ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 7 e 22
della legge della Regione Emilia-Romagna del 19 dicembre 2002, n. 37,
recante «Disposizioni regionali in materia di espropri», promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
18 febbraio 2003, depositato in cancelleria il 27 successivo ed
iscritto al n. 13 del registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 2003 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Emilia-Romagna.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 18 febbraio, e depositato il
27 febbraio 2003 e iscritto al n. 13 del registro ricorsi 2003, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, ha impugnato gli articoli 7 e 22 della
legge della Regione Emilia-Romagna 19 dicembre 2002, n. 37
(Disposizioni regionali in materia di espropri) per violazione
dell'art. 120, secondo comma, della Costituzione e dell'art. 117,
secondo comma, lettere l) e m), e terzo comma, della Costituzione.
Il ricorrente premette che la legge regionale impugnata, al fine
di armonizzare la legislazione regionale in materia di pianificazione
territoriale e urbanistica con la disciplina di cui al d.P.R. 8
giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita), ha
dettato un complesso di norme volte a regolare le procedure per
l'acquisizione di immobili o di diritti relativi ad immobili per
l'esecuzione, nel territorio regionale, di opere ed interventi
pubblici o di pubblica utilita'.
La legge regionale, dopo aver conferito ai comuni le funzioni
amministrative per i procedimenti di espropriazione per la
realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilita' di competenza
regionale (art. 6), dispone, all'art. 7, che in caso di inerzia dei
comuni nel compimento di un atto loro spettante, la giunta assegna
all'ente un termine per provvedere, non inferiore a quindici giorni e
che, trascorso inutilmente tale termine, «la giunta assume i
provvedimenti necessari per il compimento dell'atto, ivi compresa la
nomina di un commissario ad acta».
Tale previsione, secondo la difesa erariale, contrasterebbe con
l'art. 120 Cost., che riserva al Governo il potere sostitutivo,
secondo procedure definite con legge che salvaguardi i principi di
sussidiarieta' e di leale collaborazione. Ad avviso dell'Avvocatura,
se la titolarita' del potere sostitutivo e' del Governo, la legge cui
l'art. 120 Cost. demanda la disciplina delle modalita' di esercizio
di tale potere non potrebbe che essere una legge statale. Il potere
sostitutivo della Regione nei confronti del comune, pur teoricamente
ammissibile, necessiterebbe, dunque, della mediazione di un atto
normativo dello Stato. L'art. 7 della legge regionale impugnata,
nell'attribuire alla Regione il potere di sostituirsi al comune,
violerebbe la riserva di legge statale posta dalla Costituzione.
2. - L'Avvocatura dello Stato censura inoltre l'art. 22 della
legge regionale n. 37 del 2002, la quale - sotto la rubrica
«edificabilita' di fatto» - dispone che, salva la necessita' della
edificabilita' legale, un'area possiede anche i caratteri della
edificabilita' di fatto quando sono gia' presenti o in corso di
realizzazione, nell'ambito territoriale cui l'area stessa inerisce,
le dotazioni territoriali richieste dalla legge o dagli strumenti
urbanistici.
Premette la difesa erariale che l'espropriazione per pubblica
utilita' e il relativo indennizzo atterrebbero al regime
costituzionale della proprieta', quale delineato dall'art. 42 Cost.,
dunque alla materia dell'ordinamento civile, la cui disciplina e'
riservata alla legislazione esclusiva statale.
L'art. 22 sarebbe volto a dare rilevanza, ai fini della
determinazione dell'indennita' di esproprio, anche alla
edificabilita' di fatto, in contrasto con il diritto vivente
formatosi sull'art. 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333
(Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), che
riconosce alla edificabilita' di fatto valore meramente sussidiario,
cioe' solo in assenza dello strumento urbanistico.
Anche laddove l'art. 22 dovesse intendersi nel senso di
richiedere la compresenza della edificabilita' legale e della
edificabilita' di fatto, esso contrasterebbe con il diritto vivente
che ritiene sufficiente la sola edificabilita' legale per conferire
ad un'area il carattere della edificabilita'.
Sotto tale profilo la norma censurata, riconoscendo valore anche
alla edificabilita' di fatto e dunque introducendo un «tertium genus»
nel regime dei suoli, violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettere l) e m), della Costituzione, che attribuisce allo Stato la
competenza esclusiva a disciplinare l'ordinamento civile (nel cui
ambito rientrano la proprieta' privata e la qualificazione giuridica
dei beni che ne sono oggetto) e le prestazioni concernenti i diritti
civili, tra cui rientrerebbe l'uniforme applicazione dei criteri per
la determinazione dell'indennita' di esproprio.
Tali parametri, ed in particolare l'art. 117, secondo comma,
lettera m), sarebbero violati anche per il fatto che l'art. 22
individua i requisiti per la edificabilita' di fatto. In base alla
normativa vigente - art. 5-bis del decreto legge 11 luglio 1992,
n. 333 e art. 37, commi 5 e 6, del d.P.R. n. 327 del 2001 - la
definizione di tali criteri sarebbe rimessa ad un decreto del
Ministro delle infrastrutture, da emanarsi ai sensi dell'art. 17
della legge n. 400 del 1988 (Disciplina dell'attivita' di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri), per
esigenze di unificazione della disciplina in tema di determinazione
dell'indennita' di esproprio.
Sostiene infine l'Avvocatura che, anche a voler ritenere che la
individuazione dei criteri per la definizione dell'edificabilita' di
fatto rientri nella materia del «governo del territorio», l'art. 22
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto darebbe rilievo
alle previsioni degli strumenti urbanistici in dispregio dei principi
fondamentali dettati o da desumersi da un atto di normazione statale.
3. - Si e' costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna,
chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e infondato.
Nella successiva memoria depositata in data 29 ottobre 2003, la
Regione da' preliminarmente atto che l'art. 7, il quale disponeva che
«in caso di persistente inerzia nel compimento di un atto spettante
ai soggetti di cui all'articolo 6, comma 1, nell'esercizio delle
funzioni conferite, la Giunta regionale assegna all'ente medesimo un
termine per provvedere, comunque non inferiore a quindici giorni» e
che «trascorso inutilmente tale termine, la giunta assume i
provvedimenti necessari per il compimento dell'atto, ivi compresa la
nomina di un commissario ad acta», e' stato modificato dall'art. 21
della legge regionale 3 giugno 2003, n. 10 (Modifiche alle leggi
regionali 24 marzo 2000, n. 20, 8 agosto 2001, n. 24, 25 novembre
2002, n. 31 e 19 dicembre 2002, n. 37 in materia di governo del
territorio e politiche abitative). A seguito di tale modifica, la
norma risulta adesso cosi' formulata: «Per le opere pubbliche
regionali, in caso di persistente inerzia del comune o del soggetto
attuatore nel compimento degli atti del procedimento espropriativi ad
esso spettanti ai sensi degli articoli 6 e 6-bis, la giunta regionale
assegna all'ente medesimo un termine per provvedere, comunque non
inferiore a quindici giorni. Trascorso inutilmente tale termine, la
giunta assume i provvedimenti necessari per il compimento dell'atto,
ivi compresa la nomina di un commissario ad acta».
In merito alle censure formulate nel ricorso e concernenti
l'art. 7 della legge regionale n. 37 del 2002, la Regione osserva
come la soluzione del dubbio di costituzionalita' dipenda dalla
interpretazione che si ritenga di dare all'art. 120 della
Costituzione, invocato quale parametro nel ricorso introduttivo, e in
particolare, «se essa esaurisca le possibilita' di interventi
sostitutivi nei confronti degli enti locali oppure se, accanto ai
poteri sostitutivi esercitabili dal Governo a garanzia degli speciali
valori costituzionali indicati nella disposizione, altri ve ne
possano essere, in particolare a garanzia dell'effettivo esercizio
delle funzioni pubbliche affidate agli enti locali». La difesa
regionale ritiene preferibile la seconda delle soluzioni appena
citate, e cio' in quanto «la possibilita' di una sostituzione di
organi regionali in caso di non esercizio di una funzione che la
stessa legge regionale affida all'ente locale o che essa comunque
disciplina, non solo non contraddirebbe alcuna disposizione
costituzionale, ma sarebbe coerente con il complessivo sistema del
decentramento».
Peraltro - sostiene la Regione - la stessa Avvocatura dello Stato
ritiene, in linea di principio, ammissibile un intervento sostitutivo
nei confronti degli enti locali operato dalla Regione: solo che
sarebbe necessaria - in virtu' della riserva di legge di cui
all'art. 120 della Costituzione - la interpositio della legge
statale. Secondo la difesa regionale pero', sarebbe contraddittorio
ritenere che l'art. 120, che concerne il potere sostitutivo del
Governo in presenza di determinati presupposti, possa legittimare lo
Stato a regolare il differente fenomeno dei poteri sostitutivi della
Regione nei confronti degli enti locali, da attivarsi in ipotesi
ulteriori. A sostegno di tali affermazioni la Regione Emilia-Romagna
cita la recente decisione della Corte costituzionale n. 313 del 2003,
nella parte in cui afferma che, ove dovesse ritenersi
costituzionalmente ammissibile un potere sostitutivo delle Regioni
nei confronti degli enti locali, «occorrerebbe un procedimento
definito dalla legge, adottata secondo l'ordine delle competenze
rispettivamente statali e regionali fissato dalla Costituzione» ed
individua i presupposti in presenza dei quali una legge regionale
puo' legittimamente prevedere un potere sostitutivo nei confronti
degli enti locali. La legge regionale censurata, secondo la
resistente, rispetterebbe ante litteram tali requisiti, in quanto
attribuirebbe l'esercizio del potere sostitutivo regionale alla
competenza della giunta regionale, e lo subordinerebbe alla
sussistenza di una «persistente inerzia» ed alla previa diffida
dell'ente locale.
In relazione all'art. 22 della legge regionale impugnata, la
Regione ritiene che, contrariamente a quanto affermato nel ricorso
dalla difesa erariale, la disposizione non «renderebbe sufficiente
l'edificabilita' di fatto» ai fini della determinazione della
indennita' di esproprio in quanto essa sarebbe «chiarissima nel
mantener ferma la necessita' dell'edificabilita' legale». Anzi, la
norma regionale sarebbe volta proprio a «prevenire quei dubbi
interpretativi che sono sorti in relazione alla disposizione statale,
come testimoniano le numerose sentenze con cui la Cassazione e'
dovuta intervenire ad affermare la necessita' dell'edificabilita'
legale per l'applicazione dell'art. 5-bis, comma 1, del d.l. n. 333
del 1992».
L'art. 22 non potrebbe essere interpretato neppure nel senso di
ritenere necessaria la compresenza della edificabilita' legale e
dell'edificabilita' di fatto. La norma, infatti, non si pronuncerebbe
«ne' sulla necessaria presenza di entrambi gli elementi ne' sulla
sufficienza dell'edificabilita' legale, come del resto non si
pronuncia su cio' la legge statale». Peraltro, sostiene la Regione,
l'interpretazione dell'art. 5-bis piu' sopra citato non sarebbe
affatto univoca nel ritenere sufficiente la sussistenza
dell'edificabilita' legale, esistendo viceversa numerose decisioni
che richiedono anche la compresenza dell'edificabilita' di fatto. In
ogni caso, la stessa normativa statale - sia l'art. 5-bis del d.l.
n. 333 del 1992, sia l'art. 37 del d.P.R. n. 327 del 2001 -
prescriverebbero di valutare le possibilita' sia legali sia effettive
di edificare.
Sarebbe necessario allora, ad avviso della difesa regionale,
valutare i requisiti relativi alla edificabilita' di fatto
individuati dalla normativa statale. L'art. 37, comma 5, del d.P.R.
n. 327 del 2001 rinvia tale individuazione ad un regolamento
ministeriale; e secondo l'Avvocatura dello Stato tale norma
risponderebbe alla esigenza di uniformita' della disciplina
concernente il punto de quo: e a cio' corrisponderebbe la violazione,
causata dalla legge regionale impugnata, dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione. Al riguardo, la Regione
anzitutto osserva come il regolamento ministeriale non risulti ancora
adottato; in secondo luogo, evidenzia come - a seguito della modifica
del Titolo V della Parte II della Costituzione - la previsione di un
regolamento ministeriale in materia di competenza regionale sia del
tutto inammissibile. Conseguentemente, l'art. 37, comma 5, del d.P.R.
n. 327 del 2001 dovrebbe ritenersi abrogato dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001 (in quanto la norma era comunque gia'
esistente al momento dell'entrata in vigore di quest'ultima); e nel
caso in cui non lo si volesse considerare abrogato, sarebbe
senz'altro da reputare incostituzionale.
Quanto poi all'asserito contrasto della norma regionale con i
principi fondamentali della legge dello Stato, la censura sarebbe
inammissibile perche' generica, mancando l'indicazione dei principi
che si assumono violati.
In ogni caso, conclude la Regione, la definizione della
edificabilita' di fatto contenuta nell'art. 22 non contrasterebbe ne'
con l'art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, che non specifica tale
nozione, ne' con la definizione contenuta nell'art. 37, comma 6, del
d.P.R. n. 327 del 2001. In definitiva la norma regionale impugnata
non solo non sarebbe illegittima, ma anzi contribuirebbe a chiarire e
a dare maggiore certezza giuridica alle norme statali.
4. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato, in prossimita'
dell'udienza, ha depositato una memoria nella quale si ribadiscono le
argomentazioni gia' esposte in sede del ricorso introduttivo a
sostegno della incostituzionalita' della norma regionale impugnata.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7 della legge
regionale dell'Emilia-Romagna 19 dicembre 2002, n. 37 (Disposizioni
regionali in materia di espropri), per violazione dell'art. 120,
secondo comma, della Costituzione.
La difesa erariale ritiene che l'art. 7 della legge regionale -
il quale prevede un intervento sostitutivo della Regione nei
confronti dei comuni per il caso di persistente inerzia nel
compimento di un atto loro spettante - violi l'art. 120, secondo
comma, della Costituzione, il quale conferisce la titolarita' del
potere sostitutivo al Governo, e demanda la disciplina delle
modalita' di esercizio di tale potere ad una legge statale.
Nel ricorso si censura inoltre l'art. 22 della legge regionale
n. 37 del 2002, in relazione all'art. 117, secondo comma, lettere l)
e m), della Costituzione. Sostiene l'Avvocatura che la norma
regionale, nel disciplinare l'edificabilita' di fatto di un'area,
riconoscerebbe a tale carattere un valore non meramente sussidiario
ai fini della determinazione dell'indennita' di espropriazione. In
tal modo la norma inciderebbe sul regime della proprieta' e della
qualificazione giuridica dei terreni, la cui disciplina e' riservata
alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile, nonche' sulla uniforme applicazione dei criteri
di determinazione dell'indennizzo espropriativo, anch'essa riservata
alla potesta' statale, attenendo alla materia delle prestazioni
concernenti i diritti civili che devono essere garantiti
uniformemente su tutto il territorio nazionale.
L'art. 22, inoltre, contrasterebbe con l'art. 117, secondo comma,
lettera m), anche nella parte in cui individua i requisiti della
edificabilita' di fatto, dal momento che sarebbe compito esclusivo
della legislazione statale salvaguardare le esigenze di uniformita'
di disciplina degli effetti sulla determinazione dell'indennita' di
esproprio.
Infine, la disposizione impugnata contrasterebbe con l'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, in quanto assegnerebbe rilevanza
alle previsioni degli strumenti di pianificazione urbanistica in
dispregio dei principi fondamentali «dettati o da desumersi» da un
atto di legislazione statale ai fini della determinazione
dell'edificabilita' di fatto delle aree.
2. - Prima di affrontare nel merito le censure mosse dal
ricorrente avverso l'art. 7 della legge regionale dell'Emilia-Romagna
n. 37 del 2002, e' necessario richiamare l'assetto costituzionale dei
poteri sostitutivi, sui quali questa Corte ha di recente avuto modo
di soffermarsi nella sentenza n. 43 del 2004.
Come si e' messo in luce in tale decisione, i poteri che
comportano la sostituzione nel compimento di atti di organi di un
ente rappresentativo ordinariamente competente da parte di organi di
un altro ente, ovvero la nomina da parte di questi ultimi di organi
straordinari dell'ente «sostituito» per il compimento degli stessi
atti, concorrono a configurare e a limitare l'autonomia dell'ente nei
cui confronti opera la sostituzione, e devono quindi trovare
fondamento esplicito o implicito nelle norme o nei principi
costituzionali che tale autonomia prevedono e disciplinano.
Tali affermazioni erano sottese anche alla giurisprudenza
formatasi prima della riforma del Titolo V della Costituzione operata
dalla legge cost. n. 3 del 2001, sia pure con prevalente riferimento
ad ipotesi di sostituzione dello Stato nei confronti delle Regioni,
previste per la tutela di interessi unitari allora affidati alla
finale responsabilita' dello Stato. In quel contesto, come e' noto,
spettavano alle Regioni le funzioni amministrative nelle materie di
cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione, mentre le funzioni
degli enti locali territoriali erano determinate in termini di
principio dalle leggi generali della Repubblica di cui all'art. 128
della Costituzione, e la puntuale individuazione delle stesse era
demandata alle leggi dello Stato per le materie di competenza statale
e per le funzioni di «interesse esclusivamente locale» pur inerenti
alle materie di competenza regionale. La eventualita' della
sostituzione di organi regionali agli enti locali, esclusa nelle
materie in cui la Regione non aveva competenze legislative e
amministrative (sentenza n. 104 del 1973), poteva invece fondarsi
sulle leggi regionali di delega o di «conferimento» di funzioni per
le materie in cui, in base agli articoli 117 e 118 della
Costituzione, le Regioni erano costituzionalmente titolari delle
competenze amministrative, oltre che legislative.
Nel sistema del nuovo Titolo V, invece, l'art. 117, secondo
comma, lettera p), comprende nella competenza legislativa esclusiva
dello Stato la determinazione delle sole «funzioni fondamentali» di
comuni, province e citta' metropolitane, mentre l'art. 118, primo
comma, attribuisce in via di principio ai comuni, in tutte le
materie, «le funzioni amministrative», salva la possibilita' che
esse, al fine di assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a
province, citta' metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei
principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza.
Pertanto, in virtu' dell'art. 118 Cost., sara' sempre la legge,
statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze
legislative, ad operare la concreta allocazione delle funzioni, in
conformita' alla generale attribuzione costituzionale ai comuni o in
deroga ad essa per esigenze di «esercizio unitario», a livello
sovracomunale, delle funzioni medesime.
In questo quadro, anche l'eventuale previsione di eccezionali
sostituzioni di un livello di governo ad un altro per il compimento
di specifici atti o attivita', considerati dalla legge necessari per
il perseguimento degli interessi di livello superiore coinvolti, e
non posti in essere tempestivamente dall'ente competente, non puo'
che rientrare, in via di principio e salvi i limiti e le condizioni
di cui si dira', nello stesso schema logico, affidato nella sua
attuazione al legislatore competente per materia, sia esso quello
statale o quello regionale. Ragionando altrimenti, infatti, si
giungerebbe all'assurda conseguenza che, per evitare la
compromissione di interessi di livello superiore che richiedono il
compimento di determinati atti o attivita', derivante dall'inerzia
anche solo di uno degli enti competenti, il legislatore (statale o
regionale) non avrebbe altro mezzo se non allocare la funzione ad un
livello di governo piu' comprensivo: conseguenza evidentemente
sproporzionata e contraria al criterio generale insito nel principio
di sussidiarieta' (si veda ancora, al riguardo, la sentenza n. 43 del
2004).
3. - Il nuovo art. 120 della Costituzione - il quale non puo' che
essere letto in tale contesto - deriva invece dalla preoccupazione di
assicurare comunque, in un sistema di piu' largo decentramento di
funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilita' di
tutelare, anche al di la' degli specifici ambiti delle materie
coinvolte e del riparto costituzionale delle funzioni amministrative,
taluni interessi essenziali che il sistema costituzionale attribuisce
alla responsabilita' dello Stato, quali sono il rispetto degli
obblighi internazionali e comunitari, il mantenimento dell'ordine e
della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali, nonche' il mantenimento dell'unita' giuridica ed economica
del complessivo ordinamento repubblicano.
Gli interventi governativi contemplati dall'art. 120, terzo
comma, hanno dunque carattere «straordinario» ed «aggiuntivo», come
risulta sia dal fatto che esso allude alle emergenze istituzionali di
particolare gravita', che comportano rischi di compromissione
relativi ad interessi essenziali della Repubblica, sia dalla
circostanza che nulla, nella norma, lascia pensare che si sia inteso
con essa smentire la consolidata tradizione legislativa che ammetteva
pacificamente interventi sostitutivi, nei confronti degli enti
locali, ad opera di organi regionali.
4. - Come piu' ampiamente evidenziato nella gia' citata sentenza
n. 43 del 2004, l'art. 120 Cost., quindi, non esaurisce,
concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilita' di esercizio
di poteri sostitutivi, ma si limita a prevedere un potere sostitutivo
straordinario, da esercitarsi da parte del Governo nei casi e per la
tutela degli interessi ivi indicati; viceversa, tale norma lascia
impregiudicata l'ammissibilita' di altri casi di interventi
sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o
regionale, in capo ad organi dello Stato o delle Regioni, o di altri
enti territoriali. Poiche' pero', come si e' detto, tali interventi
sostitutivi costituiscono una eccezione rispetto al normale
svolgimento di attribuzioni degli enti locali, soggetti
rappresentativi dotati di autonomia politica, attribuzioni definite
dalla legge sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia
costituzionale, debbono valere nei confronti di essi condizioni e
limiti non diversi da quelli elaborati nella ricordata giurisprudenza
di questa Corte in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato nei
confronti delle Regioni.
In primo luogo, dunque, le ipotesi di esercizio di poteri
sostitutivi devono essere previste e disciplinate dalla legge
(sentenza n. 338 del 1989), che deve altresi' definirne i presupposti
sostanziali e procedurali; in secondo luogo, la sostituzione puo'
essere prevista solo per il compimento di atti o attivita' «prive di
discrezionalita' nell'an (anche se non necessariamente nel quid o nel
quomodo)» (sentenza n. 177 del 1988), la cui obbligatorieta' sia il
riflesso degli interessi di livello superiore alla cui salvaguardia
provvede l'intervento sostitutivo; ancora, il potere sostitutivo deve
essere esercitato da un organo di governo della Regione o sulla base
di una decisione di questo, a causa dell'attitudine dell'intervento
ad incidere sull'autonomia costituzionale dell'ente sostituito
(sentenze n. 460 del 1989 e n. 313 del 2003); da ultimo, e'
necessario che la legge predisponga congrue garanzie procedimentali
per l'esercizio del potere sostitutivo, in conformita' al principio
di leale collaborazione: dovra' dunque essere previsto un
procedimento nel quale l'ente sostituito sia messo in grado di
interloquire e di evitare la sostituzione attraverso l'autonomo
adempimento (sentenza n. 416 del 1995 e ordinanza n. 53 del 2003)
5. - Alla luce delle considerazioni svolte le censure prospettate
avverso l'art. 7 della legge regionale n. 37 del 2002 non sono
fondate.
Il capo II della legge, nel quale e' inserita la norma impugnata,
disciplina le procedure espropriative per la realizzazione di opere
di competenza regionale e per le opere di difesa del suolo e di
bonifica.
L'art. 6 conferisce ai comuni le funzioni amministrative relative
ai procedimenti di espropriazione per la realizzazione di opere
pubbliche regionali, disponendo che gli enti locali le esercitino
secondo le disposizioni contenute nella legge stessa. L'art. 6-bis,
introdotto dalla legge regionale dell'Emilia-Romagna 3 giugno 2003,
n. 10 (Modifiche alle leggi regionali 24 marzo 2000, n. 20, 8 agosto
2001, n. 24, 25 novembre 2002, n. 31 e 19 dicembre 2002, n. 37 in
materia di governo del territorio e politiche abitative), riserva
alla Regione lo svolgimento delle procedure espropriative concernenti
le opere di difesa del suolo da essa realizzate e attribuisce ai
consorzi di bonifica la competenza allo svolgimento delle procedure
espropriative per tutte le opere di bonifica da essi realizzate.
L'art. 7, nella sua formulazione originaria, disponeva che «in
caso di persistente inerzia nel compimento di un atto spettante ai
soggetti di cui all'articolo 6, comma 1, nell'esercizio delle
funzioni conferite, la giunta regionale assegna all'ente medesimo un
termine per provvedere, comunque non inferiore a quindici giorni» e
che «trascorso inutilmente tale termine, la Giunta assume i
provvedimenti necessari per il compimento dell'atto, ivi compresa la
nomina di un commissario ad acta».
A seguito delle modifiche introdotte dalla legge regionale n. 10
del 2003, la norma stabilisce che «per le opere pubbliche regionali,
in caso di persistente inerzia del comune o del soggetto attuatore
nel compimento degli atti del procedimento espropriativo ad esso
spettanti ai sensi degli articoli 6 e 6-bis, la giunta regionale
assegna all'ente medesimo un termine per provvedere, comunque non
inferiore a quindici giorni. Trascorso inutilmente tale termine, la
Giunta assume i provvedimenti necessari per il compimento dell'atto,
ivi compresa la nomina di un commissario ad acta».
Le modificazioni apportate alla norma impugnata non sono tali da
incidere in modo sostanziale sul contenuto dell'art. 7 per il profilo
per il quale esso e' stato impugnato.
La difesa erariale censura la norma in esame innanzitutto sotto
il profilo per cui una norma regionale non potrebbe disciplinare i
casi di esercizio di potere sostitutivo da parte delle Regioni,
essendo tale disciplina riservata alla legge statale. Tale censura
appare infondata alla luce della considerazione secondo la quale
l'art. 120 Cost. si limita a disciplinare una specifica ipotesi di
carattere straordinario, ma nulla dispone in ordine ad ulteriori
ipotesi di poteri sostitutivi, i quali dunque dovranno essere
regolati dalla legge statale ovvero dalla legge regionale «secondo
l'ordine delle competenze rispettivamente (...) fissato dalla
Costituzione» (sent. n. 313 del 2003). Nel caso in esame lo Stato non
ha contestato la competenza della Regione a disciplinare la materia
regolata dalla normativa in esame.
La norma impugnata inoltre soddisfa i requisiti piu' sopra
individuati affinche' possano considerarsi rispettate le prescrizioni
costituzionali.
Innanzitutto, il potere sostitutivo della Regione e' previsto e
disciplinato da una legge che regola i presupposti e le procedure per
il suo esercizio.
In secondo luogo, lo svolgimento di tale potere e' connesso
all'esercizio delle funzioni amministrative conferite dalla Regione
ai comuni relativamente alle procedure espropriative finalizzate alla
realizzazione di opere pubbliche regionali.
Al riguardo, deve essere evidenziato come nulla nella lettera di
tale disposizione autorizzi a ritenere che essa regoli anche ipotesi
di sostituzione nei confronti di atti o attivita' cui gli enti
sostituendi non siano giuridicamente vincolati quanto meno nell'an;
viceversa, la necessita' di procedere ad una interpretazione conforme
ai precetti costituzionali porta alla conclusione che la norma
oggetto del presente giudizio e' applicabile soltanto a casi di
mancato o irregolare compimento di quegli atti o attivita' che siano
configurati dalla legge regionale n. 37 del 2002 come veri e propri
obblighi giuridici - se non nel quando e nel quomodo, almeno nell'an
- a carico degli enti nei cui confronti puo' essere disposta la
sostituzione.
L'art. 7 inoltre attribuisce l'esercizio del potere ad un organo
di governo della Regione, individuato nella giunta regionale,
disponendo che essa assuma i provvedimenti necessari al compimento
dell'atto ovvero nomini un commissario ad acta.
La norma impugnata, infine, subordina l'esercizio del potere
sostitutivo alla previa diffida del comune inadempiente al quale deve
essere assegnato un termine, non inferiore a quindici giorni, entro
il quale l'ente locale puo' provvedere al compimento dell'atto.
La congruita' del termine assegnato all'ente inadempiente e di
cui la legge regionale fissa solo la durata minima dovra' essere
valutata sulla base del principio di leale cooperazione, in relazione
ai singoli atti (o attivita) ed alla loro complessita', con la
conseguenza che nel caso in cui - alla luce del principio richiamato
- tale termine appaia in concreto inadeguato, in quanto troppo breve,
l'ente diffidato potra' attivare gli ordinari rimedi previsti
dall'ordinamento.
6. - E' impugnato anche l'art. 22 della legge regionale
dell'Emilia-Romagna che disciplina l'edificabilita' di fatto delle
aree, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere l) ed m),
nonche' terzo comma, della Costituzione.
L'art. 22 dispone che «ferma restando la necessita'
dell'edificabilita' legale di cui all'art. 20, un'area possiede anche
il carattere della edificabilita' di fatto quando sono gia' presenti
o in corso di realizzazione, nell'ambito territoriale in cui l'area
stessa si inserisce, le dotazioni territoriali richieste dalla legge
ovvero dagli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica».
Il secondo comma della norma, poi, consente alla Regione di integrare
e specificare, con apposita direttiva, «i criteri ed i requisiti per
valutare l'edificabilita' di fatto delle aree».
7. - Deve innanzitutto essere esaminata la censura mossa a tale
norma in relazione all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Sostiene l'Avvocatura che l'art. 22 contrasta con i principi
fondamentali dettati o da desumersi dalla normazione statale in
riferimento alla individuazione della edificabilita' di fatto, senza
specificare quali siano i principi che si assumono violati o da dove
questi possano desumersi.
La censura, nei termini in cui e' formulata, si rivela generica e
deve, pertanto, essere dichiarata inammissibile.
8. - Nel ricorso si sostiene inoltre che l'art. 22, attribuendo
rilevanza, ai fini della determinazione dell'indennita' di esproprio,
«anche» alla edificabilita' di fatto, ovvero richiedendo la
«compresenza» sia della edificabilita' legale che di quella di fatto,
contrasta con il diritto vivente che ha riconosciuto alla
caratteristica in esame valore meramente sussidiario rispetto alla
possibilita' legale di edificare. In tal modo, la norma regionale
inciderebbe sul regime dei suoli in violazione della competenza
esclusiva dello Stato a legiferare in materia di ordinamento civile,
nonche' di prestazioni concernenti i diritti civili da garantire
uniformemente su tutto il territorio nazionale.
Tale censura non e' fondata.
Il tenore letterale della norma regionale risulta del tutto
coerente con la norma statale contenuta nell'art. 37, comma 3, del
d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica
utilita), il quale stabilisce che, ai fini della determinazione
dell'indennita' di esproprio, «si considerano le possibilita' legali
ed effettive di edificazione, esistenti al momento dell'emanazione
del decreto di esproprio o dell'accordo di cessione».
L'art. 22 della legge regionale impugnata stabilisce quando un
terreno presenta i caratteri dell'edificabilita' di fatto; nulla dice
sul ruolo da riconoscere a tale elemento ai fini della determinazione
dell'indennizzo, se non che il medesimo non puo' prescindere dalla
sussistenza dell'edificabilita' legale. L'inciso contenuto nella
disposizione, «ferma restando la necessita' dell'edificabilita'
legale di cui all'art. 20», attesta infatti la volonta' del
legislatore regionale di non dare all'edificabilita' di fatto una
rilevanza autonoma rispetto alla edificabilita' legale.
Il contenuto normativo dell'art. 22 deve dunque rinvenirsi
soltanto nella individuazione degli elementi in presenza dei quali
puo' riconoscersi ad un'area il carattere della edificabilita' di
fatto.
La formulazione della norma regionale ne consente una lettura
conforme all'interpretazione che del requisito in esame ha fornito la
piu' recente giurisprudenza di legittimita', la quale ha riconosciuto
all'edificabilita' di fatto un valore esclusivamente suppletivo - in
carenza di strumenti urbanistici - ovvero complementare ed
integrativo agli effetti della determinazione del concreto valore di
mercato dell'area espropriata, incidente sul calcolo dell'indennizzo.
9. - Il ricorrente censura infine l'art. 22 per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, nella
parte in cui prevede i requisiti che conferiscono ad un'area il
carattere della edificabilita' di fatto. Sostiene infatti
l'Avvocatura che la loro individuazione e' riservata allo Stato
dall'art. 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure
urgenti per il risanamento della finanza pubblica) e dall'art. 37 del
d.P.R. n. 327 del 2001, che rinviano ad un regolamento ministeriale,
e cio' in ragione di esigenze di uniformita' che e' compito dello
Stato assicurare.
Anche tale censura non e' fondata.
L'art. 22 della legge regionale non regola le prestazioni
concernenti diritti civili, ne' tale contenuto presenta la normativa
statale di riferimento (tanto l'art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992,
quanto l'art. 37 del d.P.R. n. 327 del 2001). Esso neppure incide
sull' esigenza di assicurare uniformita' nella determinazione
dell'indennita' di esproprio. La disposizione censurata, infatti, non
individua modalita' o criteri di calcolo dell'indennizzo, ne'
quantifica l'entita' dello stesso (al cui proposito, semmai, potrebbe
porsi un'esigenza di definizione uniforme), ma - come gia' osservato
- si limita ad affermare la necessita' che siano specificate le
condizioni in presenza delle quali un'area possiede il carattere
dell'edificabilita' di fatto.