ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, 4, 5,
commi 2 e 3, 7 e 8 della legge Regione Campania 22 ottobre 2002,
n. 27 (Istituzione del registro storico-tecnico-urbanistico dei
fabbricati ai fini della tutela della pubblica e privata incolumita),
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 23 dicembre 2002, depositato in cancelleria il 31
successivo ed iscritto al n. 96 del registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania, nonche' gli
atti di intervento dell'Associazione Proprietari Utenti (APU),
Federazione di Napoli, del Sindacato Unitario Nazionale Inquilini ed
Assegnatari (SUNIA) e della Confedilizia;
Udito nell'udienza pubblica del 30 settembre 2003 il giudice
relatore Annibale Marini;
Uditi l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Vincenzo Cocozza per la Regione
Campania.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla
Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, primo comma, 42, secondo comma, 97, primo comma, e 117,
commi secondo, lettera l), e terzo, della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale, in via principale, degli artt. 2, 4, 5,
commi 2 e 3, 7 e 8 della legge Regione Campania 22 ottobre 2002,
n. 27 (Istituzione del registro storico-tecnico-urbanistico dei
fabbricati ai fini della tutela della pubblica e privata incolumita).
Il ricorrente premette che la legge oggetto di censura prevede,
all'art. 1, che per ogni fabbricato, pubblico o privato, sia
«istituito un registro», per la cui tenuta ed aggiornamento, secondo
quanto previsto dall'art. 2, il proprietario del fabbricato deve
costituire un rapporto di lavoro autonomo con un tecnico, definito
«tecnico incaricato», appartenente a determinate categorie
professionali; che, ai sensi del successivo art. 3, della nomina di
questo deve essere data comunicazione alla amministrazione comunale
competente per territorio alla quale deve essere altresi' inviata
annualmente una «scheda di sintesi del contenuto del registro e degli
allegati».
L'art. 4 indica i compiti che il tecnico incaricato deve
svolgere, mentre l'art. 5 commina sanzioni in caso di violazione
delle norme di cui ai precedenti artt. 2, 3 e 4; l'art. 7 prevede
l'obbligo a carico dell'ufficiale rogante di verificare, in caso di
«trasferimento di diritto reale sul fabbricato o parte di esso»,
l'esistenza del registro e la nomina del tecnico incaricato, dando
comunicazione al comune interessato se la verifica e' negativa.
L'art. 8 attribuisce, infine, alla Giunta regionale il compito di
approvare, «sentiti gli ordini ed i collegi professionali tecnici»,
il regolamento attuativo della legge, nel quale saranno, fra l'altro,
specificate le tariffe concordate con i rappresentanti dei richiamati
ordini e collegi professionali.
Cosi' sintetizzato il contenuto della legge, il ricorrente
ritiene che essa contrasti con i menzionati parametri costituzionali.
In particolare, le norme impugnate altererebbero la disciplina
codicistica in tema di rapporti contrattuali e diritti reali,
incidendo, altresi', sulle disposizioni statali in materia di beni
pubblici e causando, inoltre, disuguaglianze e turbative
all'andamento dell'attivita' amministrativa.
Il ricorrente, pur non negando che la raccolta di documentazione
su ciascun fabbricato possa rispondere ad un interesse sia della
generalita' che dei singoli proprietari, esclude che rientri nella
competenza del legislatore regionale imporre l'obbligo di stipulare
contratti, prevederne il contenuto, introdurre doveri a carico del
notaio e dell'ufficiale rogante, nonche' porre limitazioni al regime
di utilizzazione e circolazione dei beni.
Le disposizioni impugnate - ad avviso dell'Avvocatura - neppure
potrebbero trovare un loro fondamento costituzionale nella competenza
regionale concorrente in materia di «governo del territorio», potendo
questa essere esercitata solo entri limiti posti dalla legge dello
Stato, cui e' affidato il compito di contemperare le esigenze del
«governo del territorio» con quelle della autonomia privata e del
diritto di proprieta'.
Conclude il ricorrente osservando che l'obiettivo della «pubblica
e privata incolumita» e' d'altro canto perseguito, almeno in via
prioritaria, dallo Stato, secondo quanto previsto dall'art. 117,
secondo comma, lettera h), della Costituzione.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Campania,
concludendo per la infondatezza del ricorso.
Ad avviso della resistente, le norme censurate non violerebbero
la competenza legislativa statale in materia di «ordinamento civile»,
avendo la stessa Corte riconosciuto, ancor prima della riforma del
Titolo V della Costituzione, come anche in tale materia vi sia spazio
per interventi legislativi regionali, ove questi siano - come nella
specie - in stretta connessione con materie di competenza regionale e
rispondano al criterio di ragionevolezza.
La legge regionale impugnata, d'altro canto, non disciplinerebbe
il contenuto del rapporto tra proprietario del fabbricato e tecnico
incaricato, ma riguarderebbe l'istituzione del registro dei
fabbricati, sicuramente inerente la materia urbanistico-edilizia, di
esclusiva competenza regionale.
Peraltro, se anche si ritenesse l'intervento legislativo
censurato riconducibile alla materia del «governo del territorio»,
oggetto di potesta' legislativa concorrente, nondimeno esso dovrebbe
ritenersi legittimo, rientrando nelle competenze della regione in
siffatta materia la previsione, in considerazione delle peculiarita'
geomorfologiche del proprio territorio e della precarieta' della
situazione edilizia ivi riscontrabile, nel rispetto dei principi
fondamentali fissati dalla legge statale, di una disciplina piu'
rigorosa di quella generale, che contempli la istituzione del
registro dei fabbricati e le norme relative alla sua tenuta ed alle
informazioni che esso deve riportare.
Tale piu' rigorosa disciplina, in quanto giustificata dalla
esigenza di tutelare la sicurezza pubblica e privata, non si porrebbe
in contrasto con il principio di eguaglianza, il quale certo non
impedisce che situazioni diverse siano diversamente regolate, in
ragione della specificita' delle condizioni che determinano
l'intervento legislativo.
Dovrebbe infine escludersi - ad avviso ancora della Regione
Campania - che la normativa impugnata rientri nella materia
dell'ordine pubblico e della sicurezza, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera h), della Costituzione, dovendo questa intendersi
riferita, secondo l'indirizzo interpretativo della Corte
costituzionale, al solo settore relativo alle misure riguardanti la
prevenzione dei reati ed il mantenimento dell'ordine pubblico.
3. - Con unico atto depositato il 20 febbraio 2003, sono
intervenuti nel giudizio l'Associazione Proprietari Utenti (APU),
Federazione di Napoli, ed il Sindacato Unitario Nazionale Inquilini
ed Assegnatari (SUNIA), svolgendo argomentazioni in ordine alla
ammissibilita' del proprio intervento e concludendo per la
declaratoria di infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale.
4. - Con atto depositato il 22 aprile 2003 e', altresi',
intervenuta nel giudizio la Confedilizia, motivando l'ammissibilita'
del proprio intervento e concludendo per l'accoglimento della
questione di legittimita' costituzionale.
5. - Con memoria depositata il 23 giugno 2003 la Regione
Campania, ulteriormente illustrando gli argomenti gia' svolti, ha
insistito per il rigetto della questione.
In prossimita' della udienza pubblica anche l'Avvocatura dello
Stato ha depositato memoria illustrativa, insistendo nelle gia'
rassegnate conclusioni.
Considerato in diritto
1. - Il giudizio promosso in via principale dal Presidente del
Consiglio dei ministri ha ad oggetto la questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 42, secondo
comma, 97, primo comma, e 117, commi secondo, lettera l), e terzo,
della Costituzione, degli artt. 2, 4, 5, commi 2 e 3, 7 e 8 della
legge Regione Campania 22 ottobre 2002, n. 27 (Istituzione del
registro storico-tecnico-urbanistico dei fabbricati ai fini della
tutela della pubblica e privata incolumita).
In particolare, ritiene il ricorrente che le norme impugnate
siano lesive della competenza esclusiva statale in materia di
«ordinamento civile», siano emanate - per quanto possa essere
ricondotto alla materia del governo del territorio, di competenza
concorrente - in difetto dei principi generali, la cui formulazione
compete allo Stato, ed inoltre violino i principi costituzionali di
eguaglianza e di buon andamento della pubblica amministrazione.
2. - Deve, preliminarmente, essere dichiarata l'inammissibilita'
degli interventi spiegati dall'Associazione Proprietari Utenti (APU),
Federazione di Napoli, dal Sindacato Unitario Nazionale Inquilini ed
Assegnatari (SUNIA) e dalla Confedilizia, considerato che, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte, dalla quale non vi e'
ragione di discostarsi, nei processi costituzionali in via principale
non e' ammessa la presenza di soggetti diversi dalla parte ricorrente
e dal titolare della potesta' legislativa il cui esercizio e' oggetto
di contestazione (ex multis sentenze n. 49 del 2003 e n. 510 del
2002).
3. - Sempre in via preliminare, deve essere dichiarata la
inammissibilita' del ricorso nella parte relativa alla impugnazione
degli artt. 2 e 7 della legge Regione Campania n. 27 del 2002.
La delibera di impugnazione, adottata dal Consiglio dei ministri
nella riunione dell'11 dicembre 2002, richiama, infatti, recependone
integralmente il contenuto, la proposta del Ministro per gli affari
regionali nella quale le censure di illegittimita' costituzionale
sono inequivocamente riferite ai soli artt. 4, 5, commi 2 e 3, e 8
della legge.
La delibera stessa e' pertanto inidonea - secondo la
giurisprudenza di questa Corte - a fondare il ricorso governativo con
riferimento alle norme, in essa non menzionate, di cui agli artt. 2 e
7 della legge.
4. - Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 4, 5, commi 2 e 3, e 8 della legge - ai quali, come si e'
detto, deve essere limitato l'esame di questa Corte - e' fondata.
L'art. 1 della legge Regione Campania n. 27 del 2002, istituisce,
a fini di salvaguardia della pubblica e privata incolumita', «il
registro storico-tecnico-urbanistico di ogni fabbricato pubblico e
privato, ubicato sul territorio regionale, nel quale e' dichiarato lo
stato di conservazione e di manutenzione del fabbricato stesso e
delle aree e manufatti di pertinenza». Il successivo art. 2 dispone
che «per la tenuta e l'aggiornamento periodico del registro, di cui
all'art. 1» ciascun condominio o unico proprietario debba nominare
«un tecnico - denominato tecnico incaricato - ingegnere, architetto,
geologo, geometra, perito edile, nel rispetto delle competenze
proprie di categoria».
Il successivo art. 3 riguarda le modalita' di tenuta del registro
e l'obbligo di comunicazione al comune della relativa scheda di
sintesi entro il 31 dicembre di ogni anno, mentre l'art. 4 della
legge - oggetto di censura - elenca in maniera dettagliata i compiti
del tecnico incaricato previsto dall'art. 2, disponendo che questi
innanzitutto rediga «una relazione sulle condizioni statiche del
fabbricato, sulle condizioni geologico-tecniche del sottosuolo, sulla
sua storicita' dalla realizzazione all'attualita', contenente tutte
le informazioni di cui all'art. 3, comma 1» e cioe' quelle
riguardanti «la sicurezza, la situazione progettuale, urbanistica,
edilizia, catastale, strutturale, impiantistica, di smaltimento
acque, geologica del sottosuolo, autorizzativa, l'esistenza di
vincoli, con le modificazioni e gli adeguamenti intervenuti nel
tempo».
Dispone ancora lo stesso art. 4 che il tecnico incaricato debba
successivamente controllare ed annotare sul registro del fabbricato
«l'esecuzione di ogni lavoro di ristrutturazione, manutenzione
straordinaria, mutamento di destinazione d'uso sull'intero
fabbricato, o su parte di esso, con funzione di mera sorveglianza» e
che inoltre debba comunicare, entro quarantotto ore dall'inizio, al
condominio ed al comune «ogni intervento che compromette la sicurezza
geo-statica del fabbricato» ed «alla competente Soprintendenza ai
beni architettonici, per il paesaggio, per il patrimonio storico,
artistico e demo etno antropologico, l'esecuzione di ogni intervento
che interessa l'aspetto esteriore del fabbricato e delle aree e
manufatti di pertinenza sottoposti a vincolo».
Ora, se nessun dubbio puo' sussistere riguardo alla doverosita'
della tutela della pubblica e privata incolumita', che rappresenta lo
scopo dichiarato della legge, ed al conseguente obbligo di
collaborazione che per la realizzazione di tale finalita' puo' essere
imposto ai proprietari degli edifici, non e', neppure, contestabile
che la previsione di siffatto obbligo e dei conseguenti oneri
economici deve essere compatibile con il principio di ragionevolezza
e proporzionalita' e che le relative modalita' di attuazione debbono
essere adeguate allo scopo perseguito dal legislatore.
5. - Passando all'esame delle norme impugnate e', in primo luogo,
evidente che i compiti attribuiti dal citato art. 4 al tecnico
incaricato sono tali da richiedere, per la loro ampiezza ed
eterogeneita', la nomina non gia' di «un tecnico incaricato» (come
disposto dall'art. 2 della legge), bensi' di una pluralita' di
professionisti abilitati, secondo i rispettivi ordinamenti
professionali, ad effettuare le indagini e a fornire i dati richiesti
dagli artt. 3 e 4 della legge.
Con la conseguenza che, anche a prescindere dall'entita' degli
oneri economici imposti indistintamente a tutti i proprietari dei
fabbricati e, quindi, anche a quelli di piu' modeste condizioni
economiche, la disciplina legislativa finisce per risultare, nel
raccordo dell'art. 2 con l'art. 4 della legge, intimamente
contraddittoria e, quindi, irragionevole.
Sempre sotto quest'ultimo aspetto, non puo' omettersi di
considerare che una parte considerevole delle informazioni richieste
al tecnico sono gia' in possesso delle amministrazioni comunali nel
cui territorio ciascun fabbricato e' ubicato (si pensi ai dati
relativi alla «situazione progettuale, urbanistica, edilizia,
catastale, strutturale» di immobili costruiti o ristrutturati nel
rispetto delle norme urbanistiche pro tempore vigenti, previo
rilascio dei necessari provvedimenti autorizzatori o concessori), ed
alcune di esse (quelle, ad esempio, riguardanti la esistenza di
vincoli o relative alla «storicita' del fabbricato dalla
realizzazione all'attualita») non possono ritenersi strettamente
connesse allo scopo perseguito dal legislatore e sono tali da
risultare (specie per gli edifici di epoca risalente) di difficile
acquisizione.
A proposito degli obblighi di controllo e di comunicazione
previsti dall'art. 4 risultano, poi, manifeste sia la genericita' e
l'indeterminatezza del controllo e della mera sorveglianza, sia
l'estraneita' della prevista comunicazione alla Soprintendenza, in
quanto relativa soltanto all'aspetto esteriore del fabbricato,
rispetto allo scopo di tutela della pubblica e privata incolumita'
che il legislatore intende perseguire.
Alla stregua delle considerazioni che precedono la norma
impugnata risulta percio' lesiva dell'art. 3 Cost., sotto il profilo
del generale canone di ragionevolezza, e dell'art. 97 Cost., in
relazione al principio di efficienza e buon andamento della pubblica
amministrazione.
L'accoglimento della censura relativa all'art. 4 - che di fatto
rende privi di contenuto gli obblighi di tenuta e di aggiornamento
periodico del registro previsto dall'art. 1 della legge - non puo'
non riflettersi, rendendole irragionevoli, anche sulle sanzioni
previste dall'art. 5, commi 2 e 3, per la violazione dei suddetti
obblighi.
E ad identica conclusione deve pervenirsi riguardo all'art. 8,
che demanda ad un regolamento attuativo la normativa di dettaglio,
oltretutto prevedendo - con disposizione di dubbia ragionevolezza
intrinseca - che sia la regione, pur priva di qualsiasi potere di
rappresentanza dei proprietari di fabbricati, a concordare «con i
rappresentanti degli ordini e dei collegi professionali tecnici di
cui al comma 1» le tariffe da applicare ai proprietari stessi per le
prestazioni finalizzate alla redazione del registro.