ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi per conflitti di attribuzione sorti a seguito
dell'art. 1, comma 1, lettere a, c, e, g, k, r, s, t e u del d.P.R.
7 dicembre 2000, n. 440 (Regolamento recante modifiche ed
integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre
1998, n. 447, in materia di sportelli unici per gli impianti
produttivi), promossi con ricorsi delle Regioni Veneto e Liguria,
notificati il 10 e il 6 aprile 2001, depositati in cancelleria il 10
e il 19 aprile ed iscritti ai numeri 13 e 14 del registro conflitti
2001.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 settembre 2003 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Romano Morra per la Regione
Veneto nonche' l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 10 aprile 2001 e depositato
nella cancelleria della Corte costituzionale nella stessa data, la
Regione Veneto ha sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri (r.confl. n. 13 del 2001),
chiedendo la dichiarazione di non spettanza allo Stato del potere di
disciplinare con regolamento i procedimenti amministrativi afferenti
alla struttura denominata «sportello unico per le attivita'
produttive», e, conseguentemente, l'annullamento del d.P.R.
7 dicembre 2000, n. 440 (Regolamento recante modifiche ed
integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre
1998, n. 447, in materia di sportelli unici per gli impianti
produttivi), con particolare riferimento all'art. 1, comma 1, lettere
a, c, e, g, k, r, s, t, u, per violazione degli articoli 117, 118 e
119 della Costituzione.
Le disposizioni ritenute interferenti con le competenze della
Regione sono le seguenti:
- la lettera a dell'art. 1, la quale ridefinisce il campo di
applicazione del regolamento di cui al d.P.R. n. 447 del 1998,
affermando che gli «impianti» presi in considerazione sono quelli
«relativi a tutte le attivita' di produzione di beni e servizi, ivi
incluse le attivita' agricole, commerciali e artigiane, le attivita'
turistiche ed alberghiere ...». Non vi sarebbe dunque materia
regionale, «propria» o «delegata», che rimanga esclusa dalla
disciplina governativa;
- la lettera c dell'art. 1, la dove si stabilisce che il
procedimento e' unico, nel senso che sono soppresse (e/o trasformate)
tutte le funzioni amministrative in precedenza attribuite ai diversi
enti: la struttura unica adotta «il provvedimento conclusivo del
procedimento», ed adotta anche direttamente «gli atti istruttori e i
pareri tecnici, comunque denominati dalle normative vigenti», mentre
le altre amministrazioni intervengono nel procedimento solo in via
eventuale (se la struttura unica ritiene di avvalersene), e solo per
la adozione di atti, che sono «trasformati» in «atti istruttori» e in
«pareri tecnici» (come confermerebbero le innovazioni della lettera
e, della lettera g, che parla di funzioni di «amministrazione
consultiva», nonche' della lettera k, la quale, con riferimento alle
varianti urbanistiche eventualmente occorrenti per la realizzazione
degli impianti, esclude la necessita' dell'approvazione della
Regione);
- le lettere r e s dell'art. 1, le quali, con riferimento al
«procedimento mediante autocertificazione», assegnano le funzioni di
«accertamento» delle autocertificazioni, e, piu' in generale, tutte
le funzioni di «controllo», alla «struttura» comunale: spetta ad
essa, quindi, la verifica della conformita' di quanto dichiarato
dall'interessato con le norme relative alla prevenzione degli
incendi, alla sicurezza degli impianti, alle emissioni inquinanti in
atmosfera, alle emissioni nei corpi idrici, ecc. (sinteticamente: con
tutte le norme considerate nel comma 2 dell'art. 7 del d.P.R. n. 447
del 1998). Ad avviso della ricorrente, solo se la struttura comunale
riterra' di avvalersene, altre amministrazioni pubbliche potranno
svolgere queste verifiche; tant'e' vero che il comma 3 dell'art. 7,
che pure continua a fare riferimento alla permanenza della funzione
di controllo, viene modificato nel senso che gli enti diversi dal
comune non sono piu' «competenti», ma solo «interessati». Nella
stessa direzione si muoverebbe anche la lettera t del decreto
impugnato, che interviene sulla «procedura di collaudo»: i tecnici
che vi prendono parte non sono piu' quelli dipendenti «dalle
amministrazioni competenti ai sensi della normativa vigente», ma
quelli della struttura comunale, «la quale a tal fine puo' avvalersi
del personale dipendente da altre amministrazioni»;
- infine, la lettera u dell'art. 1. Tale norma sostituisce
l'art. 10 del d.P.R. n. 447 del 1998, il quale, nella versione
originaria, faceva salve «le disposizioni che prevedono a carico
dell'interessato il pagamento di spese o diritti in relazione ai
procedimenti disciplinati dal presente regolamento». Ora la
competenza a riscuotere tali importi viene attribuita alla «struttura
responsabile del procedimento»; la misura di essi viene dimezzata nel
caso del «procedimento per autocertificazione»; la stessa percezione
delle somme - da parte della Regione e di enti diversi dal comune -
diventa meramente eventuale, essendo prevista solo per il caso in cui
la amministrazione abbia svolto attivita' istruttoria (cio' che
dipenderebbe dalla struttura procedente): si introdurrebbe
surrettiziamente una «sanzione» a carico della Regione (e degli altri
enti), in quanto si prevede che, se non sono rispettati i termini
fissati dallo stesso regolamento, le spese e i diritti (che pure
vengono riscossi), non sono riversati ai soggetti ai quali essi
spetterebbero secondo la normativa vigente.
Ad avviso della Regione, il d.P.R. n. 440 del 2000 interferirebbe
con le competenze regionali, tanto di normazione, quanto di
amministrazione. Il regolamento si sostituirebbe alle fonti
pregresse, sia statali che regionali, ridisciplinando compiti e
funzioni, in materie proprie della Regione, o ad essa conferite.
Inoltre, nessuna disposizione del d.P.R. n. 440 del 2000 escluderebbe
che esso vincoli anche per il futuro la normazione regionale.
La Regione ricorrente lamenta la violazione degli artt. 117, 118
e 119 Cost. a causa dell'imposizione di limiti alla Regione con norme
di natura regolamentare.
Un'altra ragione, subordinata, di violazione degli artt. 117, 118
e 119 Cost. deriverebbe dal fatto che l'imposizione di limiti alla
Regione sarebbe avvenuta con norme adottate in violazione delle
prescritte regole procedimentali. Difatti l'art. 20, comma 8, della
legge 15 marzo 1997, n. 59, sulla cui base deve ritenersi adottato il
regolamento impugnato (cosi' come il d.P.R. n. 447 del 1998, che esso
modifica), stabilisce - attraverso il rinvio alle «modalita» del
comma 3 del medesimo articolo - che nel procedimento normativo
intervenga il parere delle competenti Commissioni parlamentari. Dal
preambolo del regolamento n. 440 del 2000 non risulterebbe, pero',
che il Governo abbia provveduto ad acquisire il necessario parere,
ne' risulterebbe l'inutile decorso del termine di trenta giorni,
assegnato alle Commissioni per pronunciarsi (evenienza alla quale
l'ultimo periodo del citato comma 3 subordina la possibilita' di
emanare comunque il regolamento).
Un altro motivo di doglianza concerne la violazione delle
funzioni legislative ed amministrative attribuite alla Regione dagli
artt. 117 e 118 della Costituzione. All'interno di materie affidate
alla competenza legislativa concorrente della Regione, il regolamento
n. 440 del 2000 ritaglierebbe un settore «trasversale», individuato
dal riferimento agli «impianti produttivi», «relativi a tutte le
attivita' di produzione di beni e servizi», ed attribuirebbe al
comune il potere unico di autorizzare l'«impianto», «degradando»
tutte le funzioni amministrative «interferenti» (salvo, forse, quelle
attinenti alla valutazione d'impatto ambientale) a funzioni
consultive ed istruttorie, le quali hanno una natura ben diversa da
quelle di amministrazione «attiva». In tal modo, sostiene la
ricorrente, verrebbero irrimediabilmente lese le funzioni legislative
ed amministrative costituzionalmente spettanti alla Regione.
Il regolamento in questione - in particolare la lettera a
dell'art. 1 - lederebbe le attribuzioni regionali anche perche', in
violazione dell'art. 20, comma 8, della legge n. 59 del 1997, in
relazione ai numeri 26, 42, 43 e 50 dell'allegato l alla medesima,
estenderebbe lo sportello unico agli impianti relativi alle attivita'
agricole, artigiane, turistiche o alberghiere.
Ad avviso della ricorrente, il d.P.R. n. 440 del 2000
sostanzialmente delegificherebbe l'autonomia costituzionale delle
Regioni. In particolare, mentre le disposizioni del d.lgs. 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59), lette alla luce della legge di
delega nel suo insieme, sarebbero da intendere nel senso che il
conferimento ai comuni si deve sostanziare non in un effettivo
spostamento della titolarita' delle funzioni quando esse attengono ad
impianti produttivi, ma nella unitaria convergenza procedimentale (e
formalizzazione provvedimentale conclusiva) nel comune di tutte le
funzioni coinvolte, ferma restandone la titolarita' in capo ai
soggetti cui ordinariamente e' demandata la cura dei relativi
interessi, il decreto impugnato, invece, sposterebbe in capo ai
minori enti locali competenze «sostanziali» di cura di interessi
afferenti alle materie regionali.
Infine, la Regione denuncia la violazione dell'art. 119 Cost. con
riferimento alla lettera u dell'art. 1 del d.P.R. n. 440 del 2000. Le
leggi regionali che stabiliscono in materia di spese e diritti, e che
concorrono a dare concretezza alla «autonomia finanziaria» della
Regione, sarebbero sostituite dal regolamento, il quale
modificherebbe anche i presupposti di imposizione di quelle
prestazioni, e cio' al di fuori di una qualunque norma di rango
legislativo, necessaria ai sensi dell'art. 119 della Costituzione.
1.2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
concludendo perche' il ricorso sia rigettato in quanto inammissibile
e comunque infondato nel merito.
La difesa erariale esclude che con il regolamento del 2000 sia
stata mutata la natura dell'esercizio del potere delle
amministrazioni diverse che intervengono nell'ambito dell'unico
procedimento, tramutando in valore istruttorio un concorso attivo
che, in precedenza, sarebbe stato invece a rilevanza esterna. Una
tale scelta sarebbe stata compiuta gia' con lo stesso d.lgs. n. 112
del 1998 (che la Regione avrebbe dovuto quindi direttamente
censurare), rispetto al quale il regolamento n. 440 del 2000
null'altro farebbe che esprimere «una disciplina secondaria a tratto
maggiormente definito e non certamente innovativo».
Neppure sarebbe condivisibile la pretesa inadeguatezza della
fonte regolamentare governativa ad incidere su materie affidate, per
riparto costituzionale, alle cure proprie della potesta' legislativa
regionale. La fonte secondaria statale muove in ambiti di materia
differenti da quelli che possono essere occupati dalla disciplina
legislativa di produzione regionale; in secondo luogo, ove pure si
individuassero profili della disciplina regolamentare invasivi di
spazi propri della fonte regionale, non vi sarebbe dubbio alcuno che,
al subentrare di una disciplina di produzione regionale, quella di
fonte secondaria statale risulterebbe senz'altro recessiva quanto
alle regole poste nei riguardi delle amministrazioni subregionali e
dei privati, nei loro rapporti con queste amministrazioni.
Per quanto, infine, attiene all'iter procedimentale seguito per
l'adozione del regolamento impugnato, l'Avvocatura osserva che lo
schema di provvedimento e' stato sottoposto all'esame della
Conferenza unificata nella seduta del 1° luglio 1999; che lo schema
di regolamento, in quanto incidente su materia gia' delegificata e
destinato esclusivamente ad apportare modifiche al regolamento n. 447
del 1998, non richiedeva l'esame delle Commissioni parlamentari,
tenuto conto di quanto previsto dall'art. 17, comma 1, della legge
n. 400 del 1988 e di quanto deliberato dalla I Commissione del Senato
nella seduta del 19 giugno 1996, secondo cui un nuovo parere delle
Commissioni parlamentari non sarebbe richiesto allorquando si tratti
di ipotesi di modificazione di regolamenti di semplificazione. In
ogni caso, la mancanza di parere delle Commissioni parlamentari non
potrebbe costituire motivo di censura, in quanto questo eventuale
adempimento procedimentale non tutelerebbe prerogative regionali e
nessuna tutela, a questo riguardo, sarebbe azionabile con lo
strumento del ricorso per conflitto di attribuzioni.
2.1. - Anche la Regione Liguria, con ricorso notificato il
6 aprile 2001 e depositato nella cancelleria di questa Corte il
19 aprile 2001, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri a seguito dell'emanazione
del d.P.R. n. 440 del 2000 (r.confl. n. 14 del 2001). La Regione
chiede alla Corte di dichiarare che non spettava allo Stato, e per
esso, al Governo: riconformare, tramite regolamento governativo,
procedure e competenze afferenti lo «sportello unico per le imprese»
nelle materie assegnate alla sfera di competenze regionali
costituzionalmente garantite; prevedere, all'art. 1, comma 1, lettere
c e g, del d.P.R. n. 440 del 2000, che il comune possa adottare
direttamente, nelle suddette materie, tutti gli atti occorrenti alla
procedura di sportello unico per gli impianti produttivi, rendendo
meramente eventuale l'intervento delle altre amministrazioni, nonche'
degradare ad atti endoprocedimentali gli atti eventualmente
adottabili da tali amministrazioni; ancora, adottare il d.P.R. n. 440
del 2000 in difformita' dall'accordo sancito in sede di Conferenza
unificata il 1° luglio 1999, nonche' in assenza del prescritto parere
delle Commissioni della Camera dei deputati e del Senato. La Regione,
chiede, conseguentemente, che la Corte annulli l'impugnato d.P.R.
n. 440 del 2000.
La Regione denuncia la violazione degli artt. 117, 118 e 119
Cost. in relazione all'art. 1, comma 1, lettera c, del d.P.R. n. 440
del 2000 (nella parte in cui sostituisce l'art. 4, comma 1, del
d.P.R. n. 447 del 1998), nonche' all'art. 1, comma 1, lettera g (che
modifica l'art. 4, comma 5, del medesimo d.P.R. n. 447).
Secondo la ricorrente, mentre il testo previgente dell'art. 4 del
d.P.R. n. 447 del 1998 - nel caso in cui il procedimento unico si
svolgesse mediante ricorso alla conferenza di servizi - disponeva che
il comune, una volta ricevuta la domanda del soggetto interessato,
invitasse ogni amministrazione competente a far pervenire gli atti
autorizzatori o di consenso comunque denominati entro il prescritto
termine, il nuovo testo prevede che il comune possa adottare
direttamente gli atti permissivi occorrenti. Solo nel caso in cui il
comune non decida di provvedere direttamente, esso richiede alle
amministrazioni di settore (o ad altre, di cui sceglie di avvalersi)
quelli che oggi vengono chiamati «atti istruttori» o «pareri
tecnici». Ma in tal modo verrebbe attribuita ai comuni la
possibilita' di scegliere se provvedere autonomamente ad adottare
tutti gli atti occorrenti al procedimento autorizzatorio, in luogo
delle competenti amministrazioni di settore, come individuate dalla
normativa regionale, anche attuativa del d.lgs. n. 112 del 1998. Ed
invero, la formulazione della norma impugnata sembrerebbe implicare
da parte della struttura competente in materia di sportello unico
l'esercizio di un potere discrezionale suscettibile di alterare la
distribuzione di competenze tra enti locali gia' effettuata dalla
Regione tanto con proprie leggi attuative del decreto legislativo
n. 112 del 1998 (e - segnatamente - con la legge regionale 24 marzo
1999, n. 9, in materia di sportello unico), quanto l'ulteriore
normativa regionale di settore nelle materie di cui all'art. 117
Cost.
L'impugnato d.P.R. n. 440 del 2000 inciderebbe in materie
riservate alla competenza regionale, allorquando muta il valore
sostanziale degli atti permissivi imputabili alle varie
amministrazioni che intervengono nel procedimento, degradandone la
natura, che non e' piu' provvedimentale («atti autorizzatori» o «di
consenso»), ma diventa endoprocedimentale («atti istruttori» o
«pareri tecnici»).
Altro profilo di censura riguarda la fonte adottata per
l'emanazione dell'atto impugnato: il regolamento sarebbe
intrinsecamente inidoneo ad incidere sulle materie riconosciute e
garantite alla Regione ex art. 117 Cost., come ribadito dalla legge
23 agosto 1988, n. 400 (art. 17, lettera b), che demanda a tale fonte
l'«attuazione e l'integrazione delle leggi e dei decreti legislativi
recanti norme di principio, esclusi quelli relativi a materie
riservate alla competenza regionale».
La Regione censura altresi' la violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni in relazione alle modalita' di
formazione del regolamento impugnato, sia perche' adottato in
contrasto con le previsioni dell'accordo raggiunto nella seduta del
1° luglio 1999 della Conferenza unificata avente ad oggetto «Criteri
applicativi della normativa di cui al titolo II, capo IV, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 e del d.P.R. 20 ottobre 1998,
n. 447», sia perche' adottato senza la preventiva acquisizione del
parere delle Commissioni della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica, al contrario di quanto era avvenuto per il d.P.R. n. 447
del 1998.
2.2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si e' costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, il quale ha chiesto che il
ricorso sia rigettato perche' inammissibile o comunque infondato nel
merito, sulla base di argomentazioni identiche a quelle contenute
nell'atto di costituzione relativo al giudizio per conflitto promosso
dalla Regione Veneto.
3. - In data 23 aprile 2003 la Regione Liguria ha depositato atto
di rinuncia al ricorso, previamente notificato all'Avvocatura
generale dello Stato ed alla Presidenza del Consiglio dei ministri,
dichiarando di non aver piu' interesse alla definizione del conflitto
di attribuzione da essa promosso ed iscritto al registro conflitti
n. 14 del 2001. Nella deliberazione della Giunta regionale della
Liguria di data 4 aprile 2003, allegata all'atto di rinuncia, si
precisa che il venir meno dell'interesse e' da ricollegare alla
sentenza di questa Corte n. 376 del 2002, che avrebbe fornito
un'interpretazione delle norme in materia di «sportello unico» la
quale riconoscerebbe pienamente la salvezza delle competenze
regionali rivendicate in questa sede.
La rinuncia della Regione Liguria e' stata accettata dal
Consiglio dei ministri nella seduta del 2 maggio 2003.
4.1. - In prossimita' dell'udienza, l'Avvocatura ha depositato
una memoria illustrativa.
Nel premettere che la Regione Veneto non ha censurato il contesto
normativo di fonte primaria, dal quale deriva la disciplina
regolamentare, ne' il precedente d.P.R. n. 447 del 1998, che il
regolamento impugnato va a modificare, l'Avvocatura osserva che, ai
sensi dell'art. 24, comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1998, ogni comune
esercita, singolarmente o in forma associata, anche con altri enti
locali, le funzioni di cui all'art. 23, assicurando che un'unica
struttura (quella presso la quale deve essere attivato lo sportello
unico per le attivita' produttive, di cui tratta il comma 2 dello
stesso art. 24) sia responsabile dell'intero procedimento. Ne emerge
la doverosa unicita' non tanto e non solo del «luogo» amministrativo
cui l'imprenditore privato puo' rivolgersi per le proprie esigenze
strumentali all'avvio dell'attivita' produttiva, quanto piuttosto del
procedimento (cui corrisponde un'unicita' provvedimentale) che deve
governare la cura dei differenti interessi pubblici che (per quanto
rimangano in titolarita' separate ed autonome, tuttavia) concorrono
nel quadro valutativo pubblico cui si correla l'attivita' produttiva
di volta in volta in considerazione. Ne deriva che, in materia di
attivita' produttive, unico deve essere l'interlocutore
amministrativo dell'imprenditore (lo sportello unico, appunto), quale
soluzione del problema, altrimenti irresolubile, del coordinamento
dei poteri pubblici cui l'imprenditore deve necessariamente
rivolgersi per l'avvio delle sue attivita', e del conseguente
abbattimento dei tempi di esercizio di tali poteri.
La conclusione che se ne trae e' che proprio nella fonte primaria
risiederebbe la soluzione innovativa tale per cui i diversi e
concorrenti interessi pubblici, che si attivano sulla base
dell'istanza del privato imprenditore, si amalgamano nel quadro di un
unico procedimento amministrativo, nel quale i diversi provvedimenti
amministrativi (che in passato esprimevano la cura di ciascun singolo
interesse pubblico), gia' dotati di autonoma rilevanza esterna,
diventano ora meri atti endoprocedimentali, a rilevanza eminentemente
istruttoria.
Queste considerazioni troverebbero conferma nell'art. 25,
comma 1, del d.lgs. n. 112 del 1998. L'intento del legislatore
delegato - si sostiene - non e' stato quello di ledere prerogative
regionali, quanto, piuttosto, quello di congegnare un «luogo»
amministrativo unico, in cui differenti poteri pubblici, nella
titolarita' di amministrazioni pubbliche diverse, sia statali (si fa
l'esempio delle competenze in materia di sicurezza) che regionali (si
citano le competenze in materia di sanita) e comunali (come le
competenze in materia di urbanistica), possano incontrarsi in chiave
procedimentale ed ivi confluire allo scopo di esprimersi
unitariamente al fine dell'adozione, nei riguardi del soggetto
privato interessato, di un provvedimento amministrativo unico.
4.2. - Anche la Regione Veneto ha depositato una memoria
illustrativa.
In primo luogo, la Regione sottolinea il carattere fortemente
innovativo del d.P.R. n. 440 del 2000, tanto rispetto al precedente
regolamento del 1998, quanto con riferimento alle norme sullo
«sportello unico» contenute nel decreto n. 112 del 1998.
In ordine all'eccezione dell'Avvocatura, secondo cui la
denunciata invasione non sarebbe stata operata dal regolamento
oggetto di conflitto, giacche' il d.P.R. del 2000 non farebbe altro
che «specificare» una scelta legislativa riconducibile agli artt. 23
e ss. del d.lgs. n. 112 del 1998, non impugnati, sul punto, dalla
Regione Veneto, la ricorrente ritiene l'obiezione frutto di un
equivoco, di una errata interpretazione del d.lgs. n. 112 del 1998, e
di una dimenticanza.
Di un equivoco, giacche' la Regione non si duole del fatto che le
norme regolamentari abbiano tolto rilievo autonomo ai «provvedimenti»
nei quali si sostanzia (o si potrebbe sostanziare, sulla base della
legislazione) la cura degli interessi pubblici toccati dagli impianti
produttivi, e abbiano invece inserito gli atti di cura degli
interessi all'interno di un unico «procedimento»; ma censura lo
spostamento della titolarita' delle funzioni amministrative coinvolte
in capo ai comuni, con «scardinamento» dell'assetto delle competenze
risultanti dalla legge n. 59 del 1997, dai conseguenti decreti
legislativi e dalla legislazione regionale di attuazione.
Di un'errata interpretazione del d.lgs. n. 112 del 1998, perche'
le disposizioni degli artt. 23 e ss. andrebbero lette nel contesto
dell'intero decreto legislativo e della legge di delega:
l'attribuzione ai comuni delle funzioni amministrative concernenti la
realizzazione di impianti produttivi andrebbe riferita al
procedimento nel quale confluiscono i diversi atti di esercizio dei
poteri pubblici preordinati alla cura degli interessi toccati dagli
impianti stessi.
Di una dimenticanza, giacche' la Regione Veneto presento' ricorso
in via principale proprio contro quelle norme del decreto legislativo
in materia di sportello unico che direttamente andavano ad invadere
la propria sfera di attribuzione, ottenendo, su questo punto, una
decisione di accoglimento. Infatti, con riferimento alla disposizione
dell'art. 25, comma 2, del decreto n. 112 - il quale prevedeva
un'interferenza con i poteri della Regione in materia urbanistica,
disponendo che ove il progetto di insediamento dell'attivita'
produttiva contrastasse con le previsioni di uno strumento
urbanistico, fosse possibile il ricorso ad una conferenza di servizi,
la cui determinazione (se vi era accordo sulla variazione dello
strumento) costituiva proposta di variante, sulla quale si
pronunciava definitivamente il consiglio comunale - la Corte
costituzionale, con sentenza n. 206 del 2001, ha reputato che
l'esclusione della necessita' di un'approvazione regionale
concretasse una lesione delle attribuzioni regionali in materia
urbanistica. La ricorrente ritiene significativo che, nella citata
sentenza n. 206 del 2001, la Corte costituzionale non abbia mancato
di rilevare - per lo stesso motivo, consistente nella sottrazione
alla Regione del potere decisorio in ordine allo strumento
urbanistico - come «non appropriata» l'integrazione al regolamento in
materia di sportello unico per le imprese recata proprio dall'art. 1,
comma 1, lett. k, del d.P.R. 440, oggetto del presente giudizio, la'
dove dispone, per l'ipotesi di pronuncia definitiva del consiglio
comunale sulla proposta di variante dello strumento urbanistico, che
«non e' richiesta l'approvazione della Regione, le cui attribuzioni
sono fatte salve dall'art. 14, comma 3-bis, della legge 7 agosto
1990, n. 241».
Premesso che il regolamento impugnato si deve intendere adottato
sulla base dell'art. 20 della legge n. 59 del 1997, la Regione Veneto
esclude che la lesione delle competenze regionali sia da ricondurre a
quest'ultima disposizione. Infatti, proprio in relazione al citato
art. 20, la Corte costituzionale, nella sentenza n. 408 del 1998, ha
argomentato che esso non puo' assumere un significato «che riguardi o
comprenda l'attitudine di future norme regolamentari statali a
disciplinare materie di competenza regionale». Vero e' che
successivamente, in apparente contrasto con questa decisione
interpretativa della Corte, il Parlamento, con l'art. 1, comma 4,
lett. a, della legge 24 novembre 2000, n. 340, ha novellato il
comma 2 dell'art. 20, il quale ora dispone che «nelle materie di cui
all'articolo 117, primo comma, della Costituzione, i regolamenti di
delegificazione trovano applicazione solo fino a quando la Regione
non provveda a disciplinare autonomamente la materia medesima»; ma
anche tale previsione sarebbe stata oggetto di un'interpretazione
«adeguatrice» della Corte costituzionale, che ha chiarito, con la
sentenza n. 376 del 2002, come la delegificazione sia solo «lo
strumento adottato dal legislatore statale per realizzare l'obiettivo
della semplificazione dei procedimenti nell'ambito di cio' che era
gia' disciplinato dalle leggi statali precedentemente in vigore
(...). La sostituzione, in parte qua, con norme regolamentari
riguarda esclusivamente le preesistenti disposizioni di leggi statali
(...): e dunque (...) le disposizioni di leggi statali che gia'
operavano nelle materie di competenza regionale». Nella sentenza
n. 376 del 2002 - prosegue la ricorrente - la Corte ha quindi escluso
che i regolamenti statali di delegificazione, adottati ai sensi
dell'art. 20 della legge 59 del 1997, abbiano l'attitudine ad
abrogare o ad invalidare le leggi regionali vigenti, potendo
solamente sostituirsi a preesistenti norme statali di dettaglio
cedevoli; e' questa, ad avviso della Corte, «l'unica lettura della
norma (...) che si rivela coerente con il sistema e con i presupposti
costituzionali».
Cosi' interpretato, allora, l'art. 20 della legge n. 59 del 1997
non si presterebbe, secondo la Regione, ad offrire copertura ad un
regolamento che interferirebbe con procedimenti amministrativi gia'
disciplinati da leggi regionali.
Ne', contrariamente a quanto eccepito dall'Avvocatura, si
potrebbe far dipendere l'inammissibilita' del conflitto dalla mancata
impugnazione, da parte della Regione, del regolamento del 1998, ora
modificato dal d.P.R. n. 440 del 2000; e cio' sia perche' nessuna
preclusione relativa all'impugnabilita' di un regolamento puo'
sorgere, secondo la giurisprudenza della Corte, dalla omessa
proposizione del ricorso per conflitto di attribuzione contro un
precedente regolamento, del quale il secondo confermi il contenuto
normativo, sia perche', comunque, il d.P.R. n. 440 modifica
sostanzialmente il d.P.R. n. 447, come del resto ammette il Governo
nella relazione che accompagna il provvedimento.
La Regione non condivide neppure l'osservazione dell'Avvocatura,
secondo cui il regolamento impugnato si muoverebbe in ambiti di
materia differenti rispetto a quelli che possono essere occupati
dalla disciplina legislativa regionale, perche' regolerebbe funzioni
e procedimenti amministrativi disciplinati (ed in quanto
disciplinati) da leggi statali. In realta' - si sostiene - il d.P.R.
n. 440 del 2000 non conoscerebbe una tale limitazione, e
pretenderebbe invece di assorbire nel procedimento unificato anche i
procedimenti amministrativi disciplinati da leggi regionali.
In ordine al motivo di illegittimita' derivante dalla mancata
acquisizione dei pareri delle Commissioni parlamentari, la Regione
esclude l'ipotesi che detti pareri non fossero giuridicamente
necessari, in quanto il regolamento sarebbe intervenuto in materia
gia' delegificata dal precedente d.P.R. n. 447 del 1998.
La prassi parlamentare non solo non deporrebbe a favore della
tesi dell'Avvocatura, ma darebbe sostegno alla contraria opinione,
sostenuta dalla Regione. A prescindere dalla prassi, e da un punto di
vista generale, la ricorrente osserva che la Costituzione non affida
al Governo un potere regolamentare proprio, e che esiste soltanto un
potere che all'Esecutivo e' affidato dalla legge in relazione ad
oggetti determinati. In una forma di governo parlamentare
tendenzialmente monistica il potere normativo e' riservato al
Parlamento, ed il Governo ne dispone soltanto ove gli sia conferito;
ma l'enucleazione di una indistinta materia di competenza
regolamentare, coincidente con lo «spazio» gia' regolato da norme
secondarie, contrasterebbe con l'idea dell'attribuzione determinata.
Da un punto di vista sostanziale, poi, non vi sarebbe alcuna
ragione per limitare la previsione del parere delle Commissioni
parlamentari al primo atto di esercizio della potesta' regolamentare,
ed e' invece da presumere che l'attivita' consultiva vada esercitata
in relazione ad ogni successiva attivazione della medesima potesta',
in quanto al controllo delle Camere su atti del Governo non dovrebbe
mai, in un sistema parlamentare, essere riconosciuto carattere
eccezionale.
Secondo la Regione, il vizio procedimentale puo' essere rilevato
anche con lo strumento del conflitto di attribuzione, giacche' la
previsione del parere parlamentare rappresenterebbe una almeno
parziale compensazione dell'incidenza dei regolamenti statali nelle
materie regionali e, pertanto, l'omessa adozione del parere
configurerebbe una violazione delle attribuzioni della Regione.
5. - Ricevuta comunicazione di pendenza del procedimento, la
Regione Veneto ha depositato istanza di trattazione del ricorso (ai
sensi e per gli effetti dell'art. 9, comma 6, della legge 5
giugno 2003, n. 131), ritualmente notificata al Presidente del
Consiglio dei ministri e all'Avvocatura generale dello Stato.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto (r. confl. n. 13 del 2001) e la Regione
Liguria (r. confl. n. 14 del 2001) hanno sollevato conflitto di
attribuzioni in relazione al d.P.R. 7 dicembre 2000, n. 440
(Regolamento recante modifiche ed integrazioni al decreto del
Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 447, in materia di
sportelli unici per gli impianti produttivi).
La Regione Veneto sostiene, in sintesi, che le disposizioni del
regolamento impugnato - con l'estendere l'applicabilita' della
disciplina in questione agli impianti produttivi in senso ampio,
comprensivi di quelli agricoli, commerciali, turistici e alberghieri;
con la trasformazione da necessario e deliberativo ad eventuale ed
istruttorio del ruolo delle amministrazioni diverse dal comune; con
l'assegnazione alla struttura comunale di tutte le funzioni di
controllo; con la previsione che al collaudo degli impianti
provvedano i tecnici della struttura unica comunale, e che tale
struttura sia competente a riscuotere il pagamento delle spese e dei
diritti in relazione al procedimento, nonche' a distribuire le
relative somme fra le altre amministrazioni che abbiano svolto
attivita' istruttorie - violino, in primo luogo, gli articoli 117,
118 e 119 della Costituzione (nel testo anteriore alla riforma di cui
alla legge costituzionale n. 3 del 2001), in quanto un regolamento
governativo, come e' l'atto impugnato, non potrebbe contenere norme
miranti a limitare o vincolare la competenza delle Regioni nelle
materie ad esse attribuite; violino, in secondo luogo, le medesime
norme costituzionali sotto il profilo della mancata acquisizione da
parte del Governo del parere delle competenti Commissioni
parlamentari, prescritto dall'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo
1997, n. 59, sulla cui base sarebbe stato emanato il regolamento
impugnato; ledano, in terzo luogo, le competenze regionali di cui
agli artt. 117 e 118 della Costituzione, in quanto si riferiscono a
tutti gli impianti produttivi, anche relativi a materie di competenza
regionale, e in quanto degraderebbero le funzioni degli enti diversi
dal comune a compiti meramente consultivi e istruttori; contrastino,
in quarto luogo, con le stesse norme legislative disciplinanti la
materia, e precisamente con l'art. 20, comma 8, della legge n. 59 del
1997, che avrebbe legittimato i regolamenti di delegificazione solo
in materia di impianti e attivita' industriali, e non autorizzerebbe
il trasferimento, con regolamenti, di nuove funzioni dalle Regioni
agli enti locali in materie di competenza regionale; nonche' con gli
articoli da 23 a 27 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, da
intendersi nel senso che il conferimento di funzioni ai comuni
dovrebbe limitarsi alla «unitaria convergenza procedimentale», ferma
restando la titolarita' delle rispettive funzioni in capo agli enti
cui esse sono ordinariamente demandate. Infine, sarebbero violate le
competenze legislative e amministrative attribuite alle Regioni ai
sensi degli articoli 117, secondo comma (potesta' legislativa
delegata), e 118, secondo comma (funzioni amministrative delegate)
della Costituzione, per quanto riguarda impianti e attivita'
incidenti su materie diverse da quelle proprie delle Regioni; e
sarebbe altresi' violato l'art. 119 della Costituzione, in quanto il
regolamento pretenderebbe di sostituire le leggi regionali in materia
di spese e di prestazioni imposte, che concorrono a concretare
l'autonomia finanziaria delle Regioni, e cio' senza base in norme di
rango legislativo.
A sua volta la Regione Liguria (r. confl. n. 14 del 2001) lamenta
che il regolamento impugnato, la' dove modifica l'art. 4, commi 1 e
5, del d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447, conferendo al comune il potere
discrezionale di provvedere direttamente ovvero di chiedere alle
amministrazioni di settore quelli che vengono chiamati «atti
istruttori» o «pareri tecnici», invada le competenze regionali, vuoi
ponendo nel nulla la distribuzione di competenze operata dalla
Regione con proprie leggi in attuazione del d.lgs. n. 112 del 1998,
vuoi mutando il valore sostanziale degli atti del procedimento
intervenienti in materie regionali, degradandoli da provvedimenti ad
atti istruttori o pareri tecnici, dunque ad atti endoprocedimentali.
In ogni caso il regolamento non potrebbe incidere sulle materie
regionali. Inoltre, secondo la ricorrente, sarebbe violato il
principio di leale collaborazione in quanto non sarebbe stato
rispettato l'accordo sancito nella Conferenza unificata sui criteri
applicativi della normativa in materia, e non sarebbe stato acquisito
il parere delle competenti Commissioni parlamentari, previsto
dall'art. 20 della legge n. 59 del 1997.
2. - I due giudizi, aventi lo stesso oggetto, devono essere
riuniti per essere decisi con unica pronunzia; e, trattandosi di
ricorsi proposti prima dell'entrata in vigore della riforma del
titolo V della seconda parte della Costituzione, recata dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001, in riferimento quindi ai parametri
all'epoca vigenti, nella decisione si deve avere riguardo
esclusivamente a questi ultimi (cfr. sentenze n. 13 e n. 39 del
2003).
3. - La Regione Liguria ha successivamente rinunciato al ricorso,
con atto notificato al resistente Presidente del Consiglio dei
ministri e depositato il 23 aprile 2003: la deliberazione della
Giunta regionale, allegata all'atto di rinuncia, da' atto che
l'interesse della Regione al ricorso e' venuto meno a seguito della
sentenza di questa Corte n. 376 del 2002, la quale, nell'interpretare
le norme legislative in materia di «sportello unico», avrebbe
riconosciuto le competenze regionali rivendicate con il ricorso per
conflitto.
La rinuncia e' stata accettata con delibera del Consiglio dei
ministri in data 2 maggio 2003.
Pertanto, per quanto riguarda il ricorso della Regione Liguria,
il relativo giudizio deve essere dichiarato estinto per rinunzia.
4. - Il ricorso della Regione Veneto e' inammissibile.
4.1. - Il cosiddetto sportello unico per gli impianti produttivi
e' stato introdotto e disciplinato per la prima volta dagli articoli
da 23 a 27 del d.lgs. n. 112 del 1998, attribuendo ai comuni le
funzioni amministrative concernenti la realizzazione, l'ampliamento e
la localizzazione di impianti produttivi (art. 23, comma 1). I
comuni, singoli o associati, esercitano tali funzioni assicurando che
un'unica struttura sia responsabile dell'intero procedimento
(art. 24, comma 1). Unico e' il procedimento di autorizzazione
dell'insediamento produttivo, previa istruttoria che ha ad oggetto,
in particolare, i profili urbanistici, sanitari, della tutela
ambientale e della sicurezza (art. 25, comma 1). Lo «sportello unico»
e' istituito presso la struttura unica per garantire agli interessati
l'accesso all'archivio informatico dei dati e delle informazioni
(art. 24, comma 2). E' demandata a regolamenti «di delegificazione» e
di semplificazione dei procedimenti amministrativi, emanati ai sensi
dell'art. 20, comma 8, della legge n. 59 del 1997, la disciplina del
procedimento (art. 25, comma 2).
Successivamente la legge 24 novembre 2000, n. 340 ha introdotto
nel d.lgs. n. 112 del 1998 un articolo 27-bis, che prevede l'adozione
delle misure organizzative necessarie per lo snellimento delle
attivita' istruttorie destinate a confluire nel procedimento unico,
al fine di assicurare il coordinamento dei termini di queste con i
termini di cui al regolamento.
Su tale art. 27-bis (dopo che la sentenza n. 206 del 2001 ha
dichiarato parzialmente illegittimo l'art. 25 del decreto legislativo
n. 112 del 1998, nella parte in cui prevedeva una pronuncia
definitiva del consiglio comunale sulle proposte di variante dello
strumento urbanistico anche quando vi fosse il dissenso della
Regione) e' intervenuta la sentenza di questa Corte n. 376 del 2002,
dichiarando non fondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata dalla Regione Liguria, che lamentava, con censure non molto
diverse da quelle mosse nel presente giudizio, una surrettizia
«degradazione» delle funzioni degli enti diversi dal comune da
deliberanti e necessarie a istruttorie ed eventuali.
La Corte ha osservato in quell'occasione (par. 8 del Considerato
in diritto) che le competenze in materia sono configurate negli
articoli da 23 a 27 del d.lgs. n. 112 del 1998, prevedendo «un iter
procedimentale unico in cui confluiscono e si coordinano gli atti e
gli adempimenti, facenti capo a diverse competenze, richiesti dalle
norme in vigore perche' l'insediamento produttivo possa
legittimamente essere realizzato», in tal senso trasformando quelli
che erano in precedenza «autonomi provvedimenti» in «atti istruttori»
al fine «dell'adozione dell'unico provvedimento conclusivo, titolo
per la realizzazione dell'intervento richiesto», senza che cio'
significhi il venir meno delle «distinte competenze» e delle
«distinte responsabilita' delle amministrazioni deputate alla cura
degli interessi pubblici coinvolti».
4.2. - In questo quadro legislativo nazionale, tuttora immutato,
e' intervenuto il regolamento impugnato, che apporta alcune modifiche
ed integrazioni al regolamento emanato con il d.P.R. n. 447 del 1998.
Quest'ultimo, come si e' detto, e' un regolamento di
«delegificazione», destinato a disciplinare il procedimento previsto
dagli articoli da 23 a 27-bis del d.lgs. n. 112 del 1998.
Sulla natura e sui caratteri di tali regolamenti si e' espressa
in generale questa Corte nella gia' citata sentenza n. 376 del 2002,
chiarendone, alla luce del testo costituzionale antecedente alla
novella di cui alla legge costituzionale n. 3 del 2001, la portata e
i limiti nelle ipotesi in cui essi vengano ad interferire in materie
di competenza regionale. In particolare, si e' affermato (par. 6 del
Considerato in diritto) che la delegificazione «riguarda (...) e puo'
riguardare - oltre a disposizioni di leggi statali regolanti oggetti
a qualsiasi titolo attribuiti alla competenza dello Stato - solo
disposizioni di leggi statali che, nelle materie regionali, gia'
avessero carattere di norme di dettaglio cedevoli la cui efficacia si
esplicava nell'assenza di legislazione regionale»; e che
«l'emanazione dei regolamenti statali di delegificazione, riguardanti
eventualmente ambiti materiali di competenza regionale, non ha alcun
effetto abrogativo ne' invalidante sulle leggi regionali in vigore
(...), ne' produce effetti di vincolo per i legislatori regionali».
4.3. - Alla luce di tali considerazioni, e' palese che i
regolamenti di delegificazione emanati prima della entrata in vigore
del nuovo titolo V della parte II della Costituzione non si
presentano, in linea di principio, come idonei a produrre lesioni
delle competenze regionali. Ma se e' cosi', anche ai regolamenti
emanati, sempre prima dell'entrata in vigore della riforma
costituzionale, per modificare norme dei preesistenti regolamenti di
delegificazione - come il regolamento qui impugnato -, non puo' che
riconoscersi la stessa limitata portata e lo stesso carattere.
Anch'essi dunque, in linea di principio, non incidono sulla
legislazione regionale tuttora applicabile, in quanto rispettosa dei
principi fondamentali recati dalla legislazione statale, e non
vincolano i legislatori regionali.
L'atto impugnato si rivela pertanto, a prescindere dal suo
contenuto, inidoneo a ledere le competenze delle Regioni: a tale
carenza di lesivita' consegue la inammissibilita' del conflitto.