ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 1,
lettera a), della legge 2 agosto 1990, n. 233 (Riforma dei
trattamenti pensionistici dei lavoratori autonomi) promosso con
ordinanza del 18 aprile 2002 dal Tribunale di Genova nel procedimento
civile vertente tra Dagnino Paolo Mario e l'INPS, iscritta al n. 297
del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 25, 1ª serie speciale, dell'anno 2002.
Visti gli atti di costituzione di Dagnino Paolo Mario e dell'INPS
nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 7 maggio 2003 il giudice
relatore Fernanda Contri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da Paolo Mario Dagnino
contro l'INPS, il Tribunale di Genova, sezione lavoro, con ordinanza
emessa il 18 aprile 2002, ha sollevato, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 16, comma 1, lettera a), della legge 2 agosto 1990, n. 233
(Riforma dei trattamenti pensionistici dei lavoratori autonomi).
Il giudice a quo sostiene che la norma censurata, nel disporre il
cumulo dei contributi versati alle gestioni commercianti ed artigiani
ai fini della liquidazione della pensione, determina una riduzione
del trattamento pensionistico rispetto a quello che sarebbe spettato,
ai sensi dell'art. 5 della stessa legge n. 233 del 1990, qualora
tutti i contributi fossero stati versati ad un'unica gestione
previdenziale. La suddetta riduzione non sarebbe giustificata,
secondo il giudice a quo, dalla misura complessiva della
contribuzione versata che nel caso di specie sarebbe sostanzialmente
uguale a quella che sarebbe stata richiesta e versata in un'unica
gestione speciale.
Assumendo l'art. 5 della legge n. 233 del 1990 quale criterio
normativo di comparazione rispetto alla fattispecie sottoposta al
giudizio, il rimettente rileva che la parametrazione della misura
della pensione in favore dei soggetti rimasti iscritti alla sola
gestione artigiani (o commercianti) al reddito d'impresa quale
risulta dalla media dei redditi percepiti negli ultimi dieci anni
coperti da contribuzione, ovvero in numero inferiore di anni,
anteriori alla decorrenza della pensione, produce una rilevante
disomogeneita' dei due trattamenti previdenziali in comparazione, la
quale non risulta giustificata in presenza di una contribuzione
sostanzialmente uguale in entrambe le ipotesi normative e di
un'attivita' comunque di lavoro autonomo. Sul punto e' richiamata la
sentenza n. 264 del 1994 di questa Corte, nella quale si afferma
essere contrario al principio di razionalita' che all'inserimento di
un periodo di contribuzione nella base di calcolo della pensione
consegua, in un sistema che prende in considerazione per la
determinazione della retribuzione pensionabile solo l'ultimo periodo
lavorativo, come unico effetto, un depauperamento del trattamento
pensionistico rispetto a quello gia' ottenibile ove in tal periodo
non vi fosse contribuzione alcuna.
La norma di cui all'art. 16, comma 1, lettera a), della legge
n. 233 del 1990, attraverso il richiamo alle contribuzioni versate
nei periodi di iscrizione alle rispettive gestioni senza alcun limite
temporale, determinerebbe, quale suo effetto, un inferiore e quindi
irragionevole trattamento pensionistico, a parita' di contribuzioni
versate ed in presenza di attivita' entrambe di lavoro autonomo,
rispetto a quello riconosciuto dalla normativa favorevole di settore
al pensionato rimasto iscritto, ininterrottamente, nel corso della
vita lavorativa, ad un'unica gestione speciale.
Aggiunge il rimettente che la norma di cui all'art. 5 della legge
n. 233 del 1990 trova generale applicazione, nel settore del lavoro
autonomo, per i trattamenti pensionistici aventi decorrenza
successiva al 1° luglio 1990, indipendentemente dalla sussistenza o
meno di periodi di contribuzione versati in misura fissa, per cui, in
caso di accoglimento della questione, anche il ricorrente nel
giudizio a quo rientrerebbe nell'area applicativa della suddetta
norma.
Il giudice a quo argomenta, infine, sulla rilevanza della
questione sollevata, specificando che una eventuale pronuncia di
illegittimita' costituzionale della norma censurata darebbe luogo
alla disapplicazione del provvedimento dell'INPS determinativo
dell'importo mensile lordo della pensione, adottato in base
all'art. 16, comma 1, della legge n. 233 del 1990, ed al conseguente
riconoscimento del diritto dell'assicurato a percepire una pensione
di anzianita' di ben maggiore importo.
2. - Si e' costituita in giudizio la parte ricorrente del
giudizio a quo, la quale, nel chiedere l'accoglimento della
questione, sottolinea che la disparita' di trattamento realizzata
dalla norma censurata non sarebbe giustificata sotto alcun profilo,
in quanto: a) le attivita' considerate (commerciale e artigiana) sono
entrambe di lavoro autonomo; b) le contribuzioni richieste per le
rispettive gestioni sono, a parita' di reddito, praticamente
coincidenti; c) le prestazioni erogate a chi, rispettivamente, abbia
la pensione liquidata nella gestione esercenti attivita' commerciali
o nella gestione artigiani (a parita' di contribuzioni e di periodi
contributivi) sono sostanzialmente equivalenti.
3. - Si e' costituito in giudizio l'INPS, chiedendo che la
questione sia dichiarata inammissibile o infondata.
A giudizio dell'INPS, l'inammissibilita' discenderebbe dal tenore
dell'ordinanza di rimessione, che farebbe riferimento alla lettera b)
del comma 1 dell'art. 16 della legge n. 233 del 1990, che disciplina
l'ipotesi di periodi assicurativi versati nelle gestioni speciali e
nell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidita', vecchiaia
e superstiti dei lavoratori dipendenti, non applicabile alla
fattispecie esaminata dal giudice a quo.
Nel merito, la questione sarebbe infondata. L'interpretazione
secondo la quale l'art. 16 della legge n. 233 del 1990
disciplinerebbe soltanto il cumulo tra i periodi assicurativi in una
sola gestione autonoma e in quella dei lavoratori dipendenti e non il
cumulo dei contributi in diverse gestioni autonome non troverebbe
fondamento ne' nell'interpretazione letterale, ne'
nell'interpretazione sistematica e porterebbe, come affermato nella
giurisprudenza della Cassazione, ad una «irragionevole disparita' di
trattamento tra chi cumula periodi assicurativi in gestioni autonome,
che godrebbe del piu' favorevole sistema di conteggiare la pensione
sulla media dei redditi degli ultimi dieci anni con un'unica
anzianita' complessiva, rispetto a chi, cumulando periodo
assicurativo in gestione dei lavoratori dipendenti con periodo in
gestione autonoma, sommerebbe solo due quote di pensione e potrebbe
godere dell'altro sistema solo versando il riscatto previsto per la
ricongiunzione dei periodi dall'art. 2 della legge n. 29 del 1979».
Secondo l'INPS, una disparita' di trattamento si realizzerebbe,
quindi, ove fosse accolta la questione sottoposta all'esame di questa
Corte, ponendosi le basi per applicare una differente disciplina per
i soggetti che possono cumulare periodi assicurativi in piu' gestioni
speciali.
4. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'infondatezza della questione.
La difesa erariale osserva anzitutto che attraverso la norma
dell'art. 16 della legge n. 233 del 1990 il legislatore ha voluto
introdurre la possibilita', in alternativa alla ricongiunzione
onerosa, di utilizzare una diversa modalita' di calcolo, fondata
sulla somma delle quote di pensione, imputabili alle singole
gestioni, ognuna delle quali calcolata secondo i criteri vigenti
presso ciascuna di esse. Resta ferma, dunque, la facolta' per i
lavoratori autonomi che abbiano contributi in piu' gestioni di
valersi delle disposizioni in tema di ricongiunzione onerosa, che
permette il trasferimento dei contributi da una gestione all'altra,
accentrando cosi' presso un'unica gestione i vari periodi di
assicurazione (art. 16, comma 3, della legge n. 233 del 1990). Il
richiamo esplicito alla facolta' di ricongiunzione onerosa porta ad
escludere che chi si avvale di essa, sopportandone l'onere, abbia poi
un calcolo della prestazione con le stesse modalita' previste in base
al cumulo gratuito.
D'altra parte, come sottolineato dalla Corte di cassazione nella
sentenza n. 1891 del 2000, il meccanismo introdotto dalla legge
n. 233 del 1990 e' determinato dall'esigenza di non far ricadere su
ogni gestione un onere piu' gravoso rispetto a quello che si sarebbe
realizzato in assenza di cumulo.
Secondo la difesa erariale, la legge n. 233 del 1990 ha voluto
introdurre un meccanismo che preveda il cumulo dei periodi
assicurativi, senza pero' introdurre alterazioni del meccanismo di
calcolo, secondo il sistema retributivo, della quota dovuta da ogni
singola gestione, proprio al fine di preservare gli equilibri
finanziari delle gestioni speciali.
La difesa erariale richiama, infine, alcuni passaggi della
sentenza di questa Corte n. 198 del 2002, con la quale e' stata
dichiarata non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 16 della legge n. 233 del 1990, con riferimento agli
artt. 2, 3, 35 e 38. In particolare, ai fini della richiesta
dichiarazione di infondatezza della questione ora all'esame di questa
Corte rileverebbero le seguenti affermazioni contenute nella
richiamata sentenza: a) la totalizzazione dei periodi contributivi
versati in diverse gestioni previdenziali non ha nel nostro
ordinamento un carattere generale; b) in contrario non puo' invocarsi
la sentenza n. 61 del 1999 di questa Corte che ha si' enucleato il
principio della totalizzazione, ma delimitandone chiaramente
l'operativita' al caso in cui l'assicurato non abbia maturato il
diritto ad un trattamento pensionistico in alcuna delle gestioni
nelle quali e', o e' stato, iscritto; c) in senso diverso non puo'
nemmeno valere il richiamo all'art. 42, lettera a, del Trattato CE,
alla normativa comunitaria di attuazione (regolamento n. 1408 del
1971 e successive modifiche) e alla giurisprudenza comunitaria (Corte
di giustizia, 24 settembre 1998, in causa 132/1996); d) rientra nella
discrezionalita' del legislatore la scelta circa l'estensione del
principio della totalizzazione al di la' dell'ipotesi contemplata
nella sentenza n. 61 del 1999; e) questa Corte, per il dovuto
rispetto della discrezionalita' legislativa, non puo' introdurre una
nuova ipotesi di totalizzazione, ai fini della misurazione della
pensione, anche in considerazione del fatto che il principio
costituzionale della adeguatezza della prestazione pensionistica e'
comunque soddisfatto dalla presenza, nella normativa vigente (art. 5
della legge 12 agosto 1962, n. 1338), di uno strumento costituito
dalla pensione supplementare, idoneo ad assicurare - all'atto del
pensionamento - l'utilizzo di tutti i periodi, anche brevi, coperti
da contribuzione.
5. - In prossimita' della camera di consiglio la parte ricorrente
nel giudizio a quo ha presentato una memoria nella quale insiste per
l'accoglimento della questione di legittimita' costituzionale
sollevata dal Tribunale di Genova.
Nella predetta memoria si osserva, anzitutto, in relazione
all'intervento dell'Avvocatura generale dello Stato, che la
ricongiunzione onerosa di periodi contributivi prevista dalla legge
n. 29 del 1979 non sarebbe contemplata per il soggetto «transitato»
soltanto in due gestioni INPS del lavoro autonomo (come gestione
commercianti e gestione artigiani).
L'art. 1 della legge n. 29 del 1979, come riconosciuto nella
circolare del Ministero del lavoro del 20 ottobre 1979, n. 77,
riguarderebbe, infatti, la diversa ipotesi di ricongiunzione di
periodi di lavoro autonomo nel fondo pensioni lavoratori dipendenti,
mentre l'art. 2 della medesima legge riguarderebbe la ricongiunzione
di periodi di lavoro autonomo in gestioni diverse dal fondo pensioni
lavoratori dipendenti. Essa sarebbe tuttavia possibile non
nell'ambito delle gestioni speciali per i lavoratori autonomi curate
dall'INPS ma solo riguardo a gestioni di lavoro dipendente
alternative rispetto al fondo pensioni lavoratori dipendenti.
La difesa del ricorrente nel giudizio a quo sottolinea inoltre
che la sentenza n. 198 del 2002 di questa Corte, richiamata dalla
Avvocatura generale dello Stato, riguarderebbe fattispecie
completamente diversa da quella oggetto del presente esame, avendo ad
oggetto l'istanza di «totalizzazione» dei contributi versati
all'ENPALS con quelli versati alla gestione speciale commercianti
dell'INPS. Nel caso ora all'esame di questa Corte, riguardante le
gestioni commercianti e artigiani, vi sarebbe, diversamente
dall'ipotesi considerata nella sentenza n. 198 del 2002, identita' di
settore (autonomo), contribuzioni sostanzialmente identiche per le
due gestioni, prestazioni pensionistiche anch'esse sostanzialmente
identiche a parita' di contribuzioni per artigiani e commercianti
salvo nel solo caso di iscrizione in tempi successivi alle due
gestioni.
Nel caso de quo si avrebbe una decurtazione di pensione superiore
al 100%, conseguente all'applicazione della norma censurata, che
appare irrazionale e ingiustificata in quanto creatrice di
macroscopica sperequazione nel trattamento pensionistico rispetto ai
soggetti sempre iscritti alla medesima gestione.
Con riferimento alla memoria di costituzione in giudizio
dell'INPS, la difesa del ricorrente nel giudizio a quo osserva
anzitutto che l'eccezione di inammissibilita' sarebbe del tutto
pretestuosa, in quanto il riferimento contenuto nel testo
dell'ordinanza pubblicato nella Gazzetta Ufficiale alla lettera b)
dell'art. 16, comma 1, della legge n. 233 del 1990 sarebbe frutto di
un mero errore materiale, che non osta all'individuazione della norma
viziata. Nel merito, non sarebbe conferente il riferimento alla
sentenza della Cassazione, sezione lavoro, 18 febbraio 2000, n. 1891
e ad altre due decisioni conformi del Supremo Collegio che forniscono
una interpretazione della disposizione censurata pacifica in causa
secondo le parti e il giudice rimettente ma viziata
d'incostituzionalita' in rapporto all'art. 3 della Costituzione.
6. - In prossimita' della camera di consiglio ha depositato una
memoria anche l'INPS, nella quale si sottolinea anzitutto che non
sarebbe conferente il richiamo operato dal rimettente alla sentenza
di questa Corte n. 264 del 1994. La predetta sentenza (che conferma
principi gia' fissati nelle precedenti decisioni n. 307 del 1989 e
n. 428 del 1992) si riferisce a soggetti che avevano gia' acquisito
il diritto alla pensione di vecchiaia, mentre nella fattispecie
portata dinanzi al Tribunale di Genova l'interessato e' stato
collocato in pensione di anzianita' contributiva con il calcolo della
pensione a «quote» per la presenza di contribuzione versata in
gestioni speciali diverse (artigiani e commercianti),
indipendentemente dal versamento dei contributi volontari non
determinanti per il diritto a pensione.
Il legislatore avrebbe inteso garantire con la norma censurata
l'equilibrio finanziario delle singole gestioni, consentendo soltanto
che la liquidazione della pensione avvenisse con imputazione delle
rispettive quote alle singole gestioni assicurative, con una
soluzione in seguito adottata anche con la disciplina introdotta con
l'art. 71 della legge 23 dicembre 2000, n. 388.
Secondo l'INPS la norma censurata si inserisce nel sistema
previdenziale rispettando i principi costituzionali che garantiscono
un minimo di tutela dei lavoratori oltre il quale e' consentito al
legislatore di esercitare la propria discrezionalita'
nell'individuare la disciplina applicabile alle molteplici
fattispecie presenti nell'ordinamento.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Genova, sezione lavoro, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale relativa all'art. 16,
comma 1, lettera a), della legge 2 agosto 1990, n. 233 (Riforma dei
trattamenti pensionistici dei lavoratori autonomi), «nella parte in
cui prevede che l'importo della pensione, per i lavoratori che vedono
liquidata la medesima attraverso il cumulo dei contributi versati in
due diverse gestioni speciali, entrambe relative a pregressa
attivita' di lavoro autonomo, e' costituito dalla somma delle quote
di pensione calcolate sulla base dei periodi di iscrizione alle
rispettive gestioni». Si lamenta la violazione dell'art. 3 della
Costituzione, in quanto la disciplina censurata determinerebbe un
inferiore e quindi irragionevole trattamento pensionistico, a parita'
di contribuzioni versate ed in presenza di attivita' entrambe di
lavoro autonomo (artigianale e commerciale), rispetto a quello
riconosciuto dalla normativa di settore al pensionato rimasto
iscritto, ininterrottamente, nel corso della vita lavorativa, ad
un'unica gestione speciale.
In particolare, assumendo l'art. 5 della legge n. 233 del 1990
quale termine di raffronto rispetto alla fattispecie sottoposta al
giudizio, il rimettente rileva che la parametrazione della misura
della pensione in favore dei soggetti rimasti iscritti alla sola
gestione artigiani (o commercianti) al reddito d'impresa quale
risulta dalla media dei redditi percepiti negli ultimi dieci anni
coperti da contribuzione, ovvero in numero inferiore di anni,
anteriori alla decorrenza della pensione, produce una rilevante
disomogeneita' dei due trattamenti previdenziali in comparazione, la
quale non risulta giustificata in presenza di una contribuzione
sostanzialmente uguale in entrambe le ipotesi normative e di
un'attivita' comunque di lavoro autonomo.
2. - Va anzitutto respinta l'eccezione di inammissibilita'
avanzata dall'INPS, relativa al fatto che l'ordinanza di rimessione
farebbe riferimento alla lettera b) del comma 1 dell'art. 16 della
legge n. 233 del 1990, che disciplina l'ipotesi di periodi
assicurativi versati nelle gestioni speciali e nell'assicurazione
generale obbligatoria per l'invalidita', vecchiaia e superstiti dei
lavoratori dipendenti, non applicabile alla fattispecie esaminata dal
giudice a quo. Il riferimento alla suddetta disposizione e' contenuto
solo nel testo pubblicato nella Gazzetta Ufficiale ed e' frutto di un
mero errore materiale che non osta all'individuazione della norma
censurata.
3. - Nel merito la questione non e' fondata.
L'art. 16, comma 1, lettera a), della legge n. 233 del 1990
prevede che per i lavoratori che liquidano la pensione in una delle
gestioni speciali dei lavoratori autonomi con il cumulo dei
contributi versati nelle medesime gestioni, l'importo della pensione
e' determinato dalla somma «della quota di pensione calcolata, ai
sensi degli articoli 5 e 8, sulla base dei periodi di iscrizione alle
rispettive gestioni». Il successivo comma 2 prevede che «gli oneri
relativi alle quote di pensione di cui al comma 1 sono a carico delle
rispettive gestioni assicurative».
La Corte di cassazione ha avuto modo di precisare che il
riferimento alla «quota» di pensione contenuto nella lettera a)
dell'articolo 16 vada letto nel contesto dell'articolo e collegato
all'altra espressione «rispettive gestioni», per cui ciascuna parte
del complessivo trattamento va determinata in relazione ai periodi di
iscrizione alle singole gestioni (Corte di cassazione, n. 1891 del
18 febbraio 2000).
Gli accrediti contributivi riferiti alle diverse gestioni sono
percio' considerati unitariamente non ai fini della misurazione della
pensione ma per verificare il raggiungimento del requisito
contributivo per il diritto a pensione e per ottenere, di
conseguenza, la liquidazione di una pensione unica. Lo stesso
meccanismo vale, sempre in base al predetto art. 16, per il cumulo di
periodo assicurativo in gestione dei lavoratori dipendenti con
periodo di gestione autonoma.
Questa Corte ha piu' volte affermato che il meccanismo della
totalizzazione dei periodi contributivi versati in diverse gestioni
previdenziali debba operare nel caso in cui l'assicurato non abbia
maturato il diritto ad un trattamento pensionistico in alcuna delle
gestioni alle quali e', o e' stato iscritto (in particolare sentenze
n. 198 del 2002 e n. 61 del 1999). Rientra invece nella
discrezionalita' del legislatore la scelta circa l'estensione del
principio ai fini della misurazione della pensione (sentenza n. 198
del 2002).
Anche la questione ora all'esame della Corte puo' essere
inquadrata nei predetti termini.
4. - Le censure del rimettente si appuntano sul sistema del
pro-rata non in quanto tale ma in quanto applicato alle gestioni
commercianti e artigiani che riguardano settori omogenei (attivita'
di lavoro autonomo), richiedono contribuzioni, a parita' di reddito,
praticamente coincidenti, ed erogano prestazioni sostanzialmente
equivalenti a parita' di contribuzioni e periodi contributivi. Il
suddetto sistema determina un trattamento pensionistico deteriore
rispetto a quello del lavoratore che versi ininterrottamente
contributi in un'unica gestione, in quanto, ai sensi dell'art. 5
della legge n. 233 del 1990, la misura dei trattamenti pensionistici
da liquidare con effetto 1° luglio 1990 e' parametrata al reddito
d'impresa quale risulta dalla media dei redditi percepiti negli
ultimi dieci anni coperti da contribuzione o al minor numero di essi,
anteriori alla decorrenza della pensione.
In sostanza, il rimettente pretenderebbe che i contributi versati
nelle diverse gestioni fossero considerati come riferibili ad
un'unica gestione ai fini della misurazione della pensione. Ma questa
soluzione non puo' ritenersi costituzionalmente obbligata a fronte
della scelta legislativa, non contestata dal rimettente, di prevedere
diverse gestioni previdenziali per i settori di lavoro autonomo presi
in considerazione e della garanzia costituita dalla considerazione
unitaria dei periodi contributivi per il raggiungimento del diritto a
pensione.
La diversita' del trattamento conseguente all'applicazione del
sistema del pro-rata rispetto a quello previsto per i lavoratori che
versino ininterrottamente contributi in un'unica gestione si
giustifica pertanto in ragione dell'esistenza di due diverse gestioni
previdenziali per gli artigiani e per gli esercenti attivita'
commerciali, rispondendo all'esigenza di preservarne gli equilibri
finanziari, senza far ricadere su di esse un onere piu' gravoso di
quello che si sarebbe realizzato in assenza di cumulo (Corte di
cassazione, sentenze n. 3533 del 10 marzo 2001; n. 1891 del
18 febbraio 2000).
La disciplina censurata non puo', per le considerazioni sopra
esposte, considerarsi irragionevole, rientrando comunque nella
discrezionalita' del legislatore la eventuale scelta di introdurre un
diverso criterio per il cumulo dei contributi ai fini della
misurazione della pensione.