ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli articoli 10,
comma 1, lettere a, b e c, 27, commi 8, 9, 10 e 11, e 25, commi 1 e
5, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2002), promossi con ricorsi delle Regioni Basilicata ed
Emilia-Romagna, notificati il 26 e il 27 febbraio 2002, depositati in
cancelleria il 6 e l'8 marzo successivi ed iscritti ai numeri 20 e 23
del registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 2003 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Regione Basilicata e
Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna, e l'avvocato dello
Stato Paolo Cosentino per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso (r. ric. n. 20 del 2002), notificato il
26 febbraio e depositato il 6 marzo 2002, la Regione Basilicata ha
impugnato, tra l'altro, l'art. 10, comma 1, lettere a, b, e c e
l'art. 27, commi 8, 9, 10 e 11 della legge 28 dicembre 2001, n. 448
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2002), lamentando la violazione degli
artt. 3, 5, 114, 117 e 119 della Costituzione.
L'art. 10 (Modificazioni all'imposta sulle insegne di esercizio),
comma 1, lettere a, b e c, in deroga all'art. 3 della legge 27 luglio
2000, n. 212 (Disposizioni in materia di statuto dei diritti del
contribuente) - concernente l'efficacia temporale delle norme
tributarie, soggetta generalmente a divieto di retroattivita' -,
stabilisce che le tariffe dell'imposta sulla pubblicita' e del
diritto sulle pubbliche affissioni sono deliberate entro il 31 marzo
di ogni anno e si applicano a decorrere dal 1° gennaio del medesimo
anno (lettera a); estende ai comuni aventi fino a 30.000 abitanti la
facolta' (originariamente prevista per i soli comuni piu' popolosi)
di suddividere il territorio in due «categorie», applicando a quella
«speciale» una maggiorazione della tariffa normale fino al 150%
(lett. b, che modifica l'art. 4, comma 1 del d.lgs. 15 novembre 1993,
n. 507, concernente «Revisione ed armonizzazione dell'imposta
comunale sulla pubblicita' e del diritto sulle pubbliche affissioni,
della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni e
delle province nonche' della tassa per lo smaltimento dei rifiuti
solidi urbani a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421, concernente il riordino della finanza territoriale»);
introduce una ulteriore esenzione dall'imposta, rispetto a quelle
gia' contemplate dall'art. 17 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507,
«per le insegne di esercizio di attivita' commerciali e di produzione
di beni o servizi che contraddistinguono la sede ove si svolge
l'attivita' cui si riferiscono, di superficie complessiva fino a 5
metri quadrati», consentendo ai comuni di estendere con regolamento
tale esenzione, in ordine alle insegne di superficie superiore a
questo ultimo limite (lettera c, che aggiunge il comma 1-bis
all'art. 17 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507).
Ad avviso della ricorrente, siffatte previsioni legislative si
connotano tutte per una «evidente analiticita», e costituiscono a
tutti gli effetti norme di dettaglio.
Tale profilo ne determinerebbe la illegittimita' costituzionale,
alla luce degli articoli 3, 5 114 e 117 della Costituzione, poiche',
a seguito dell'entrata in vigore della revisione costituzionale del
Titolo V, Parte II, della Carta, «la normazione statale di dettaglio
nelle materie di competenza regionale non e' piu' consentita».
Premette sul punto la ricorrente che la materia concernente il
«sistema tributario degli enti locali», cui essa riconduce la
disposizione impugnata, e' oggetto di potesta' legislativa residuale
ed esclusiva della Regione.
Lo Stato, ai sensi del terzo comma dell'art. 117 della
Costituzione, in materia di tributi locali dovrebbe percio' limitarsi
a determinare i «principi fondamentali» per assicurare il
«coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»,
senza sconfinare nella produzione di norme dettagliate.
Infatti, «nel rispetto di quella paritaria nozione delle
componenti della Repubblica che e' stata introdotta dall'art. 114
della Costituzione (che impone anche una lettura aggiornata
dell'art. 5)», non potrebbe piu' ammettersi, come invece ritenuto in
precedenza, che la legge statale penetri nella sfera di potesta'
legislativa regionale, neppure tramite disposizioni espressamente
cedevoli a fronte della successiva legislazione della Regione.
Il rovesciamento del criterio di attribuzione delle competenze
legislative, tramite l'enumerazione delle materie oggetto di potesta'
legislativa statale, conduce a ritenere, secondo la ricorrente, che
oramai lo Stato possa legiferare, senza alcun margine di elasticita',
nei soli ambiti espressamente riservatigli.
Tale conclusione rifletterebbe la pari «dignita» acquisita dalla
legge regionale nell'ordinamento giuridico: la Regione, si aggiunge,
non si limita piu' a «emanare» delle «norme legislative» che
incontrano l'«inevitabile limite» dei principi fondamentali traibili
dalla normativa statale, ma e' divenuta titolare della funzione
legislativa, al pari dello Stato, sicche' l'una e l'altro possono
legiferare nei soli spazi assegnati dalla Costituzione.
Posto che l'art. 117, terzo comma, della Costituzione riserva
allo Stato la sola determinazione dei principi fondamentali nelle
materie oggetto di competenza concorrente, sia che si verta in tale
ambito, sia che venga in conto materia riservata alla potesta'
legislativa residuale della Regione, si dovrebbe in ogni caso
concludere per l'illegittimita' costituzionale della normativa
statale di dettaglio.
Tanto piu' che essa, aggiunge sul punto la ricorrente, non
troverebbe piu' alcuna ragionevole giustificazione, a fronte del
potere sostitutivo attribuito allo Stato dall'art. 120 della
Costituzione, cosicche' sarebbe leso lo stesso articolo 3 della
Costituzione «nel suo rapporto con gli artt. 5, 114 e 117» della
Carta (ne' si sarebbe, in ogni caso, in presenza dei presupposti che
giustificano, secondo l'art. 120, secondo comma, della Costituzione,
l'attivazione del potere sostitutivo, in primis l'inerzia regionale).
Inoltre, la disposizione impugnata e' priva della clausola di
cedevolezza dinnanzi a sopravvenuta legge regionale, cio' che, si
conclude, ne avrebbe determinato l'illegittimita' costituzionale
anche nella vigenza dell'originario articolo 117 della Costituzione.
Censura identica alla precedente viene svolta dalla Regione
Basilicata, sempre in relazione all'art. 10, comma 1, lettere a, b e
c, avuto riguardo alla competenza concorrente della Regione nella
materia concernente il «governo del territorio», cui la disciplina
delle insegne di esercizio sarebbe «intimamente connessa»: il
carattere dettagliato della disposizione impugnata costituirebbe
motivo di incostituzionalita' della stessa, per violazione degli
articoli 3, 5, 114, 117 della Costituzione.
L'art. 10, comma 1, lettere a, b e c, sarebbe, secondo la Regione
Basilicata, altresi' lesivo dell'art. 119 della Costituzione, poiche'
trascurerebbe, nella regolamentazione di imposta il cui gettito e'
destinato all'ente locale, «l'autonomia comunale».
Tale censura avrebbe particolare evidenza con riguardo
all'esenzione dall'imposta recata dalla lettera c, che sarebbe stata
introdotta «senza alcuna valutazione in termini di apporto al
finanziamento degli enti locali», per di piu' «scavalcando
completamente la legge regionale».
Infine, appare alla Regione Basilicata «del tutto irrazionale»
che la lettera c dell'art. 10 introduca un rigido criterio di
esenzione dall'imposta, legato alle dimensioni dell'insegna, cosi'
precludendo all'ente locale di adottarne di ulteriori o di
diversamente modularlo, nel quadro di una politica di incentivazione
o disincentivazione della pubblicita' degli esercizi commerciali.
Il comma 8 dell'art. 27 (Disposizioni finanziarie per gli enti
locali) stabilisce che il comma 16 dell'art. 53 (Regole di bilancio
per le regioni, le province e i comuni) della legge 23 dicembre 2000,
n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), e' cosi'
sostituito: «Il termine per deliberare le aliquote e le tariffe dei
tributi locali, compresa l'aliquota dell'addizionale comunale
all'IRPEF di cui all'art. 1, comma 3, del decreto legislativo
28 settembre 1998, n. 360, recante «istituzione di una addizionale
comunale all'IRPEF e successive modificazioni», e le tariffe dei
servizi pubblici locali, nonche' per approvare i regolamenti relativi
alle entrate degli enti locali, e' stabilito entro la data fissata da
norme statali per la deliberazione del bilancio di previsione. I
regolamenti sulle entrate, anche se approvati successivamente
all'inizio dell'esercizio purche' entro il termine di cui sopra,
hanno effetto dal 1° gennaio dell'anno di riferimento».
Nel testo originario, il comma 16 dell'art. 53 della legge n. 388
del 2000 stabiliva che «Il termine per deliberare le tariffe, le
aliquote d'imposta per i tributi locali e per i servizi locali,
compresa l'aliquota di compartecipazione dell'addizionale all'imposta
sul reddito delle persone fisiche, prevista dall'art. 1, comma 3, del
d.lgs. 28 settembre 1998, n. 360, e per l'approvazione dei
regolamenti relativi ai tributi locali, e' stabilito entro la data di
approvazione del bilancio di previsione. I regolamenti, anche se
adottati successivamente, hanno comunque effetto dal 1° gennaio
dell'anno di riferimento del bilancio di previsione».
Il comma 9 dell'art. 27, dispone che «In deroga alle disposizioni
dell'articolo 3, comma 3, della legge 27 luglio 2000, n. 212» -
recante «Disposizioni in materia di statuto dei diritti del
contribuente» - «i termini per la liquidazione e l'accertamento
dell'imposta comunale sugli immobili, scadenti al 31 dicembre 2001,
sono prorogati al 31 dicembre 2002, limitatamente alle annualita'
d'imposta 1998 e successive. Il termine per l'attivita' di
liquidazione a seguito di attribuzione di rendita da parte degli
uffici del territorio competenti di cui all'articolo 11, comma 1,
ultimo periodo, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, e'
prorogato al 31 dicembre 2002 per le annualita' d'imposta 1997 e
successive».
Il comma 10 dell'art. 27 stabilisce che «A decorrere dal
1° gennaio 2002 le basi di calcolo dei sovracanoni previsti dagli
articoli 1 e 2 della legge 22 dicembre 1980, n. 925» - recante «Nuove
norme relative ai sovracanoni in tema di concessioni di derivazioni
d'acqua per produzioni di forza motrice» - «sono fissate
rispettivamente in 13 euro e 3,50 euro, fermo restando per gli anni a
seguire l'aggiornamento biennale previsto dall'articolo 3 della
medesima legge n. 925 del 1980».
Infine, il comma 11 dell'art. 27 dispone che «Nel caso in cui
l'imposta relativa a fabbricati del gruppo catastale D, in precedenza
versata ad un unico comune in base a valori di bilancio unitariamente
considerati, sia successivamente da versare a piu' comuni a seguito
dell'attribuzione di separate rendite catastali per le parti
insistenti su territori di comuni diversi, i comuni interessati sono
tenuti a regolare mediante accordo i rapporti finanziari relativi,
delegando il Ministero dell'interno ad effettuare le necessarie
variazioni dell'importo a ciascuno spettante a titolo di
trasferimenti erariali, senza oneri per lo Stato».
Ad avviso della Regione ricorrente, tali previsioni sono
illegittime per piu' ordini di ragioni.
Anzitutto, le disposizioni impugnate, in una materia come la
finanza locale, assegnata alla competenza esclusiva delle Regioni,
fatti salvi i principi di coordinamento che la legge dello Stato puo'
stabilire, conterrebbero norme di dettaglio, la cui introduzione e'
ormai preclusa alla legge dello Stato dagli artt. 117 e 119 della
Costituzione. Rispetto ad altre disposizioni censurate della stessa
legge finanziaria, quelle ora in esame sarebbero anzi esasperatamente
di dettaglio, giungendo a regolare i termini per l'adozione di
regolamenti comunali (il comma 8), i termini di accertamento e
liquidazione dell'ICI (il comma 9), le basi di calcolo, sino al
centesimo di euro, dei sovracanoni per le concessioni di derivazione
d'acqua (il comma 10), i rapporti fra comuni in ordine alla
percezione congiunta dell'ICI (il comma 11).
In particolare, la legge impugnata, con la disposizione di cui al
comma 8, limita e condiziona la potesta' regolamentare dei comuni,
senza considerare che l'art. 117, sesto comma, della Costituzione
attribuisce ai comuni «potesta' regolamentare in ordine alla
disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni
loro attribuite», potesta' che puo' essere indirizzata e delimitata
soltanto dalla legge regionale nell'esercizio della competenza
assegnata dall'art. 117 in materia di organizzazione e funzionamento
degli enti locali.
In tale ambito, poi, una disciplina uniforme, sul piano
nazionale, per tutti i comuni sarebbe del tutto irragionevole ed in
contrasto con gli artt. 3 e 5 della Costituzione, oltre che con le
disposizioni del Titolo V, in quanto i principi fondamentali in
materia sono quelli della sussidiarieta', della differenziazione e
dell'adeguatezza, di cui all'art. 118, primo comma, della
Costituzione.
2. - Nel suo atto di costituzione in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, che ha concluso per l'infondatezza del
ricorso, osserva, in particolare, in ordine all'art. 10, che esso e'
espressione della potesta' legislativa concorrente in materia di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario,
disciplinata dal terzo comma dell'art. 117 della Costituzione.
In quest'ottica, le norme impugnate determinerebbero i principi
della materia, come si desumerebbe dall'intero disposto dell'art. 10,
che al comma 5-bis (recte: alla lettera d, introduttiva del
comma 5-bis dell'art. 24 del d.lgs. n. 507 del 1993) disciplina «la
repressione dell'abusivismo nell'installazione di impianti
pubblicitari», e prevede, al terzo comma, «il rimborso per le minori
entrate derivanti dalle esenzioni previste» dalla lettera c.
Quanto alle disposizioni dell'art. 27 che vengono impugnate,
osserva la difesa erariale che la materia da esse disciplinata
atterrebbe alla perequazione delle risorse finanziarie, rientrante
nell'ambito della legislazione esclusiva dello Stato, come si
evincerebbe dall'integrale lettura dell'art. 27 medesimo.
3. - In prossimita' dell'udienza pubblica la Regione Basilicata
ha depositato memoria illustrativa, insistendo per l'accoglimento del
ricorso.
In via generale, la ricorrente ribadisce che, a seguito della
revisione del Titolo V della Costituzione, il ribaltamento del
tradizionale criterio di riparto della potesta' legislativa esclude
che possa competere allo Stato la introduzione di norme di dettaglio
in materie affidate alla potesta' legislativa concorrente.
In tal senso, dovrebbero trarsi argomenti dalla sentenza n. 282
del 2002 di questa Corte, ove e' affermata la necessita' di muovere
non gia' dalla sussistenza di uno specifico titolo costituzionale di
legittimazione dell'intervento regionale, quanto, al contrario,
dall'indagine sulla esistenza di riserve di competenza statale.
Viene altresi' ricordata la sentenza n. 96 del 2003, ove,
rigettandosi una censura della Regione in base al rilievo per cui la
norma impugnata non era di dettaglio, sarebbe stato implicitamente
affermato quanto sostenuto dalla odierna ricorrente.
Ne', al fine di distinguere norme di principio e di dettaglio,
potrebbero recuperarsi i criteri qualificatori adottati dalla Corte
anteriormente alla revisione costituzionale del Titolo V della Parte
II della Costituzione.
Infatti, come emergerebbe ad esempio dalla sentenza n. 171 del
1999, il carattere di principio delle disposizioni allora censurate
sarebbe conseguente al collegamento ricorrente tra tali norme e le
esigenze di «interesse nazionale», nozione, quest'ultima, non piu'
richiamata dalla Costituzione, e destinata in ogni caso (ove la si
potesse rinvenire implicitamente) ad operare diversamente che in
passato.
Nello specifico, riguardo all'art. 10, la ricorrente sostiene che
le disposizioni oggi impugnate contengono solo prescrizioni di
dettaglio, tenuto conto che i principi vanno colti ad un livello di
maggiore astrattezza rispetto alla regola positivamente stabilita
(sentenza n. 65 del 2001).
A fronte di cio', la difesa erariale si limiterebbe ad asserzioni
apodittiche ed indimostrabili, circa la pretesa natura di «principi»
delle norme censurate.
Inoltre, lo Stato nulla avrebbe dedotto per contrastare il motivo
del ricorso concernente la lesione della sfera di competenza
regionale in materia di governo del territorio, nell'estesa accezione
che essa avrebbe assunto nella giurisprudenza costituzionale (viene
richiamata, a tale proposito, la sentenza n. 382 del 1999).
In ordine all'art. 27, poi, osserva in particolare che il
concetto di «perequazione», scudo dietro il quale l'Avvocatura
erariale vorrebbe riparare le disposizioni censurate, puo' alludere
solo al compito, gravante sullo Stato, di compensare le differenze
che, in ragione della maggiore o minore ampiezza della base fiscale e
del reddito prodotto, gravano sulle singole zone del Paese, e non
anche, come preteso, alla regolamentazione in dettaglio delle singole
entrate comunali. Ne' le norme impugnate sarebbero qualificabili come
principi di «coordinamento della finanza pubblica», non possedendo,
dei principi, la generalita', la struttura e la funzione, ed essendo,
al contrario, esasperatamente di dettaglio.
Sarebbe poi irragionevole ed in contrasto con gli artt. 3 e 5
della Costituzione, oltre che con le disposizioni del Titolo V, la
scelta di dettare una disciplina uniforme, sul piano nazionale, per
tutti i comuni, in spregio dei principi fondamentali in materia, che
sono quelli della sussidiarieta', della differenziazione e
dell'adeguatezza, di cui all'art. 118, primo comma, della
Costituzione.
4. - Con ricorso notificato il 27 febbraio e depositato l'8 marzo
2002 (r. ric. n. 23 del 2002) la Regione Emilia-Romagna ha impugnato,
tra l'altro, l'art. 25 (Finanza decentrata), commi 1 e 5, della legge
28 dicembre 2001, n. 448, in riferimento all'art. 119 della
Costituzione.
La prima delle due disposizioni sostituisce il comma 7
dell'art. 1 del d.lgs. 28 settembre 1998, n. 360 (Istituzione di una
addizionale comunale all'IRPEF, a norma dell'articolo 48, comma 10,
della legge 27 dicembre 1997, n. 449, come modificato
dall'articolo 1, comma 10, della legge 16 giugno 1998, n. 191), che
disciplina il meccanismo di acconto e di conguaglio nella
ripartizione annuale ai comuni e alle province, da parte del
Ministero dell'interno, delle somme versate a titolo di addizionale
all'IRPEF. Mentre tale calcolo era effettuato, secondo la disciplina
originaria, «sulla base dei dati forniti dal Ministero delle finanze
concernenti le risultanze delle dichiarazioni dei redditi e dei
sostituti d'imposta presentate», per quel che riguarda gli acconti,
«per l'anno precedente a quello cui si riferisce l'addizionale
comunale», e, per quel che riguarda i conguagli - effettuati entro
l'anno successivo a quello in cui e' effettuato il versamento,
mediante compensazione con le somme spettanti a titolo di acconto per
l'anno successivo -, «per l'anno cui si riferisce l'addizionale
comunale», con le modifiche recate dalla norma impugnata, invece, il
calcolo dell'acconto e' effettuato «sulla base dei dati statistici
piu' recenti forniti dal Ministero dell'economia e delle finanze
entro il 30 giugno di ciascun anno relativi ai redditi imponibili dei
contribuenti aventi domicilio fiscale nei singoli comuni». Entro
l'anno successivo a quello in cui e' stato effettuato il versamento,
poi, il Ministero dell'interno «provvede all'attribuzione definitiva
degli importi dovuti sulla base dei dati statistici relativi all'anno
precedente, forniti dal Ministero dell'economia e delle finanze entro
il 30 giugno, ed effettua gli eventuali conguagli anche sulle somme
dovute per l'esercizio in corso».
Ad avviso della ricorrente, il cambiamento intaccherebbe le
certezze degli enti locali per cio' che attiene al computo sia degli
acconti che dei conguagli. Nella versione originale della disciplina,
infatti, gli acconti andavano calcolati annualmente sulla base dei
dati IRPEF dell'anno precedente, ed i conguagli calcolati, e
corrisposti l'anno successivo, insieme al nuovo acconto, sulla base
delle risultanze dei dati IRPEF - relative dunque all'anno cui si
riferisce l'addizionale comunale -; mentre con la nuova gli acconti
vanno calcolati in base ai dati statistici piu' recenti, relativi ai
redditi imponibili dei contribuenti aventi domicilio fiscale nei
singoli comuni, forniti dal Ministero dell'economia, ed i conguagli,
ancora, sulla base dei dati statistici del Ministero dell'economia.
I nuovi meccanismi sarebbero quindi illegittimi, per violazione
del principio di certezza delle risorse finanziarie sotteso
all'art. 119, secondo comma, della Costituzione, in quanto farebbero
perdere la certezza della relazione fra trasferimenti e concrete
risultanze fiscali, anche perche' il riferimento, senza alcuna
ulteriore precisazione, ai dati statistici ministeriali «piu'
recenti» consentirebbe margini di discrezionalita' nell'aggiornamento
e nella strutturazione dei dati, renderebbe impossibili le verifiche,
e rovescerebbe sugli enti locali le conseguenze negative delle
eventuali inefficienze delle elaborazioni statistiche ministeriali.
Essendo poi tali dati statistici espressamente riferiti «ai redditi
imponibili dei contribuenti aventi domicilio fiscale nei singoli
comuni», acconti e conguagli perderebbero ogni relazione con i
redditi di lavoro dipendente e quelli ad essi assimilati, i quali, ai
fini dell'imputazione dell'addizionale, vanno attribuiti, a norma del
comma 6 dello stesso art. 1 del d.lgs. n. 360 del 1998, al comune in
cui il sostituto d'imposta ha il domicilio fiscale alla data di
effettuazione delle operazioni di conguaglio relative a detti
redditi.
L'operativita' di tali meccanismi, peraltro, e' rinviata dal
comma 5 dello stesso art. 27 della legge n. 448 del 2001, comma
anch'esso impugnato dalla Regione Emilia-Romagna, al 30 novembre
2002, prorogandosi cosi' il termine, gia' prorogato dalla legge
finanziaria 2001 (art. 67 - Compartecipazione al reddito IRPEF per i
comuni per l'anno 2002, comma 1, della legge n. 388 del 2000), per
l'emanazione dei decreti ministeriali cui e' rimessa la
determinazione dell'ammontare dell'addizionale. Pertanto, secondo
quanto stabilito ancora dallo stesso comma 5 dell'art. 25 della legge
n. 448 del 2001, in forza della sostituzione, da esso disposta, dei
commi 3, 4 e 5 dell'art. 67 della detta legge finanziaria del 2001,
si applica ancora, e si applichera' anche nel 2003, un regime
transitorio, di compartecipazione dei comuni al gettito dell'IRPEF,
da quest'ultima legge istituito.
Alla disciplina dettata in proposito dall'art. 67 della
finanziaria del 2001, tuttavia, con la sostituzione dei commi 3, 4 e
5, vengono introdotte due importanti varianti. In primo luogo, viene
stabilito, aggiungendosi una proposizione al comma 3, che per il 2002
il riparto si basera' sui «dati statistici piu' recenti forniti dal
Ministero dell'economia e delle finanze»; in secondo luogo, fermo il
principio, gia' fissato dal comma 4, per cui i trasferimenti erariali
sono ridotti per ciascun comune in misura pari al gettito spettante
per la detta compartecipazione al gettito IRPEF, si stabilisce,
aggiungendosi una proposizione a tale comma, che «nel caso in cui il
livello dei trasferimenti spettanti ai singoli enti risulti
insufficiente a consentire il recupero integrale della
compartecipazione, la compartecipazione stessa e' corrisposta al
singolo ente nei limiti dei trasferimenti spettanti per l'anno».
Entrambe le innovazioni introdotte, secondo la ricorrente,
sarebbero costituzionalmente illegittime. La prima in quanto
rinnoverebbe, per la disciplina transitoria, la stessa situazione di
incertezza e di discrezionalita' ministeriale denunciata a proposito
dei calcoli basati sui «dati statistici piu' recenti» nella
disciplina a regime; la seconda, in quanto, facendo prevalere la
logica dei trasferimenti su quella della compartecipazione al gettito
IRPEF, violerebbe lo spirito e la lettera dell'art. 119, secondo
comma, della Costituzione, che basa l'autonomia finanziaria delle
Regioni e degli enti locali su «tributi ed entrate proprie», nonche'
sulla «compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibili al
loro territorio».
Anche il rinvio al 2004 della cessazione del regime transitorio
sarebbe lesivo del disposto costituzionale, perche' l'entrata in
vigore della riforma del Titolo V non sembrerebbe aver inciso affatto
sui comportamenti del legislatore ordinario, il quale affronterebbe
il tema cruciale dell'autonomia finanziaria come se l'art. 119 non
avesse subito alcun mutamento, ed anzi mostrerebbe di voler
retrocedere rispetto alle timide innovazioni introdotte dal
legislatore precedente alla riforma stessa.
5. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, chiedendo che il ricorso sia rigettato in quanto infondato.
In particolare, in ordine alle questioni aventi ad oggetto
l'art. 25, commi 1 e 5, la difesa erariale contesta che le modifiche
al sistema di calcolo nel meccanismo di acconto e di conguaglio
dell'addizionale comunale IRPEF versata annualmente ai comuni e alle
province, ed il rinvio dell'operativita' di tale meccanismo al
30 novembre 2002, con la previsione dell'applicazione medio tempore
di un regime transitorio di compartecipazione al gettito IRPEF si
pongano in contrasto con l'art. 119 della Costituzione, che basa
l'autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali su «tributi
ed entrate proprie nonche' sulla compartecipazione al gettito di
tributi erariali riferibili al loro territorio». Cio' in quanto
l'art. 25, comma 1, della legge n. 448 del 2001 fa espresso
riferimento ai redditi imponibili dei contribuenti aventi domicilio
fiscale nei singoli comuni come parametro di base. L'autonomia
finanziaria delle regioni e degli enti locali, osserva poi la difesa
erariale, deve essere «in armonia con la Costituzione» e con i
«principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario», cosi' come previsto dagli artt. 119 e 117 della
Costituzione.
6. - Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza la
Regione Emilia-Romagna ha osservato che le argomentazioni
dell'Avvocatura erariale svolte a difesa delle disposizioni
dell'art. 25 censurate non sarebbero pertinenti ai rilievi mossi, non
offrendo risposte che entrino nel merito.
Considerato in diritto
1. - La Regione Basilicata (r. ric. n. 20 del 2002) ha impugnato,
insieme ad altre disposizioni della stessa legge, l'art. 10, comma 1,
lettere a, b e c, della legge finanziaria 2002 (legge 28 dicembre
2001, n. 448) in tema di imposta sulla pubblicita', nonche'
l'art. 27, commi 8, 9, 10 e 11, della medesima legge, in tema di
diversi tributi locali. A sua volta la Regione Emilia-Romagna (r.
ric. n. 23 del 2002) ha impugnato, tra gli altri, l'articolo 25,
commi 1 e 5, della medesima legge, che reca alcune modifiche al
d.lgs. n. 360 del 1998 e alla legge n. 388 del 2000 in tema di
addizionale comunale e provinciale all'IRPEF e di compartecipazione
dei comuni al gettito dell'IRPEF.
2. - La presente pronunzia riguarda le sole questioni ora
indicate, restando riservata a separate pronunce la decisione delle
ulteriori questioni sollevate nei medesimi ricorsi delle Regioni
Basilicata ed Emilia-Romagna.
3. - Pur nella varieta' dei loro contenuti, tutte le disposizioni
censurate attengono al regime tributario e delle entrate degli enti
locali: e' dunque opportuno riunire i giudizi, con riguardo alle
questioni ad essi relative, perche' siano decisi con unica pronunzia.
4. - La Regione Basilicata solleva, in primo luogo, una censura
di ordine generale, che deve essere esaminata in via preliminare.
Le disposizioni impugnate dell'art. 10 della legge finanziaria
per il 2002, secondo la ricorrente, conterrebbero norme incidenti
nella materia del «sistema tributario degli enti locali», che
spetterebbe alla potesta' «residuale» delle Regioni (art. 117, quarto
comma della Costituzione), salva la sola competenza dello Stato a
determinare i principi fondamentali in materia di «coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario» (art. 117, terzo
comma). Si tratterebbe invece, nella specie, di norme di dettaglio,
che nulla avrebbero a che vedere con il coordinamento.
Anche a proposito dell'art. 27 la Regione ricorrente afferma che
la materia della finanza locale sarebbe assegnata alla competenza
esclusiva delle regioni, salvi i principi di coordinamento che la
legge dello Stato puo' stabilire: le disposizioni impugnate sarebbero
viceversa «esasperatamente di dettaglio».
5. - Questa impostazione della ricorrente non puo' essere
condivisa.
Il sistema finanziario e tributario degli enti locali e' oggetto
delle disposizioni dell'art. 119 della Costituzione, come novellato
dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Esso considera, in linea di principio, sullo stesso piano comuni,
province, citta' metropolitane e regioni, stabilendo che tutti tali
enti «hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa» (primo
comma); hanno «risorse autonome»e «stabiliscono e applicano tributi
ed entrate propri», sia pure «in armonia con la Costituzione e
secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario», ed inoltre «dispongono di compartecipazioni al
gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio» (secondo
comma). Le risorse derivanti da tali fonti, e dal fondo perequativo
istituito dalla legge dello Stato, consentono - vale a dire devono
consentire - agli enti di «finanziare integralmente le funzioni
pubbliche loro attribuite» (quarto comma), salva la possibilita' per
lo Stato di destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi
speciali in favore di determinati comuni, province, citta'
metropolitane e regioni, per gli scopi di sviluppo e di garanzia
enunciati dalla stessa norma o «per provvedere a scopi diversi dal
normale esercizio» delle funzioni degli enti autonomi (quinto comma).
L'attuazione di questo disegno costituzionale richiede pero' come
necessaria premessa l'intervento del legislatore statale, il quale,
al fine di coordinare l'insieme della finanza pubblica, dovra' non
solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno
attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell'intero sistema
tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potra'
esplicarsi la potesta' impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni
ed enti locali.
E' evidente come cio' richieda altresi' la definizione di una
disciplina transitoria che consenta l'ordinato passaggio dall'attuale
sistema, caratterizzato dalla permanenza di una finanza regionale e
locale ancora in non piccola parte «derivata», cioe' dipendente dal
bilancio statale, e da una disciplina statale unitaria di tutti i
tributi, con limitate possibilita' riconosciute a regioni ed enti
locali di effettuare autonome scelte, ad un nuovo sistema. Cosi' che
oggi non si danno ancora, se non in limiti ristrettissimi, tributi
che possano definirsi a pieno titolo «propri» delle regioni o degli
enti locali (cfr. sentenze nn. 296 del 2003 e 297 del 2003), nel
senso che essi siano frutto di una loro autonoma potesta' impositiva,
e quindi possano essere disciplinati dalle leggi regionali o dai
regolamenti locali, nel rispetto solo di principi di coordinamento,
oggi assenti perche' «incorporati», per cosi' dire, in un sistema di
tributi sostanzialmente governati dallo Stato. Anche i tributi di cui
gia' oggi la legge dello Stato destina il gettito, in tutto o in
parte, agli enti autonomi, e per i quali la stessa legge riconosce
gia' spazi limitati di autonomia agli enti quanto alla loro
disciplina - e che percio' la stessa legislazione definiva talora
come «tributi propri» delle Regioni, nel senso invalso nella
applicazione del previgente art. 119 della Costituzione - sono
istituiti dalla legge statale e in essa trovano la loro disciplina,
salvo che per i soli aspetti espressamente rimessi all'autonomia
degli enti territoriali.
Per quanto poi riguarda i tributi locali, si deve aggiungere che,
stante la riserva di legge che copre tutto l'ambito delle prestazioni
patrimoniali imposte (art. 23 della Costituzione), e che comporta la
necessita' di disciplinare a livello legislativo quanto meno gli
aspetti fondamentali dell'imposizione, e data l'assenza di poteri
legislativi in capo agli enti sub-regionali, dovra' altresi' essere
definito, da un lato, l'ambito (sempre necessariamente delimitato in
forza appunto della riserva di legge) in cui potra' esplicarsi la
potesta' regolamentare degli enti medesimi; dall'altro lato, il
rapporto fra legislazione statale e legislazione regionale per quanto
attiene alla disciplina di grado primario dei tributi locali:
potendosi in astratto concepire situazioni di disciplina normativa
sia a tre livelli (legislativa statale, legislativa regionale, e
regolamentare locale), sia a due soli livelli (statale e locale,
ovvero regionale e locale).
Da cio' consegue che, come questa Corte ha gia' avuto modo di
affermare, poiche' non e' ammissibile, in materia tributaria, una
piena esplicazione di potesta' regionali autonome in carenza della
fondamentale legislazione di coordinamento dettata dal Parlamento
nazionale, si deve tuttora ritenere preclusa alle regioni (se non nei
limiti ad esse gia' espressamente riconosciuti dalla legge statale)
la potesta' di legiferare sui tributi esistenti, istituiti e regolati
da leggi statali (cfr. ancora sentenze nn. 296 del 2003 e 297 del
2003); e per converso si deve ritenere tuttora spettante al
legislatore statale la potesta' di dettare norme modificative, anche
nel dettaglio, della disciplina dei tributi locali esistenti. In
proposito vale ovviamente il limite discendente dal divieto di
procedere in senso inverso a quanto oggi prescritto dall'art. 119
della Costituzione, e cosi' di sopprimere semplicemente, senza
sostituirli, gli spazi di autonomia gia' riconosciuti dalle leggi
statali in vigore alle regioni e agli enti locali, o di procedere a
configurare un sistema finanziario complessivo che contraddica i
principi del medesimo art. 119.
6. - Dalle premesse enunciate discende pianamente
l'impossibilita' sia di accedere alla tesi della Regione Basilicata,
secondo cui la materia del «sistema tributario degli enti locali»
spetterebbe gia' oggi alla potesta' legislativa «residuale» delle
regioni; sia di accogliere le censure della stessa ricorrente basate
sul carattere dettagliato e non di principio delle disposizioni
impugnate in materia di tributi locali o devoluti agli enti locali
(che si tratti dell'imposta sulla pubblicita' o dell'ICI o
dell'addizionale all'IRPEF). Le norme impugnate, infatti, recano
modifiche particolari ad aspetti di tali tributi che gia' erano
oggetto di specifica disciplina in preesistenti leggi statali, e sui
quali quindi il legislatore statale, come si e' detto, conserva
potere di intervento, fino alla definizione delle premesse del nuovo
sistema impositivo delle regioni e degli enti locali.
7. - Si possono ora esaminare le specifiche censure che investono
le impugnate disposizioni della legge finanziaria per il 2002.
Non sono fondate, in primo luogo, le questioni sollevate
sull'art. 10, comma 1, lettere a, b e c, che recano alcune modifiche
al decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507 (Revisione ed
armonizzazione dell'imposta comunale sulla pubblicita' e del diritto
sulle pubbliche affissioni, della tassa per l'occupazione di spazi ed
aree pubbliche dei comuni e delle province nonche' della tassa per lo
smaltimento dei rifiuti solidi urbani a norma dell'art. 4 della legge
23 ottobre 1992, n. 421, concernente il riordino della finanza
territoriale - articoli 1-57).
La lettera a sostituisce il comma 5 dell'art. 3 di tale decreto
legislativo, concernente i termini per deliberare le tariffe
dell'imposta sulla pubblicita' e del diritto sulle pubbliche
affissioni, stabilendo che «in deroga all'articolo 3 della legge
27 luglio 2000, n. 212 [recante «Disposizioni in materia di statuto
dei diritti del contribuente»: l'art. 3 stabilisce il principio di
irretroattivita' delle disposizioni tributarie, salvo il caso di
quelle di interpretazione autentica], le tariffe dell'imposta sulla
pubblicita' e del diritto sulle pubbliche affissioni sono deliberate
entro il 31 marzo di ogni anno e si applicano a decorrere dal
1° gennaio del medesimo anno. In caso di mancata adozione della
deliberazione, si intendono prorogate di anno in anno».
La novita' legislativa concerne dunque la modifica (non la
statuizione ex novo) del termine per deliberare le variazioni delle
tariffe. A parte quanto si e' detto sulla perdurante competenza
statale in materia, si puo' osservare che lo spostamento del termine
al 31 marzo di ogni anno, con la previsione di una efficacia
retroattiva delle deliberazioni a decorrere dal 1° gennaio dello
stesso anno, comporta altresi' la deroga - espressamente disposta
dalla norma impugnata - al principio generale sancito dalla legge
statale sul c.d. statuto del contribuente, che esclude di regola
l'efficacia retroattiva delle modifiche introdotte nella disciplina
dei tributi.
8. - La lettera b, sopprimendo le parole «delle prime tre classi»
nell'art. 4, comma 1 del decreto legislativo n. 507 del 1993, estende
a tutti i comuni, anziche' a quelli delle sole prime tre classi (con
popolazione di oltre 30.000 abitanti), la facolta' di suddividere,
agli effetti dell'applicazione dell'imposta sulla pubblicita' e del
diritto sulle pubbliche affissioni, le localita' del proprio
territorio in due categorie in relazione alla loro importanza,
applicando alla categoria speciale una maggiorazione fino al
centocinquanta per cento della tariffa normale.
Si tratta di una norma meramente facoltizzante, che allarga, e
non restringe, l'autonomia dei comuni.
9. - La lettera c aggiunge un comma 1-bis all'art. 17,
concernente le esenzioni dall'imposta sulla pubblicita', in cui si
stabilisce che «l'imposta non e' dovuta per le insegne di esercizio
di attivita' commerciali e di produzione di beni o servizi che
contraddistinguono la sede ove si svolge l'attivita' cui si
riferiscono, di superficie complessiva fino a 5 metri quadrati. I
comuni, con regolamento adottato ai sensi dell'articolo 52 del
decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 [riguardante la potesta'
regolamentare generale delle province e dei comuni in materia di
entrate, anche tributarie], possono prevedere l'esenzione dal
pagamento dell'imposta per le insegne di esercizio anche di
superficie complessiva superiore al limite di cui al periodo
precedente».
In proposito la Regione Basilicata, alla censura di carattere
generale gia' esaminata, aggiunge che la disposizione riguarderebbe
anche la materia connessa del «governo del territorio», di competenza
concorrente delle Regioni, sarebbe irragionevole e lederebbe
l'autonomia comunale, disponendo senz'altro una esenzione, cui i
comuni possono derogare solo nella direzione obbligata di una
esenzione piu' ampia.
In realta', la norma in questione non riguarda il «governo del
territorio», ma la disciplina dell'imposta sulla pubblicita'. Essa
non rappresenta una novita' assoluta nell'ordinamento, ma va ad
integrare la disciplina di altre esenzioni affini, gia' previste per
la pubblicita' all'interno o all'ingresso di locali adibiti alla
vendita di beni o alla prestazione di servizi (cfr. art. 17, comma 1,
lettere a e b, del d.lgs. n. 446 del 1997): esenzioni la cui
disciplina, per quanto si e' detto, fa ancora capo alla legislazione
statale.
10. - L'art. 27 (Disposizioni finanziarie per gli enti locali)
della legge n. 448 del 2001 e' impugnato nei suoi commi 8, 9, 10 e
11, che dispongono modifiche o integrazioni particolari ad alcuni
aspetti della disciplina di diversi tributi locali, gia' contenuta
nelle leggi statali.
Il comma 8 reca una disposizione sostitutiva dell'art. 53,
comma 16, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, in tema di regole di
bilancio per le regioni, le province e i comuni, statuendo che il
termine per deliberare le aliquote e le tariffe dei tributi locali,
compresa l'aliquota dell'addizionale comunale all'IRPEF, e le tariffe
dei servizi pubblici locali, nonche' per approvare i regolamenti
relativi alle entrate degli enti locali, e' stabilito entro la data
fissata da norme statali per la deliberazione del bilancio di
previsione, anziche' entro la data di effettiva approvazione del
bilancio; e che i regolamenti sulle entrate, anche se approvati
successivamente all'inizio dell'esercizio, purche' entro il termine
di cui sopra, hanno effetto dal 1° gennaio dell'anno di riferimento.
Le censure della ricorrente (a parte quella di ordine generale
gia' esaminata) si sostanziano nel rilievo secondo cui sarebbe
limitata e condizionata la potesta' regolamentare dei comuni, e
sarebbe del tutto irragionevole la disciplina uniforme dettata sul
piano nazionale per tutti i comuni, in relazione, in particolare, ai
principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza di cui
all'art. 118, primo comma, della Costituzione.
La questione non e' fondata, per ragioni analoghe a quelle
esposte a proposito dell'art. 10, comma 1, lettera a, anch'esso
relativo a modifica di termini per deliberare le tariffe di tributi
locali.
Quanto all'ultimo periodo del comma, relativo alla decorrenza
dell'efficacia dei regolamenti locali, esso ha lo scopo di consentire
la deroga, che sarebbe preclusa alla fonte regolamentare, al
principio di irretroattivita' sancito dall'art. 11 delle disposizioni
preliminari al codice civile, e ribadito, quanto alle norme
tributarie, dall'art. 3, comma 1, della legge n. 212 sullo statuto
dei diritti del contribuente.
11. - Per le stesse ragioni, e' infondata la questione relativa
al comma 9, che differisce - in espressa deroga, ancora una volta, al
principio, espresso nell'art. 3, comma 3, dello statuto dei diritti
del contribuente, secondo cui non possono essere prorogati i termini
di prescrizione e di decadenza per gli accertamenti di imposta - i
termini, fissati dalla legge statale (cfr. art. 11, comma 1, del
d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504), per la liquidazione e
l'accertamento dell'ICI limitatamente alle annualita' d'imposta
successive al 1998 (primo periodo del comma 9) o al 1997 (secondo
periodo).
12. - Il comma 10 prevede che a decorrere dal 1° gennaio 2002 le
basi di calcolo dei sovracanoni dovuti ai comuni, o ai consorzi
obbligatori tra essi costituiti, compresi nel relativo bacino
imbrifero montano, dai concessionari delle derivazioni d'acqua per
produzioni di forza motrice con potenza nominale media superiore a
220 chilowatt e dei sovracanoni dovuti dagli stessi concessionari, ai
sensi dell'art. 53 del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, a favore dei
comuni rivieraschi e delle rispettive province «sono fissate
rispettivamente in 13 euro e 3,50 euro, fermo restando per gli anni a
seguire l'aggiornamento biennale previsto», attraverso decreti del
Ministro dei lavori pubblici o di quello delle finanze, dall'art. 3
della legge 22 dicembre 1980, n. 925.
Neppure tale questione e' fondata.
La misura dei sovracanoni in questione e' stabilita dalla legge
statale (artt. 1 e 2 della legge n. 925 del 1980), che prevede
altresi' un procedimento per il loro aggiornamento biennale sulla
base dei dati ISTAT sull'andamento del costo della vita (art. 3). La
norma impugnata fissa ex novo le basi di calcolo dei sovracanoni,
salva per gli anni a venire l'applicazione del predetto meccanismo di
aggiornamento.
La norma interviene dunque su una materia gia' interamente
regolata dalla legge dello Stato, la cui competenza, fino
all'attuazione del nuovo art. 119 della Costituzione, resta ferma per
i motivi gia' esposti.
13. - Il comma 11 dispone che «nel caso in cui l'imposta relativa
a fabbricati del gruppo catastale D, in precedenza versata ad un
unico comune in base a valori di bilancio unitariamente considerati,
sia successivamente da versare a piu' comuni a seguito
dell'attribuzione di separate rendite catastali per le parti
insistenti su territori di comuni diversi, i comuni interessati sono
tenuti a regolare mediante accordo i rapporti finanziari relativi,
delegando il Ministero dell'interno ad effettuare le necessarie
variazioni dell'importo a ciascuno spettante a titolo di
trasferimenti erariali, senza oneri per lo Stato».
La questione relativa a tale norma non e' fondata.
Il sistema catastale, compresi i criteri e le procedure per la
determinazione delle relative rendite, che costituiscono anche la
base imponibile a cui e' commisurata, per i fabbricati iscritti o
iscrivibili in catasto, l'imposta comunale sugli immobili (cfr.
art. 5, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 504 del 1992) e' e resta tuttora
di competenza del legislatore statale. Nella specie, l'art. 64,
commi 1 e 2, della legge n. 388 del 2000 ha previsto che, in
correlazione con il procedimento di autodeterminazione provvisoria
delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, cioe' degli
immobili «a destinazione speciale», industriale o commerciale, i
minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai comuni per effetto
dei minori imponibili derivanti da tale autodeterminazione siano
compensati da un corrispondente aumento dei trasferimenti statali se
di importo superiore a lire 3 milioni e allo 0,5 per cento della
spesa corrente prevista per ciascun anno; e che tali trasferimenti
siano invece ridotti qualora ai comuni che ne beneficiano derivino,
per effetto della determinazione definitiva delle rendite catastali,
introiti superiori del 30 per cento o piu' rispetto a quelli
conseguiti prima dell'autodeterminazione provvisoria.
La disposizione qui impugnata non fa che regolare l'ipotesi
particolare in cui l'ICI relativa a detti fabbricati, in precedenza
versata ad un unico comune, sia successivamente da versare a piu'
comuni, a seguito della attribuzione di separate rendite per le parti
insistenti sui rispettivi territori. La previsione di un accordo fra
i comuni interessati e di una delega da parte degli stessi al
Ministero dell'interno per effettuare le necessarie variazioni degli
importi spettanti a titolo di trasferimenti erariali non puo' che far
capo alla legislazione dello Stato, andando ad incidere su una
disciplina che e' di stretta pertinenza statale.
14. - L'addizionale comunale all'imposta sul reddito delle
persone fisiche, istituita dall'art. 1 del d.lgs. 28 settembre 1998,
n. 360, e poi trasformata in addizionale provinciale e comunale
(art. 12 della legge 13 maggio 1999, n. 133), costituisce un'entrata
tributaria istituita e fondamentalmente disciplinata dalla legge
statale, anche se devoluta, quanto al gettito, agli enti locali con
riguardo ai redditi prodotti nei rispettivi territori. L'art. 1,
comma 2, del decreto legislativo istitutivo prevede che l'aliquota
dell'addizionale (successivamente definita «di compartecipazione
dell'addizionale»: art. 12 della legge n. 133 del 1999) sia stabilita
con decreti del Ministro delle finanze, conseguentemente determinando
la equivalente riduzione delle aliquote del tributo erariale. Il
comma 7 dell'art. 1 del medesimo decreto legislativo disciplinava le
modalita' di attribuzione delle somme agli enti locali, in acconto
sulla base dei dati relativi alle dichiarazioni dei redditi dell'anno
precedente, e in sede di conguaglio in base ai dati sulle
dichiarazioni dell'anno di riferimento.
A quest'ultima disciplina l'art. 25, comma 1, impugnato dalla
Regione Emilia-Romagna, reca modifiche intese a stabilire che i
versamenti agli enti locali sono effettuati «sulla base dei dati
statistici piu' recenti forniti dal Ministero dell'economia e delle
finanze», quanto ai versamenti in acconto, e «sulla base dei dati
statistici relativi all'anno precedente, forniti dal Ministero
dell'economia e delle finanze», quanto all'attribuzione definitiva e
a conguaglio.
Di queste modifiche si duole la Regione ricorrente, lamentando
che il riferimento, nel nuovo comma 7 dell'art. 1 del d.lgs. n. 360
del 1998, anziche' ai dati reali, ai dati statistici relativi ai
redditi imponibili dei soggetti aventi domicilio fiscale nei singoli
comuni, violi il «principio di certezza delle risorse finanziarie
sotteso all'art. 119, secondo comma, della Costituzione», in quanto
farebbe perdere la certezza della relazione fra attribuzioni di somme
e concrete risultanze fiscali, consentirebbe margini di
discrezionalita' nell'aggiornamento e nella strutturazione dei dati,
ed inoltre, avendo riguardo ai redditi imponibili dei contribuenti
aventi domicilio fiscale nei singoli comuni, farebbe perdere ogni
relazione con i redditi di lavoro dipendente o assimilati, che sono
attribuiti per legge, ai fini dell'imputazione dell'addizionale, al
comune in cui il sostituto d'imposta ha il domicilio fiscale alla
data di effettuazione delle operazioni di conguaglio relative a detti
redditi.
15. - La questione non e' fondata.
Trattandosi di un'addizionale istituita e regolata dalla legge
dello Stato, resta, in linea di principio, nella disponibilita' del
legislatore statale disciplinare le modalita' della attribuzione del
gettito.
E' vero che la istituzione e la disciplina dell'addizionale sono
state finalizzate sia a fornire agli enti locali una risorsa
aggiuntiva atta a finanziare nuovi compiti e funzioni trasferiti, sia
ad attribuire loro una forma di potesta' impositiva autonoma, con una
sia pure limitata possibilita' di accrescere l'aliquota, per
finanziare la generalita' delle loro funzioni, in sostituzione di
trasferimenti dal bilancio dello Stato (cfr. art. 48, comma 10,
lettere b e d, e comma 11, della legge 27 dicembre 1997, n. 449;
art. 1, commi 2 e 3, e art. 2, comma 3-bis, del d.lgs. n. 360 del
1998). In tal modo la logica di una compartecipazione degli enti
locali al gettito (sia pure «riferibile al loro territorio»:
art. 119, secondo comma, ultimo periodo, della Costituzione) di un
tributo erariale viene a sovrapporsi e in parte a confondersi con
quella di una forma di potesta' impositiva autonoma, che per sua
natura non puo' che esercitarsi sulla base imponibile esistente nel
territorio di ciascun ente.
Il riferimento della norma impugnata ai dati statistici finisce
per allontanare ulteriormente la disciplina concreta dell'addizionale
dal modello di un tributo riscosso da ciascun ente nel proprio
territorio, spostandolo verso quello di un riparto fra gli enti del
gettito del tributo. Tuttavia, cio' non e' sufficiente a determinare
una sostanziale alterazione in pejus dell'autonomia finanziaria di
cui gli enti locali gia' fruivano. Ne' viene compromessa in maniera
significativa la certezza delle entrate, anche tenendo conto che la
stessa disposizione censurata aggiunge che «con decreto del Ministero
dell'interno, di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze, sentita la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali,
possono essere stabilite ulteriori modalita' per eseguire la
ripartizione».
16. - L'art. 67, comma 1, della legge n. 388 del 2000 prevedeva
che i decreti ministeriali destinati a stabilire l'aliquota di
compartecipazione all'addizionale IRPEF, per la parte non connessa
all'effettivo trasferimento di nuovi compiti e funzioni, e compensata
da una corrispondente riduzione dei trasferimenti ordinari ai comuni
(art. 2, comma 3-bis, del d.lgs. n. 360 del 1998, aggiunto
dall'art. 12 della legge n. 133 del 1999), fossero emanati entro il
30 novembre 2001. Il successivo comma 3 del medesimo art. 67
istituiva per l'anno 2002, per i comuni delle regioni a statuto
ordinario, una compartecipazione al gettito dell'IRPEF nella misura
del 4,5 per cento del riscosso in conto competenza affluente al
bilancio dello Stato per il 2001, ripartita tra i comuni dal
Ministero delle finanze in proporzione all'ammontare, risultante
sulla base dei dati disponibili, dell'imposta netta dovuta dai
contribuenti, distribuito territorialmente in funzione del domicilio
fiscale. I trasferimenti erariali a ciascun comune erano ridotti in
misura pari al gettito spettante della compartecipazione (comma 4).
Il comma 5 regolava le modalita' di erogazione della
compartecipazione, in quattro rate di cui le due prime sulla base dei
dati previsionali e le altre sulla base dei dati di consuntivo del
2001, con i relativi conguagli.
Le modifiche che la disposizione impugnata dell'art. 25, comma 5,
della legge n. 448 del 2001 apporta a tale disciplina sono le
seguenti.
Anzitutto si differisce dal 30 novembre 2001 al 30 novembre 2002
il termine, stabilito dall'art. 67, comma 1, della legge n. 388 del
2000, per l'emanazione dei decreti relativi all'aliquota di
compartecipazione all'addizionale (comma 5, lettera a).
In secondo luogo (comma 5, lettera b), si estende al 2003 il
regime transitorio gia' previsto per il 2002 dall'art. 67 della legge
n. 388 del 2000. Inoltre, in particolare, le nuove norme stabiliscono
che per il 2002 il gettito e' ripartito tra i comuni «sulla base dei
dati statistici piu' recenti» forniti dal Ministero dell'economia
(nuovo comma 3, ultimo periodo, dell'art. 67 della legge n. 388 del
2000); e che nel caso in cui il livello dei trasferimenti spettanti
ai singoli enti risulti insufficiente a consentire il recupero
integrale della compartecipazione, questa «e' corrisposta al singolo
ente nei limiti dei trasferimenti spettanti per l'anno» (nuovo
comma 4, secondo periodo, del medesimo art. 67). Il nuovo comma 5
dell'art. 67, a sua volta, si limita a spostare al 2002-2003 i
riferimenti temporali per gli adempimenti, invariati, relativi
all'erogazione del gettito della compartecipazione ai comuni.
La Regione ricorrente sostiene che lo stesso rinvio al 2004 della
cessazione del regime transitorio sia lesivo dell'art. 119 della
Costituzione. Inoltre, i nuovi criteri di calcolo basati sui «dati
statistici piu' recenti» (nuovo comma 3, ultimo periodo, dell'art. 67
della legge n. 388 del 2000) produrrebbero la stessa situazione di
incertezza denunciata a proposito della disciplina a regime
dell'addizionale; e la riduzione della compartecipazione entro i
limiti dei trasferimenti erariali spettanti ai singoli enti (nuovo
comma 4, secondo periodo, dell'art. 67 della legge n. 388 del 2000)
violerebbe lo spirito e la lettera dell'art. 119 della Costituzione,
che basa l'autonomia finanziaria degli enti locali su tributi ed
entrate proprie e sulla compartecipazione al gettito di tributi
erariali riferibili al loro territorio.
17. - Le questioni non sono fondate.
E' ben vero che il prolungamento del regime transitorio si
accompagna ad una proroga nel tempo dell'attuazione piena del regime
dell'addizionale. Ma non si puo' negare al legislatore statale, a cui
fa tuttora capo l'intera disciplina legislativa del tributo, la
potesta' di regolare, anche in termini temporali piu' ampi, la fase
di transizione al nuovo sistema.
Quanto al riferimento ai dati statistici piu' recenti, anziche' a
quelli reali, valgono le stesse considerazioni appena svolte a
proposito dell'art. 25, comma 1, potendosi qui aggiungere che tale
criterio puo' apparire piu' facilmente giustificabile ai fini del
riparto di quella che e' configurata chiaramente come una
compartecipazione al gettito del tributo erariale.
Infine, in ordine alla riduzione della compartecipazione nei
limiti dei trasferimenti erariali spettanti ai comuni, vale il
rilievo che, nella fase transitoria, gia' l'originario art. 67,
comma 4, della legge n. 388 del 2000 prevedeva la riduzione dei
trasferimenti a compensazione del gettito della compartecipazione di
cui fruiscono i comuni, mantenendo l'invarianza dell'onere per lo
Stato: onde la nuova norma non fa che assicurare in modo piu' pieno
tale invarianza, facendo corrispondere l'ammontare della
compartecipazione attribuita a quello dei trasferimenti da ridurre,
anche quando questi spettassero in misura inferiore al gettito della
compartecipazione teoricamente prevista a favore del singolo comune.