IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 12227/2001,
proposto da Moriconi Gianfrancesco rappresentato e difeso dagli
avv.ti Francesco e Paola Morbiducci e dall'avv. Marco Claudio
Ramazzotti ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma,
viale Liegi n. 7;
Contro il Ministero delle politiche agricole e forestali -
Direzione generale per le politiche strutturali e lo sviluppo rurale,
in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ivi ope legis domiciliato in
Roma, via dei Portoghesi n. 12; per l'annullamento:
1) dell'atto in data 28 giugno 2001, con cui il Ministero
delle politiche agricole e forestali ha rigettato l'istanza del socio
Moriconi Gianfrancesco intesa ad ottenere, ai sensi dell'articolo 126
della legge finanziaria per l'anno 2001, l'assunzione a carico dello
Stato delle garanzie da esso prestate a favore della Cooperativa «La
Collina»;
2) di ogni atto correlato a quello sopra descritto:
precedente, contestuale e successivo;
3) e per quanto occorrer possa per l'eccezione di
incostituzionalita' dell'art. 126 della legge finanziaria per il
2001, per quella parte in cui si porrebbe in contrasto con gli artt.
3 e 97 della Costituzione;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
intimata;
Visti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 28 aprile 2003 il consigliere
Giancarlo Luttazi;
Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.
F a t t o
1. - Il ricorrente prospetta quanto segue.
Egli, prima del 19 maggio 1993 [giorno immediatamente precedente
la data di entrata in vigore del decreto-legge 20 maggio 1993,
n. 149, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 19 luglio 1993, n. 237 (v. subito infra, n.d.r.)]
garanti' personalmente in qualita' di socio alcuni debiti contratti
dalla cooperativa agricola «La Collina».
Il citato decreto-legge n. 149/1993 stabiliva (art. 1-bis,
n.d.r.) l'assunzione a carico del bilancio dello Stato delle garanzie
concesse, prima della data di entrata in vigore dello stesso
decreto-legge, da soci di cooperative agricole a favore delle
cooperative stesse, di cui fosse stata previamente accertata
l'insolvenza.
Il decreto ministeriale 2 febbraio 1994 (recante «Criteri e
procedure per l'assunzione a carico del bilancio dello Stato, ai
sensi della legge 19 luglio 1993, n. 237, art. 1-bis, delle garanzie
concesse da soci di cooperative agricole a favore delle cooperative
stesse, di cui sia stata previamente accertata l'insolvenza») ha poi
previsto (art. 1, comma 1), tra l'altro, che le suddette garanzie
fossero assunte a carico del bilancio dello Stato a favore delle
cooperative il cui stato d'insolvenza fosse stato accertato
dall'autorita' giudiziaria alla data del medesimo decreto 2 febbraio
1994; o per le quali l'autorita' vigilante governativa avesse
disposto, alla data dello stesso decreto, la liquidazione coatta
amministrativa ai sensi dell'art. 2540 del codice civile.
Pertanto il ricorrente, vistasi preclusa la possibilita' di
accedere all'agevolazione (perche' la cooperativa agricola «La
Collina» veniva posta in liquidazione coatta amministrativa solo in
data 19 luglio 1994), non presenta domanda di ammissione al beneficio
nel termine richiesto (fissato al 22 settembre 1994 dal punto 3.1
della circolare del Ministero delle risorse agricole, forestali e
ambientali 14 luglio 1994, n. 17, avente come oggetto: «Legge n. 237
del 19 luglio 1993, art. 1-bis - Istruzioni per la presentazione
delle istanze e da parte dei soci-garanti, e per la successiva
trasmissione da parte dei curatori fallimentari e commissari
liquidatori»).
Successivamente il tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sede di Roma, Sezione II, con la sentenza n. 266 del 29 gennaio 1997,
ha annullato il citato decreto ministeriale 2 febbraio 1994 nella
parte in cui ha fissato alla data della sua emanazione (2 febbraio
1994), ai fini del beneficio in esame, il termine di riferimento per
l'accertamento dell'insolvenza della cooperativa, ritenendo invece
quel giudice piu' corretta una fissazione dello stesso termine alla
data di scadenza del termine di presentazione della domanda da parte
del soci garanti (nella specie il 22 settembre 1994, termine posto
dal citato punto 3.1 della circolare del Ministero delle risorse
agricole, forestali e ambientali 14 luglio 1994, n. 17: v. supra).
Da ultimo l'art. 126, comma 5, della legge 23 dicembre 2000,
n. 388 [«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)»] ha disposto:
«Subordinatamente alle cooperative ammesse a godere dei benefici
previsti dall'art. 1, comma 1 del decreto-legge 20 maggio 1993,
n. 149, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993,
n. 237, possono essere ammessi a godere degli stessi benefici le
cooperative ed i consorzi tra cooperative che alla data del 19 luglio
1993 si trovavano nelle condizioni previste dal suddetto articolo,
che abbiano presentato domanda entro i termini previsti dalla citata
legge, per i quali sia intervenuta, almeno in primo grado, la
pronuncia da parte del tribunale attestante lo stato di insolvenza
oppure che si trovino in stato di liquidazione. Le procedure
esecutive nei confronti dei soci garanti per l'escussione delle
garanzie sono sospese sino alla comunicazione da parte
dell'amministrazione della messa a disposizione della somma
spettante».
In esito a questa disposizione il ricorrente, pel tramite del
Commissario liquidatore della Cooperativa «La Collina», presentava al
Ministero istanza di assunzione a carico del bilancio dello Stato
delle garanzie prestate a fronte di debiti contratti dalla
Cooperativa, per un totale di L. 2.433.854.002.
In particolare l'istanza era formulata «ai sensi della legge 19
luglio 1993, n. 237, art. 1-bis, del decreto ministeriale 2 febbraio
1994 e dell'art. 126 della legge finanziaria 2001, che ha esteso la
possibilita' di accedere ai benefici della legge 237 anche alle
Cooperative il cui stato di insolvenza sia stato dichiarato tra il 2
febbraio 1994 e il 22 settembre 1994».
Con l'impugnato atto in data 28 giugno 2001 il Ministero delle
politiche agricole e forestali ha respinto l'istanza rilevando che il
citato art. 126, comma 5, della legge n. 388/2000 non ha riaperto i
termini per l'accesso al beneficio in argomento, riferendosi alle
cooperative ed ai consorzi tra cooperative che abbiano presentato
domanda entro i termini previsti dalla citata legge n. 237/1993.
2. - Avverso questa determinazione ministeriale e' proposto il
presente gravame, che denuncia: «Violazione di legge. Violazione
dell'art. 12 delle preleggi. Eccesso di potere per vizio del
procedimento e per difetto dei presupposti, nonche' per illogicita'
ed irrazionalita'. Violazione dei principi di cui agli artt. 3 e 97
della Costituzione».
Il ricorrente rileva che sebbene le disposizioni della legge
finanziaria 2001 applicate dall'Amministrazione siano «maldestre» si'
da ingenerare quantomeno dubbi ed equivoci esse debbono essere
interpretate alla luce dei principi costituzionali di eguaglianza,
imparzialita' e buon andamento dell'Amministrazione.
Egli richiama i commi 1 e 2 del citato art. 126 della citata
legge finanziaria («1. A titolo di riconoscimento di somme gia'
maturate e dovute per le finalita' di cui all'art. 1, comma 1-bis,
del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 149, convertito, con
modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 237, e' autorizzata la
spesa di lire 230 miliardi per l'anno 2001, fermo restando lo
stanziamento finanziario gia' previsto dal citato art. 1, comma
1-bis. 2. Il pagamento da parte dello Stato delle garanzie ammesse
per le finalita' di cui all'art. 1, comma 1-bis, del decreto-legge 20
maggio 1993, n. 149, convertito, con modificazioni, dalla legge 19
luglio 1993, n. 237, e' effettuato secondo l'ordine stabilito
nell'elenco n. 1 di cui al decreto ministeriale 18 dicembre 1995 del
Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali pubblicato
nel supplemento ordinario n. 1 alla Gazzetta Ufficiale n. 1 del 2
gennaio 1996, e sulla base dei criteri contenuti nel decreto
ministeriale 2 febbraio 1994, del Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 39 del
17 febbraio 1994, salve le successive modifiche conseguenti a
pronunce definitive in sede amministrativa o giurisdizionale»). E
rileva che con queste disposizioni il legislatore ha in primo luogo
confermato la lista degli ammessi al beneficio compilata secondo le
indicazioni del citato decreto ministeriale 2 febbraio 1994 (v. supra
il capo 1), integrata e modificata dalle successive pronunce
amministrative e giurisdizionali.
Col successivo comma 5 (riportato al capo 1 che precede) la legge
avrebbe poi inteso, per ragioni di giustizia, disciplinare la
riammissione al beneficio di coloro che (come il ricorrente), indotti
in errore dalle disposizioni del citato decreto ministeriale 2
febbraio 1994 poi dichiarate illegittime, non avevano a suo tempo
presentato domanda pur avendo pieno diritto di accedere al beneficio.
La diversa interpretazione adottata dall'atto impugnato sarebbe
illegittima perche' porrebbe il disposto del citato art. 126, comma
5, della legge n. 388/2000 in contrasto coi principi fissati
dall'art. 3 della Costituzione e coi canoni di razionalita' e buon
andamento dell'Amministrazione sanciti dal successivo art. 97 della
Carta costituzionale, posto che - come affermato piu' volte dalla
Corte costituzionale e dalla Corte di cassazione - a fronte di piu'
significati possibili della stessa disposizione e' compito
dell'interprete escludere quello che difetti di coerenza con i
dettami della Costituzione.
In particolare - rileva il ricorrente - l'art. 126, comma 5,
legge n. 388/2000 ha testualmente previsto che possono essere ammessi
a godere del beneficio in esame coloro che «abbiano presentato
domanda entro i termini previsti dalla citata legge» n. 237/1993. Ma
questo termine (fissato al 22 settembre 1996: v. supra al capo 1) non
fu stabilito dalla legge n. 237/1993 bensi' dalla circolare 14 luglio
1994, n. 17, successiva al decreto ministeriale 2 febbraio 1994 (che
aveva posto il termine del 2 febbraio 1994 per l'esistenza del
presupposto dello stato di insolvenza: v. supra il citato capo 1) e
anteriore alla citata sentenza del Tribunale amministrativo regionale
del Lazio n. 266/1997 (che aveva annullato il citato decreto
ministeriale 2 febbraio 1994 nella parte in cui aveva fissato il
suddetto termine del 2 febbraio 1994: v. supra il ripetuto capo 1).
Pertanto, conclude il ricorrente, la sua istanza al Ministero di
assunzione a carico del bilancio dello Stato delle garanzie prestate
a fronte di debiti contratti dalla Cooperativa doveva essere accolta
perche' allo stato non sussiste ancora nessun termine validamente
fissato dalla legge e/o dal Ministero per il deposito dell'istanza in
questione.
E nella denegata ipotesi che questo giudice ritenesse valida
l'interpretazione dell'art. 126 della legge finanziaria per il 2001
fatta propria dall'atto impugnato il ricorrente chiede che gli atti
siano rimessi alla Corte costituzionae perche' vagli la legittimita'
della disposizione alla luce dei citati principi costituzionali di
cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
3. - L'Amministrazione si e' costituita per resistere.
Con memoria depositata il 12 ottobre 2002, essa ha prospettato:
1) che in nessun caso sara' possibile la riapertura dei
termini perseguita dal ricorrente, giacche':
a) non vi e' certezza che i finanziamenti disponibili al
sensi della legge n. 237/1993 e della legge n. 388/2000 potranno
consentire l'accollo di tutte le garanzie dichiarate ammissibili;
b) e' in corso una procedura di infrazione aperta dalla
Commissione europea nei confronti dell'art. 126 della legge
n. 388/2000;
2) l'infondatezza del ricorso nel merito;
3) l'inutilita' di qualsiasi dichiarazione di
incostituzionalita', stanti i limiti di rispetto della precedente
decisione del Consiglio U.E. del 22 dicembre 1997, la quale,
relativamente al finanziamenti di cui all'art. 1, comma 1-bis, del
decreto-legge n. 149/1993, aveva dichiarato quella disposizione di
finanziamento compatibile con la normativa comunitaria nei limiti
esplicitamente definiti nell'articolo stesso, ossia per un importo di
lire 200 miliardi e per un periodo di dieci anni.
Con sentenza n. 653 del 2003 sono stati disposti incombenti
istruttori, che l'Amministrazione ha eseguito.
La ricorrente ha depositato documenti e due memorie.
Anche l'Amministrazione ha depositato documenti.
La causa e' passata in decisione all'udienza del 28 aprile 2003.
D i r i t t o
Appare rilevante e - nei termini di seguito indicati al capo 2.2
- non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale sollevata dal ricorrente come seconda ed ultima
censura.
Il Collegio, peraltro, e' giunto a questa conclusione dopo aver
valutato e respinto le eccezioni pregiudiziali dell'Amministrazione e
la prima censura del ricorso, che vanno dunque delibate.
1.1. - L'Amministrazione eccepisce in primo luogo che non vi e'
certezza che i finanziamenti disponibili ai sensi della legge
n. 237/1993 e della legge n. 388/2000 potranno consentire l'accollo
di tutte le garanzie dichiarate ammissibili.
Cio' equivale ad affermare l'inammissibilita' del ricorso per
carenza di interesse; ma si tratta di assunto infondato, poiche',
come e' noto, il ricorso giurisdizionale amministrativo puo' essere
attivato non solo per il perseguimento di un bene della vita certo e
determinato, ma anche per tutelare un interesse c.d. strumentale,
cioe' l'interesse al perseguimento anche della sola possibilita' di
un risultato favorevole, attraverso un corretto procedimento (confr.,
da ultimo, C.d.S., Sez. IV, 30 aprile 2003, n. 2327).
1.2. - Parimenti da respingere e' l'ulteriore eccezione che
allega essere in corso una procedura di infrazione aperta dalla
Commissione europea nei confronti dell'art. 126 della legge
n. 388/2000.
Come risulta dalle acquisizioni istruttorie si tratta di
procedura tutt'ora in corso (relativa ai commi 1 e 2 del citato
art. 126, legge n. 388/2000, concernenti il rifinanziamento
l'originario finanziamento cui all'art. 1, comma 1-bis, del
decreto-legge n. 149/1993, ed incidenti sugli interventi, che qui
interessano, di cui al successivo comma 5 perche' questo
espressamente subordina questi ultimi interventi a quelli gia'
previsti dai ripetuti artt. 1, comma 1-bis, d.l. n. 149/1993 e 126,
commi 1 e 2, legge n. 388/2000: v. supra i capi 1 e 2 della parte in
fatto della presente ordinanza); a questa procedura comunitaria la
stessa Amministrazione sta resistendo con motivata richiesta alla
Commissione di un riesame delle determinazioni di avvio (v. la nota
del Ministero delle politiche agricole e forestali prot. n. 5249 del
16 novembre 2001).
Pertanto un avvenimento futuro ed incerto [e per di piu'
eventualmente incidente non in via immediata, ma solo in via riflessa
sull'art. 126, comma 5, legge n. 388/2000 (v. supra quanto indicato,
fra parentesi, nel periodo precedente), il quale manterebbe comunque
una sua autonoma valenza (v. infra al capo 2.1)], e avversato dalla
stessa Amministrazione, quale risulta essere allo stato l'esito
sfavorevole della procedura di infrazione relativamente all'art. 126,
commi 1 e 2, legge n. 388/2000, non puo' determinare una carenza di
interesse a chiedere, con ricorso al Tribunale amministrativo
regionale, che il connesso e successivo comma 5 venga dalla medesima
Amministrazione applicato in un certo modo.
1.3. - Quanto alla infondatezza del primo rilievo in ricorso si
osserva quanto segue.
Il ricorrente, socio della cooperativa agricola «La Collina», ne
garanti' personalmente alcuni debiti da essa contratti.
Egli sottolinea di aver prestato queste garanzie prima del 19
maggio 1993, giorno immediatamente precedente la data di entrata in
vigore del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 149, convertito in legge,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 19 luglio 1993,
n. 237, il quale all'art. 1-bis, stabiliva l'assunzione a carico del
bilancio dello Stato delle garanzie concesse, per l'appunto prima
della sua entrata in vigore, da soci di cooperative agricole a favore
delle cooperative stesse, di cui fosse stata previamente accertata
l'insolvenza.
Relativamente a quest'ultimo ulteriore presupposto (il
previamente accertato stato di insolvenza), il decreto ministeriale 2
febbraio 1994 (recante «Criteri e procedure per l'assunzione a carico
del bilancio dello Stato, ai sensi della legge 19 luglio 1993,
n. 237, art. 1-bis, delle garanzie concesse da soci di cooperative
agricole a favore delle cooperative stesse, di cui sia stata
previamente accertata l'insolvenza») ha poi previsto (art. 1, comma
1), tra l'altro, che lo stato d'insolvenza dovesse essersi accertato
dall'autorita' giudiziaria (o che l'autorita' vigilante governativa
avesse disposto la liquidazione coatta amministrativa ai sensi
dell'art. 2540 del codice civile) alla data del medesimo decreto 2
febbraio 1994.
Un ulteriore termine, per la presentazione della domanda di
ammissione al beneficio, e' stato poi fissato al 22 settembre 1994
dal punto 3.1 della circolare del Ministero delle risorse agricole,
forestali e ambientali 14 luglio 1994, n. 17 (avente come oggetto:
«Legge n. 237 del 19 luglio 1993, art. 1-bis - Istruzioni per la
presentazione delle istanze e da parte del soci-garanti, e per la
successiva trasmissione da parte del curatori fallimentari e
commissari liquidatori»).
Prospetta il ricorrente che, per effetto della fissazione alla
data del 2 febbraio 1994 del termine per la sussistenza del
presupposto dello stato di insolvenza, egli si e' vista preclusa la
possibilita' di accedere all'agevolazione (perche' la cooperativa
agricola «La Collina» veniva posta in liquidazione coatta
amministrativa solo in data 19 luglio 1994), e pertanto non ha
presentato domanda di ammissione al beneficio entro il termine del 22
settembre 1994 imposto dalla citata circolare n. 14/1994.
In seguito, relativamente al termine del 2 febbraio 1994, la
situazione e' mutata per effetto della sentenza di questo Tribunale
amministrativo regionale n. 266 del 29 gennaio 1997, che ha annullato
il citato decreto ministeriale 2 febbraio 1994 nella parte in cui ha
fissato alla data della sua emanazione l'accertamento dell'insolvenza
delle cooperative (ritenendo invece il Tribunale amministrativo
regionale piu' corretta una fissazione dello stesso termine alla data
di scadenza del termine di presentazione della domanda da parte dei
soci garanti: nella specie la scadenza del 22 settembre 1994 di cui
alla citata circolare n. 17/1994).
Un ulteriore mutamento della situazione si e' avuto, da ultimo,
per effetto dell'art. 126, comma 5, della legge 23 dicembre 2000,
n. 388 [«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)»], il quale ha
disposto: «Subordinatamente alle cooperative ammesse a godere dei
benefici previsti dall'art. 1, comma 1-bis, del decreto-legge 20
maggio 1993, n. 149, convertito, con modificazioni, dalla legge 19
luglio 1993, n. 237, possono essere ammessi a godere degli stessi
benefici le cooperative ed i consorzi tra cooperative che alla data
del 19 luglio 1993 si trovavano nelle condizioni previste dal
suddetto articolo, che abbiano presentato domanda entro i termini
previsti dalla citata legge, per i quali sia intervenuta, almeno in
primo grado, la pronuncia da parte del tribunale attestante lo stato
di insolvenza oppure che si trovino in stato di liquidazione. Le
procedure esecutive nel confronti dei soci garanti per l'escussione
delle garanzie sono sospese sino alla comunicazione da parte
dell'amministrazione della messa a disposizione della somma
spettante».
In esito a questa disposizione il ricorrente ha formulato la
propria istanza di assunzione a carico del bilancio dello Stato delle
garanzie prestate a fronte di debiti contratti dalla propria
Cooperativa, prospettando che il citato art. 126 della legge
finanziaria 2001 avrebbe esteso la possibilita' di accedere al
beneficio anche per le cooperative il cui stato di insolvenza sia
stato dichiarato tra i ripetuti termini del 2 febbraio 1994 (di
accertamento dell'insolvenza, ai sensi del decreto ministeriale 2
febbraio 1994) e del 22 settembre 1994 (di presentazione della
domanda, ai sensi della circolare n. 17/1994).
L'istanza e' stata respinta dall'impugnato atto in data 28 giugno
2001 in base alla considerazione che il citato art. 126, comma 5,
della legge n. 388/2000 non ha riaperto i termini per l'accesso al
beneficio in argomento, riferendosi alle cooperative ed ai consorzi
tra cooperative che abbiano presentato domanda entro i termini
previsti dalla citata legge n. 237/1993.
Il primo rilievo in ricorso asserisce:
che il ripetuto art. 126, comma 5, della legge n. 388/2000 va
interpretato alla luce dei principi costituzionali di eguaglianza,
imparzialita' e buon andamento dell'Amministrazione;
che i precedenti commi 1 e 2 della stesso art. 126 fanno
salve le successive modifiche delle disposizioni ministeriali
conseguenti a pronunce definitive in sede amministrativa o
giurisdizionale;
che dal successivo comma 5 la legge avrebbe inteso, per
ragioni di giustizia, disciplinare la riammissione al beneficio di
coloro che (come il ricorrente), indotti in errore dalle disposizioni
del citato decreto ministeriale 2 febbraio 1994 poi dichiarate
illegittime con pronuncia giurisdizionale, non avevano a suo tempo
presentato domanda pur avendo pieno titolo al beneficio;
che la diversa interpretazione adottata dall'atto impugnato
sarebbe illegittima anche perche' in contrasto coi canoni
interpretativi secondo i quali, a fronte di piu' significati
possibili della stessa disposizione e' compito dell'interprete
escludere quello che difetti di coerenza con i dettami della
Costituzione.
Ciascuno di questi assunti va respinto perche' incompatibile col
testo letterale dell'art. 126, comma 5, legge n. 388/2000.
La disposizione, laddove afferma che possono essere ancora
ammessi a godere dei benefici previsti dall'art. 1, comma 1-bis, del
decreto-legge n. 149/1993 i soggetti che, tra l'altro «abbiano
presentato domanda entro i termini previsti dalla citata legge», non
puo' lasciare adito a dubbi: pur nel suo erroneo rinvio a termini che
sarebbero stati posti dal legislatore (v. infra il capo 2.2), essa e'
inequivocabilmente indirizzata a coloro che abbiano gia' presentato
domanda di accesso nel vigore della precedente normativa, sicche' e'
da escludere che il comma 5 in esame abbia introdotta in proposito
una riapertura dei termini.
Ne' puo' allegarsi, come fa il ricorrente, che i precedenti commi
1 e 2 dello stesso art. 126 fanno salve le successive modifiche delle
disposizioni ministeriali conseguenti a pronunce definitive in sede
amministrativa o giurisdizionale, poiche' quelle disposizioni, e in
particolare il comma 2, si riferiscono specificamente al pagamento
della garanzie ammesse, e non all'ampliamento - previsto nel
successivo comma 5 - della sfera dei beneficiari dell'assunzione dei
debiti da parte dello Stato.
2. - Appare invece rilevante e - nei termini di seguito indicati
al capo 2.2 - non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale, sollevata nel ricorso da ultimo e in
subordine.
2.1 La rilevanza della questione di costituzionalita'
dell'art. 126, comma 5, della legge n. 388/2000 emerge con evidenza
dalla circostanza che si tratta della disposizione da applicare alla
controversia qui sottoposta al Tribunale amministrativo regionale,
sicche' una eventuale pronuncia cassatoria (o comunque incidente
sulla disposizione citata) della Corte costituzionale avrebbe effetti
decisivi sul presente giudizio.
Le argomentazioni a contrario dell'Amministrazione non appaiono
fondate.
Secondo il Ministero resistente una dichiarazione di
incostituzionalita' della disposizione in esame sarebbe vana perche'
la precedente decisione del Consiglio U.E. del 22 luglio 1997,
pronunciandosi sugli originari finanziamenti di cui all'art. 1, comma
1-bis, del decreto-legge n. 149/1993 (poi rifinanziati dal commi 1 e
2 dall'art. 126 ora in esame), aveva si' dichiarato quella originaria
disposizione compatibile con la normativa comunitaria, ma nei limiti
esplicitamente definiti nello stesso art. 1, comma 1-bis, ossia per
un importo di lire 200 miliardi e per un periodo di dieci anni,
nonche' con esplicito riferimento alle sole garanzie gia' ammesse
all'intervento e riportate nell'elenco n. 1 allegato al decreto
ministeriale 18 dicembre 1995. Ma il rilievo va rigettato perche'
invoca un precedente che non attiene al caso di specie: la decisione
del Consiglio U.E. del 22 luglio 1997 riguardava gli originari
interventi di cui all'art. 1, comma 1-bis, del decreto-legge
n. 149/1993 (peraltro ulteriormente calibrati dall'art. 126, commi 1
e 2, della legge n. 388/2000), mentre il vaglio di costituzionalita'
riguarda i diversi e successivi interventi previsti dall'art. 126,
comma 5, ora in esame.
E' vero che risulta essere in corso una nuova procedura di
infrazione aperta dalla Commissione europea nei confronti
dell'art. 126 della legge n. 388/2000; che si tratta di procedura
relativa ai commi 1 e 2 del citato art. 126, legge n. 388/2000,
concernenti il rifinanziamento l'originario finanziamento di cui
all'art. 1, comma 1-bis, del decreto-legge n. 149/1993; che la
procedura potrebbe avere incidenza sugli interventi, che qui
interessano, di cui al successivo comma 5 (v. supra al capo 1.2); e
che le relative determinazioni della Commissione europea richiamano e
ribadiscono quelle della suddetta precedente procedura poi sfociata
nella citata decisione del Consiglio U.E. del 22 luglio 1997; ma e'
anche vero che - come gia' rilevato al citato capo 1.2 - si tratta di
procedura in corso, cui lo Stato italiano (in veste della stessa
Amministrazione qui intimata) sta resistendo, il cui esito e'
attualmente avvenimento futuro ed incerto, ed eventualmente incidente
non in via immediata, ma solo in via riflessa sull'art. 126, comma 5,
legge n. 388/2000, il quale mantiene comunque una sua valenza
autonoma (v. infra in questo capo); sicche', come sussiste comunque
un interesse ad una pronuncia di questo Tribunale amministrativo
regionale sulla corretta applicazione dell'art. 126, comma 5, legge
n. 388/2000, cosi' sussiste la rilevanza di una pronuncia sulla
legittimita' costituzionale della disposizione.
Ne' questa rilevanza puo' essere esclusa dall'effetto sospensivo
dell'avvio della procedura comunitaria di infrazione (l'art. 88,
paragrafo 3, del Trattato CE prevede tra l'altro: «lo Stato membro
interessato non puo' dare esecuzione alle misure progettate prima che
tale procedura abbia condotto a una decisione finale»). Le «misure
progettate» infatti (da sospendere ai sensi del citato art. 88,
paragrafo 3, del Trattato), sono i rifinanziamenti di cui ai commi 1
e 2 dell'art. 126, legge n. 388/2000 e non gli adempimenti di cui al
successivo comma 5.
Questi ultimi certamente sono collegati alle suddette «misure
progettate» di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 126, legge n. 388/2000
perche' il comma 5 subordina i suoi interventi a quelli gia' previsti
dai ripetuti commi 1 e 2, nonche' dall'art. 1, comma 1-bis, d.l.
n. 149/1993 (v. supra al capo 1.2); ma il ripetuto comma 5, da
sottoporre al vaglio di costituzionalita', ha anche una sua portata
autonoma, e necessita anche di autonoma applicazione, a prescindere
dall'applicazione dei precedenti commi 1 e 2.
In proposito si rileva quanto segue.
L'art. 126, comma 5 ora in esame dispone: «Subordinatamente alle
cooperative ammesse a godere dei benefici previsti dall'art. 1, comma
1-bis, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 149, convertito, con
modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 237, possono essere
ammessi a godere degli stessi benefici le cooperative ed i consorzi
tra cooperative che alla data del 19 luglio 1993 si trovavano nelle
condizioni previste dal suddetto articolo, che abbiano presentato
domanda entro i termini previsti dalla citata legge, per i quali sia
intervenuta, almeno in primo grado, la pronuncia da parte del
tribunale attestante lo stato di insolvenza oppure che si trovino in
stato di liquidazione. Le procedure esecutive nei confronti del soci
garanti per l'escussione delle garanzie sono sospese sino alla
comunicazione da parte dell'amministrazione della messa a
disposizione della somma spettante».
Dalla lettura della disposizione si evince che essa, a
prescindere dagli interventi di cui al precedenti commi 1 e 2,
comporta in sede applicativa quanto meno un autonomo riconoscimento,
ai nuovi soggetti interessati da essa previsti, della veste giuridica
di avente titolo alla estensione del beneficio; non solo in vista di
future provvidenze o dell'esito favorevole della procedura
comunitaria di infrazione, ma anche, nell'immediato, ai fini della
sospensione delle procedure esecutive in corso prevista nell'ultima
parte della disposizione in esame (v., con riferimento al ricorrente,
l'ordinanza del G.E. del Tribunale di Ancona in data 16 agosto 2001,
allegato 3 al ricorso).
Lo stesso atto impugnato, del resto, ha applicato - sia pure
negativamente - l'art. 126, comma 5, legge n. 388/2000, senza curarsi
della procedura di infrazione avverso i precedenti commi 1 e 2.
2.2. - Relativamente alla non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalita' si rileva invece quanto segue.
L'art. 126, comma 5, legge n. 388/2000, estende il beneficio
della assunzione a carico del bilancio dello Stato delle garanzie
prestate dai soci alle «cooperative ed i consorzi tra cooperative che
alla data del 19 luglio 1993 si trovavano nelle condizioni previste
dal suddetto articolo, che abbiano presentato domanda entro i termini
previsti dalla citata legge, per i quali sia intervenuta, almeno in
primo grado la pronuncia da parte del tribunale attestante lo stato
di insolvenza oppure che si trovino in stato di liquidazione».
I presupposti per il nuovo beneficio sono dunque cosi'
individuati:
a) concessione delle garanzie, alla data del 19 luglio 1993
(data di pubblicazione della citata legge n. 237/1993, di conversione
del pure citato decreto-legge n. 149/1993), da soci di cooperative
agricole, a favore delle cooperative stesse [le altre «condizioni
previste dall'art. 1, comma 1-bis, del decreto-legge 20 maggio 1993,
n. 149» (anteriorita' delle garanzie rispetto alla data di entrata in
vigore del decreto-legge n. 149/1993; previo accertamento
dell'insolvenza) sono assorbite dalle nuove previsioni della
disposizione in esame (v. infra)];
b) aver presentato la domanda di ammissione al beneficio
«entro i termini previsti dalla citata legge»;
c) trattasi di soggetti (cooperative o consorzi di
cooperative) «per i quali sia intervenuta, almeno in primo grado, la
pronuncia da parte del tribunale attestante lo stato di insolvenza
oppure che si trovino in stato di liquidazione».
Si osserva in primo luogo, quanto al presupposto sub b), che esso
- ove ci si limitasse al dato letterale - sarebbe impossibile,
perche' la «citata legge» (rectius: il citato decreto-legge
n. 149/1993, convertito, con modificazioni, dalla citata legge
n. 237/1993) non ha previsto il termine di presentazione della
domanda per i benefici di cui trattasi.
Con uno sforzo interpretativo, dovuto dal giudice in applicazione
del principio di conservazione dei mezzi giuridici, puo' ritenersi,
con la difesa erariale, che il rinvio di cui al citato punto b) debba
intendersi al termine del 22 settembre 1994, fissato non dalla legge
ma dall'Amministrazione nel punto 3.1 della circolare del Ministero
delle risorse agricole, forestali e ambientali 14 luglio 1994, n. 17,
avente come oggetto: «Legge n. 237 del 19 luglio 1993, art. 1-bis -
Istruzioni per la presentazione delle istanze e da parte dei
soci-garanti, e per la successiva trasmissione da parte dei curatori
fallimentari e commissari liquidatori» (v. il capo 1 della parte in
fatto della presente ordinanza).
Ma una volta superata in questo modo l'erroneita' del testo
legislativo, esso appare in contrasto con i principi costituzionali
ove si consideri la previsione dei presupposti sopra indicati al
punto c).
Questi, nel disegno del comma 5 in esame, consentono il beneficio
di cui trattasi che vengano a trovarsi in stato di insolvenza o di
liquidazione anche successivamente al termine di presentazione della
domanda di accesso al beneficio.
L'esame letterale del testo non pare consenta dubbi in proposito.
In particolare rileva il raffronto fra il tempo «imperfetto» usato
per indicare la data di possesso del requisito sub a) ed i tempi
«passato prossimo» e «presente» usati per indicare la data di
possesso dei presupposti sub c).
Rileva inoltre la stessa previsione a parte di detti presupposti
nonostante il richiamo onnicomprensivo che il comma 5 in esame fa
alle «condizioni previste dall'art. 1, comma 1-bis, del decreto-legge
20 maggio 1993, n. 149». Queste condizioni infatti, in quel comma
1-bis, erano si ai presupposti sub a) (assunzione dei debiti da parte
dei soci) sia i presupposti sub c) (insolvenza), sicche' ove in detto
comma 5 fosse ritenuto di mantenere per il requisito dello stato di
insolvenza (o per lo stato di liquidazione) il presente termine la
espressa locuzione del comma 5 («per i quali sia intervenuta, almeno
in primo grado, la pronuncia da parte del tribunale attestante lo
stato di insolvenza oppure che si trovino in stato di liquidazione»)
sarebbe stata superflua.
Ne' il comma 5 in esame prevede per detto presupposto sub c) un
qualsivoglia altro riferimento temporale.
Se dunque l'art. 126, comma 5, legge n. 388/2000 consente il
beneficio di cui trattasi a soggetti societari o consortili che si
trovino in stato di insolvenza o di liquidazione anche
successivamente all'originario termine di presentazione della domanda
di accesso al beneficio (22 settembre 1993) ne risulta una
illogicita' ed un contrasto con la pregressa vicenda
giuridico-fatturale sulla quale detto comma 5 viene ad innestarsi.
In particolare:
possono essere sanate dalla disposizione in esame istanze di
accesso al beneficio ormai datate (anteriori al 22 settembre 1994) e
prive ab origine di fondamento, perche' prodotte in totale assenza di
un presupposto che, nel sistema dell'art. 1-bis, del decreto-legge
n. 149/1993, era imprescindibile: lo stato di insolvenza, che
produrrebbe gli effetti positivi riconosciutigli dalla legge
nonostante si sia concretato soltanto molti anni dopo dalla
(infondata) istanza del soggetto interessato;
per contro la stessa disposizione, nulla prevedendo in
proposito, non consente l'accesso al beneficio a soggetti che - come
il ricorrente - pure in tempestivo possesso del requisito
dell'insolvenza societaria alla originaria scadenza del termine di
presentazione della domanda (22 settembre 1994), non hanno
tempestivamente formulato quella domanda per ragioni ad essi non
imputabili, e addirittura, come nel caso del ricorrente, imputabili a
disposizioni ministeriali e annullate dal giudice amministrativo (v.
supra il capo 1.3).
Per questo appare non manifestamente infondato il dubbio che
l'art. 126, comma 5, della legge n. 388/2000 violi il principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, oltre al principio
di ragionevolezza che ne deriva.
Analogo dubbio sorge con riferimento all'art. 45 della
Costituzione, posto che esso riconosce la funzione sociale della
cooperazione, e questa funzione risulta dalle irrazionali previsioni
qui contestate.
3. - In conclusione questo Tribunale amministrativo regionale
ritiene rilevante e - cosi' come precisato al capo 2.2 che precede -
non manifestamente informata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 126, comma 5, della legge 23 dicembre 2000,
n. 388, in relazione agli artt. 3 e 45 della Costituzione.
Pertanto ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
va sospeso il giudizio in corso e vanno ordinate alla segreteria:
la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
la comunicazione della presente ordinanza alle parti in
causa;
la comunicazione della presente ordinanza al Presidente del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.