IL CONSIGLIO DI STATO Ha emesso la seguente ordinanza. Oggetto: Ministero dell'economia e delle finanze. Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dal dott. Claudio Zucchelli per l'annullamento - previa sospensione dell'efficacia - del decreto ministeriale 6 giugno 2002, concernente la modifica dei criteri di valutazione e dei punteggi per la nomina a componente delle Commissioni tributarie, nonche' degli atti connessi e conseguenti. La sezione terza vista la relazione prot. n. 3604/2003/DPF/UAR/Rep.III, in data 9 gennaio 2003, con la quale il Ministero dell'economia e delle finanze (Dipartimento per le politiche fiscali) ha chiesto il parere del Consiglio di Stato in ordine al ricorso straordinario indicato in oggetto; Viste la pronuncia interlocutoria del 6 maggio 2003 e la nota prot. n. 41924/2003/DPF/UAR del 25 maggio 2003, con la quale l'Amministrazione ha dato adempimento all'incombente istruttorio indicato dalla sezione; Viste l'ulteriore pronuncia interlocutoria del 28 luglio 2003 e la risposta dell'amministrazione con nota prot. n. 57115, in data 25 settembre 2003; Esaminati gli atti ed udito il relatore ed estensore consigliere Pier Luigi Lodi; P r e m e s s o Riferisce il Ministero dell'economia e delle finanze che con ricorso straordinario al Capo dello Stato, in data 31 ottobre 2002, trasmesso al Consiglio di presidenza della giustizia tributaria con raccomandata a. r. spedita il 2 novembre 2002, il dott. Claudio Zucchelli, consigliere di Stato e giudice tributario presso la Commissione tributaria regionale del Lazio, chiede l'annullamento, previa sospensione: a) del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze in data 6 giugno 2002, con il quale, ai sensi dell'art. 44-ter del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545, come modificato dall'art. 12, comma 1, lettera b) della legge 28 dicembre 2001, n. 448, sono stati modificati i criteri di valutazione ed i punteggi per la nomina a componente delle Commissioni tributarie di cui alle tabelle E ed F, allegate al citato decreto legislativo n. 545 del 1992; b) dei relativi pareri del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria in data 30 aprile e 23 maggio 2002; c) della deliberazione del medesimo Consiglio in data 23 luglio 2002, con la quale e stato indetto, in applicazione dei criteri di cui al menzionato decreto ministeriale del 6 giugno 2002, un concorso per la copertura delle vacanze di posti nelle Commissioni tributarie; d) degli atti relativi allo svolgimento del concorso in parola. Nel ricorso si fa presente che il proponente ha presentato domanda di partecipazione al concorso oggetto di contestazione ed e', pertanto, legittimato alla impugnazione del relativo bando. Si deducono, quindi, i seguenti motivi: 1) violazione degli articoli 104 e 108 della Costituzione; 2) violazione dell'art. 17, comma 25, della legge 15 maggio 1997, n. 127, e dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400; 3) violazione dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241; 4) eccesso di potere per carenza di motivazione; 5) eccesso di potere per manifesta illogicita, manifesta ingiustizia, disparita' di trattamento. In conclusione il ricorrente, oltre a proporre istanza di sospensione in via cautelare delle determinazioni impugnate, chiede che gli sia data comunicazione della relazione ministeriale inviata dal Ministero al Consiglio di Stato, con i relativi allegati. L'amministrazione riferente eccepisce, in via pregiudiziale, l'inammissibilita' del ricorso, per difetto di interesse del ricorrente. Contesta, altresi', la fondatezza nel merito del gravame in questione. Con pronuncia interlocutoria del 6 maggio 2003 la Sezione ha invitato l'amministrazione a fornire al ricorrente copia degli atti richiesti dal medesimo, con la fissazione del termine di trenta giorni per la eventuale presentazione di ulteriori deduzioni e documenti. La Sezione si e' pronunciata, altresi', sull'istanza cautelare, che e' stata respinta, non ravvisandosi la sussistenza di danni gravi e irreparabili in conseguenza dell'espletamento della procedura concorsuale in discorso. Successivamente, avendo l'amministrazione provveduto a trasmettere al ricorrente gli atti richiesti, quest'ultimo ha fatto pervenire al Consiglio di Stato una memoria integrativa, datata 3 giugno 2003. La sezione, quindi, con pronuncia interlocutoria del 28 luglio 2003 ha invitato l'amministrazione a produrre una memoria integrativa al riguardo. Il Ministero riferente ha dato riscontro a tale pronuncia, con nota del 25 settembre 2003, confermando le deduzioni gia' in precedenza prospettate. C o n s i d e r a t o 1. - Il dottor Claudio Zucchelli ha presentato domanda di partecipazione al concorso per la copertura dei posti vacanti nelle commissioni tributarie, indetto con deliberazione del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria in data 23 luglio 2002. Con il ricorso straordinario in esame, datato 21 ottobre 2002, il predetto contesta la legittimita' dei criteri posti a base della procedura concorsuale, fissati con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 6 giugno 2002 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 156 del 5 luglio 2002), mediante il quale si e' provveduto a modificare i criteri di valutazione ed i punteggi precedentemente previsti, di cui alle tabelle E ed F, allegate al decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545. Contesta, inoltre, la legittimita' di tutti gli atti successivi e conseguenti del procedimento. 2. - La sezione deve darsi carico di esaminare, in primo luogo, l'eccezione pregiudiziale di inammissibilita' del gravame sollevata nella relazione del Ministero dell'economia e delle finanze, il quale rileva che l'eventuale annullamento dei nuovi criteri di valutazione e dei punteggi, ritenuti illegittimi dal ricorrente, comporterebbe l'applicabilita' della disciplina previgente in base alla quale, peraltro, il medesimo ricorrente, che ha partecipato ai concorsi indetti con deliberazioni del 26 giugno 2001 e del 4 dicembre 2001, non avrebbe la possibilita' di conseguire le nomine cui aspira. Il Ministero fa presente, inoltre, che il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, nella seduta del 12 novembre 2002, ha provveduto a riscontrare che, comunque, anche per quanto riguarda la nuova domanda presentata dal predetto interessato, quest'ultimo non potrebbe conseguire le nomine richieste. L'eccezione non appare fondata. Il ricorrente censura i nuovi criteri di valutazione dei titoli posseduti dai candidati osservando, tra l'altro, che in base ad essi viene ora dato un minore rilievo al servizio nelle vane magistratura ed, in particolare, alle magistrature superiori, non tenendosi adeguatamente conto delle funzioni di maggior rilevanza in tali sedi espletate. Ne consegue che al predetto istante, appartenente, appunto, ad una magistratura superiore, deve essere riconosciuto uno specifico interesse di ordine morale alla eliminazione di simili previsioni, con conseguente possibilita' di conseguire, quanto meno, un miglioramento della posizione in graduatoria in relazione ad un piu' adeguato apprezzamento della qualificazione e delle capacita' professionali possedute (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 giugno 2000, n. 3529). D'altronde, con riferimento alle obiezioni sollevate dal Ministero circa le conseguenze, non necessariamente favorevoli per il ricorrente, di un eventuale annullamento dei nuovi criteri di valutazione, deve rammentarsi che, come costantemente sottolineato dalla giurisprudenza, per la sussistenza di un interesse a ricorrere non si richiede che l'annullamento dell'atto lesivo risulti di per se' idoneo a soddisfare in via diretta ed immediata la pretesa fatta valere in giudizio, essendo sufficiente un interesse di tipo «strumentale» che si puo' realizzare allorche', a seguito della rimozione dell'atto illegittimo, l'amministrazione sia tenuta a riesaminare la situazione in vista dell'emanazione di provvedimenti ulteriori, potenzialmente satisfattivi per l'istante (cfr. da ultimo: Cons. Stato, sez. IV, 30 aprile 2003, n. 2327). A cio' va aggiunto che, a prescindere dalla attendibilita' delle valutazioni di carattere meramente virtuale effettuate nei confronti dei titoli dell'attuale ricorrente, la cosiddetta «prova di resistenza», in ordine all'interesse ad impugnare operazioni concorsuali, puo' essere logicamente compiuta solo quando il ricorso investa la valutazione dei singoli candidati e non anche quando - come nella specie - le censure dedotte riguardino i criteri di valutazione che presiedono all'intera procedura e comportino, in caso di accoglimento del gravame, la rinnovazione di tutti gli atti del procedimento (Cons. Stato, sez. VI, 25 settembre 2002, n. 4881). 3. - Puo', quindi, passarsi all'esame del primo motivo di ricorso, con il quale si deduce la illegittimita' dei criteri di valutazione e dei punteggi stabiliti dal succitato decreto ministeriale 6 giugno 2002, prospettandosi la illegittimita' costituzionale dell'art. 12 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, per la violazione degli articoli 104 e 108 della Costituzione. In concreto, da parte del ricorrente si sostiene che, attraverso la previsione del citato art. 12 della legge n. 448 del 2001 - relativa all'inserimento dell'art. 44-ter nel decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545, mediante il quale si e' stabilito che i criteri di valutazione e i punteggi previsti dal medesimo decreto legislativo sarebbero stati modificati con decreto del Ministro dell'economia delle finanze, su conforme parere del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria - si sarebbe illegittimamente sottratta la competenza in merito al legislatore primario, affidandola ad un regolamento ministeriale, con conseguente subordinazione della magistratura tributaria al potere esecutivo. 4. - Poiche' la predetta questione di costituzionalita' si palesa, ad avviso del Collegio, rilevante e non manifestamente infondata, si pone ora il problema della proponibilita' di simili eccezioni in sede del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. In proposito questa sezione ritiene di poter condividere, nella sostanza, le argomentazioni precedentemente formulate dalla sezione II di questo Consiglio di Stato, la quale, con pronunce in data 27 marzo 2002 e in data 26 marzo 2003, si e' espressa in senso positivo per ragioni che possono essere sintetizzate principalmente nei seguenti punti: a) le sezioni consultive del Consiglio di Stato sono composte da magistrati i quali offrono, come tali, le garanzie di indipendenza e imparzialita' che sono proprie degli organi giurisdizionali; b) i pareri resi dalle anzidette sezioni, in sede del ricorso straordinario, si risolvono in una valutazione della conformita' degli atti impugnati alle norme di diritto oggettivo, ai sensi dell'art. 8, primo comma, del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199; c) i pareri in argomento hanno contenuto sostanzialmente decisorio, non essendo di norma modificabili o sindacabili in altra sede; la circostanza che possano essere disattesi dal Governo, previa apposita deliberazione del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 14, primo comma, del citato d.P.R. n. 1199 del 1971, costituisce nella realta' un riconoscimento meramente formale della natura amministrativa del procedimento nel suo complesso, mentre non appare idonea ad inficiare le caratteristiche di imparzialita' e neutralita' proprie dello strumento; d) le norme che disciplinano il procedimento relativo al ricorso straordinario, integrate da numerose decisioni pretorie del Consiglio di Stato, garantiscono in maniera sufficiente il contraddittorio tra le parti; e) il principio dell'alternativita' dello strumento del ricorso straordinario, rispetto al ricorso giurisdizionale, pone i due rimedi sul medesimo piano, in quanto dotati entrambi di comuni caratteristiche tipiche della giurisdizione; f) tenuto conto delle predette caratteristiche la Corte di giustizia delle Comunita' europee, con sentenza emessa in data 16 ottobre 1997, nelle cause riunite da C-69/96 a C-79/96, e' pervenuta alla conclusione che il Consiglio di Stato pure in sede consultiva costituisce una giurisdizione ai sensi dell'art. 177 del trattato; g) la Corte costituzionale, nella sentenza 18 novembre 1976, n. 226, Si pronunciata nel senso che la Corte dei conti, anche in sede di controllo, e' legittimata a sollevare questioni di costituzionalita' delle leggi che devono essere applicate nell'esercizio di detta attivita', che appare analoga alla funzione giurisdizionale piuttosto che assimilabile a quella amministrativa; e tali considerazioni possono senz'altro trovare pieno riscontro con riguardo alle Sezioni consultive del Consiglio di Stato. Sulla base degli elementi sopra riportati e da ritenere che le Sezioni consultive del Consiglio di Stato, in sede di espressione del parere obbligatorio in ordine ai ricorsi straordinari al Capo dello Stato, possano coerentemente qualificarsi come «autorita' giurisdizionale» ai fini della risoluzione di eventuali questioni di legittimita' costituzionale che risultino rilevanti e non manifestamente infondate, mediante trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 23, commi primo e secondo, della legge 11 marzo 1953, n. 87. 5. - Cio' posto, appare evidente la rilevanza della questione di costituzionalita' sollevata nel caso di specie, poiche' nell'ipotesi che venga riconosciuta l'illegittimita' della norma di cui all'art. 44-ter del decreto legislativo n. 545 del 1992, che ha consentito la modifica mediante semplice decreto ministeriale dei criteri di valutazione e dei punteggi per la nomina a componente delle commissioni tributarie, resterebbe conseguentemente caducato il gia' ricordato decreto del Ministro dell'economia e delle finanze del 6 giugno 2002, unitamente a tutti i susseguenti atti del procedimento concorsuale cui ha partecipato l'odierno ricorrente. 6. - Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, appaiono in. particolare condivisibili le argomentazioni prospettate dalla ricorrente il quale sottolinea che i componenti delle Commissioni tributarie svolgono indubitabilmente funzioni giurisdizionali e rientrano, quindi, nelle previsioni dell'art. 108 della Costituzione, in base alle quali l'ordinamento di ogni magistratura e' stabilito con norme di legge che debbono, in special modo, assicurare l'indipendenza pure dei giudici delle giurisdizione speciali, quali, appunto, i componenti delle Commissioni tributarie. Nessun rilievo puo' assumere, in senso contrario, la circostanza segnalata nella relazione ministeriale secondo cui l'attivita' di giudice tributario si svolge sulla base di incarichi e non in virtu' di un rapporto di pubblico impiego, trattandosi di elementi irrilevanti ai fini delle garanzie che debbano essere comunque prestate per assicurare la terzieta' degli organi giudicanti. L'indipendenza dei giudici delle giurisdizione speciali postula, quindi, che anche la disciplina relativa all'assunzione in servizio dei medesimi debba essere dettata attraverso l'emanazione di una norma primaria, atteso che solo la disposizione legislativa e' idonea ad assicurare una effettiva indipendenza dei destinatari, secondo il chiaro precetto costituzionale. Nel caso di specie, invece, attraverso la adozione di un provvedimento di natura meramente amministrativa, quale il piu' volte richiamato decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 6 giugno 2002, si stabiliscono nuove regole che appaiono suscettibili di condizionare le valutazioni che determinano la graduatoria del concorsi per l'assunzione della carica di giudice tributario e per l'acquisizione degli incarichi semi direttivi e direttivi. In tal modo, dunque, come messo in evidenza dal ricorrente, attraverso scelte dell'esecutivo si precostituiscono le condizioni per procedere alla assunzione del giudici tributari e per la loro progressione in carriera. Ne' la previsione del «conforme parere del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria», contenuta nell'art. 44-ter del decreto legislativo 545 del 1992, di cui ora si discute, puo' essere ritenuta idonea a sanare la violazione del surricordato principio relativo alla indipendenza che deve essere assicurata anche ai giudici tributari. Il predetto organo consiliare, infatti, non gode di specifiche prerogative costituzionali e, d'altronde, le pronunce del medesimo non possono evidentemente supplire alla mancata applicazione del precetto costituzionale, che richiede inderogabilmente il ricorso allo strumento legislativo nella materia in discorso. Puo' ancora aggiungersi che - come prospettato nel secondo motivo del ricorso straordinario in esame - la disposizioni del ripetuto art. 44-ter del decreto legislativo appaiono ancor piu' censurabili, sotto i profili gia' evidenziati, in relazione al fatto che in esso si prevede l'adozione di un provvedimento amministrativo generale di natura sostanzialmente regolamentare, non supportato, tuttavia, dal preventivo parere del Consigilo di Stato, previsto in via generale dall'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, per cui vengono a mancare, anche per tale aspetto, le necessarie garanzie di indipendenza e di imparzialita' della disciplina di cui si tratta. 7. - Per le considerazioni che precedono la sezione ritiene di dover sospendere l'emanazione del parere, in ordine al ricorso straordinario in oggetto, tenuto conto della pendenza della questione di legittimita' costituzionale - ritenuta proponibile, rilevante ai fini del decidere e non manifestamente infondata sollevata con riferimento all'art. 44-ter del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545, introdotto dall'art. 12, comma 1, lettera b), della legge 28 dicembre 2001, n. 448.