giudici amministrativi in tema
di superamento di distanze minime fissate da leggi regionali, la
Regione si chiede se, accogliendo una diversa interpretazione della
«tutela dell'ambiente» - intesa come «equilibrio ecologico», riferita
alla specifica disciplina orientata a definire e garantire, in modo
diretto e immediato, determinati equilibri ecologici -, sia
ravvisabile nella legge impugnata violazione della competenza
legislativa statale. La risposta, sul punto, e' negativa, non avendo
la legge ad oggetto direttamente l'inquinamento dell'ambiente da
campi elettromagnetici, ma incidendo su di esso solo in misura
parziale e in via immediata e indiretta. Del resto, prosegue la
Regione, come si evince anche dalla legge quadro, la stessa
disciplina del cosiddetto inquinamento elettromagnetico persegue
innanzitutto e soprattutto finalita' di tutela sanitaria della
popolazione e dei lavoratori.
Passando all'esame delle specifiche norme di cui il ricorrente
contesta la legittimita' costituzionale, osserva la Regione che, in
ordine all'art. 3, commi 3 e 4, della legge regionale n. 25 del 2001,
per quel che riguarda gli impianti di radiodiffusione, il principio
leso e' individuato dall'Avvocatura nella competenza statale per
l'assegnazione delle frequenze e l'individuazione dei siti per
l'ubicazione degli impianti, ai sensi degli artt. 1 e 2 della legge
n. 249 del 1997 e dell'art. 2 del decreto-legge n. 5 del 2001.
In proposito, la Regione osserva che «principi fondamentali» sono
«i nuclei essenziali del contenuto normativo che quelle disposizioni
esprimono per i principi enunciati e da esse desumibili» (cosi' la
sentenza n. 482 del 1985 e anche la sentenza n. 192 del 1987),
sicche' non possono essere considerate tali le norme, come quelle
citate, prive di una propria e diretta portata prescrittiva, che si
limitano ad attribuire una competenza normativa. Cio' sarebbe ancora
piu' vero alla luce del «limite della Costituzione», posto dal nuovo
testo dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, tanto alle
leggi regionali che a quelle statali, in quanto si affermerebbe cosi'
che, traendo l'autonomia legislativa di tutti gli «enti territoriali»
maggiori e minori - e quindi lo Stato e le Regioni, «ordinamenti
parziali» in seno all'ordinamento generale della Repubblica (art. 114
della Costituzione) - il suo fondamento diretto dalla Carta
costituzionale, a nessuno di essi sarebbe consentito di porre dei
limiti diversi e ulteriori rispetto a quelli previsti dalla stessa.
Quanto alla previsione regionale di sottoporre le opere da
eseguire a valutazioni di impatto ambientale, in assenza di principi
fondamentali in materia, alle Regioni non sarebbe precluso di dettare
norme dirette a consentire una corretta rappresentazione degli
effetti diretti e indiretti sui singoli fattori ambientali e sulle
loro reciproche interazioni; ne' si rinverrebbero principi
fondamentali che consentano alle Regioni di sottoporre a procedure di
v.i.a. solo gli oggetti espressamente individuati dallo Stato, come
sarebbe confermato da talune leggi regionali (e' citata la legge
della Regione Friuli-Venezia Giulia 7 settembre 1990, n. 43,
articoli 5, 8 e 9), sussistendo una sensibile differenza tra
attivita' normativa diretta a disciplinare i procedimenti di v.i.a.
(in ipotesi, rientrante nella competenza legislativa esclusiva dello
Stato), e l'attivita' normativa diretta a stabilirne la semplice
applicabilita' agli oggetti piu' svariati, che rimarrebbe nella
disponibilita' delle Regioni, ove riconducibile ad oggetti compresi
nella loro competenza legislativa concorrente o residuale.
Per gli impianti fissi di telefonia mobile, invece, il principio
fondamentale che lo Stato assume violato sarebbe quello contenuto
nell'art. 2-bis, comma 2, del decreto-legge n. 115 del 1997 - oggi
abrogato, si assume, dal d.lgs. n. 198 del 2002 - secondo il quale
«l'installazione di infrastrutture dovra' essere sottoposta ad
opportune valutazioni di impatto ambientale». Ma rispetto ad esso la
disposizione regionale avrebbe carattere meramente «ripetitivo». Il
potere regolamentare in proposito attribuito alla Giunta dal comma 4
dello stesso art. 3 della legge regionale sarebbe finalizzato a
stabilire le norme esecutive e attuative per la sottoposizione a
v.i.a. degli impianti in oggetto, sicche' la conformita' a
Costituzione della norma andrebbe valutata in relazione al riparto
fra Stato e Regioni del potere regolamentare. Quand'anche si volesse
considerare la disciplina delle procedure di v.i.a. come
riconducibile alla materia «tutela dell'ambiente», il combinato
disposto del secondo comma, lettera s), e del sesto comma
dell'art. 117 della Costituzione stabilirebbe, in questa materia,
l'esclusione della potesta' legislativa regionale, ma non
l'esclusione assoluta della potesta' delle Regioni di emanare norme
sub-legislative, potendo lo Stato, nelle materie di legislazione
esclusiva, delegare il potere regolamentare alle Regioni. Cio'
sarebbe avvenuto in forza del d.P.R. 12 aprile 1996, che all'art. 1,
comma 2, affida alle Regioni ed alle Province autonome la disciplina
dei contenuti e delle procedure di valutazione d'impatto ambientale,
ovvero l'armonizzazione delle disposizioni vigenti con quelle
contenute nell'atto di indirizzo.
Passando alla censura rivolta all'art. 3, comma 6, della legge
regionale, la difesa della Regione Marche osserva che il valore
limite di campo elettrico di 3 volt/metro, in corrispondenza di
edifici adibiti a permanenza non inferiore a quattro ore, fissato
dalla legge impugnata, e' destinato espressamente a permanere «fino
all'adozione dei decreti e regolamenti previsti dall'art. 4 della
legge n. 36 del 2001». I valori limite rappresenterebbero, per
espressa previsione della legge impugnata, «obiettivi di qualita»,
ispirati al principio della «massima sicurezza tecnologicamente
possibile» (gia' contenuto embrionalmente nell'art. 2087 del codice
civile), e costituenti pertanto un criterio di valutazione non
statico ma dinamico, che impone l'aggiornamento delle cautele
prevenzionali in relazione ai continui progressi tecnico-scientifici.
Secondo quanto previsto dall'art. 16 della legge n. 36 del 2001, fino
all'entrata in vigore del d.P.C.m. che dovra' stabilire gli obiettivi
di qualita', si applicano i valori limite definiti dai decreti
23 aprile 1992, 28 settembre 1995 e 10 settembre 1998, n. 381, i
quali, per loro stessa natura, necessitano di un aggiornamento in
considerazione delle progressive acquisizioni delle scienze teoriche
e applicate. A tale aggiornamento, nell'inerzia del legislatore
statale, sarebbe chiamata a provvedere la Regione, ancorche' con una
normativa che puo' risultare provvisoria e pertanto cedevole rispetto
al futuro intervento statale. Sulla legittimita' costituzionale di
una disciplina regionale che introduca misure di tutela piu' rigorose
di quelle previste dallo Stato, vengono richiamate le sentenze n. 382
del 1999 e n. 407 del 2002.
L'ultima disposizione impugnata, l'art. 7, comma 3, che introduce
il parametro della «distanza minima» - dal perimetro esterno di
alcuni edifici destinati ad ospitare la permanenza prolungata di
persone -, ulteriore rispetto ai parametri di attenzione di cui
all'art. 4 della legge quadro, non pregiudicherebbe ne' limiterebbe
affatto la competenza statale (peraltro ancora non esercitata) per la
determinazione dei parametri di attenzione, costituendo una tipica
modalita' di attuazione concreta del principio secondo cui alla
Regione non e' impedita l'adozione di misure di tutela piu' rigorose,
purche' cio' avvenga negli ambiti materiali che la Costituzione
affida alla legislazione regionale e purche' non siano vanificati gli
obiettivi di protezione perseguiti dal livello di governo statale o i
limiti che quest'ultimo abbia specificamente individuato.
Tale parametro costituirebbe un indice strettamente connesso con
materie di sicura competenza regionale: non solo la «tutela della
salute» e la «tutela e sicurezza del lavoro», ma soprattutto il
«governo del territorio» e le materie dell' «urbanistica» e
dell'«edilizia» (materie queste due ultime non menzionate nel terzo
comma dell'art. 117 e come tali affidate alla competenza legislativa
c.d. «residuale» delle Regioni).
La legge impugnata ha infatti come scopo quello di disciplinare
un fenomeno che non ha solo riflessi ambientali e di sicurezza e
salute, ma anche un impatto di grande rilievo sul territorio, con la
conseguente necessita' di una rigorosa disciplina edilizia.
La previsione di fasce di rispetto in relazione a determinate
aree ed edifici, quale disciplinata dall'art. 7, comma 3,
costituirebbe una tipica disciplina urbanistica ed edilizia, che
correttamente la legge regionale affida, nel dettaglio, a norme
regolamentari della Giunta regionale (art. 7, comma 3) ed agli
strumenti di pianificazione urbanistica comunali (art. 7, comma 4).
La Regione si sofferma infine sulla entrata in vigore del d.lgs.
4 settembre 2002, n. 198, osservando che esso non farebbe cessare la
materia del contendere, riferendosi esclusivamente alle
infrastrutture di telecomunicazione considerate strategiche ai sensi
dell'art. 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, e, a
tutt'oggi, non ancora specificamente individuate. La legge regionale
resterebbe quindi sicuramente in vigore, sia per quanto riguarda
tutti gli impianti fissi di radiocomunicazione diversi da quelli
disciplinati dal d.lgs. n. 198, sia per questi ultimi, fino a quando
non siano individuati secondo la procedura speciale indicata dalla
c.d. «legge obiettivo». Il d.lgs. n. 198 del 2002, poi, si
presenterebbe come attuativo dei principi e delle norme relative alle
emissioni elettromagnetiche di cui alla legge 22 febbraio 2001,
n. 36, e relativi provvedimenti di attuazione (lettera d, dell'art. 1
del citato decreto n. 198), sicche' la legge della Regione Marche
rimarrebbe in vigore, in quanto attuativa della legge statale n. 36
del 2001.
12. - In prossimita' dell'udienza ha depositato un'unica memoria
illustrativa il Presidente del Consiglio dei ministri in relazione ai
giudizi promossi nei confronti della legge della Regione Campania
n. 13 del 2001 (reg. ric. n. 5 del 2002) e della legge della Regione
Umbria n. 9 del 2002 (reg. ric. n. 52 del 2002).
Nella prima parte di essa l'Avvocatura svolge difese di carattere
generale, mentre nella seconda sviluppa le censure alle singole
disposizioni delle due leggi impugnate.
In relazione alle finalita' di «salvaguardia dell'ambiente
dall'inquinamento elettromagnetico» e di «salvaguardia dell'ambiente
e del paesaggio», enunciate, rispettivamente, dalla legge campana e
dalla legge umbra accanto a quella della «tutela della salute della
popolazione», sulla scorta dei rilievi svolti dalla sentenza n. 407
del 2002 sulla «trasversalita» della materia e sulla configurazione
dell'ambiente come valore, osserva l'Avvocatura che allo Stato
spettano le discipline che debbono essere uniformi sull'intero
territorio nazionale, e che occorre distinguere, settore per settore,
se la esigenza della uniformita' precluda interventi legislativi
regionali, ovvero, ferma la riserva allo Stato della tutela minima da
assicurare inderogabilmente su tutto il territorio, sia possibile per
la Regione, esercitando la sua competenza legislativa in materie
diverse, aumentare i livelli di tutela senza pregiudicare la tutela
uniforme apprestata per l'intero territorio nazionale dalla legge
statale.
Premesso che la tutela disposta dallo Stato in materia di
inquinamento elettromagnetico e' conforme ai dati provenienti dalla
ricerca scientifica, acquisiti anche in sede comunitaria (viene
richiamata, in tema di «norme tecniche», la sentenza n. 61 del 1997),
osserva la difesa erariale che la legislazione ambientale
interferisce, oltre che con la tutela della salute, con la materia
della tutela della concorrenza, riservata allo Stato dall'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione, e che al Governo
compete, a norma dell'art. 95 della Costituzione, «la politica
generale», nelle cui linee, specie in questo periodo, sono comprese
la politica economica - implicante la fissazione di criteri di
compatibilita' con l'ambiente per rendere l'obiettivo di sollecitare
l'aumento delle risorse nazionali sostenibile - e quella
dell'occupazione - diretta all'incremento di quest'ultima dove la
disoccupazione e' piu' preoccupante.
Tanto la sostenibilita' dello sviluppo economico che l'incremento
della occupazione richiederebbero politiche programmate e coordinate
sull'intero territorio nazionale, che rendono incompatibile una
normazione differenziata Regione per Regione su iniziativa di queste
ultime, se non nei limiti in cui sia compatibile con le politiche
statali. Ogni misura contro l'inquinamento ambientale, per la sua
natura necessariamente restrittiva, determinerebbe costi aggiuntivi
per le imprese. «Una diversa graduazione in ogni Regione verrebbe a
creare una sorta di competizione ambientale, rendendo piu' appetibile
l'insediamento laddove le misure risultano meno gravose. Attraverso,
dunque, la tutela della salute al di sopra dei limiti di sicurezza,
fissati dalla legislazione dello Stato a tutela dell'ambiente, si
finirebbe con lo scoraggiare gli investimenti produttivi
pregiudicando anche l'occupazione, mettendo in dubbio la
realizzazione degli obiettivi della politica governativa».
Se ne avrebbe una conferma nel fatto che le iniziative rivolte ad
una piu' incisiva tutela ambientale sarebbero «spesso contrastate
dalle rappresentanze sindacali che vi vedono un ostacolo serio
all'incremento della produzione e, quindi, dell'occupazione».
Nello stesso tempo si finirebbe con l'incidere anche sulla
concorrenza, poiche' chi scegliesse per il suo insediamento una zona
piu' tutelata si troverebbe in posizione di partenza svantaggiata dal
punto di vista competitivo.
Pertanto, la legge regionale, da una parte non puo' mai ridurre
il livello di tutela dell'ambiente, determinato dallo Stato
nell'esercizio della sua legislazione esclusiva; dall'altra, non puo'
elevare quel livello quando l'interesse perseguito dallo Stato
esclude che si possano avere discipline differenziate Regione per
Regione, tenendo anche conto delle esigenze delle politiche generali,
anche esse riservate allo Stato.
Tali parametri normativi, osserva l'Avvocatura, non fatti valere
nei ricorsi, vengono richiamati solo come canoni interpretativi della
legislazione statale in materia di ambiente e dei principi
fondamentali sulla tutela della salute.
Richiamata la raccomandazione comunitaria in materia del
12 luglio 1999, i cui «limiti di esposizione raccomandati si basano
solo su effetti accertati» (considerando 10), osserva la difesa
erariale che ogni diverso limite sarebbe fondato su valutazioni
legate alla sensibilita' locale, non sostenuta da dati scientifici, e
che dovendosi basare le disposizioni degli Stati membri su un quadro
normativo concordato, per garantire una protezione uniforme in tutta
la comunita', quest'ultima presupporrebbe l'uniformita' nazionale,
compresa nella materia dei rapporti con l'UE, attribuita
dall'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione alla
competenza esclusiva dello Stato. E poiche' la raccomandazione rende
comunitariamente legittime le norme conformi e viene richiamata come
fonte di cognizione e di conferma dei dati scientifici piu'
aggiornati acquisiti in materia, tenuto conto delle indicazioni
comunitarie, lo Stato, salvo che nelle zone per le quali fossero
riscontrabili esigenze ambientali differenziate, non potrebbe
introdurre misure non omogenee su tutto il territorio nazionale,
incorrendo, in difetto di ragioni giustificative, nella violazione
dell'art. 3 e del principio di ragionevolezza («nel settore
imprenditoriale la normativa della concorrenza ha come obiettivo di
tutelare la uguaglianza delle imprese dal punto di vista
competitivo») e dell'art. 117, secondo comma, lettera a), della
Costituzione.
Ne' verrebbe in questo modo pregiudicata la competenza regionale
in materia di tutela della salute, in quanto i relativi interventi
non potrebbero essere fondati su valutazioni di pura discrezionalita'
politica, ma «sulla verifica delle conoscenze scientifiche e delle
evidenze sperimentali acquisite» (sentenza n. 282 del 2002).
Pertanto, rispetto ai limiti (limiti di esposizione, valori di
attenzione) fissati dalla normativa statale, «interventi piu'
incisivi della Regione, privi di giustificazione scientifica come
sono, possono fondarsi solo su di una scelta politica, che
interferendo anche sulla politica economica, sulla politica
dell'occupazione e sulla concorrenza, pregiudicherebbero gli
obiettivi della politica nazionale in queste materie».
Se ci si orientasse in senso contrario, prosegue l'Avvocatura,
verrebbero neutralizzati gli strumenti governativi di politica
economica, cosicche' i poteri, e di conseguenza le responsabilita',
in materia di sviluppo e di occupazione andrebbero ripartiti tra
Stato e Regioni «addirittura con una posizione prevalente di queste
ultime che, attraverso l'esercizio della loro legislazione
concorrente od esclusiva, potrebbero impedire il raggiungimento degli
obiettivi che si propone la legislazione statale».
La natura di valutazioni «di pura discrezionalita' politica» alla
base delle diverse discipline regionali in materia troverebbe
conferma nell'atto di costituzione della Regione Umbria (reg. ric.
n. 52 del 2002), la quale, definendo il suo intervento
«all'avanguardia», ha riconosciuto che la normativa regionale non ha
base scientifica, asserendo che «proprio l'incertezza circa la
pericolosita' delle emissioni elettriche, magnetiche ed
elettromagnetiche e l'imponderabilita' delle gravissime conseguenze
cui la popolazione, in un regime che non consenta limitazioni al
riguardo, potrebbe essere esposta, rende ragionevoli le previsioni
del legislatore umbro, che, in attesa di una seria e concorde
valutazione della comunita' scientifica in proposito, si attiene a
prudenti canoni di prevenzione».
Se le diverse leggi regionali introducessero discipline tra loro
diverse, la salute sarebbe non una nozione fondata sulla scienza
medica, ma una nozione politica, con rilevanti effetti di ordine
pratico. Osserva, infatti, la difesa dello Stato che «la rete di
trasmissione dell'energia elettrica e' unica e connessa con le altre
reti europee. Anche ad ammettere che la sua gestione restasse
tecnicamente affidabile, essa comporterebbe costi estremamente
elevati con incidenza sui prezzi, che, per ragioni di parita' di
trattamento, dovrebbero essere diversi da Regione a Regione, in base
agli aggravi dei costi provocati dalle legislazioni rispettive».
Sulla base di tali rilievi di carattere generale, osserva
l'Avvocatura che sono sicuramente illegittime le norme regionali
rivolte espressamente alla tutela dell'ambiente, come gli artt. 1 di
entrambe le leggi impugnate, la' dove enunciano che per tale
finalita' viene disciplinata la localizzazione degli elettrodotti, e,
conseguentemente gli artt. 2 e 3 della legge campana n. 13 del 2001,
e l'art. 2 della legge umbra.
In ordine alle singole disposizioni della legge della Regione
Campania, la difesa erariale osserva quanto segue.
Quanto all'art. 2, non sarebbe coerente con quello fissato dalla
legislazione statale il valore limite della induzione magnetica,
stabilito in 0,2 micro-Tesla, «misurata al ricettore» in prossimita'
degli insediamenti e localita' indicate, non essendo posti limiti
alla distanza o alla potenzialita' delle emittenti. A norma
dell'art. 3, comma 1, lettera b), i limiti di esposizione sono
infatti fissati «in quanto valori di campo», come valore prodotto
dalla fonte nello spazio circostante «che non deve essere superato in
alcuna condizione di esposizione della popolazione e dei lavoratori»,
e non come valore misurato al ricettore, vale a dire presso chi ne
riceve gli effetti (viene richiamata la nozione di «campo elettrico»
fornita dall'all. A del decreto ministeriale dell'ambiente
10 settembre 1998, n. 381).
L'adozione di un siffatto criterio non soddisferebbe il
preminente «interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e
di normative omogenee» postulato dall'art. 4 della legge n. 36 del
2001 per il perseguimento della finalita' fissata dall'art. 1,
utilizzando per la fissazione dei valori uno strumento, il decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri (art. 4, comma 2,
lettera a), che consente, in linea con la raccomandazione comunitaria
richiamata («il quadro dovrebbe essere riesaminato e valutato
regolarmente alla luce delle nuove conoscenze e degli sviluppi nel
settore tecnologico»), l'aggiornamento in tempi brevi, prevedendo,
peraltro, l'intesa in sede di conferenza unificata ed il parere delle
commissioni parlamentari. Principio fondamentale, precisa quindi il
ricorrente, e' che la disciplina sia uniforme su tutto il territorio
nazionale e, per essere tale, che sia fissata dallo Stato.
Nella specie, la misurazione al ricettore prevista dalla Regione
Campania puo' portare alla riduzione delle tutele previste per
l'ambiente dalla legislazione statale, consentendo valori di campo
anche superiori.
Ma la norma sarebbe, altresi', illegittima per non aver
rispettato i principi fondamentali desumibili dalla legislazione
preesistente, espressamente individuati, per il regime transitorio,
dall'art. 16 della legge quadro, nel d.m. appena citato e nel
d.P.C.m. 23 aprile 1992, dei quali l'Avvocatura illustra il
fondamento scientifico, confrontandolo con quello della norma
regionale.
Vengono altresi' spiegate le conseguenze, in termini economici,
del risanamento degli impianti con spesa a carico dei proprietari
degli elettrodotti, e l'incidenza sulle tariffe derivanti da
mutamenti del quadro normativo, con eventuali problemi, in caso di
normative diverse nelle varie Regioni, in ordine al livello dei
prezzi dell'energia.
Osserva infatti il Presidente del Consiglio che l'art. 3,
comma 10, della legge 16 marzo 1999, n. 79, prevede che «per
l'accesso e l'uso della rete di trasmissione nazionale e' dovuto al
gestore un corrispettivo determinato indipendentemente dalla
localizzazione geografica degli impianti di produzione e dei clienti
finali e, comunque, sulla base di criteri non discriminatori. La
misura del corrispettivo e' determinata dall'Autorita' per l'energia
elettrica». Pertanto, «se fosse consentita una normativa a pelle di
leopardo, ci si troverebbe di fronte a questa alternativa: i
consumatori di energia elettrica (sarebbero questi i soggetti
economicamente incisi), essendo unica la tariffa, pur risiedendo in
una Regione dove opera il livello di protezione previsto dalla
normativa statale o, comunque, un livello superiore a quello di altre
Regioni, dovrebbero subire l'onere di un livello, ad esempio, di 0,2
micro-Tesla, disposto da altre Regioni a tutela dei propri residenti,
anche in mancanza di giustificazioni scientifiche: non e' difficile
prevedere che insorgerebbero dubbi sulla legittimita' costituzionale
di un tale regime di corrispettivi. La seconda soluzione sarebbe la
previsione di corrispettivi variabili Regione per Regione, in ragione
di costi subiti per l'adeguamento degli elettrodotti alle discipline
rispettive, dandosi luogo ad un sistema di prezzi anche esso a
macchia di leopardo, per cui non sarebbe piu' possibile parlare di un
mercato nazionale».
L'art. 3, nel regolare il risanamento degli impianti di
distribuzione dell'energia elettrica, violerebbe il principio
fondamentale posto dall'art. 4, comma 1, lettera d), della legge
quadro, che riserva allo Stato la determinazione «dei criteri di
elaborazione dei piani di risanamento di cui all'art. 9», la cui
unicita' e' diretta a rendere i piani omogenei in vista del
«coordinamento delle attivita' riguardanti piu' Regioni».
Se un sistema a rete debba o non essere uniforme su tutto il
territorio nazionale, infatti, sarebbe una valutazione di principio,
che non puo' essere sottratta allo Stato, la cui competenza precipua
e' appunto la tutela degli interessi unitari.
La norma impugnata, senza tenere in considerazione l'art. 9,
comma 2, della legge statale che attribuisce alle Regioni la
redazione dei piani «su proposta dei soggetti gestori e sentiti i
comuni interessati», avrebbe attribuito ai comuni, attraverso
l'adeguamento della pianificazione urbanistica, la competenza ad
individuare gli elettrodotti in esercizio che non rientrano nelle
condizioni di cui al comma 3 dell'articolo 2, e che per questo sono
oggetto di interventi prioritari di risanamento, imponendo, poi, alle
imprese distributrici la predisposizione del piano di risanamento
«con le modalita' e i tempi degli interventi da realizzare», senza
alcun richiamo ai criteri fissati dallo Stato, e, infine, riservando
a se' l'approvazione finale, attribuendosi cosi' una autonomia piena,
svincolata da ogni possibilita' di coordinamento nazionale attraverso
l'osservanza dei criteri di elaborazione riservati allo Stato.
L'art. 7, nel prevedere sanzioni a carico di chi superi i limiti
di campo, non terrebbe conto del fatto che il potere sanzionatorio
non puo' competere a un soggetto diverso dal titolare del potere
tutelato, e cioe', dallo Stato.
L'art. 8, nel dettare una disciplina transitoria - diversa da
quella fissata dall'art. 16 della legge quadro - in attesa della
formulazione dei nuovi principi generali per la legislazione
concorrente regionale, non terrebbe conto che cio' non puo' che
competere, evidentemente, allo Stato.
Quanto alla legge della Regione Umbria n. 9 del 2002, la difesa
erariale, richiamate le argomentazioni gia' svolte in ordine alla
legge campana, in particolare si sofferma sull'art. 1, che riserva
alla futura disciplina regionale «la localizzazione, la costruzione,
la modificazione ed il risanamento degli impianti», in contrasto con
l'art. 5 della legge quadro, che le riserva allo Stato, anche al fine
di assicurare l'uguaglianza dei residenti nelle varie Regioni
rispetto ai livelli di protezione da radiazioni elettromagnetiche,
realizzando cosi' il principio di uguaglianza sancito dall'art. 3
della Costituzione. L'art. 2 della legge impugnata richiede ai
gestori ed ai concessionari degli impianti la dimostrazione delle
«ragioni obiettive della indispensabilita' degli impianti», non
prevista dall'art. 8 della legge quadro, e sconfina cosi' nella sfera
della concorrenza, la cui tutela e' attribuita alla legislazione
esclusiva dello Stato dall'art. 117, comma 2, lettera e), della
Costituzione. Gli artt. 4, comma 1, lettera b), e 5 fissano una
specifica disciplina regionale per il risanamento degli impianti, che
sarebbe illegittima per le ragioni esposte, in contrasto con l'art. 9
della legge quadro. L'art. 12, comma 2, richiede valutazioni di
impatto ambientale, le cui procedure non possono essere che di
competenza statale, regolate da criteri unitari. Del pari, i «criteri
preordinati alla localizzazione ed al risanamento», che l'art. 13
della legge impugnata rimette alla giunta regionale, non possono
essere che unitari su tutto il territorio nazionale.
12.1. - In prossimita' dell'udienza pubblica, fissata, a seguito
di rinvio, al 25 marzo 2003, ha depositato ulteriore memoria
riferita, come la precedente, ad entrambi i ricorsi, il Presidente
del Consiglio dei ministri, soffermandosi in particolare sulle
implicazioni comunitarie delle questioni sollevate.
La difesa erariale ricorda che tra i compiti della Comunita' il
Trattato pone la garanzia di un elevato livello di protezione
dell'ambiente, da mettere in relazione con lo sviluppo sostenibile
(artt. 2 e 6), mentre tra i principi di tutela in materia di ambiente
pone il principio di precauzione, il quale, considerato il suo
carattere elastico, incontra limiti a tutela di altri interessi,
ugualmente rilevanti, che non possono essere sacrificati senza
giustificazione.
Cio' comporterebbe che ogni misura di tutela vada presa e
modificata successivamente in base alle acquisizioni scientifiche
disponibili.
Tra i principi cui le Regioni, in materia di tutela della salute,
dovevano attenersi vanno ricondotte le prescrizioni, fondate sulle
acquisizioni tecniche disponibili, rispetto alle quali sono stati
applicati criteri uniformi di precauzione.
Viene definita la portata della raccomandazione CE intervenuta in
materia e la natura del vincolo da essa posto, anche alle Regioni.
13. - In prossimita' dell'udienza fissata per il 25 marzo 2003,
il comune di Lacco Ameno ed il suo sindaco, quale ufficiale di
Governo, che avevano spiegato intervento nel giudizio mosso nei
confronti della legge campana (reg. ric. n. 5 del 2002), hanno
depositato una memoria illustrativa.
13.1. - Ha altresi' depositato memoria in prossimita'
dell'udienza nel medesimo giudizio (reg. ric. n. 5 del 2002) il
Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale s.p.a. che, insistendo
nelle richieste gia' avanzate, illustra, in particolare, il d.lgs.
16 marzo 1999, n. 79, recante «Attuazione della direttiva 96/1992 CE
recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica».
14. - In prossimita' dell'udienza, nel giudizio promosso nei
confronti della legge pugliese (reg. ric. n. 35 del 2002), ha
depositato memoria il ricorrente Presidente del Consiglio dei
ministri, che, insistendo nelle conclusioni gia' rassegnate, ha
soprattutto ricordato l'entrata in vigore del d.lgs. n. 198 del 2002
e la sua incidenza nel giudizio in corso, svolgendo considerazioni
analoghe a quelle gia' formulate nel giudizio promosso nei confronti
della legge della Regione Marche (reg. ric. n. 4 del 2002).
15. - Ha depositato una prima memoria la Regione Puglia,
insistendo per il rigetto della questione.
Con una successiva memoria la Regione Puglia, insistendo
nell'infondatezza delle questioni, ha escluso possa incidere
sull'esame di esse da parte della Corte il d.lgs. n. 198 del 2002,
sopravvenuto nel corso del giudizio promosso in via d'azione, nel
quale il parametro di costituzionalita' e' costituito dalle norme
vigenti al momento della proposizione del ricorso (sentenze n. 376 e
n. 422 del 2002).
15.1. - Nel giudizio promosso nei confronti della legge della
Regione Puglia (reg. ric. n. 35 del 2002), ha depositato memoria la
Wind Telecomunicazioni s.p.a., gestore di telecomunicazioni in quanto
titolare di licenza per il servizio di telefonia mobile GSM e di
licenza UMTS, e come tale tenuta a garantire l'espletamento del
servizio mediante una adeguata rete infrastrutturale sull'intero
territorio nazionale. Assumendo, dunque, che dalle sorti del presente
giudizio potrebbero discendere conseguenze dirette e immediatamente
incidenti sulla sua sfera giuridica, la Wind insiste nel chiedere che
le questioni sollevate siano dichiarate fondate.
16. - Ha depositato atto di intervento ad adiuvandum nel giudizio
avente ad oggetto la legge della Regione Umbria (reg. ric. n. 52 del
2002), e successivamente ampia memoria illustrativa, la s.p.a.
Vodafone Omnitel, titolare di licenza per l'installazione e
l'esercizio di reti da radiotelefonia mobile nei sistemi GSM, DCS e
UMTS, concludendo per l'accoglimento della questione sollevata nei
confronti della legge regionale n. 9 del 2002.
16.1. - Ha depositato nuova memoria, in prossimita' dell'udienza
del 25 marzo 2003, la Regione Umbria, eccependo anzitutto la
tardivita' dell'intervento della Vodafone Omnitel s.p.a., perche'
depositato oltre i venti giorni dal deposito del ricorso
introduttivo.
Nel riportarsi alle deduzioni formulate ed alle conclusioni gia'
rassegnate, la Regione in particolare contesta che la politica
dell'occupazione e la politica economica, assunte nelle difese del
Presidente del Consiglio alla base dell'esigenza di uniformita'
perseguita dalla legge quadro, siano «materie», essendo, invece,
«politiche», perseguibili, nell'ambito delle diverse sfere di
competenza, tanto nell'esercizio della politica statale che di quella
regionale.
Sarebbe altrimenti violato l'art. 5 della Costituzione, nonche'
l'intero titolo V, alla cui fonte si pone l'autonomia politica delle
Regioni e degli enti locali.
La Regione osserva poi che una disciplina uniforme per l'intero
territorio nazionale non puo' essere sinonimo di identita',
implicando le nozioni di livello minimo di tutela e di standard una
certa elasticita' nonche' possibilita' di scostamento.
Quanto al difettoso fondamento scientifico della normativa
regionale ed alla asserita violazione della competenza statale in
materia di rapporto dello Stato con l'Unione europea di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione, osserva
che tale competenza fa riferimento alla relazione di tipo
rappresentativo ed internazionale ed alle sole responsabilita'
statali, essendo invece regolati dall'art. 117, quinto comma, i
rapporti tra le Regioni e l'Unione europea. In ordine alla
raccomandazione comunitaria richiamata, sottolinea poi la richiesta
agli Stati membri di un «atteggiamento di precauzione» che
implicherebbe la non esclusione della possibilita' di danni ulteriori
rispetto a quelli scientificamente accertati al momento dell'adozione
della stessa raccomandazione, il che troverebbe conferma nello
studio, commissionato al Parlamento europeo, sugli effetti
fisiologici ed ambientali delle radiazioni elettromagnetiche non
ionizzanti, che suggerisce canoni rigorosissimi circa l'uso dei
telefoni mobili in particolare da parte dei bambini. La natura
probabilistica delle conoscenze in materia, poi, sarebbe ammessa
implicitamente dalla stessa Avvocatura generale.
Quanto alla paventata incidenza di una legislazione non uniforme
in materia sui costi sostenuti dai gestori e, di conseguenza, sulle
tariffe, secondo la Regione non potrebbe costituire elemento idoneo a
determinare la rinuncia ad una piu' alta tutela della salute,
trattandosi di valori che trovano una diversa tutela a livello
costituzionale.
16.3. - La Vodafone Omnitel S.p.a. ha depositato nuova memoria
illustrativa in prossimita' dell'udienza del 25 marzo 2003,
concludendo per l'accoglimento della questione.
Considerato in diritto
1. - Con quattro distinti ricorsi il Presidente del Consiglio ha
impugnato diverse disposizioni di quattro leggi regionali: si tratta,
precisamente, della legge regionale delle Marche 13 novembre 2001,
n. 25, recante «Disciplina regionale in materia di impianti fissi di
radiocomunicazione al fine della tutela ambientale e sanitaria della
popolazione» (ricorso iscritto al n. 4 del registro dei ricorsi del
2002); della legge regionale della Campania 24 novembre 2001, n. 13,
recante «Prevenzione dei danni derivanti dai campi elettromagnetici
generati da elettrodotti» (ricorso iscritto al n. 5 del registro dei
ricorsi del 2002); della legge regionale della Puglia 8 marzo 2002,
n. 5, recante «Norme transitorie per la tutela dall'inquinamento
elettromagnetico prodotto da sistemi di telecomunicazioni e
radiotelevisivi operanti nell'intervallo di frequenza fra 0 Hz e 300
GHz» (ricorso iscritto al n. 35 del registro dei ricorsi del 2002); e
della legge regionale dell'Umbria 14 giugno 2002, n. 9, recante
«Tutela sanitaria e ambientale dall'esposizione ai campi elettrici,
magnetici ed elettromagnetici» (ricorso iscritto al n. 52 del
registro dei ricorsi del 2002). Secondo il ricorrente le disposizioni
impugnate fuoriescono dall'ambito della competenza regionale o
violano i principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato.
2. - Attesa l'oggettiva comunanza della materia trattata nei
ricorsi (tutte le leggi impugnate riguardano la tutela dal cosiddetto
«elettrosmog», cioe' dall'inquinamento elettromagnetico prodotto da
impianti fissi di telecomunicazione o radiotelevisivi e di trasporto
di energia, benche' due leggi - Marche e Puglia - concernano solo gli
impianti di telecomunicazione o radiotelevisivi, una - Campania -
solo gli elettrodotti, e una - Umbria - entrambi i tipi di impianti),
e' opportuno riunire i giudizi perche' siano decisi con unica
pronunzia.
3. - Devono essere preliminarmente dichiarate inammissibili la
costituzione della Regione Campania nel giudizio introdotto col
ricorso iscritto al n. 5 del registro dei ricorsi del 2002 e quella
della Regione Puglia nel giudizio rubricato col n. 35 del registro
dei ricorsi del 2002, avvenute entrambe oltre il termine prescritto
dall'articolo 23, terzo comma, delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.
La Regione Campania argomenta l'ammissibilita' della costituzione
tardiva. Tuttavia la Corte non ritiene di discostarsi dalla propria
giurisprudenza consolidata (cfr., tra le molte, sentenze n. 71 del
1982 e n. 417 del 2000), che considera perentori i termini previsti
per la costituzione delle parti nei giudizi in via principale.
4. - Devono altresi' essere dichiarati inammissibili gli
interventi spiegati, nel giudizio avverso la legge della Regione
Campania (reg. ric. n. 5 del 2002), dal Gestore della Rete di
Trasmissione Nazionale S.p.a., dalle societa' ENEL S.p.a., ENEL
Distribuzione S.p.a., TERNA--Trasmissione Elettricita' Rete Nazionale
S.p.a., e dal comune di Lacco Ameno, nella persona del Sindaco,
nonche' da quest'ultimo quale Ufficiale di Governo; nel giudizio
avverso la legge regionale della Puglia (reg. ric. n. 35 del 2002),
dalla Societa' Wind Telecomunicazioni S.p.a; e, nel giudizio avverso
la legge regionale dell'Umbria (reg. ric. n. 52 del 2002), dalla
S.p.a. Vodafone Omnitel.
Si tratta di un comune e, negli altri casi, di soggetti
imprenditoriali interessati alla disciplina recata dalle leggi
impugnate; ma, in conformita' alla costante giurisprudenza di questa
Corte (cfr. da ultimo sentenze n. 35 del 1995 e n. 382 del 1999), e'
inammissibile l'intervento, nei giudizi promossi in via principale
nei confronti di leggi regionali o statali, di soggetti diversi da
quelli titolari delle potesta' legislative della cui delimitazione si
discute, ancorche' destinatari attuali o potenziali delle discipline
normative recate dalle leggi impugnate.
5. - Tutte le leggi regionali impugnate sono state emanate nel
vigore del nuovo titolo V della parte seconda della Costituzione,
come risultante dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, e
fanno seguito altresi' alla legge statale 22 febbraio 2001, n. 36
(«Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici,
magnetici ed elettromagnetici»: d'ora in poi indicata come legge
quadro).
Quanto alle censure sollevate nei ricorsi, e' opportuno anzitutto
sgomberare il campo da un assunto di carattere generale, che il
ricorrente sostiene, in modo piu' esplicito nel ricorso contro la
legge dell'Umbria, invocando la competenza legislativa esclusiva
attribuita allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, in tema di «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali», per escludere qualsiasi competenza delle Regioni a
legiferare in vista di finalita' di tutela dell'ambiente.
Tale assunto non e' fondato. Questa Corte ha gia' chiarito che la
«tutela dell'ambiente», piu' che una «materia» in senso stretto,
rappresenta un compito nell'esercizio del quale lo Stato conserva il
potere di dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le
Regioni e non derogabili da queste; e che cio' non esclude affatto la
possibilita' che leggi regionali, emanate nell'esercizio della
potesta' concorrente di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, o di quella «residuale» di cui all'art. 117, quarto
comma, possano assumere fra i propri scopi anche finalita' di tutela
ambientale (cfr. sentenze n. 407 del 2002 e n. 222 del 2003).
Nel caso delle discipline regionali impugnate, esse attengono
essenzialmente agli ambiti materiali - richiamati del resto anche dal
ricorrente - della «tutela della salute», minacciata
dall'inquinamento elettromagnetico, dell'«ordinamento della
comunicazione» (per quanto riguarda gli impianti di telecomunicazione
o radiotelevisivi), della «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» (per quanto riguarda gli elettrodotti), oltre
che, piu' in generale, del «governo del territorio» (che comprende,
in linea di principio, tutto cio' che attiene all'uso del territorio
e alla localizzazione di impianti o attivita): tutti ambiti
rientranti nella sfera della potesta' legislativa «concorrente» delle
Regioni a statuto ordinario, ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
della Costituzione, e pertanto caratterizzati dal vincolo al rispetto
dei (soli) principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato.
6. - Assume dunque essenziale rilievo la disciplina di principio
stabilita dalla legge quadro, ai fini di verificare se le Regioni,
nel deliberare le leggi impugnate, si siano attenute ai limiti
fissati per l'esercizio della loro potesta' legislativa.
Tale legge, che si applica a tutti gli impianti che possono
comportare l'esposizione a campi elettrici, magnetici ed
elettromagnetici con frequenze comprese tra 0 Hz e 300 GHz, e in
particolare sia agli elettrodotti, sia agli impianti radioelettrici
(art. 2, comma 1), stabilisce distintamente le funzioni spettanti
allo Stato (artt. 4 e 5) e le competenze delle Regioni e degli enti
locali (art. 8), e disciplina specificamente i piani di risanamento
(art. 9), i controlli (art. 14), le sanzioni (art. 15) e il regime
transitorio applicabile in attesa dell'emanazione del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri sulle soglie di esposizione per
la popolazione, previsto dall'art. 4, comma 2 (art. 16: cfr. oggi
d.P.C.m. 8 luglio 2003).
In particolare, nel sistema della legge, gli standard di
protezione dall'inquinamento elettromagnetico si distinguono (art. 3)
in «limiti di esposizione», definiti come valori di campo elettrico,
magnetico ed elettromagnetico che non devono essere superati in
alcuna condizione di esposizione della popolazione e dei lavoratori
per assicurare la tutela della salute; «valori di attenzione», intesi
come valori di campo da non superare, a titolo di cautela rispetto ai
possibili effetti a lungo termine, negli ambienti abitativi e
scolastici e nei luoghi adibiti a permanenze prolungate; e «obiettivi
di qualita». Questi ultimi sono distinti in due categorie, di cui una
consiste ancora in valori di campo definiti «ai fini della
progressiva minimizzazione dell'esposizione» (art. 3, comma 1,
lettera d, n. 2), l'altra invece - del tutto eterogenea - consiste
nei «criteri localizzativi, (...) standard urbanistici, (...)
prescrizioni e (...) incentivazioni per l'utilizzo delle migliori
tecnologie disponibili» (art. 3, comma 1, lettera d, n. 1).
La legge attribuisce allo Stato la determinazione dei limiti di
esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualita'
del primo dei due tipi indicati, cioe' dei valori di campo definiti
ai fini della ulteriore progressiva «minimizzazione» dell'esposizione
(art. 4, comma 1, lettera a), mentre attribuisce alla competenza
delle Regioni la indicazione degli obiettivi di qualita' del secondo
dei tipi indicati, consistenti in criteri localizzativi, standard
urbanistici, prescrizioni e incentivazioni (art. 3, comma 1, lettera
d, n. 1, e art. 8, comma 1, lettera e).
Al di la' della discutibile terminologia, la logica della legge
e' quella di affidare allo Stato la fissazione delle «soglie» di
esposizione, graduate nel modo che si e' detto, alle Regioni la
disciplina dell'uso del territorio in funzione della localizzazione
degli impianti, cioe' le ulteriori misure e prescrizioni dirette a
ridurre il piu' possibile l'impatto negativo degli impianti sul
territorio (anche se poi alcune scelte localizzative sono a loro
volta riservate allo Stato: e' il caso dei tracciati degli
elettrodotti con tensione superiore a 150 kV: art. 4, comma 1,
lettera g), oltre che la disciplina dei procedimenti autorizzativi
(cfr. art. 8, comma 1, lettera c): cio', in coerenza con il ruolo
riconosciuto alle Regioni per quanto attiene al governo e all'uso del
loro territorio.
E' vero che la stessa legge prevede poi l'emanazione di un
regolamento statale destinato a contenere anche misure relative alla
localizzazione degli impianti e altre misure dirette ad «evitare
danni ai valori ambientali e paesaggistici» e a tutelare gli
«interessi storici, artistici, architettonici, archeologici,
paesaggistici e ambientali», nonche' una disciplina dei «principi»
relativi ai procedimenti autorizzativi (art. 5 e art. 8, comma 1,
lettera a). Ma, a prescindere da ogni considerazione circa la sorte
che potra' riservarsi a tale potesta' regolamentare a seguito della
entrata in vigore del nuovo art. 117, sesto comma, della
Costituzione, che limita la potesta' regolamentare dello Stato alle
sole materie di competenza statale esclusiva, la circostanza che il
regolamento previsto non e' stato emanato, in assenza inoltre di
qualsiasi disciplina legislativa transitoria su questi temi, rende
superflua ogni ulteriore disamina in argomento, restando fermo che le
leggi regionali impugnate devono essere valutate in relazione alla
loro conformita' o meno ai soli principi fondamentali contenuti nella
legge quadro.
7. - L'esame di alcune delle censure proposte nei ricorsi
presuppone che si risponda all'interrogativo se i valori--soglia
(limiti di esposizione, valori di attenzione, obiettivi di qualita'
definiti come valori di campo), la cui fissazione e' rimessa allo
Stato, possano essere modificati dalla Regione, fissando
valori--soglia piu' bassi, o regole piu' rigorose o tempi piu'
ravvicinati per la loro adozione.
La risposta richiede che si chiarisca la ratio di tale
fissazione. Se essa consistesse esclusivamente nella tutela della
salute dai rischi dell'inquinamento elettromagnetico, potrebbe invero
essere lecito considerare ammissibile un intervento delle Regioni che
stabilisse limiti piu' rigorosi rispetto a quelli fissati dallo
Stato, in coerenza con il principio, proprio anche del diritto
comunitario, che ammette deroghe alla disciplina comune, in specifici
territori, con effetti di maggiore protezione dei valori tutelati
(cfr. sentenze n. 382 del 1999 e n. 407 del 2002).
Ma in realta', nella specie, la fissazione di valori--soglia
risponde ad una ratio piu' complessa e articolata. Da un lato,
infatti, si tratta effettivamente di proteggere la salute della
popolazione dagli effetti negativi delle emissioni elettromagnetiche
(e da questo punto di vista la determinazione delle soglie deve
risultare fondata sulle conoscenze scientifiche ed essere tale da non
pregiudicare il valore protetto); dall'altro, si tratta di
consentire, anche attraverso la fissazione di soglie diverse in
relazione ai tipi di esposizione, ma uniformi sul territorio
nazionale, e la graduazione nel tempo degli obiettivi di qualita'
espressi come valori di campo, la realizzazione degli impianti e
delle reti rispondenti a rilevanti interessi nazionali, sottesi alle
competenze concorrenti di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, come quelli che fanno capo alla distribuzione
dell'energia e allo sviluppo dei sistemi di telecomunicazione. Tali
interessi, ancorche' non resi espliciti nel dettato della legge
quadro in esame, sono indubbiamente sottesi alla considerazione del
«preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e
di normative omogenee» che, secondo l'art. 4, comma 1, lettera a,
della legge quadro, fonda l'attribuzione allo Stato della funzione di
determinare detti valori--soglia. In sostanza, la fissazione a
livello nazionale dei valori--soglia, non derogabili dalle Regioni
nemmeno in senso piu' restrittivo, rappresenta il punto di equilibrio
fra le esigenze contrapposte di evitare al massimo l'impatto delle
emissioni elettromagnetiche, e di realizzare impianti necessari al
paese, nella logica per cui la competenza delle Regioni in materia di
trasporto dell'energia e di ordinamento della comunicazione e' di
tipo concorrente, vincolata ai principi fondamentali stabiliti dalle
leggi dello Stato.
Tutt'altro discorso e' a farsi circa le discipline localizzative
e territoriali. A questo proposito e' logico che riprenda pieno
vigore l'autonoma capacita' delle Regioni e degli enti locali di
regolare l'uso del proprio territorio, purche', ovviamente, criteri
localizzativi e standard urbanistici rispettino le esigenze della
pianificazione nazionale degli impianti e non siano, nel merito, tali
da impedire od ostacolare ingiustificatamente l'insediamento degli
stessi.
8. - Alla luce di queste premesse possono ora essere esaminate le
specifiche censure mosse nei ricorsi alle disposizioni delle leggi
regionali impugnate.
L'art. 3, comma 3, della legge della Regione Marche prevede che
l'installazione degli impianti sia sottoposta «ad opportune procedure
di valutazione di impatto ambientale cosi' come previsto
dall'articolo 2--bis della legge 1° luglio 1997, n. 189». Il
successivo comma 4 demanda ad un atto della Giunta la determinazione
delle modalita' di attuazione. Le due disposizioni sono impugnate dal
Presidente del Consiglio sul presupposto che esse eccedano la
competenza regionale, poiche' la competenza resterebbe riservata allo
Stato in funzione della tutela dell'ambiente.
La questione e' infondata per quanto riguarda il comma 3: infatti
la sottoposizione a valutazione di impatto ambientale della
installazione degli impianti in questione, anche a prescindere dalla
previsione analoga contenuta nella legge statale (poi abrogata
dall'art. 12 del d.lgs. n. 198 del 2002, a sua volta pero' caducato
dalla sentenza n. 303 del 2003 di questa Corte), afferisce alla
disciplina dell'uso del territorio, e non contrasta con alcun
principio fondamentale della legislazione statale.
Non vale in contrario il richiamo agli articoli 1, comma 6,
lettera a, n. 2, e 2, comma 6, della legge 31 luglio 1997, n. 249, e
all'art. 2, comma 1, del decreto-legge 23 gennaio 2001, n. 5,
convertito con la legge 20 marzo 2001, n. 66, che si riferiscono alla
elaborazione dei piani di assegnazione delle frequenze da parte
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni. Tali piani
comportano bensi' la necessita' di prevedere in via generale
l'ubicazione degli impianti sul territorio, ma non esauriscono le
decisioni di concreta localizzazione degli stessi, che restano nella
sfera della competenza regionale e locale, come confermano sia
l'art. 8, comma 1, lettera a, della legge quadro, sia, per la fase
transitoria, l'art. 2, commi 1 e 1--bis, del decreto-legge n. 5 del
2001.
9. - Fondata e' invece la questione relativamente al comma 4, per
l'assoluta indeterminatezza del potere demandato alla Giunta. Una
procedura di valutazione di impatto puo' di fatto tradursi in un
ostacolo ingiustificato alla realizzazione di impianti che sono
oggetto di una programmazione nazionale, a seconda del modo in cui
venga disciplinata e degli effetti attribuiti alle determinazioni
assunte nell'ambito della stessa. La totale liberta' attribuita alla
Giunta nel dettare tale disciplina, senza l'indicazione di alcun
criterio da parte della legge, viola il principio di legalita'
sostanziale, oltre che consentire l'emanazione di discipline
regionali eccedenti l'ambito dei poteri della Regione o contrastanti
con i principi fondamentali desumibili dalla legislazione statale: e
determina pertanto l'illegittimita' costituzionale della disposizione
impugnata.
10. - L'art. 3, comma 6, della legge marchigiana impone, sia pure
in via transitoria, e cioe' fino all'adozione «dei decreti e
regolamenti previsti dall'articolo 4» della legge statale n. 36 del
2001, che la progettazione, la realizzazione e la modifica degli
impianti siano attuate in modo da ottenere «quale obiettivo di
qualita», in corrispondenza di edifici adibiti a permanenze non
inferiori a quattro ore, valori di campo elettrico non superiori a 3
Volt/metro.
Il ricorrente censura tale disposizione in quanto essa
invaderebbe l'attribuzione, riservata allo Stato dall'art. 4,
comma 1, lettera a, della legge n. 36 del 2001, di determinare i
limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di
qualita' in termini di valori di campo.
La questione e' fondata.
Come si e' detto, la legge quadro distingue nettamente fra gli
«obiettivi di qualita» in termini di valori di campo, ai fini della
«progressiva minimizzazione dell'esposizione» - definiti dallo Stato
- e gli «obiettivi di qualita» in termini di criteri localizzativi,
standard urbanistici, prescrizioni e incentivazioni per l'utilizzo
delle migliori tecnologie disponibili, indicati dalle leggi
regionali. Nel caso della disposizione impugnata, si tratta
all'evidenza di un obiettivo del primo tipo, la cui definizione e'
rimessa allo Stato: onde essa eccede l'ambito della competenza
regionale.
11. - L'art. 7, comma 3, della legge delle Marche stabilisce che
con atto della Giunta regionale sono determinate le distanze minime,
da rispettare nell'installazione degli impianti, dal perimetro
esterno di edifici «destinati ad abitazioni, a luoghi di lavoro o ad
attivita' diverse da quelle specificamente connesse all'esercizio
degli impianti stessi», di ospedali, case di cura e di riposo,
edifici adibiti al culto, scuole ed asili nido, nonche' di immobili
vincolati ai sensi della legislazione sui beni storico--artistici o
individuati come edifici di pregio storico--architettonico, di parchi
pubblici, parchi gioco, aree verdi attrezzate ed impianti sportivi.
Il Presidente del Consiglio censura tale disposizione in quanto
essa introduce un parametro, quello della distanza, diverso da quelli
«di attenzione» la cui determinazione e' riservata allo Stato ai
sensi dell'art. 4, comma 1, lettera a, della legge quadro.
La questione e' fondata.
La totale liberta' attribuita alla Giunta ai fini della
determinazione delle distanze minime, e la genericita' ed
eterogeneita' delle categorie di aree e di edifici rispetto a cui il
vincolo di distanza minima viene previsto, configurano non gia' un
quadro di prescrizioni o standard urbanistici, bensi' un potere
amministrativo in contrasto con il principio di legalita' sostanziale
e tale da poter pregiudicare l'interesse, protetto dalla legislazione
nazionale, alla realizzazione delle reti di telecomunicazione. La
norma impugnata eccede pertanto i limiti della competenza regionale.
12. - Della legge regionale della Campania e' impugnato in primo
luogo l'art. 1, comma 2, in cui si enuncia che «per i fini di cui al
comma 1» - vale a dire per la tutela della salute e per la
salvaguardia dell'ambiente dall'inquinamento elettromagnetico - la
legge «detta norme per la localizzazione degli elettrodotti».
Secondo il ricorrente, il rinvio a finalita' di «tutela
dell'ambiente» violerebbe la competenza esclusiva dello Stato in
questa materia.
La generica censura e' infondata per le ragioni gia' esposte
sopra, al n. 5.
13. - L'art. 2 della stessa legge stabilisce che i comuni devono
indicare nei loro strumenti urbanistici gli elettrodotti esistenti e
i corridoi aerei o interrati per la localizzazione delle linee
elettriche di voltaggio superiore a 30.000 volt (comma 1); che
l'ampiezza dei corridoi e' definita «con direttiva della Regione»
(comma 2); che gli strumenti urbanistici devono assicurare il
rispetto di un valore limite di induzione magnetica difforme da
quello definito dallo Stato, in prossimita' di edifici adibiti a
permanenze prolungate (comma 3).
Dette norme sono censurate per contrasto con i principi della
legge statale.
La questione e' infondata relativamente al comma 1, che si limita
a prevedere la indicazione obbligatoria negli strumenti urbanistici
degli elettrodotti e dei corridoi per la loro localizzazione (che
dovra', evidentemente, essere conforme alla specifica normativa e
alla pianificazione statale), nonche' relativamente al comma 2, che
si limita a prevedere una direttiva regionale sull'ampiezza dei
corridoi, che e' altra cosa rispetto alla definizione di vincoli
nelle fasce di rispetto.
14. - E' invece fondata, per le ragioni esposte sopra al n. 7, la
questione relativamente al comma 3 dell'art. 2, che introduce un
valore limite di induzione magnetica in prossimita' di determinati
edifici ed aree, il quale si sovrappone ai limiti di esposizione
fissati dallo Stato [cfr. art. 4 del d.P.C.m. 23 aprile 1992, recante
«Limiti massimi di esposizione ai campi elettrico e magnetico
generati alla frequenza industriale nominale (50 Hz) negli ambienti
abitativi e nell'ambiente esterno», richiamato in via transitoria
dall'art. 16 della legge quadro].
15. - L'art. 3 della legge regionale della Campania stabilisce,
al comma 1, che i comuni, con le procedure previste per la
localizzazione delle opere pubbliche, adeguano la pianificazione
urbanistica individuando gli elettrodotti in esercizio che non
rispettano il valore limite di induzione magnetica di cui all'art. 2,
comma 3, e che sono oggetto di interventi prioritari di risanamento;
al comma 2, che le imprese distributrici di energia elettrica con
elettrodotti di tensione fino a 150 kV presentano alla Regione un
piano di risanamento con le modalita' e i tempi degli interventi da
realizzare, piano che e' approvato, ai sensi del comma 3, dalla
Regione sentiti il comune interessato e l'Agenzia regionale per la
protezione dell'ambiente; infine il comma 4 prevede che «per le
finalita' di cui al comma 1» le imprese distributrici di energia
elettrica per le reti di tensione superiore a 150 kV attivano la
procedura di risanamento con le modalita' previste dal d.P.C.m.
23 aprile 1992 (erroneamente indicato con la data del 23 aprile
1993).
Il ricorrente censura tutta la disposizione perche' non avrebbe
tenuto conto della riserva allo Stato della competenza a stabilire i
criteri di elaborazione dei piani di risanamento, anche con
riferimento alle modalita' di coordinamento delle attivita'
riguardanti piu' Regioni.
La questione e' fondata per quanto riguarda il comma 1, che fa
riferimento ai valori-limite di cui all'art. 2, comma 3, in
conseguenza della illegittimita' di quest'ultimo; nonche', per le
stesse ragioni, per quanto riguarda il rinvio alle finalita' del
comma 1 contenuto nel comma 4 dello stesso art. 2.
16. - Non e' invece fondata la medesima questione per quanto
riguarda i commi 2 e 3, che fanno riferimento alla competenza alla
approvazione dei piani di risanamento degli elettrodotti di tensione
fino a 150 kV, competenza riconosciuta alla Regione dall'art. 9,
comma 3, secondo periodo, della legge quadro. Ne' puo' sostenersi che
la Regione debba attendere la statuizione da parte dello Stato dei
criteri di elaborazione e delle modalita' di coordinamento
interregionale dei piani (ai sensi dell'art. 4, comma 1, lettera d,
della legge quadro), che non condizionano, anche ai sensi del citato
art. 9 della legge statale, la predisposizione dei piani, ma semmai,
eventualmente, ne potranno comportare l'adeguamento una volta che lo
Stato abbia provveduto.
Parimenti non fondata e' la questione con riguardo al comma 4,
escluso l'inciso iniziale: per gli elettrodotti di tensione superiore
a 150 kV si fa infatti rinvio alle procedure stabilite dall'atto
statale (sia pure erroneamente indicato quanto alla data).
17. - E' censurato anche l'art. 7 della legge della Regione
Campania, che stabilisce le sanzioni per il superamento dei limiti
fissati dalla stessa legge e per la mancata presentazione dei piani
di risanamento. Il ricorrente lamenta che sia fissato un regime
sanzionatorio autonomo senza tener conto di quello previsto
dall'art. 15 della legge quadro.
La questione e' fondata.
La competenza a disciplinare le sanzioni per il superamento dei
valori--limite non puo' che seguire la competenza a fissare gli
stessi valori, e quindi nella specie spetta allo Stato (cfr. infatti
l'art. 15 della legge quadro). Quanto agli effetti della mancata
presentazione dei piani di risanamento, o del mancato rispetto delle
prescrizioni dei piani, provvede l'art. 9 della legge quadro, ai cui
sensi la Regione e' abilitata a sostituirsi ai gestori adottando il
piano per gli elettrodotti minori (comma 3, terzo periodo), mentre il
mancato risanamento comporta, a titolo di sanzione, che non si
riconosca al gestore inadempiente il canone per l'utilizzo della
linea non risanata, nonche' la disattivazione temporanea degli
impianti, con provvedimento del Ministro per gli elettrodotti
maggiori, della Regione per quelli minori (comma 6).
La disciplina impugnata e' dunque costituzionalmente illegittima
in quanto si sovrappone a quella statale recata dalla legge quadro.
18. - Infine il ricorrente impugna l'art. 8 della legge campana,
che impone l'adeguamento degli elettrodotti gia' autorizzati ma non
ancora in esercizio al valore--limite di induzione magnetica fissato
dall'art. 2, comma 3, disponendo la sospensione della autorizzazione
fino alla pronuncia della Regione: secondo il Presidente del
Consiglio la normativa transitoria della legge regionale si
sovrapporrebbe a quella recata dall'art. 16 della legge quadro.
La questione e' fondata, in conseguenza del riconoscimento della
illegittimita' costituzionale del richiamato art. 2, comma 3.
19. - La prima disposizione impugnata della legge della Regione
Puglia e' l'art. 3, comma 1, lettera m, che definisce «aree
sensibili» le «aree per le quali le amministrazioni comunali, su
regolamentazione regionale, possono prescrivere localizzazioni
alternative degli impianti, in considerazione della particolare
densita' abitativa, della presenza di infrastrutture e/o servizi a
elevata intensita' d'uso, nonche' dello specifico interesse
storico--architettonico e paesaggistico--ambientale». Il successivo
art. 4, comma 1, stabilisce che la Regione, «nel rispetto dei limiti
previsti dal d.m. n. 381/1998» (contenente la disciplina, cui
rimanda, in via transitoria, l'art. 16 della legge quadro, sui limiti
di esposizione, le misure di cautela e gli obiettivi di qualita'
relativamente ai sistemi fissi delle telecomunicazioni e
radiotelevisivi), e «tenendo conto degli strumenti della
pianificazione territoriale, paesaggistica e ambientale, a livello
regionale e locale», «detta i criteri generali per la localizzazione
degli impianti, nonche' i criteri inerenti l'identificazione delle
`aree sensibili' e la relativa perimetrazione».
Secondo il ricorrente, tale disciplina eccederebbe dalla
competenza regionale: definendo le «aree sensibili» e prevedendo i
criteri per la loro identificazione e perimetrazione, introdurrebbe
nozioni estranee alla legislazione statale di principio e si porrebbe
in contrasto con essa.
La questione non e' fondata.
Le «aree sensibili» sono definite dalla legge regionale con
riguardo a situazioni e interessi (tutela della popolazione nelle
aree densamente abitate o frequentate, interesse storico--artistico o
paesistico dell'area) di cui la Regione ha certamente titolo per
occuparsi in sede di regolazione dell'uso del proprio territorio.
Soprattutto, poi, la definizione e la perimetrazione di tali aree,
nel sistema della legge regionale, hanno l'unico scopo di fondare la
previsione di «localizzazioni alternative», cioe' un tipo di misura
che, fermo restando il necessario rispetto dei vincoli della
programmazione nazionale delle reti e della pianificazione del
territorio, rientra appieno nella competenza regionale in tema di
governo del territorio, e specificamente nella competenza regionale,
riconosciuta dalla legge quadro (art. 8, comma 1, lettera a), per la
«individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per
telefonia mobile, degli impianti radioelettrici e degli impianti per
radiodiffusione». Essa non prelude dunque alla fissazione di
valori--soglia diversi e contrastanti con quelli fissati dallo Stato,
ma attiene e puo' attenere solo alla indicazione di obiettivi di
qualita' non consistenti in valori di campo, ma in criteri di
localizzazione, standard urbanistici, prescrizioni e incentivazioni
all'utilizzo della miglior tecnologia disponibile, o alla cura
dell'interesse regionale e locale all'uso piu' congruo del
territorio, sia pure nel quadro dei vincoli che derivano dalla
pianificazione nazionale delle reti e dai relativi parametri tecnici,
nonche' dai valori--soglia stabiliti dallo Stato.
20. - E' poi impugnato l'art. 10, comma 1, della legge pugliese,
ai cui sensi e' vietata l'installazione di sistemi radianti relativi
agli impianti di emittenza radiotelevisiva e di stazioni radio base
per telefonia mobile su «ospedali, case di cura e di riposo, scuole e
asili nido». Secondo il ricorrente tale divieto assoluto avrebbe un
contenuto diverso ed eccedente rispetto all'unico parametro del
valore di campo elettromagnetico prescritto dal d.m. n. 381 del 1998,
cui rinvia la norma transitoria dell'art. 16 della legge quadro.
La questione e' infondata. Il divieto in questione, riferito a
specifici edifici, non eccede l'ambito di un «criterio di
localizzazione», in negativo, degli impianti, e dunque l'ambito degli
«obiettivi di qualita» consistenti in criteri localizzativi, la cui
definizione e' rimessa alle Regioni dall'art. 3, comma 1, lettera d,
e dall'art. 8, comma 1, lettera e, della legge quadro; ne' di per se'
e' suscettibile di pregiudicare la realizzazione delle reti.
21. - Diversa e' la conclusione quanto all'art. 10, comma 2,
della stessa legge, che estende il divieto di localizzazione degli
impianti alle aree vincolate ai sensi della legge statale sui beni
culturali e ambientali, alle aree classificate di interesse
storico--architettonico, alle aree «di pregio storico, culturale e
testimoniale», e alle fasce di rispetto, perimetrate secondo una
delibera della Giunta regionale, degli immobili «protetti» di cui al
comma 1 (ospedali, case di cura e di riposo, scuole e asili nido):
disposizione al cui proposito il ricorrente rileva che essa
invaderebbe la competenza esclusiva dello Stato in materia ambientale
e contrasterebbe con l'art. 5 della legge quadro, che riserverebbe ad
un regolamento statale l'adozione di misure specifiche finalizzate
alla tutela dell'ambiente e del paesaggio.
Tale questione e' fondata. In questo caso infatti l'ampiezza e la
eterogeneita' delle categorie di aree contemplate, l'indeterminatezza
di alcune definizioni (come quella di aree «di pregio ...
testimoniale») e la assoluta discrezionalita' attribuita alla Giunta
nel perimetrare le fasce di rispetto relative agli immobili di cui al
comma 1, fanno del divieto legislativo - analogamente a quanto si e'
osservato sopra, al n. 11, a proposito di una simile disposizione
della legge delle Marche - un vincolo in grado, nella sua
assolutezza, di pregiudicare l'interesse, protetto dalla legislazione
nazionale, alla realizzazione delle reti di telecomunicazione,
nonche' lesivo, per cio' che attiene alla determinazione delle fasce
di rispetto, del principio di legalita' sostanziale.
22. - Della legge regionale umbra e' impugnato anzitutto
l'art. 1, comma 1, perche', nell'enunciare le finalita' della legge,
afferma che le sue norme sono dettate, oltre che «a tutela della
salute e della popolazione dagli effetti della esposizione ai campi
elettrici, magnetici ed elettromagnetici», anche «a salvaguardia
dell'ambiente e del paesaggio»: la tutela dell'ambiente sarebbe
infatti attribuita alla legislazione esclusiva dello Stato.
La questione e' infondata per le ragioni gia' esposte sopra al
n. 5.
23. - E' impugnato anche il comma 2 dell'art. 1, ai cui sensi «i
fini di cui al comma 1 sono conseguiti disciplinando la
localizzazione, la costruzione, la modificazione ed il risanamento
degli impianti che producono» le emissioni in questione, nonche'
«mediante l'individuazione, in coerenza con le previsioni contenute
nella legge n. 36/2001, di adeguati limiti di esposizione».
Secondo il ricorrente l'art. 5, comma 1, della legge quadro
riserverebbe allo Stato le «misure specifiche relative alle
caratteristiche tecniche degli impianti e alla localizzazione dei
tracciati per la progettazione, la costruzione e la modifica degli
elettrodotti e di impianti per telefonia mobile e radiodiffusione», e
«le particolari misure atte ad evitare danni ai valori ambientali e
paesaggistici»: onde si sarebbe nel campo della legislazione
esclusiva dello Stato per la tutela dell'ambiente. Sempre secondo il
ricorrente, anche se la legge regionale si definisce volta alla
tutela sanitaria, non sarebbe ammissibile che la legislazione
concorrente regionale prevalga su quella esclusiva dello Stato. In
ogni caso, pur se si ritenesse ammissibile una legislazione regionale
concorrente, nella specie, fra i principi fondamentali da osservare
vi sarebbero quelli che assicurano la realizzazione del principio di
uguaglianza, che sarebbe violato se si ammettesse una tutela
differenziata per Regioni attraverso un livello di protezione contro
le radiazioni elettromagnetiche diverso (e sia pure maggiore) per una
Regione rispetto ad altre.
La questione e' infondata con riguardo alla prima parte della
disposizione, per le ragioni gia' esposte sopra, al n. 5. Del resto,
che vi possa e vi debba essere una disciplina regionale della
localizzazione, della costruzione, della modificazione e del
risanamento degli impianti risulta espressamente dalla stessa legge
quadro, che attribuisce alle Regioni competenza, fra l'altro, in tema
di localizzazione degli impianti (art. 8, comma 1, lettere a e b), di
rilascio delle autorizzazioni alla installazione degli impianti
(art. 8, comma 1, lettera c), di adozione o approvazione di piani di
risanamento (art. 9).
24. - La questione e' invece fondata con riguardo alla seconda
parte della disposizione, che si riferisce alla individuazione (sia
pure «in coerenza» con le previsioni della legge quadro: ma non e'
chiaro come si misurerebbe tale coerenza) di «adeguati limiti di
esposizione».
Non puo' condividersi l'assunto del ricorrente, secondo cui di
per se' una differenziazione in melius dei livelli di tutela
sanitaria sarebbe in contrasto con il principio di eguaglianza: in
linea di principio possono infatti, come si e' detto, ammettersi
interventi regionali di maggiore tutela. Ma, per le ragioni esposte
sopra, al n. 7, i limiti di esposizione in materia di inquinamento
elettromagnetico, fissati dallo Stato, debbono ritenersi inderogabili
dalle Regioni anche in melius, esprimendo essi (ove se ne postuli
l'adeguatezza in assoluto a proteggere la salute, cio' che, nella
specie, non e' oggetto di contestazione) il punto di equilibrio fra
l'esigenza di tutela della salute e dell'ambiente e quella di
consentire la realizzazione di impianti di interesse nazionale.
L'art. 1, comma 2, della legge umbra e' dunque costituzionalmente
illegittimo limitatamente alla parte in cui prevede l'individuazione
da parte della Regione di limiti di esposizione.
25. - E' impugnato l'art. 2 della legge, che, sotto la rubrica
«Principio di giustificazione», stabilisce che nella pianificazione
della localizzazione di nuovi impianti e in sede di rilascio delle
autorizzazioni i gestori e i concessionari (salvo che per gli
«impianti di competenza del Piano di assegnazione delle frequenze di
cui alla legge 31 luglio 1997, n. 249») sono «tenuti a dimostrare le
ragioni obiettive della indispensabilita' degli impianti stessi ai
fini dell'operativita' del servizio». Ad avviso del ricorrente non si
potrebbero attribuire alla Regioni valutazioni - come quelle sulla
indispensabilita' degli impianti - che atterrebbero alla
responsabilita' dei gestori, senza alterare le condizioni del mercato
concorrenziale, cosi' sconfinando anche nell'ambito della competenza
esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza
(art. 117, secondo comma, lettera e, della Costituzione).
La questione e' fondata, non perche' possa ritenersi tale
disciplina attinente alla «tutela della concorrenza» di competenza
statale (trattandosi qui solo del rapporto pubblicistico fra gestore
ed ente pubblico cui spettano i poteri di pianificazione,
autorizzazione e vigilanza), ma perche' richiedere una condizione
ulteriore di tenore generico, come la dimostrazione della
«indispensabilita» dell'impianto ai fini della operativita' del
servizio, significa attribuire all'amministrazione autorizzante un
largo e indeterminato potere discrezionale che puo' finire per
configurarsi come arbitrio. Il che non toglie, naturalmente, che il
rilascio delle autorizzazioni debba rispondere anche a criteri di
funzionalita' delle reti e dei servizi, trattandosi comunque di
impianti che gravano con un impatto negativo sull'ambiente in termini
di emissioni oltre che in termini di «consumo» o alterazione di
risorse territoriali e ambientali.
26. - L'art. 4, comma 1, lettera b, della legge dell'Umbria
prevede che in determinate aree definite «sensibili», individuate dai
comuni d'intesa con le Province in riferimento a zone ad alta
densita' abitativa o caratterizzate dalla presenza di strutture di
tipo assistenziale, sanitario o educativo, le amministrazioni
comunali «possono prescrivere modifiche, adeguamenti o la
delocalizzazione di elettrodotti con tensione nominale superiore a
venti kV e di impianti radioelettrici», esistenti o di nuova
realizzazione, «al fine di garantire la massima tutela ambientale
dell'area stessa».
Il ricorrente censura la disposizione in quanto in materia di
risanamento una differenza di discipline fra diversi territori non
sarebbe ammissibile, perche' non assicurerebbe il rispetto del
principio di eguaglianza.
La questione e' infondata.
Mentre e' improprio, per le ragioni gia' viste, invocare il
principio di eguaglianza, l'attribuzione ai comuni di poteri limitati
in ordine alla localizzazione e alle caratteristiche degli impianti
nelle aree «sensibili» non eccede i poteri del legislatore regionale
in relazione agli «obiettivi di qualita» che la Regione puo'
legittimamente indicare ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera d,
n. 1, e all'art. 8, comma 1, lettera e, della legge quadro. In
particolare, l'ultima delle disposizioni citate attribuisce
espressamente alla competenza delle Regioni la «individuazione degli
strumenti e delle azioni per il raggiungimento degli obiettivi di
qualita» consistenti, ai sensi della prima delle citate disposizioni,
in criteri localizzativi, standard urbanistici, prescrizioni e
incentivazioni per l'utilizzo delle migliori tecnologie disponibili.
27. - L'art. 5, comma 1, lettera c, della legge prevede che la
Giunta regionale con proprio regolamento «fissa i criteri per
l'elaborazione e l'attuazione dei piani di risanamento degli impianti
radioelettrici, di telefonia mobile e di radiodiffusione».
Il ricorrente censura la disposizione affermando la
inammissibilita' di una differenziazione per Regioni della disciplina
in materia di risanamento.
Anche questa questione e' infondata. Premesso che non e'
contestata - ne' in questo caso ne' a proposito di altre analoghe
disposizioni pure impugnate nei presenti giudizi - la legittimita'
del ricorso allo strumento regolamentare ne' la competenza della
Giunta ad adottarlo, basta qui osservare che l'art. 9, comma 1, della
legge quadro espressamente attribuisce alla Regione il compito di
adottare i piani di risanamento per gli impianti radioelettrici,
senza nemmeno prevedere in proposito - come invece prevede per gli
elettrodotti l'art. 4, comma 1, lettera d, e comma 4, della stessa
legge - criteri statali di elaborazione dei piani.
28. - Il comma 2 dello stesso art. 5 prevede che la Giunta
regionale, sentite le Province, proponga al Ministero dell'ambiente
il piano di risanamento degli elettrodotti con tensione superiore a
150 kv «in caso di inerzia o inadempienza dei gestori».
Il Presidente del Consiglio sostiene, da un lato, che si
tratterebbe di materia di esclusiva competenza statale, dall'altro
che, attribuendosi un potere di proposta dei piani, la Regione
porrebbe dei limiti ai poteri deliberativi dello Stato, «salvo che la
norma non vada interpretata nel senso che la proposta in questo caso
costituisce solo una sollecitazione per il Ministero che potra'
deliberare un piano del tutto diverso da quello proposto».
La questione e' infondata.
L'art. 9, comma 3, primo periodo, della legge quadro prevede che
per gli elettrodotti in questione la proposta di piano sia presentata
dai gestori al Ministero dell'ambiente, nulla disponendosi per il
caso di mancata presentazione (salve le sanzioni previste dal comma 6
per l'ipotesi di mancato risanamento dovuto a inerzia o inadempimento
di coloro che hanno la disponibilita' dell'elettrodotto). La
disposizione regionale contestata non avoca alla Regione il potere di
approvare i piani, espressamente riservato al Ministero, ma si limita
a prevedere che la Regione possa proporre al Ministero stesso il
piano se il gestore omette di farlo. Resta evidentemente salvo il
potere del Ministero di approvare il piano, o di non approvarlo (e di
procedere alla elaborazione in proprio di un piano alternativo),
ovvero di introdurvi «modifiche, integrazioni e prescrizioni», ai
sensi del citato art. 9, comma 3, primo periodo, senza che la
proposta regionale risulti dunque vincolante per il Ministero
medesimo.
Onde la previsione regionale si riduce alla introduzione di un
rimedio all'inerzia dei gestori, attraverso una facolta' di proposta
rispetto alla quale l'organo centrale conserva tutta la propria
liberta' di determinazione.
29. - E' impugnato altresi' l'art. 12, comma 1, della legge
umbra, che dispone la sottoposizione degli impianti di telefonia
mobile alla procedura di verifica prevista dall'art. 4 della legge
regionale 9 aprile 1998, n. 11 (Norme in materia di impatto
ambientale) - attraverso cui la Giunta regionale dichiara la
necessita' di sottoporre il progetto alla procedura di valutazione di
impatto ambientale ovvero la esclusione dello stesso da tale
procedura dettando eventuali prescrizioni -, ovvero alla procedura di
valutazione di impatto ambientale disciplinata dall'art. 5 della
stessa legge regionale n. 11 del 1998, nei casi previsti dal
regolamento regionale.
Secondo il ricorrente sarebbe violata la normativa statale e
comunitaria in materia di valutazione d'impatto ambientale, e
andrebbe assicurata la parita' di trattamento che inciderebbe anche
sotto il profilo della concorrenza.
La questione e' fondata.
La disposizione impugnata rimette alla Giunta, senza indicazione
alcuna di criteri (cfr. art. 5, comma 1, lettera f, cui fa rinvio
l'art. 12, comma 1, della legge impugnata), la determinazione dei
casi in cui e' imposta la valutazione di impatto ambientale; e anche
fuori di tali casi prevede che sia la Giunta, nell'ambito della
procedura cosiddetta di «verifica», a stabilire se il progetto debba
essere sottoposto alla procedura di valutazione.
L'art. 4, comma 2, della legge regionale n. 11 del 1998, cui fa
rinvio la disposizione denunciata, coordinato con l'art. 3, comma 3,
della stessa legge, demanda alla Giunta la dichiarazione della
necessita' di sottoporre a valutazione d'impatto progetti rientranti
in categorie contemplate dalla normativa statale di cui al d.P.R.
12 aprile 1996 (Atto di indirizzo e coordinamento per l'attuazione
dell'art. 40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146,
concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto
ambientale), che prevede appunto, all'art. 1, comma 6, e all'art. 10,
una procedura di verifica ad opera dell'autorita' competente per i
progetti elencati nell'allegato B non ricadenti nell'ambito di aree
naturali protette, sulla base di elementi indicati nell'allegato D
dello stesso decreto. Ma, nel caso degli impianti qui in discussione,
che non sono contemplati dalla normativa statale citata, nessun
criterio e' dato ricavare, dalla legislazione regionale richiamata,
in ordine al contenuto della verifica prevista e alla scelta
demandata alla Giunta.
Onde, in definitiva, la legge attribuisce alla Giunta la
possibilita' di imporre discrezionalmente, senza base in criteri
legislativi ragionevolmente delimitati e dunque in violazione del
principio di legalita' sostanziale, una procedura - come quella di
valutazione di impatto ambientale - che puo' tradursi in un ostacolo
effettivo alla realizzazione di reti e impianti di interesse
nazionale. Per questa ragione la disposizione impugnata e'
costituzionalmente illegittima.
30. - L'art. 13 della legge dell'Umbria stabilisce che «le
modalita', i criteri ed i procedimenti amministrativi preordinati
alla localizzazione, al risanamento ed al rilascio di autorizzazione
per la realizzazione e la modifica degli impianti sono definiti dalla
Giunta regionale, nel rispetto delle norme in materia di procedimento
amministrativo e del d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447 e successive
modificazioni ed integrazioni».
Il ricorrente ritiene che la illegittimita' costituzionale di
tale disposizione consegua a quella delle altre norme impugnate in
quanto «una volta esclusa la competenza regionale, cade anche la
disciplina del procedimento, che da' per presupposta quella
competenza». Lamenta inoltre che la legge regionale rimetta alla
Giunta regionale la disciplina, oltre che dei procedimenti, dei
criteri per la localizzazione e il risanamento degli impianti, senza
la fissazione di «limiti o orientamenti legislativi». Circa poi il
procedimento, sarebbe violato l'art. 9 della legge quadro.
La questione e' fondata.
Non puo' condividersi, per le ragioni gia' viste, l'assunto
secondo cui la materia esulerebbe dalla competenza regionale; e
nessuno specifico contrasto e' dato di rilevare con l'art. 9 della
legge quadro in tema di piani di risanamento. Resta pero' il fatto
che la disposizione impugnata configura una totale discrezionalita'
della Giunta, non delimitata da alcuna determinazione legislativa,
non solo per la definizione dei procedimenti (in relazione ai quali
soltanto vale, peraltro, il richiamo alle norme generali sul
procedimento amministrativo e alle norme statali in materia, fra
l'altro, di procedimenti di autorizzazione per la realizzazione di
impianti produttivi, contenute nel d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447),
ma anche per la definizione dei «criteri» preordinati alla
localizzazione, al risanamento e all'autorizzazione degli impianti.
Tale discrezionalita', nella sua assolutezza, viola il principio di
legalita' sostanziale e non e' compatibile con l'esigenza di non
ostacolare ingiustificatamente la realizzazione degli impianti.
31. - Infine il Presidente del Consiglio impugna l'art. 16 della
legge dell'Umbria, ai cui sensi «la Giunta regionale con norme
regolamentari definisce», «in via transitoria fino all'approvazione
dei decreti di cui all'articolo 4 della legge n. 36/2001, le
disposizioni di prima applicazione della presente legge, idonee a
conseguire le finalita' di cui all'articolo 1».
Il ricorrente osserva che la disposizione contrasta con l'art. 16
della legge quadro, che ha posto la disciplina transitoria.
La questione e' fondata.
Ancorche' la norma regionale impugnata non precisi in che cosa
possano consistere le «disposizioni di prima applicazione» cui si
riferisce, essa oggettivamente assume la portata di consentire una
disciplina, sia pure transitoria, anche e specificamente della
materia dei valori--soglia, spettante alla competenza statale: come
emerge dal richiamo all'attesa dell'emanazione dei decreti previsti
dall'art. 4 della legge quadro, diretti, fra l'altro, a stabilire
(comma 2) i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli
obiettivi di qualita' di competenza statale, nonche' dal generico
richiamo alla idoneita' a «conseguire le finalita» della legge. Il
regime transitorio e' invece definito dalla legge quadro,
all'art. 16, con il richiamo dei preesistenti atti statali che
fissano i valori--soglia in tema di esposizione all'inquinamento
elettromagnetico; e la Regione non puo', nemmeno nella fase
transitoria, sostituire proprie determinazioni a quelle dettate dallo
Stato.