ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7-bis della
legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti
delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica
moralita), introdotto dall'art. 11 della legge 13 settembre 1982,
n. 646, promosso con ordinanza del 22 febbraio 2002 dal Tribunale di
Catanzaro nel procedimento di prevenzione relativo a Vito Tolone,
iscritta al n. 263 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, 1ª serie speciale,
dell'anno 2002.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 9 aprile 2003 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 22 febbraio 2002, il Tribunale di
Catanzaro ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 7-bis della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di
prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e
per la pubblica moralita), introdotto dall'art. 11 della legge
13 settembre 1982, n. 646 (Disposizioni in materia di misure di
prevenzione di carattere patrimoniale ed integrazioni alle leggi
27 dicembre 1956, n. 1423, 10 febbraio 1962, n. 57 e 31 maggio 1965,
n. 575. Istituzione di una commissione parlamentare sul fenomeno
della mafia), in riferimento all'art. 19 della Costituzione.
2. - In fatto, il Tribunale premette che: (a) una persona
sottoposta alla sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con
obbligo di soggiorno nel comune di residenza ha chiesto al Tribunale
l'autorizzazione ad allontanarsi «periodicamente e continuativamente»
dal comune di soggiorno obbligato, per recarsi in altro comune al
fine di poter partecipare alla celebrazione delle funzioni religiose
della Chiesa Evangelica - Assemblee di Dio in Italia, corredando la
propria istanza con documentazione proveniente da detta confessione;
(b) raccolti elementi informativi e pareri degli organi di pubblica
sicurezza, il Tribunale ha accertato che nel comune di residenza del
sorvegliato non vi sono comunita' di fedeli ne' luoghi di culto
dell'anzidetta confessione religiosa, ma che ne esistono in altri
comuni vicini (diversi da quello indicato nell'istanza); (c)
instaurato il contraddittorio per la decisione sulla richiesta, la
parte privata ha eccepito l'incostituzionalita' della disciplina
contenuta nella legge n. 1423 del 1956, in riferimento agli artt. 3 e
19 della Costituzione, in quanto tale normativa non consente di dare
positivo esito alla richiesta dell'interessato.
3. - Cio' premesso, il Tribunale - pur dando atto sia della non
contestata serieta' della professione di fede religiosa del
richiedente, da diversi anni aderente alla confessione, sia della
mancanza di comunita' di fedeli e di luoghi di culto nell'ambito del
comune di soggiorno obbligato - rileva che, alla stregua della
disciplina legislativa, l'autorizzazione ad allontanarsi dal comune
medesimo per svolgere le pratiche di culto non potrebbe essere
accordata: l'art. 7-bis della legge n. 1423 del 1956, infatti,
permette l'autorizzazione all'allontanamento dal comune di residenza
esclusivamente per ragioni di salute, e tale disposizione e' stata
inoltre interpretata in senso tassativo dalla giurisprudenza di
legittimita'.
Ma appunto della citata impossibilita' di autorizzare
l'allontanamento per motivi religiosi - alla stregua della
disposizione indicata, cosi' restrittivamente interpretata - il
Tribunale di Catanzaro si duole, in riferimento all'art. 19 della
Costituzione, escludendo invece la violazione del principio di
uguaglianza - dedotta dalla parte - perche' la disciplina non
comporta discriminazioni tra le confessioni e perche' comunque la
determinazione dei casi di autorizzazione all'allontanamento attiene
in linea di principio all'ambito della discrezionalita' legislativa,
salvo il limite della salvaguardia dei diritti fondamentali
dell'individuo.
E tale e' il diritto, sancito dall'invocato art. 19, di
professione della fede religiosa, non solo in forma individuale ma
anche in forma associata, e non solo in privato ma anche in pubblico,
secondo il testo della disposizione costituzionale, che comporta
pertanto il pieno diritto del credente a professare la propria fede
in seno alla propria comunita' religiosa, con la partecipazione alle
assemblee, alle liturgie, alle celebrazioni e ai riti propri della
confessione e con l'accesso ai luoghi di culto.
Non ammettendo la possibilita' di autorizzare l'allontanamento
dal comune di soggiorno obbligatorio per esercitare in forma
associata questo diritto (quando nel comune stesso cio' non sia
materialmente possibile), l'art. 7-bis della legge n. 1423 del 1956
si porrebbe percio' in contraddizione con l'art. 19 della
Costituzione.
4. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
L'Avvocatura rileva che la confessione alla quale l'interessato
appartiene ha stipulato una intesa con lo Stato italiano, a norma
dell'art. 8 della Costituzione, e tale intesa e' stata approvata con
la legge 22 novembre 1988, n. 517: in essa e' oggetto di disciplina
l'assistenza spirituale ai fedeli che siano detenuti in istituti
penitenziari, ricoverati in ospedali, case di cura e pensionati, o
che appartengano a forze armate o di polizia, con la previsione in
particolare per questi ultimi della possibilita' di ottenere permessi
per frequentare le chiese piu' vicine in ambito provinciale se non ne
esistano nella sede di servizio; e cio' - osserva l'Avvocatura -
esaurisce l'ambito delle richieste avanzate dalla confessione in
questione, in sede di trattative per la conclusione dell'intesa,
sotto il profilo della tutela del diritto di svolgere pratiche di
culto per determinati soggetti.
D'altra parte, piu' in generale, anche la liberta' religiosa
garantita dall'art. 19 invocato incontra dei limiti, stabiliti dalla
legislazione in vista della tutela di altre esigenze, tra cui quelle
della pacifica convivenza e della sicurezza, compendiate nella
formula dell'«ordine pubblico»; e la stessa Corte costituzionale ha
affermato la necessita' di contemperare i diritti di liberta' con le
citate esigenze.
A questi criteri, conclude l'Avvocatura, si ispira il denunciato
art. 7-bis della legge n. 1423 del 1956, che pertanto e' da
considerare immune dalle censure di incostituzionalita'.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Catanzaro dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 7-bis della legge 27 dicembre 1956, n. 1423
(Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la
sicurezza e per la pubblica moralita), introdotto dall'art. 11 della
legge 13 settembre 1982, n. 646 (Disposizioni in materia di misure di
prevenzione di carattere patrimoniale ed integrazioni alle leggi
27 dicembre 1956, n. 1423, 10 febbraio 1962, n. 57 e 31 maggio 1965,
n. 575. Istituzione di una commissione parlamentare sul fenomeno
della mafia), in relazione all'art. 19 della Costituzione che
garantisce a tutti il diritto di professare liberamente la propria
fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, e di
esercitarne il culto, in privato e in pubblico. Ritiene il giudice
rimettente che tra le due citate disposizioni possa esservi
contrasto. La norma di legge prevede che la persona sottoposta alla
misura di prevenzione della sorveglianza speciale di pubblica
sicurezza, con obbligo di soggiorno in un determinato comune di
residenza o dimora abituale, possa essere autorizzata dal giudice ad
allontanarsi dal comune medesimo esclusivamente per ragioni di salute
e non anche per la professione in forma associata della propria fede.
Quando nel comune di residenza obbligata non esista una comunita' di
fedeli del medesimo credo religioso, il singolo - questa la tesi del
rimettente - dovrebbe potersi recare nel luogo dove una tale
comunita' esiste. Poiche' cio' non e' consentito in conseguenza degli
obblighi che derivano dall'applicazione della misura di prevenzione
in questione, la norma di legge che non prevede la possibilita' di
allontanamento dal comune di soggiorno obbligato contrasterebbe con
l'art. 19 della Costituzione.
2. - La questione non e' fondata.
2.1. - Il giudice rimettente, sollevando questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 7-bis della legge n. 1423 del
1956, non pone propriamente una questione di irrazionalita' per
omissione; non fa valere, in altri termini, una presunta omogeneita'
delle ragioni di salute e di quelle di culto, per inferirne
l'arbitrarieta' della disposizione che solo alle prime riconosce
forza derogatrice nei confronti dell'obbligo di non allontanarsi dal
comune di soggiorno obbligato. Riconosce anzi esplicitamente
rientrare nella discrezionalita' del legislatore la previsione dei
casi eccezionali, in cui la persona sottoposta alla misura di
prevenzione possa essere autorizzata ad allontanarsi dal comune di
residenza o dimora obbligatoria. Ritiene peraltro che la
discrezionalita' legislativa nel non prevedere tale autorizzazione
debba fermarsi di fronte al diritto di libera professione della
propria fede religiosa, quale previsto dall'art. 19 della
Costituzione. Cosi', secondo la prospettazione del rimettente,
l'art. 7-bis della legge n. 1423 del 1956 - prevedendo la
possibilita' per il giudice di autorizzare solo per ragioni di salute
la persona sottoposta alla misura di prevenzione ad allontanarsi dal
comune nel quale e' obbligato a soggiornare - sarebbe
incostituzionale non per irragionevole diversita' di disciplina dello
status del sorvegliato speciale rispetto al diritto alla salute e al
diritto di professione della propria religione, ma per diretta
violazione di quest'ultimo diritto.
2.2. - Innanzitutto, si deve tenere presente che la misura della
sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno e' finalizzata alla
prevenzione dell'attivita' criminosa, prevenzione la quale, insieme
con la repressione dei reati, costituisce indubbiamente, secondo la
Costituzione, un compito primario della pubblica autorita', come
riconosciuto da questa Corte gia' con la sentenza n. 27 del 1959. Le
misure che la legge, nel rispetto dell'art. 13 della Costituzione,
autorizza a prendere per lo svolgimento di questo compito, possono
comportare limitazioni direttamente sulla liberta' personale e, come
nel caso in esame, anche sulla liberta' di circolazione e soggiorno
del soggetto considerato socialmente pericoloso, ripercuotendosi
inevitabilmente su altri diritti del cui esercizio esse costituiscono
il presupposto.
Sotto altro aspetto, si deve osservare che la misura di
prevenzione in questione non incide di per se', direttamente, ma solo
indirettamente ed eventualmente, sull'esercizio del diritto di
professare la propria religione, quando, per ragioni indipendenti
dalla legge e derivanti soltanto dalla diffusione sul territorio di
una determinata confessione religiosa, nel comune del soggiorno
obbligato non esista una comunita' organizzata di fedeli, alle cui
attivita' il prevenuto possa partecipare. Per questo profilo, la
possibile limitazione all'esercizio della liberta' religiosa in forma
organizzata non si differenzia da tutte le altre «normali
conseguenze» (sentenza n. 75 del 1966) che possono discendere
dall'imposizione di limiti alla liberta' personale e alla liberta' di
circolazione e soggiorno e che possono riguardare non solo il diritto
previsto dall'art. 19 della Costituzione, ma anche, ad esempio,
quelli previsti nell'art. 4, nell'art. 32 e nell'art. 33 della
Costituzione.
I compiti che allo Stato spetta svolgere nella prevenzione dei
reati, anche attraverso misure limitative della liberta' personale e
della liberta' di circolazione e soggiorno, da una parte; la
connessione, sotto l'aspetto dell'esercizio, con diversi altri
diritti costituzionalmente protetti, dall'altra parte, rendono
evidente la necessita' che il legislatore eserciti la sua
discrezionalita' in modo equilibrato, per «minimizzare» i costi
dell'attivita' di prevenzione, cioe' per rendere le misure in
questione, ferma la loro efficacia allo scopo per cui sono
legittimamente previste, le meno incidenti possibili sugli altri
diritti costituzionali coinvolti.
Infatti, nella configurazione di tutte le misure limitative della
liberta' della persona, e dunque anche delle misure di prevenzione,
l'esercizio dei diritti costituzionali non puo' essere sacrificato
oltre la soglia minima resa necessaria dalle misure medesime, cioe'
dalle esigenze in vista delle quali essa sia legittimamente prevista
e disposta (sentenza n. 193 del 1997, in materia di diritto al lavoro
del soggetto sottoposto alla misura di prevenzione in questione). E,
in effetti, il legislatore, approvando l'art. 7-bis della legge
n. 1423 del 1956, ha operato in questa logica, prevedendo, in vista
della tutela della salute del prevenuto, una deroga all'originario,
rigido regime di esecuzione della misura della sorveglianza speciale
con obbligo di soggiorno. Quando sussistano gravi e comprovati motivi
che la giustifichino, il Tribunale (e, in caso di urgenza, il suo
Presidente), tramite una specifica procedura, puo' concedere
l'autorizzazione all'allontanamento dal comune, caso per caso e per
periodi di tempo limitati e accompagnata da adempimenti speciali di
pubblica sicurezza, adeguati alle particolarita' delle singole
situazioni.
Ma questo sistema di contemperamento, previsto specificamente per
permettere di usufruire di cure mediche necessarie in casi
eccezionali, non potrebbe essere esteso, al contrario di quanto
ritiene il giudice rimettente, al caso del diritto di liberta' di
culto in forma associata. Indipendentemente dalla questione relativa
all'identita' o alla diversita' delle due situazioni, sotto il
profilo della ratio legislativa - cio' che qui, come si e' detto, non
e' in discussione -, decisivo e' osservare che la sospensione degli
obblighi del sorvegliato speciale con obbligo di soggiorno per
consentire la partecipazione periodica e continuativa a cerimonie
religiose sarebbe in insuperabile contraddizione con le esigenze in
vista delle quali la misura di prevenzione e' adottata, come risulta
evidente sia dalla circostanza che l'autorizzazione dovrebbe valere
in generale per tutta la durata della misura, sia dall'ovvia
impossibilita' di assicurare idonee misure di pubblica sicurezza nei
luoghi di culto e durante la celebrazione di cerimonie religiose.
Da cio' risulta che l'ipotizzata estensione dell'art. 7-bis della
legge n. 1423 del 1956 dal campo del diritto alla salute a quello del
diritto di culto non rappresenterebbe un contemperamento tra esigenze
costituzionali da armonizzare ma semplicemente la vanificazione di
una a favore dell'altra.
D'altro canto, una volta considerato che la lamentata restrizione
all'esercizio della propria professione di fede religiosa e'
condizionata da una situazione di fatto - la limitata diffusione sul
territorio dell'organizzazione ecclesiastica - non si puo' escludere
che, compatibilmente con le esigenze di sicurezza, l'obbligo di
soggiorno sia fissato, in conformita' con la richiesta
dell'interessato, in un comune dove tale organizzazione esista e nel
quale la persona sottoposta alla misura di prevenzione vada a fissare
la propria residenza.