Ricorso della Regione autonoma Valle d'Aosta, in persona del
presidente della Regione e legale rappresentante pro tempore, sig.
Carlo Perrin, rappresentata e difesa, giusta delega a margine del
presente atto ed in virtu' di deliberazione di giunta regionale
n. 4988 del 22 dicembre 2003 (all. 1) di autorizzazione a stare in
giudizio, dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo
Luciani, e con questi elettivamente domiciliata presso lo studio del
secondo in Roma, via Bocca di Leone n. 78.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, a
seguito e per l'effetto della direttiva del Ministro del lavoro e
delle politiche sociali 23 settembre 2003, recante «Disciplina dei
criteri e delle modalita' di concessione di finanziamenti per la
realizzazione di progetti sperimentali, di cui all'art. 41-ter della
legge 5 febbraio 1992, n. 104», in Gazzetta Ufficiale n. 263 del 12
novembre 2003 (all. 2).
Con legge 5 febbraio 1992, n. 104, pubblicata in Gazzetta
Ufficiale, S.O. n. 39 del 17 febbraio 1992, «Legge-quadro per
l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone
handicappate», sono stati demandati al Ministero per gli affari
sociali, oggi Ministero del lavoro e delle politiche sociali, una
serie di compiti, tra cui, ai sensi dell'art. 41-ter (articolo
aggiunto dall'art. 1, legge 21 maggio 1998, n. 162), quello di
promuovere e coordinare «progetti sperimentali aventi per oggetto gli
interventi previsti dagli articoli 10, 23, 25 e 26» della stessa
legge n. 104/1992, e di definire a tale scopo «con proprio decreto,
d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, ... i criteri e le modalita' per
la presentazione e la valutazione» di tali progetti sperimentali,
«nonche' i criteri per la ripartizione dei fondi stanziati per il
finanziamento dei progetti» in questione.
Trattasi, come specificato nelle premesse della direttiva
contestata, di «progetti innovativi nel campo della disabilita»,
quali, ad esempio, la realizzazione o l'ampliamento - da parte di
comuni, anche consorziati tra loro o con le Province, di Unioni di
comuni, di Comunita' montane e di ASL, eventualmente con il
coinvolgimento di enti, associazioni, fondazioni, IPAB, enti di
patronato, societa' cooperative e organizzazioni di volontariato - di
comunita-alloggio e di centri socioriabilitativi per persone con
handicap in situazione di gravita' (cfr. art. 10, legge n. 104/1992).
L'art. 41-ter, legge n. 104/1992, e' chiaro nel precisare che i
criteri di presentazione e valutazione di tali progetti e di
ripartizione dei relativi finanziamenti debbano essere stabiliti dal
Ministro competente con apposito decreto adottato d'intesa con la
Conferenza unificata Stato-Regioni-Citta' ed autonomie locali,
istituita ai sensi dell'art. 8, d.lgs. n. 281/1997, per svolgere una
serie di funzioni in relazione a materie e i compiti di interesse
comune delle Regioni, delle Province, dei comuni e delle comunita'
montane.
La direttiva ministeriale 23 settembre 2003 si richiama in
premessa praticamente a tutte le disposizioni di cui alla normativa
citata, per tentare di fondarvi un improbabile quadro normativo a
supporto delle proprie prescrizioni. In realta' essa, operando una
illegittima invasione delle competenze regionali in materia di
«assistenza e beneficenza pubblica», risulta gravemente violativa
delle prerogative costituzionali della ricorrente Regione Autonoma
Valle d'Aosta, e si configura conseguentemente illegittima per i
seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Quanto alla direttiva nella sua interezza: violazione degli
artt. 5, 97, 117 e 118 Cost., e degli artt. 3 e 4, legge cost.
n. 4/1948, in relazione all'art. 41-ter, legge 5 febbraio 1992,
n. 104, all'art. 17, legge 23 agosto 1988, n. 400, ed al d.lgs. 28
agosto 1997, n. 281. Difetto di consultazione; violazione del
principio di leale collaborazione. La lesione delle prerogative
costituzionali che le regioni vantano nella materia oggetto della
direttiva ministeriale 23 settembre 2003 si e' concretata anzi tutto
nella fase di elaborazione della direttiva stessa.
Ammesso e non concesso, infatti, che la determinazione dei
criteri di ripartizione delle risorse disponibili per la
realizzazione dei progetti ex legge n. 104/1992 appartenga ancora
allo Stato, e per esso al Ministro per le politiche sociali, pur dopo
la riforma costituzionale del 2001, in ogni caso, in considerazione
del fatto che ne e' inevitabilmente coinvolta anche la programmazione
regionale, tali criteri avrebbero dovuto essere stabiliti soltanto
dopo avere formalmente seguito il procedimento collaborativo di cui
alla legge n. 104/1992 (cfr., in tal senso, Corte cost., 10 dicembre
1998, n. 398; cfr. anche Corte 28 dicembre 1995, n. 520, in Giur.
cost., 1995, 4361).
Appare con tutta evidenza come il provvedimento che qui si
contesta sia stato emanato in totale spregio delle chiarissime
indicazioni provenienti dal legislatore.
In primo luogo, esso ha assunto il nomen di «direttiva
ministeriale», mentre l'art. 41-ter, legge n. 104/1992, stabiliva
espressamente che dovesse trattarsi di un decreto. Si tratta, in
realta', di un atto sostanzialmente regolamentare, adottato senza
garantire la partecipazione delle regioni e province autonome, cosi'
come previsto dall'art. 41-ter, legge n. 104/1992, e violativo
dell'art. 17, legge n. 400/1988, dal momento che, non avendo assunto
la forma del regolamento, elude di fatto la prescrizione che vieta
allo Stato di adottare regolamenti nelle materie diverse da quelle di
legislazione statale esclusiva (art. 117, comma 6, Cost.).
In secondo luogo, ancora una volta in palese violazione
dell'art. 41-ter citato, esso non e' stato preceduto dal
raggiungimento della prescritta intesa con la Conferenza unificata,
non essendo stata questa neppure consultata.
Risulta dunque gravemente violato il principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni, elaborato negli anni da codesta
ecc.ma Corte, che deve «governare i rapporti fra lo Stato e le
Regioni nelle materie e in relazione alle attivita' in cui le
rispettive competenze concorrano o si intersechino, imponendo un
contemperamento dei rispettivi interessi» (cfr., ad es., Corte cost.,
18 luglio 1997, n. 242, in Cons. St., 1997, II, 1099; Corte cost., 14
dicembre 1998, n. 408; Corte cost., 10 dicembre 1998, n. 398; Corte
cost., 10 febbraio 1997, n. 19, in Giur. cost., 1997, 142; Corte
cost., 23 dicembre 1994, n. 444, in Giur. cost., 1994, 3876; Corte
cost., 10 novembre 1992, n. 427, in Giur. cost., 1992, 3980).
Anche a voler prescindere dal problema relativo alla ulteriore
utilizzabilita' dell'art. 41-ter, legge n. 104/1992, alla luce del
nuovo titolo V, ed in particolare dell'art. 117, commi 3 e 6, Cost.,
risulta evidente che la violazione dello specifico procedimento di
consultazione e intesa con la Conferenza unificata, e quindi del
principio di leale collaborazione, rendono illegittima la
compressione dei poteri delle Regioni e delle Province autonome. La
mancanza di questo procedimento «concertato», infatti, ridonda in
violazione delle competenze costituzionalmente garantite alla Regione
ricorrente (cfr., ex multis Corte cost., 27 marzo 2003, n. 88; Corte
cost., 24 ottobre 2001, n. 342; Corte cost., 12 luglio 2001, n. 244;
Corte cost., 20 giugno 2002, n. 255; Corte cost., 22 febbraio 1984,
n. 39; Corte cost., 15 luglio 1985, n. 206; Corte cost., 31 marzo
1994, n. 116).
2. - Quanto alla direttiva nella sua interezza: violazione degli
artt. 3, 5, 32, 97, 117 e 118 Cost., e degli artt. 3 e 4, legge cost.
n. 4/1948, in riferimento al d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, ed al
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112. Difetto di consultazione; violazione
del principio di leale collaborazione e del principio di
sussidiarieta'.
Il fatto che nella fase preparatoria della direttiva che qui si
contesta non siano state coinvolte nelle debite forme le Regioni
risulta tanto piu' grave ove solo si consideri che:
a) la materia - rientrante nel settore «assistenza e
beneficenza pubblica» - e' espressamente riservata dagli artt. 3,
comma 1, lett. i), e 4 dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta
(legge cost. n. 4/1948) alle competenze legislative concorrenti ed
amministrative della Regione ricorrente;
b) successivamente, l'art. 131, d.lgs. n. 112/1998, ha
ribadito il conferimento alle Regioni delle funzioni e dei compiti
nella materia dei servizi sociali;
c) ai sensi del nuovo titolo V della Costituzione (art. 117,
comma 2, lett. m), allo Stato sono riservate esclusivamente le
funzioni in materia di «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale», mentre al di fuori di
tale limite ogni potesta' legislativa e regolamentare spetta di
diritto alle Regioni (art. 117, commi 4 e 6, Cost.), ivi comprese, in
virtu' dell'art. 10, legge cost. 3/2001, le Regioni a statuto
speciale e le Province autonome.
Non puo' ragionevolmente sostenersi che la direttiva ministeriale
di cui si discute costituisca legittimo esercizio del potere
regolamentare statale in tema di determinazione dei livelli
essenziali di assistenza. Valga in proposito quanto gia' chiarito
recentemente da codesta ec.ma Corte costituzionale, nella sentenza 27
marzo 2003, n. 88. L'art. 54, legge finanziaria per l'anno 2003, nel
confermare per il futuro l'utilizzabilita' dei livelli essenziali di
assistenza previsti dall'art. 1, comma 6, d.lgs. 502/1992 e succ.
modif., ha affermato che «le prestazioni riconducibili ai suddetti
livelli di assistenza e garantite dal Servizio sanitario nazionale»
sono quelle di cui al d.P.C.m. 29 novembre 2001, e ha previsto
esplicitamente che eventuali modifiche al decreto appena citato
debbano essere «definite con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti fra
lo Stato, le Regioni e le Province autonome».
Cio' premesso, la Corte ha precisato che, al di la' di ogni
valutazione di merito sul procedimento configurato, resta indubbio
che in tutto il settore sanitario ed assistenziale esiste attualmente
una precisa procedura, individuata con fonte legislativa, per la
determinazione di quanto previsto dall'art. 117, comma 2, lett. m),
Cost., e che questa determinazione e' appunto gia' intervenuta con il
d.P.C.m. 29 novembre 2001.
Risulterebbe dunque del tutto infondata anche la pretesa che la
direttiva ministeriale, adottata da un organo e con procedura
radicalmente difforme da quella cosi' disciplinata, possa essere
ritenuta espressiva del potere statale garantito dall'art. 117, comma
2, lett. m), Cost. Di qui la palese incostituzionalita' di un atto
sostanzialmente regolamentare, quale quello di cui si discute,
adottato - in spregio al dettato dell'art. 117, comma 6, Cost. - in
materia non riservata alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato.
Codesta ecc.ma Corte, peraltro, ha gia' da tempo illustrato e
reiterato, anche nel sistema regionale anteriore alla revisione
costituzionale, l'insegnamento per cui un regolamento, pur
configurato in pretesa esecuzione di leggi statali, non puo' porre
norme intese a limitare la sfera delle competenze delle Regioni in
materie ad esse attribuite (cfr. Corte cost., 6 febbraio 1991, n. 49,
in Le Regioni, 1992, 231; Corte cost., 13 maggio 1991, n. 204, in
Giur. cost., 1991, 1853; Corte cost., 31 ottobre 1991, n. 391, in
Cons. St., 1991, II, 1654; Corte cost., 19 novembre 1992, n. 461, in
Giur. cost., 1992, 4152. Ebbene, le disposizioni contenute nella
direttiva contestata, nel disciplinare puntualmente le modalita' con
le quali le domande di finanziamento debbono essere presentate a pena
di inammissibilita', nonche' nel fissare i criteri in base ai quali i
finanziamenti possono essere concessi - demandando ad una commissione
appositamente costituita il compito di vagliare le domande ed
assegnare i finanziamenti sulla base di tali criteri -, evidentemente
comprimono oltre modo l'autonomia regionale, alla quale non e'
lasciato alcuno spazio di compartecipazione. Persino nella
composizione della Commissione tecnica deputata alla valutazione
delle domande di finanziamento le Regioni non hanno trovato alcuno
spazio: di detta Commissione fanno parte, ai sensi dell'art. 6 della
direttiva, oltre al direttore generale della direzione generale per
le tematiche familiari e sociali e la tutela dei diritti dei minori,
quattro esperti nel campo delle disabilita', di cui uno designato
dall' ANCI.
Anche sotto questo profilo, dunque, si conferma l'esorbitanza
della direttiva impugnata dalla sfera di attribuzioni riservate allo
Stato.
A cio' si aggiunga che la sostituzione del livello di governo
regionale con uno meno vicino agli interessi oggetto dell'intervento
vulnera anche il principio di sussidiarieta', che e' alla base del
conferimento di funzioni alle Regioni e agli enti locali e che
costituisce un principio informatore del rapporto tra i diversi
livelli territoriali di governo, oggi recepito anche in sede
costituzionale.