ha pronunciato la seguente:
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 54 e 55
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2002) promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna notificato il
27 febbraio 2002 depositato in cancelleria l'8 marzo 2002 ed iscritto
al n. 23 del registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 2003 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Emilia
Romagna e l'Avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 27 febbraio e depositato l'8 marzo
del 2002 (registro ricorsi n. 23 del 2002), la Regione
Emilia--Romagna ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
in via principale, tra l'altro, degli articoli 54 e 55 della legge
28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002), in
riferimento agli articoli 117 e 119, quarto comma, della
Costituzione.
In particolare, rispetto all'oggetto del presente ricorso, la
Regione lamenta che con gli artt. 54 e 55 della legge n. 488 del
2001, siano stati istituiti ex novo il «fondo nazionale per il
sostegno alla progettazione delle opere pubbliche delle regioni e
degli enti locali» e il «fondo nazionale per la realizzazione di
infrastrutture di interesse locale» e si sia rinviato a decreti
ministeriali la disciplina regolamentare degli interventi. Ad avviso
della ricorrente, il rinvio al regolamento statale, per di piu'
ministeriale, e' radicalmente illegittimo, non trattandosi di materia
di potesta' legislativa statale esclusiva, ne' concorrente; ed
inoltre, le disposizioni impugnate violano le attribuzioni regionali,
regolate dall'art. 117 della Costituzione, in base alle quali la
materia delle opere pubbliche di interesse regionale e locale
rientra, al di la' di ogni possibile dubbio, nell'ambito della
potesta' legislativa regionale.
Infine - aggiunge la regione - trattandosi di funzioni pubbliche
ordinarie delle regioni e degli enti locali per le quali lo Stato
deve assicurare l'integrale copertura finanziaria ai sensi
dell'art. 119, quarto comma, della Costituzione, nessuna
giustificazione e' invocabile a sostegno dell'intervento legislativo
statale e dell'istituzione di riserve finanziarie da disciplinarsi e
gestirsi a livello ministeriale, dovendo le risorse a disposizione
del sistema locale confluire ad esso nei modi costituzionalmente
previsti, esclusi i fondi separati a gestione ministeriale.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso - per la parte relativa agli artt. 54 e 55
cit. - sia dichiarato infondato.
Secondo la difesa erariale le norme impugnate non ledono le
prerogative delle regioni in materia di opere pubbliche di interesse
regionale e locale perche' non invadono le funzioni pubbliche
ordinarie delle regioni, ma prevedono fondi ausiliari per il sostegno
e la realizzazione delle opere in questione al fine di quella
perequazione delle risorse finanziarie che l'art. 117 della
Costituzione riserva alla competenza esclusiva dello Stato.
Considerato in diritto
1. - La Regione Emilia-Romagna ha dedotto, fra l'altro,
l'illegittimita' costituzionale degli artt. 54 e 55 della legge
28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002), perche'
gli stessi, istituendo ex novo il «fondo nazionale per il sostegno
alla progettazione delle opere pubbliche delle regioni e degli enti
locali» e il «fondo nazionale per la realizzazione di infrastrutture
di interesse locale» e rinviando a decreti ministeriali la disciplina
regolamentare degli interventi, sono in contrasto con l'art. 117
Costituzione, in base al quale la materia delle opere pubbliche di
interesse regionale e locale rientra nell'ambito della potesta'
legislativa regionale, e con l'art. 119, quarto comma, della
Costituzione, in base al quale, trattandosi di funzioni pubbliche
ordinarie delle regioni e degli enti locali, lo Stato deve assicurare
l'integrale copertura finanziaria, e non essendo invocabile alcuna
giustificazione a sostegno dell'intervento legislativo statale e
dell'istituzione di riserve finanziarie da disciplinarsi e gestirsi a
livello ministeriale, dovendo le risorse a disposizione del sistema
locale confluire ad esso nei modi costituzionalmente previsti,
esclusi i fondi separati a gestione ministeriale.
2. - Le questioni sono fondate.
Nell'esaminare analoga questione relativa all'istituzione del
fondo per la riqualificazione urbana dei comuni (art. 25, comma 10,
della legge n. 448 del 2001) questa Corte - nell'interpretazione
degli art. 117 e 119 della Costituzione, sulla base del novellato
Titolo V - ha recentemente deciso (sentenza n. 16 del 2004):
che, per quanto attiene alle funzioni amministrative, la
legge statale puo' solo disciplinare le «funzioni fondamentali» degli
enti locali territoriali e puo' dettare norme nelle sole materie di
competenza esclusiva elencate nell'art. 117, secondo comma, e
principi fondamentali in quelle di competenza concorrente elencate
nell'art. 117, terzo comma;
che, sul piano finanziario, in base al nuovo art. 119, e'
prevista solo la possibilita' che lo Stato destini risorse aggiuntive
ed effettui interventi finanziari speciali «in favore di determinati
comuni, province, citta' metropolitane e regioni» per scopi
particolari, comunque «diversi dal normale esercizio delle loro
funzioni»;
che, in questo contesto, possono trovare spazio interventi
finanziari dello Stato a favore dei comuni, vincolati nella
destinazione, per normali attivita' e compiti di competenza di questi
ultimi, solo nell'ambito dell'attuazione di discipline dettate dalla
legge statale nelle materie di propria competenza, o della disciplina
degli speciali interventi finanziari in favore di determinati comuni
(art. 119, quinto comma), con la conseguente inammissibilita' di
siffatte forme di intervento nell'ambito di materie e funzioni la cui
disciplina spetta invece alla legge regionale, pur eventualmente nel
rispetto (quanto alle competenze concorrenti) dei principi
fondamentali della legge dello Stato.
La stessa sentenza ha, poi, precisato che gli interventi speciali
previsti dall'art. 119, quinto comma, a loro volta, non solo debbono
essere aggiuntivi rispetto al finanziamento integrale delle funzioni
spettanti ai comuni o agli altri enti, e riferirsi alle finalita' di
perequazione e di garanzia enunciate nella norma costituzionale, o
comunque a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni, ma
debbono essere indirizzati a determinati comuni o categorie di comuni
(o province, citta' metropolitane, regioni), con la conseguenza che
quando tali finanziamenti riguardino ambiti di competenza delle
regioni, queste - per l'esigenza di rispettare il riparto
costituzionale delle competenze fra Stato e regioni - siano chiamate
ad esercitare compiti di programmazione e di riparto di fondi
all'interno del proprio territorio.
Il ricorso a finanziamenti da parte dello Stato, senza il
rispetto di questi limiti e criteri, rischia di diventare uno
strumento di ingerenza nell'esercizio delle funzioni degli enti
locali e di «sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati
centralmente a quelli legittimamente decisi dalle regioni negli
ambiti materiali di propria competenza».
3. - Le norme impugnate non rispettano questi criteri e limiti.
L'art. 54 della legge n. 448 del 2001 istituisce un «fondo
nazionale per il sostegno alla progettazione delle opere pubbliche
delle regioni e degli enti locali», per promuovere la realizzazione
delle opere pubbliche di regioni, province, comuni, comunita' montane
e relativi consorzi (comma 1), aggiungendo che i contributi erogati
dal fondo sono volti al finanziamento di spese di progettazione delle
opere pubbliche delle regioni e degli enti locali e devono risultare
almeno pari al 50 per cento del costo effettivo di progettazione
(comma 2).
L'art. 55 della stessa legge istituisce, a decorrere dal 2002, un
«fondo nazionale per la realizzazione di infrastrutture di interesse
locale», «al fine di contribuire alla realizzazione delle opere
pubbliche e delle infrastrutture di interesse locale, promuovere la
funzione delle autonomie locali nella valorizzazione delle risorse
del territorio e nella soddisfazione dei bisogni primari delle
popolazioni, coerentemente con i principi di sussidiarieta' e diffuso
decentramento, nonche' garantire l'efficace raccordo, in coerenza con
gli obiettivi indicati dal documento di programmazione
economico--finanziaria, tra le realizzazione del piano straordinario
delle infrastrutture e delle opere di grandi dimensioni con le
esigenze infrastrutturali locali» (comma 1). La stessa norma
aggiunge, poi, che i contributi erogati dal fondo sono finalizzati
alla realizzazione di opere pubbliche di interesse locale
indispensabili per la valorizzazione delle risorse produttive e delle
realta' sociali interessate (comma 2).
I fini indicati sono estremamente generici, sicche' e' da dire
che si e' in presenza di strumenti di finanziamento - fra l'altro
solo parziali (quanto meno per il fondo di cui all'art. 54), cui
possono, astrattamente, accedere tutti gli enti - che non si
configurano come appartenenti alla sfera degli interventi speciali di
cui al quinto comma dell'articolo 119 della Costituzione, sia perche'
non risulta alcuna specifica finalita' qualificante degli stessi,
diversa dal normale esercizio delle funzioni degli enti interessati,
sia perche' i finanziamenti sono disposti in favore della generalita'
degli enti.
D'altra parte «la progettazione delle opere pubbliche delle
regioni e degli enti locali» e «la realizzazione di opere pubbliche
di interesse locale indispensabili per la valorizzazione delle
risorse produttive e delle realta' sociali interessate» rappresentano
finalita' estranee a materie o compiti di competenza esclusiva dello
Stato, ma sono invece riconducibili a materie e ambiti di competenza
concorrente (a partire dal «governo del territorio») o residuale
delle regioni. Le norme impugnate non prevedono alcun ruolo per
queste ultime, volta a volta interessate all'attribuzione dei
finanziamenti, limitandosi a prevedere, in sede di prima
applicazione, deliberazioni «delle competenti commissioni
parlamentari».
Gli interventi di cui alle norme impugnate si atteggiano -
conformemente a quanto rilevato dalla sentenza di questa Corte in
precedenza richiamata - come prosecuzione di una pratica di
trasferimento diretto di risorse dal bilancio dello Stato agli enti
locali in base a criteri stabiliti dall'amministrazione centrale,
senza tenere presente che, per quanto riguarda la disciplina della
spesa ed il trasferimento di risorse dal bilancio statale, lo Stato
deve agire in conformita' al nuovo riparto di competenze e alle nuove
regole, disponendo i trasferimenti senza vincoli di destinazione
specifica, passando, se del caso, attraverso il filtro dei programmi
regionali e coinvolgendo le regioni interessate nei processi
decisionali concernenti il riparto e la destinazione dei fondi, nel
rispetto dell'autonomia di spesa degli enti locali.
Ne', contrariamente alla tesi erariale, la previsione di fondi
ausiliari per il sostegno e la realizzazione delle opere in questione
puo' ricollegarsi al fine della perequazione delle risorse
finanziarie che l'art. 117 della Costituzione riserva alla competenza
esclusiva dello Stato, dal momento che i fondi istituiti sono
completamente al di fuori dell'ottica della perequazione delle
risorse finanziarie.
Le norme impugnate devono essere dichiarate costituzionalmente
illegittime e poiche' la caducazione di tali norme non comporta
diretto e immediato pregiudizio per diritti delle persone, non
sussistono ragioni di ordine costituzionale che si oppongano ad una
dichiarazione di incostituzionalita' in toto, con la conseguenza che
i Fondi in questione dovranno essere assoggettati, se del caso, ad
una nuova disciplina legislativa, rispettosa della Costituzione, per
essere destinati alla finanza locale.