ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 148,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2006), promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia
notificato il 27 febbraio 2006, depositato in cancelleria il 4 marzo
2006 ed iscritto al n. 41 del registro ricorsi 2006.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2007 il giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Fiuli-Venezia
Giulia e l'avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. Con ricorso notificato il 27 febbraio 2006 e depositato il
4 marzo 2006, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha promosso, tra
numerose altre, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 148, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006), per violazione della legge costituzionale
31 febbraio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia), e delle relative norme di attuazione e delle norme contenute
nel Titolo V della parte seconda della Costituzione, in collegamento
con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
2. Come riferisce la Regione, la norma censurata dispone che «per
gli anni 2006, 2007 e 2008, le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome di Trento e di Bolzano concordano, entro il
31 marzo di ciascun anno, con il Ministero dell'economia e delle
finanze, il livello delle spese correnti e in conto capitale, nonche'
dei relativi pagamenti, in coerenza con gli obiettivi di finanza
pubblica per il periodo 2006-2008, anche con riferimento, per quanto
riguarda le spese di personale, a quanto previsto ai punti 7 e 12
dell'accordo sottoscritto tra Governo, Regioni e autonomie locali in
sede di Conferenza unificata il 28 luglio 2005»; e che «in caso di
mancato accordo si applicano le disposizioni stabilite per le Regioni
a statuto ordinario».
3. La ricorrente, dopo aver premesso di non contestare ne' il
proprio dovere di partecipare ai vincoli conseguenti al patto di
stabilita', ne' il principio dell'accordo, che vale per tutte le
Regioni a statuto speciale e per le Province autonome di Trento e di
Bolzano, censura, da un lato, la disposizione che pone il termine del
«31 marzo di ciascun anno» per il conseguimento dell'accordo,
dall'altro, la disposizione secondo la quale «in caso di mancato
accordo si applicano le disposizioni stabilite per le Regioni a
statuto ordinario». Essa sostiene che il principio dell'accordo tra
la Regione interessata ed il Ministero dell'economia e delle finanze
ha il suo fondamento nella specialita' della finanza delle Regioni a
statuto speciale, cui si correla anche la specifica dimensione delle
funzioni legislative ed amministrative affidate a ciascuna di esse.
In tale prospettiva, detto principio sarebbe svuotato di significato
dalla norma censurata, la quale, disponendo che in caso di mancato
accordo si applichino alle autonomie speciali i limiti di spesa
dettati per le Regioni ordinarie, anche qualora risulti che la
responsabilita' del mancato accordo non sia della Regione stessa ma
di un possibile atteggiamento ostruzionistico, o almeno non
collaborativo, del Ministero, consentirebbe al Governo di «far
scattare» per la Regione Friuli-Venezia Giulia il regime delle
Regioni ordinarie «trascinando inutilmente le trattative per
l'accordo».
4. Con atto di costituzione depositato in data 14 marzo 2006 il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto il rigetto del
ricorso. L'Avvocatura, dopo aver rilevato che oggetto del ricorso e'
soltanto l'inciso «entro il 31 marzo di ciascun anno» ed il periodo
secondo cui «in caso di mancato accordo si applicano le disposizioni
stabilite per le Regioni a statuto ordinario», osserva che,
diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, il riferimento al
31 marzo non pone un termine perentorio e che il mancato
raggiungimento dell'accordo era eventualita' gia' considerata dalla
normativa di attuazione.
5. Con memorie depositate nei termini la Regione ricorrente e la
Presidenza del Consiglio dei ministri, hanno sviluppato ulteriormente
le argomentazioni rispettivamente svolte negli atti introduttivi.
Considerato in diritto
1. Con ricorso notificato il 27 febbraio 2006 e depositato il
4 marzo 2006, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha promosso questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 148, della legge
23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), per
violazione dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia
e delle relative norme di attuazione e delle norme contenute nel
Titolo V della parte seconda della Costituzione, in collegamento con
l'art. 10, legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione).
La disposizione impugnata prevede che, per gli anni 2006, 2007 e
2008, le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento
e di Bolzano concordino con il Ministero dell'economia e delle
finanze, entro il 31 marzo di ciascun anno, il livello delle spese
correnti e in conto capitale, nonche' dei relativi pagamenti e che in
caso di mancato accordo si applichino le disposizioni stabilite per
le Regioni a statuto ordinario.
2. Secondo la Regione ricorrente, la norma censurata,
sottoponendo le trattative finalizzate a detto accordo al termine del
31 marzo e disponendo, in caso di mancato accordo, l'applicazione
alle autonomie speciali dei limiti di spesa dettati per le Regioni
ordinarie, anche qualora risulti che la responsabilita' del mancato
accordo non sia della Regione stessa ma di un possibile atteggiamento
non collaborativo del Ministero, consentirebbe al Governo di far
scattare per la Regione Friuli-Venezia Giulia il regime delle Regioni
ordinarie. In tale modo, la disposizione censurata svuoterebbe di
significato il principio di specialita' della finanza delle Regioni a
statuto speciale, cui si correla anche la specifica dimensione delle
funzioni legislative ed amministrative affidate a ciascuna di esse.
3. Preliminarmente, deve essere disposta la separazione della
questione di legittimita' costituzionale concernente l'art. 1,
comma 148, della legge n. 266 del 2005, dalle altre che investono
diversi commi dello stesso art. 1, promosse dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia con il medesimo ricorso e che formano oggetto
di distinte pronunce.
4. La questione non e' fondata.
5. La disposizione impugnata si inserisce nel contesto delle
norme sul cosiddetto patto di stabilita' interno per gli enti
territoriali, contenute negli ultimi anni in tutte le leggi
finanziarie dello Stato. Essa stabilisce limiti alla crescita della
spesa complessiva e ai pagamenti degli enti territoriali,
relativamente sia alle spese correnti, sia a quelle in conto
capitale, ivi comprese le spese di personale, proponendosi
l'obiettivo di coinvolgere anche Regioni ed enti locali nelle misure
dirette ad assicurare il rispetto dei vincoli anche di origine
comunitaria in ordine al disavanzo pubblico.
In proposito, questa Corte ha gia' avuto modo di affermare che
non e' contestabile «il potere del legislatore statale di imporre
agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse
ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari,
vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono,
inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa
degli enti», e che, «in via transitoria e in vista degli specifici
obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal
legislatore statale», possono anche imporsi limiti complessivi alla
crescita della spesa corrente degli enti autonomi (sentenza n. 36 del
2004).
Tali vincoli, come questa Corte da tempo ha avuto modo di
chiarire, devono ritenersi applicabili anche alle autonomie speciali,
in considerazione dell'obbligo generale di partecipazione di tutte le
Regioni, ivi comprese quelle a statuto speciale, all'azione di
risanamento della finanza pubblica (sentenza n. 416 del 1995 e
successivamente, anche se non con specifico riferimento alle Regioni
a statuto speciale, le sentenze n. 417 del 2005 e nn. 353, 345 e 36
del 2004).
6. Un tale obbligo, pero', deve essere contemperato e coordinato
con la speciale autonomia in materia finanziaria di cui godono le
predette Regioni, in forza dei loro statuti. In tale prospettiva,
come questa Corte ha avuto occasione di affermare, la previsione
normativa del metodo dell'accordo tra le Regioni a statuto speciale e
il Ministero dell'economia e delle finanze, per la determinazione
delle spese correnti e in conto capitale, nonche' dei relativi
pagamenti, deve considerarsi un'espressione della descritta autonomia
finanziaria e del contemperamento di tale principio con quello del
rispetto dei limiti alla spesa imposti dal cosiddetto «patto di
stabilita» (sentenza n. 353 del 2004).
Nella predetta decisione questa Corte ha affermato che il metodo
dell'accordo, introdotto per la prima volta dalla legge 27 dicembre
1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica),
seguito dall'art. 28, comma 15, della legge 23 dicembre 1998, n. 448
(Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), e
riprodotto in tutte le leggi finanziarie successivamente adottate,
dalla legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2000), fino alla legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), deve essere tendenzialmente preferito ad altri,
dato che «la necessita' di un accordo tra lo Stato e gli enti ad
autonomia speciale nasce dall'esigenza di rispettare l'autonomia
finanziaria di questi ultimi».
7. Dalla sentenza citata si desume che, tuttavia, in materia di
controlli di spesa delle Regioni ad autonomia speciale, il metodo
dell'accordo deve risultare compatibile con il rispetto degli
obiettivi del patto di stabilita', della cui salvaguardia anche le
Regioni speciali devono farsi carico. Il necessario inquadramento di
tale metodo in un assetto piu' complesso di condizioni, del resto,
discende dalla previsione, contenuta nell'art. 48, Statuto Reg.
Friuli-Venezia Giulia, della necessaria armonizzazione dell'autonomia
finanziaria di tale Regione con i principi della solidarieta'
nazionale.
In coerenza con tale premessa, questa Corte, nella sentenza
citata, ha ritenuto legittima la previsione, contenuta nella legge
finanziaria 2002, di un decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, da adottare in pendenza delle trattative tra Stato e Regioni
a statuto speciale, per la determinazione, fino al raggiungimento
dell'accordo, dei flussi di cassa verso gli enti predetti,
ancorandoli ai limiti di spesa previsti per le Regioni a statuto
ordinario. Tale regime, infatti, e' da considerarsi, a giudizio di
questa Corte, non solo rispettoso del principio di tendenziale
preferenza del metodo dell'accordo, fino a quel momento attuato, ma
anche non arbitrario, proprio per effetto del predetto collegamento
del provvedimento ministeriale ad un preciso dato normativo.
8. Nella disposizione qui impugnata, come nelle leggi finanziarie
successive a quella scrutinata dalla Corte nella citata pronuncia, il
legislatore ha sostituito la previsione del potere unilaterale del
Ministro di determinare i flussi di spesa - che la Corte aveva
ritenuto legittimo solo in quanto legato al regime legislativamente
previsto per le Regioni ordinarie - con la statuizione che debbano
ritenersi direttamente operanti, senza l'intermediazione di alcun
provvedimento amministrativo, i limiti di spesa previsti dalla stessa
legge finanziaria per le Regioni ordinarie. Si aggiunge, pero', «in
caso di mancato accordo».
E' tuttavia da escludere che, con questa ultima formulazione, il
legislatore abbia inteso trasformare il termine del 31 marzo da
ordinatorio in perentorio. La mancata conclusione dell'accordo entro
il termine previsto non comporta, a giudizio di questa Corte, la
definitiva applicazione del regime di spesa delle Regioni a statuto
ordinario. Tale interpretazione trova conferma nella prassi
applicativa, dato che fino al 2006 gli accordi in concreto stipulati
da Stato e Regioni a statuto speciale sono stati conclusi quasi tutti
alcuni mesi dopo lo scadere del termine del 31 marzo. Deve dunque
ritenersi che, in base alla norma censurata, sostanzialmente omogenea
a quella gia' scrutinata da questa Corte, e dalla stessa ritenuta non
contraria a Costituzione, in caso di mancata tempestiva definizione
dell'accordo entro il termine del 31 marzo si applicano i limiti di
spesa previsti per le Regioni a statuto ordinario, ma cio' solo in
via provvisoria, fino alla conclusione dell'accordo, che puo'
intervenire anche successivamente.
9. In tale prospettiva, l'applicazione alle Regioni a statuto
speciale dei limiti di spesa previsti per quelle a statuto ordinario,
proprio perche' transitoria, non comporta quello svuotamento del
principio dell'accordo denunciato dalla ricorrente. Allo Stato,
infatti, non potrebbe bastare far scadere il termine per imporre
definitivamente alle Regioni a statuto speciale i limiti previsti
dalla finanziaria per le Regioni ordinarie, perche' le trattative
possono ben proseguire dopo la scadenza del termine.
10. Per converso, l'ablazione della norma impugnata richiesta
dalla Regione ricorrente determinerebbe inevitabilmente, in caso di
inutile decorso del termine del 31 marzo, la proroga dell'efficacia
della norma sui limiti di spesa contenuta nella legge finanziaria
dell'anno precedente.
11. Del resto, la lamentata, astratta possibilita' di un uso
distorto del potere pubblico, quale potrebbe essere il temuto
comportamento ostruzionistico posto in essere dallo Stato per
impedire l'accordo, non e' argomento idoneo a rendere tale potere per
cio' solo costituzionalmente illegittimo. Infatti, nel caso si
verificasse una simile eventualita', la Regione ben potrebbe, per far
valere concrete lesioni della propria autonomia finanziaria,
utilizzare, oltre ai rimedi giurisdizionali a sua disposizione, anche
il conflitto di attribuzione innanzi a questa Corte.