IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Ha pronunciato il seguente decreto sul ricorso n. 180/04 proposto
da: Ausonia Servizi Tributari S.p.a., in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv.
Salvatore Raimondi con domicilio eletto in Palermo, via Nicolo'
Turrisi n. 59 presso lo studio dello stesso;
Contro il Comune di Belmonte Mezzagno, in persona del legale
rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio, e nei
confronti della I.N.P.A. S.p.a., in persona del legale rappresentante
pro tempore, non costituita in giudizio, per l'annullamento della
sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Sicilia sede di
Palermo (Sez. II) n. 124/04 relativa al ricorso n. 4173/03 del 19
gennaio 2004 riguardante: gara relativa all'appalto del servizio di
riscossione e gestione dei tributi;
Visti gli atti e i documenti depositati con l'appello;
Vista l'istanza di concessione provvisoria della misura
cautelare;
Visto l'art. 21, comma nono della legge 6 dicembre 1971, n. 1034,
cosi' come introdotto dall'art. 3 della legge n. 205/2000, coordinato
con l'art. 1 della legge stessa;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:
F a t t o
Con ricorso notificato in data 10 febbraio 2004 la S.p.a. Ausonia
Servizi Tributari ha impugnato la sentenza del Tribunale
amministrativo regionale Sicilia - Palermo - 19 gennaio 2004, n. 124.
Esponeva di avere in primo grado richiesto con l'atto
introduttivo del giudizio l'annullamento dei seguenti atti:
1) dell'atto del Comune di Belmonte Mezzagno, a firma del
responsabile del Servizio Finanziario, 9 luglio 2003, prot. n. 9143,
con il quale apparentemente si preannunzia, ma in realta' si dispone
l'annullamento in autotutela, dell'aggiudicazione della gara relativa
all'appalto del servizio di riscossione e gestione dei tributi
disposto a favore della ricorrente con determina n. 304 del 28 maggio
2003;
2) ed occorrendo, del bando di gara nella parte in cui non
prescrive la presentazione della dichiarazione di cui all'art. 17,
legge n. 68 del 1999.
Impugnava con motivi aggiunti chiedendo altresi' l'annullamento
dei seguenti atti:
1) della determina del responsabile del Servizio finanziario
del Comune di Belmonte Mezzagno n. 419 del 22 luglio 2003, con il
quale si ribadisce il provvedimento di annullamento
dell'aggiudicazione gia' contenuto emesso nella nota del 9 luglio
2003;
2) della nota del responsabile del Servizio finanziario del
Comune di Belmonte Mezzagno, prot. n. 9714, del 23 luglio 2003, con
la quale si trasmette la predetta determina ed al contempo si
comunica che le operazioni di gara saranno ripetute in data 11 agosto
2003.
In prime cure articolava le seguenti censure:
1) violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 9, 10 e 11
legge reg. 30 aprile 1991, n. 10.
2) violazione e falsa applicazione dell'art. 2 del bando di
gara.
3) violazione e falsa applicazione dell'art. 6 del bando di
gara.
4) violazione e falsa applicazione dell'art. 17 legge 12
marzo 1999, n. 68.
5) violazione e falsa applicazione dell'art. 17 legge 12
marzo 1999, n. 68, sotto altro profilo.
6) in subordine. Illegittimita' del bando di gara per mancata
espressa previsione della dichiarazione di cui all'art. 17, legge
n. 68 del 1999. Violazione dell'art. 17 predetto. Eccesso di potere
per manifesta illogicita'.
7) ancora in subordine. Violazione del principio di
trasparenza di cui agli artt. 1 e 25, legge reg. 10 aprile 1991,
n. 10.
8) violazione e falsa applicazione dell'art. 16, d.lgs. 17
marzo 1995, n. 157 e, in subordine veniva sollevata questione di
costituzionalita' del citato art. 16 in correlazione con l'art. 12 e
per contrasto con il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3
della Costituzione e veniva chiesto da ultimo il risarcimento dei
danni. L'appellante espone altresi' che nel corso di giudizio di
primo grado veniva accolta l'istanza cautelare proposta in quella
sede e che l'ordinanza emessa dal Tribunale amministrativo regionale
veniva appellata dalla controinteressata societa' S.p.a. I.N.P.A.
Tuttavia l'appello a questo C.G.A. fissato per la camera di consiglio
del 27 novembre 2003, non poteva essere trattato causa la astensione
di un componente laico di questo Consiglio e la conseguente
impossibilita' di formare il collegio.
Con la decisione impugnata il Tribunale amministrativo regionale
disattendeva tutte le censure e dichiarava manifestamente infondata
la questione di costituzionalita' sollevata in subordine nell'ottavo
motivo.
Avverso tale decisione ha proposto appello la S.p.a. Ausonia
Servizi Tributari riproponendo espressamente tutte le censure e le
domande avanzate in primo grado ed articolando inoltre i seguenti
motivi:
1. - Illegittimita' costituzionale degli artt. 4, commi 1 e 2, 6,
commi 3, 4 e 5 e 7, d.lgs. 24 dicembre 2003, n. 373.
Con d.lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, pubblicato nella G.U. 14
gennaio 2004, n. 10, sono state approvate nuove «Norme di attuazione
dello statuto speciale della Regione siciliana concernenti
l'esercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di
Stato». Le quali sono entrate in vigore il 29 gennaio 2004.
La disciplina dettata da tali norme ha fatto venire meno soltanto
alcune, peraltro le meno rilevanti questioni di costituzionalita'
sollevate da codesto Consiglio con ordinanza n. 185 del 13 maggio
2003 e con ordinanze successive, mentre non ha fatto venire meno
quelle piu' importanti.
Infatti e' rimasta ferma la composizione mista. Per quanto
concerne la sezione giurisdizionale, il collegio viene composto, come
gia' secondo le disposizioni di cui all'abrogato d.lgs. n. 654 del
1948, come modificato con d.P.R. n. 204 del 1978, della sezione
giurisdizionale del Consiglio di giustizia amministrativa fanno parte
oltre che il presidente dello stesso ed il presidente assegnato alla
sezione giurisdizionale ed a quattro consiglieri di Stato, quattro
componenti designati dal presidente della regione e nominati con
d.P.R. su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, sentito
il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, previa
deliberazione del Consiglio dei ministri (artt. 4, comma 1, e 6,
commi 2 e 3). Il collegio giudicante e' composto da uno dei due
presidenti della sezione da due consiglieri di Stato e da due dei
membri designati dal presidente della regione.
Non appare dubbio che, sotto tale profilo, le nuove disposizioni
sono affette dalle medesime ragioni di incostituzionalita' che sono
poste a base delle citate ordinanze di codesto Consiglio.
Parafrasando l'ordinanza n. 185/03 si possono avanzare le
seguenti questioni di costituzionalita' degli artt. 4, primo e
secondo comma, 6, terzo, quarto e quinto comma, 7, d.lgs. n. 373 del
2003:
1) in rapporto all'art. 23, comma 1, dello statuto siciliano
ed in rapporto al comma 1 della VI disposizione transitoria della
Costituzione che esclude dalla revisione la giurisdizione del
Consiglio di Stato;
2) in rapporto allo stesso art. 23, comma 1, dello statuto
siciliano, nonche' in rapporto all'art. 102, comma 2, e 108 commi
primo e secondo, della Costituzione, non essendo consentito istituire
sezioni specializzate nell'ambito dei giudici speciali;
3) in rapporto all'art. 23 dello statuto siciliano ed
all'art. 102, comma primo, e 108, comma primo, Cost., in quanto
l'art. 23 dello statuto non prevede alcuna deroga alla composizione
ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare in
Sicilia, e in rapporto agli artt. 102, comma primo, e 108, comma
secondo, Cost., in quanto disciplina materia riservata dalla
Costituzione alla legge statale, per cui eventuali deroghe a favore
dell'autonomia regionale debbono essere supportate da una espressa
previsione di pari rango costituzionale che - come piu' volte
rappresentato - non e' rinvenibile nell'art. 23 dello statuto
siciliano;
4) in rapporto all'art. 23, comma 1, dello statuto siciliano
che non prevede ne' una sezione specializzata del giudice speciale
ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria e cio'
anche in relazione, quale tertia comparationis, all'art. 24, comma 1,
dello statuto siciliano concernente la composizione dell'Alta Corte,
nonche' all'art. 23, comma 3, del medesimo statuto, al decreto
legislativo 6 maggio 1948, n. 655, concernente l'istituzione di
sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana, ed agli
artt. 90 e 91, comma 2, del testo unico delle leggi costituzionali di
cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.
Conseguentemente in via principale si chiede che il Consiglio
ritenga rilevanti e non manifestamente infondate le predette
questioni di costituzionalita' e conseguentemente, dopo avere deciso
sull'istanza cautelare, sospenda il giudizio e trasmetta gli atti
alla Corte costituzionale.
2. - Sul primo capo della sentenza.
Il TA.R. ha ritenuto infondato il primo motivo del ricorso e del
ricorso per motivi aggiunti con cui era stato denunciato l'omesso
avviso di avvio del procedimento. Si assume al riguardo che, sebbene
con una formulazione «non del tutto appropriata», con la nota del 9
luglio 2003, il comune avrebbe assicurato all'Ausonia la possibilita'
di partecipare al procedimento.
Siffatta conclusione non puo' essere condivisa. Il predetto atto
del 9 luglio 2003, lungi dal configurarsi come avviso di inizio del
procedimento, e' da configurare come un vero e proprio provvedimento
di annullamento, in quanto il comune ha manifestato in modo
inequivoco la volonta' di annullare, tanto che:
1) non ha assegnato nessun termine all'Ausonia per la
presentazione di deduzioni e documenti;
2) non ha neppure, prescindendo dal termine, rappresentato
all'Ausonia la possibilita' della presentazioni di deduzioni e
documenti;
3) ha preannunziato l'invio di un successivo atto il cui
centro di gravita' sarebbe stato l'indicazione della nuova data di
ripetizione degli atti di gara.
Cio' posto, diversamente da quanto ritenuto dai giudici di primo
grado, il secondo provvedimento, del 22 luglio 2003, si configura
come un atto meramente confermativo del primo.
Pertanto la censura dedotta risulta pienamente fondata.
3. - Sul secondo e sul quinto capo della sentenza (n. 3,
riguardante il secondo, terzo, quarto e quinto motivo del ricorso per
m.a. e n. 5 riguardante il sesto motivo del ricorso per m.a.).
In relazione alla «questione di fondo», vale a dire la portata
dell'art. 17, legge n. 68/1999, il tribunale, «riconsiderando quanto
delibato in sede cautelare», ha ritenuto «di dovere prendere atto
che, da ultimo, si e' affermato l'orientamento secondo il quale
l'omessa produzione della dichiarazione della certificazione ... non
solo e' requisito di partecipazione ... ma comporta l'esclusione
della gara anche in difetto di apposita previsione del bando ...».
L'appellante non pone minimamente in discussione la possibilita'
che in sede di merito il giudice amministrativo riconsideri quanto
delibato in sede cautelare. Tuttavia non puo' fare a meno di
osservare che, all'evidenza, il TA.R., pur non essendo per niente
convinto della bonta' dell'orientamento giurisprudenziale al quale fa
riferimento, come si suole dire «non se l'e' sentita» di assumere una
posizione diversa da quella ritenuta corrente.
In proposito e' da osservare preliminarmente che l'orientamento
al quale si fa riferimento nella sentenza, e negli atti difensivi di
controparte, non e' cosi' solido come nella stessa si sostiene.
Diverse sentenze citate non sono affatto in termini. Cosi', per fare
un esempio, nella decisione della sez. IV n. 6440/02, si legge della
«clausola stabilita con l'art. 11 del disciplinare di gara, che
richiedeva, alle imprese partecipanti, apposita certificazione ... di
cui all'art. 17 della legge n. 68/1999 ...». Nella sentenza si
discute pertanto dell'osservanza o meno di tale clausola.
Nel merito l'appellante fa presente di non volere neppure porre
in discussione l'importanza, la pregnanza, del principio sotteso alla
norma di cui al citato art. 1, legge n. 68 del 1999, che e' quello di
offrire la massima tutela ai disabili vale a dire a quei soggetti
che, essendo colpiti da menomazioni meritano, da parte della
societa', tutto il sostegno possibile. E' in tale senso che deve
essere intesa la disposizione di cui si discute.
Si permette pero' di osservare che non e' affatto incompatibile
con il predetto principio quello della tutela dei concorrenti a
pubbliche gare che hanno il sacrosanto diritto di trovarsi in una
situazione nella quale non devono sentirsi in concreto, turlupinati a
causa delle conseguenze che dal richiamato principio si pretenderebbe
di trarre, vale a dire una sua imperativita' talmente forte da
travolgere ogni altro profilo, pur meritevole di considerazione e -
si ripete - perfettamente conciliabile con lo scopo perseguito dalla
norma in oggetto (art. 17, legge n. 68/1999). Talmente forte da farlo
assurgere ad una gratuita soperchieria.
A tale riguardo l'appellante richiama l'attenzione del Consiglio
su un aspetto della vicenda in oggetto, che, invero, non trova
riscontro nei precedenti giurisprudenziali tenuti presenti dal
tribunale.
L'Ausonia, oltre ad impugnare il provvedimento di annullamento
dell'aggiudicazione, ha anche impugnato il bando nella parte in cui
esso, pur avendo dettato un dettagliato elenco dei documenti che
ciascun concorrente avrebbe dovuto presentare e del contenuto della
dichiarazione che ciascun concorrente avrebbe dovuto rendere, tace
completamente in ordine alla dichiarazione di cui all'art. 17, legge
n. 68 del 1999.
Donde la sua dedotta illegittimita' per violazione dell'art. 17,
nonche' sotto il profilo dell'eccesso di potere per manifesta
illogicita'. E' indubbio che bando di gara deve essere redatto in
modo che risulti chiaro quali documenti e quali dichiarazione i
concorrenti devono presentare.
Nel caso in esame il bando, all'art. 2 modalita' di
partecipazione, dopo avere prescritto che ogni concorrente deve
presentare inserendola nel plico una busta contenente «tutti i
documenti richiesti», aggiunge: «Di seguito riportiamo elenco della
documentazione richiesta».
Al punto A e' prevista la dichiarazione, il cui contenuto e'
espressamente indicato: «con la quale si attesti ...».
Orbene, se si ritenesse esatta l'impostazione seguita dal
Tribunale amministrativo regionale, il bando, in concreto, come si e'
denunziato nel sesto motivo si rivelerebbe una trappola in quanto da
una parte prescrive tassativamente qual e' il contenuto che deve
avere la dichiarazione - tra l'altro «che non vi siano in atto cause
ostative per la partecipazione a pubblici incanti» - dall'altra,
dalla mancata presentazione della dichiarazione di cui all'art. 17,
legge n. 68/1999 deriverebbe l'esclusione delle imprese.
Di fronte ad un bando siffatto, l'impresa comprensibilmente puo'
ritenere, come ha ritenuto l'Ausonia, che la dichiarazione di
insussistenza di cause ostative sia comprensiva anche di quella di
cui all'art. 17.
Le conclusioni alle quali il tribunale e' pervenuto non tengono
minimante conto del principio di trasparenza (art. 1 e 25, legge reg.
n. 10 del 1991), invocato nel settimo motivo. Se fosse esatta la tesi
del comune, condivisa dal Tribunale amministrativo regionale, saremmo
passati dalla trasparenza al tranello.
Sia consentito al riguardo di rammentare la nota sentenza della
Corte cost. n. 364 del 1988, sull'ignoranza della legge scusabile.
Intesa nel modo in cui l'hanno intesa i giudici di primo grado la
disposizione di cui all'art. 17 comporta l'onere di presentare la
dichiarazione presumendo la consapevolezza dell'impresa di essere
tenuta a presentarla sebbene il bando non solo non la contempla anzi
e' concepito in modo tale da fare ritenere che la dichiarazione
specifica sia compresa in quella generale di insussistenza di cause
ostative.
4. - Sul quarto capo della sentenza (ottavo motivo del ricorso
per m.a.).
Il Tribunale amministrativo regionale ha ritenuto infondata anche
la censura relativa all'art. 16, d.lgs. n. 157 del 1995, riguardante
l'integrazione documentale, assumendo che nel caso in esame non si
tratterebbe di integrare qualcosa che si e' gia' prodotto, ma di una
omissione.
In contrario si osserva che si trattava di chiarire la portata
della dichiarazione di mancanza di cause ostative.
Il Tribunale amministrativo regionale ha ritenuto infine
manifestamente infondata la questione di costituzionalita' del citato
art. 16 facendo leva ancora una volta sul carattere imperativo
dell'art. 17, legge n. 68/1999.
In proposito si deduce ancora una volta che non si puo'
configurare alcuna incompatibilita' tra la tutela dei disabili e la
tutela delle imprese che ben potrebbero rendere i chiarimenti
comunque prima dell'aggiudicazione.
L'appellante contestualmente chiede disporsi la sospensione della
decisione appellata cosi' motivando l'istanza cautelare:
La sentenza appellata comporta per l'Ausonia un grave
pregiudizio in quanto le impedisce di svolgere il servizio che le era
stato aggiudicato di guisa che se non fosse disposta la sospensione
si vedrebbe costretta, tra l'altro a licenziare il personale che
aveva destinato al comune di Belmonte. Si chiede pertanto che in sede
cautelare sia disposta la sospensione della sentenza e dell'impugnato
provvedimento di annullamento dell'aggiudicazione.
L'appellante propone altresi' una istanza cautelare urgente
motivandola con le seguenti considerazioni:
Premesso che non sarebbe possibile la trattazione della domanda
cautelare relativa all'appello in oggetto causa stante l'astensione
per l'incompatibilita' gia' dichiarata in sede di appello cautelare
(Cam. Cons. del 27 novembre 2003) di un componente laico del
Consiglio;
che e' interesse dell'appellante ottenere una pronuncia al
riguardo;
che peraltro, la necessaria composizione paritetica del
collegio giudicante cosi' formulata nell'art. 4, secondo comma del
d.lgs. n. 373/2003 impedisce di formare l'organo in caso di
astensione di piu' componenti laici.
Rilevato altresi', che la complessita' dei procedimenti di
sostituzione e/o rinnovo dei membri laici di codesto Consiglio
comporta, come ha comportato, una sostanziale vanificazione della
tutela cautelare;
che tutto cio' e' riconducibile alla previsione normativa di
una composizione mista di codesto Consiglio poiche', per le sezioni
giurisdizionali ordinarie del Consiglio di Stato vige la disposizione
di supplenza di cui all'art. 2, terzo comma della legge n. 186/1982
che consente di integrare ad horas i Collegi giurisdizionali;
che comunque anche la rimessione della causa nella fase di
merito ad un Collegio la cui composizione non sia costituzionalmente
corretta altera gravemente l'esercizio della funzione giurisdizionale
ed espone comunque anche la parte che dovesse risultare vittoriosa al
rischio di un gravame e di un annullamento per motivi di
giurisdizione;
che e' anche nell'interesse degli appellati che siano
chiariti i dubbi di legittimita' costituzionale relativi alla
composizione del Collegio cui la causa deve inevitabilmente essere
rimessa sia per la decisione definitiva sulla domanda cautelare, sia
sul merito;
che, come si e' rappresentato nel primo motivo di appello, i
dubbi di costituzionalita' sollevati da codesto Consiglio nella
ordinanza n. 185/2003 non sono stati del tutto superati con la
emanazione del d.lgs. n. 373/2003, e cio' con riferimento alle
questioni concernenti il contrasto con la norma di cui all'art. 23
dello statuto siciliano che prevede semplicemente una
delocalizzazione e la composizione mista gia' prevista dal d.lgs.
n. 654/1948 e ribadita dal d.lgs. n. 373/2003;
che pertanto le medesime questioni possono proporsi in questa
sede;
che le anzidette questioni appaiono rilevanti nel processo in
esame sia ai fini della pronuncia cautelare d'urgenza sia nella
successiva fase cautelare ordinaria ed in quella di merito in quanto
attinenti alla composizione del Collegio che dovra' pronunciarsi ed
al quale il giudice monocratico dovra' comunque rimettere la causa;
che il giudice monocratico puo' sollevare questioni di
costituzionalita' in via incidentale con riferimento a questioni
riguardanti disposizioni che lo stesso giudice deve applicare per la
adozione di provvedimenti di sua competenza (Corte cost.
n. 111/1998);
che peraltro la proposizione di questioni di
costituzionalita' non impedisce la adozione di misure cautelari
interinali (Corte cost. nn. 444/1990, 367/1991) e che tale
possibilita' deve ritenersi ammessa anche nel caso della adozione di
misure cautelari provvisorie ex art. 21, nono comma della legge
n. 1034/1971 del testo modificato dall'art. 3 della legge n. 205/2000
(ord. Corte cost. n. 261/2002).
Conclude pertanto chiedendo che si voglia:
preliminarmente pronunziarsi sull'istanza cautelare dapprima
in sede monocratica e successivamente in sede collegiale;
gia' in sede cautelare monocratica ritenere rilevanti e non
manifestamente infondate le questioni di costituzionalita' di cui al
primo (composizione del CGA) ed al quarto motivo di appello (art. 16,
d.lgs. n. 157 del 1995), e conseguentemente sospendere il giudizio e
trasmettere gli atti alla Corte costituzionale;
nel merito ritenere errata la sentenza di primo grado,
annullarla ed accogliere il gravame di primo grado;
nell'ipotesi di mancato accoglimento dell'istanza di
sospensione, condannare il comune al risarcimento dei danni in via
principale in forma specifica ed in subordine per equivalente. Vinte
le spese del giudizio.
D i r i t t o
Ai sensi dell'art. 21, nono comma della legge n. 1034/1971 questa
presidenza e' chiamata ad emettere una pronuncia cautelare
provvisoria disponendo nel contempo la rimessione della controversia
al Collegio alla prima Camera di Consiglio utile per la pronuncia
cautelare definitiva.
L'appellante, peraltro, nel primo motivo di gravame ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale concernenti la costituzione
e la composizione del Collegio cui la causa, ai sensi della normativa
succitata, dovrebbe essere rimessa. Nei motivi secondo e terzo ha
censurato la decisione appellata e, nel quarto ha altresi' riproposto
una eccezione di costituzionalita', disattesa dal primo giudice, e
concernente l'art. 16 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157.
Nel formulare l'istanza cautelare e la richiesta di provvedimento
cautelare urgente, l'appellante, dopo avere espressamente richiesto
una pronuncia cautelare dapprima in sede monocratica e
successivamente in sede collegiale, ha insistito affinche', gia' in
questa sede monocratica, vengano ritenute rilevanti e non
manifestamente infondate le questioni di costituzionalita' di cui al
primo ed al quarto motivo di appello e, conseguentemente, che venga
sospeso il giudizio e trasmessi gli atti alla Corte costituzionale.
Cio' rende necessario affrontare l'interrogativo se la previa
adozione, in questa sede, di una decisione cautelare provvisoria
precluda per cio' solo a questa presidenza la possibilita' di
sollevare questioni di costituzionalita' e cio' a causa
dell'«esaurimento del potere cautelare» (Corte cost. n. 444/1990).
Al riguardo si ritiene che la previa adozione di una pronuncia
cautelare provvisoria non precluda tale possibilita'. Invero, la
giurisprudenza della Corte costituzionale ha ripetutamente
considerato ammissibile l'esercizio del potere cautelare da parte del
giudice amministrativo purche' in via interinale e con separato
provvedimento in attesa della pronuncia della Corte costituzionale
medesima (Corte cost. 444/1990 cit., 367/1991, 4/2000). Tale
orientamento sembra confermato anche in relazione ai provvedimenti
cautelari presidenziali provvisori di cui all'art. 21, nono comma
citato. In analoga fattispecie, la Corte costituzionale, sembra avere
implicitamente riconosciuto tale possibilita' (ord. 261/2002).
Per di piu', in questo caso, il dubbio di costituzionalita'
sollevato nel primo motivo di appello non investe le norme che
disciplinano il merito della controversia, bensi', specificatamente,
la costituzione e la composizione del Collegio cui la causa dovrebbe
essere rimessa. Pertanto, ove la questione non dovesse apparire
manifestamente infondata, e dovesse percio' essere sottoposta
all'esame della Corte costituzionale, questa fase monocratica non
potrebbe esaurirsi con la fisiologica remissione al Collegio per la
decisione cautelare definitiva, ma dovrebbe essere sospesa e ripresa
all'esito della pronuncia del Giudice delle leggi.
Cio' dimostra come questo giudice monocratico non potrebbe
considerare «esaurita ogni sua potesta' in quella sede» (Corte cost.
n. 579/1989) e come invece risulterebbe applicabile l'insegnamento
della Corte costituzionale secondo cui «nel caso di atti urgenti il
giudice di merito e' legittimato a sollevare questione di
legittimita' costituzionale sempre che essi, riferendosi
esclusivamente alle norme da applicare per il compimento degli stessi
in tale limitato ambito siano rilevanti» (Corte cost. n. 186/1976 e
n. 177/1973).
Ritenuta quindi la propria legittimazione, va di seguito
affrontato, ma sotto altro profilo, il problema della rilevanza delle
anzidette questioni in questa fase monocratica del giudizio. In
proposito, l'appellante, nel primo motivo, solleva eccezioni di
costituzionalita' sia con riferimento alla temporanea impossibilita'
di costituire il Collegio, sia, piu' in generale, con riferimento
alla inevitabile rimessione della causa ad un Collegio che il
ricorrente assume composto in base a disposizioni incostituzionali.
Al riguardo si osserva che puo' prescindersi dal profilo relativo
alla temporanea impossibilita' di costituire il Collegio con due
membri laici. In effetti, tale impossibilita' temporanea sussiste e
cio' a causa della concomitanza, per quanto attiene ai membri laici
di questo Consiglio, di una astensione, di una infermita' e di una
mancata designazione da parte della Regione siciliana, ma va
considerato che analoga questione e' stata gia' dichiarata
manifestamente infondata dalla Corte costituzionale con la citata
ordinanza n. 261/2002.
Puo' essere invece preso in considerazione il profilo relativo
alla inevitabile rimessione della controversia, dapprima in sede
cautelare definitiva, e successivamente nel merito, ad un Collegio
composto in base a norme della cui costituzionalita' si dubita.
Invero, va al riguardo considerato che di tale norma, e cioe' della
rimessione al Collegio, il presidente, ex art. 21, nono comma della
legge n. 1034/1971, deve fare immediata applicazione all'atto stesso
in cui pronuncia la decisione cautelare provvisoria.
Trattasi pertanto di norma che dovrebbe essere immediatamente e
contestualmente applicata in questa fase e, quindi, ricorre il
presupposto di cui all'art. 23 della legge n. 87/1953 il quale
«implica, di regola, che la rilevanza sia strettamente correlata
all'applicabilita' della norma impugnata nel giudizio a quo» (Corte
cost. n. 18/1989). Comunque, va altresi' rammentato l'insegnamento
della Corte costituzionale secondo cui «debbono ritenersi influenti
sul giudizio anche le norme che, pur non essendo direttamente
applicabili nel giudizio a quo, attengono allo status del giudice,
alla sua composizione nonche', in generale alle garanzie e ai doveri
che riguardano il suo operare. L'eventuale incostituzionalita' di
tali norme e' destinata ad influire su ciascun processo pendente
davanti al giudice del quale regolano lo status, la composizione, le
garanzie e i doveri: in sintesi la "protezione" dell'esercizio della
funzione, nella quale i doveri si accompagnano ai diritti» (Corte
cost. n. 18/1989 cit. e Corte cost. 177/1973).
Peraltro, la rilevanza della anzidetta questione in questa fase
risulta implicitamente riconosciuta nella stessa citata ordinanza
n. 261/2002 in cui analoga questione non e' stata ritenuta
inammissibile per difetto di rilevanza, ma e' stata esaminata nel
merito ancorche' con dichiarazione di manifesta infondatezza.
Deve ritenersi tuttavia la irrilevanza, in questa fase, della
eccezione di costituzionalita' sollevata nel quarto motivo di appello
atteso che «la estrema gravita' ed urgenza tale da non consentire
neppure la dilazione sino alla data della Camera di Consiglio puo'
essere delibata, nel caso di specie, anche prescindendo dalla
anzidetta eccezione.
Tutto cio' premesso, occorre quindi previamente darsi carico
delle eccezioni di costituzionalita' sollevate dall'appellante e
concernenti la composizione del Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione siciliana come risulta dal d.lgs. n. 373/2003.
Tali questioni non appaiono manifestamente infondate per quanto
di seguito verra' esposto.
1. - Lo statuto speciale della Regione siciliana, per ragioni
storiche, in parte legate al secondo conflitto mondiale, e' anteriore
alla proclamazione della Repubblica ed alla Costituzione repubblicana
in quanto e' stato approvato nel 1946 con r.d.lgs. 15 maggio 1946,
n. 455 e con la espressa riserva, contenuta nel secondo comma
dell'articolo unico, di essere sottoposto all'Assemblea costituente
per essere coordinato con la nuova Costituzione dello Stato.
Come e' noto, tale coordinamento non vi e' stato.
Invero, la Costituzione repubblicana e' stata pubblicata il 27
dicembre 1947 ed e' entrata in vigore il 10 gennaio 1948 ai sensi
della XVIII disposizione transitoria e lo statuto siciliano venne
convertito in legge costituzionale con l'art. 1, primo comma della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 ed e' entrato in vigore,
ai sensi dell'art. 2 della legge anzidetta, il 10 marzo 1948.
Il coordinamento con la Costituzione non avvenne ne' in sede di
Assemblea costituente e neppure in epoca successiva. Il secondo comma
dell'art. 1 della legge cost. n. 2/1948 prevedeva bensi' modifiche
allo statuto, modifiche che avrebbero dovuto essere effettuate entro
un biennio con legge ordinaria, d'intesa con la regione, ma, come e'
noto, l'Alta Corte per la Regione siciliana dichiaro'
incostituzionale tale disposizione con decisione 10 settembre 1948,
n. 4. Pertanto, lo statuto siciliano e' rimasto nel testo originario
ed il mancato coordinamento e' stato sovente sottolineato dalla
dottrina e dalla giurisprudenza anche costituzionale (v. Corte cost.
nn. 38/1957; 6/1970, 115/1972 113/1993 e, da ultimo n. 314/2003).
Per quello che concerne la questione in oggetto l'articolo 23
dello statuto siciliano prevede semplicemente che «gli organi
giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni del
Consiglio di Stato e della Corte dei conti per gli affari concernenti
la regione» e che «Le sezioni svolgeranno, altresi' le funzioni,
rispettivamente, consultive, e di controllo amministrativo e
contabile.
Il decentramento non ha mai avuto attuazione per quanto concerne
le sezioni civili e penali della Cassazione, la quale ha sempre
respinto le questioni di costituzionalita' in relazione all'articolo
25 Cost. argomentando con la natura meramente programmatica della
norma statutaria (v. Cass. 12 settembre 1991, n. 9534; 8 aprile 1992,
n. 4270). Non sono state decentrate neppure la Commissione tributaria
centrale e il Tribunale superiore delle acque pubbliche.
Il decentramento e' stato invece attuato per il Consiglio di
Stato e la Corte dei conti con i coevi decreti legislativi del 6
maggio 1948 rispettivamente n. 654 e n. 655.
Questo Consiglio con ordinanza n. 185/2003 pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale - prima serie speciale - n. 28 del 16 luglio 2003
ha sollevato talune questioni di costituzionalita' del d.lgs.
n. 654/1948 sotto vari profili in rapporto a numerose disposizioni
sia dello statuto siciliano sia della Costituzione.
Nelle more del giudizio innanzi alla Corte costituzionale e'
stato emanato il d.lgs. n. 373/2003 il quale, come recita l'articolo
14, sostituisce integralmente il d.lgs. n. 645/1948 ed il decreto di
modifica dello stesso, e cioe' il d.P.R. n. 204/1978.
Non pochi interrogativi posti nell'anzidetta ordinanza sono stati
superati dalle nuove disposizioni. In particolare, e' venuto meno un
gruppo di questioni concernenti la supposta violazione di principi
costituzionali sia in tema di delega legislativa sia dell'art. 43
dello statuto siciliano, e cio' poiche' il d.lgs. n. 654/1948 sarebbe
stato emanato in base a norme di delega a contenuto indeterminato e
comunque prescindendo dall'intervento della commissione paritetica di
cui all'articolo 43 dello statuto siciliano. Un altro gruppo di
censure concerneva altri supposti vizi di costituzionalita'
dell'articolo 2 del d.lgs. n. 654/1948 (come sostituito dal d.P.R.
n. 204/1978) in relazione a taluni principi costituzionali per non
essere assicurata ai membri laici della sezione giurisdizionale del
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana
sufficienti garanzie di indipendenza e di imparzialita' e per non
essere previsto un termine per la loro designazione nonche'
meccanismi sostitutivi.
Anche tali interrogativi sono stati superati dal d.lgs.
n. 373/2003 e, in particolare, dalle previsioni degli articoli 6 e 7
che hanno esteso ai membri laici il regime giuridico e disciplinare,
nonche' il trattamento economico dei togati e ne hanno previsto la
cessazione automatica al termine del sessennio di nomina.
Peraltro, ad avviso di questa presidenza, e come rilevato
dall'appellante, il d.lgs. n. 373/2003 non ha eliminato un dubbio di
costituzionalita', gia' adombrato nella ordinanza n. 185/2003, e
concernente, in particolare, la possibilita' che in sede di norme di
attuazione dell'articolo 23 dello statuto siciliano sia possibile
prevedere una composizione mista di laici e togati del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana in sede
giurisdizionale.
Pertanto, gli articoli 4, primo e secondo comma e 6 secondo comma
del d.lgs. n. 373/2003 lasciano inalterati gli stessi dubbi di
costituzionalita' che erano stati gia' evidenziati in precedenza
nella citata ordinanza n. 185/2003 in relazione all'articolo 2 del
d.lgs. n. 654/1948 come sostituito dal d.P.R. n. 204/1978.
2. - Al riguardo, si premette in via generale che anche le leggi
costituzionali (come ad esempio gli statuti speciali regionali) sono
soggette al sindacato di legittimita' costituzionale (v. Corte cost.
n. 38/1957 sull'Alta Corte siciliana e n. 6/1970 sulla
responsabilita' penale avanti all'Alta Corte del presidente della
regione).
A fortiori sono denunciabili per incostituzionalita' le norme di
attuazione degli statuti delle regioni a statuto speciale le quali,
sotto questo profilo, sono state ritenute sullo stesso piano delle
leggi statali (Corte cost. 14 luglio 1956, nn. 14, 15, 16; 16 luglio
1956, n. 20; 19 luglio 1956, n. 22; 26 gennaio 1957, n. 15; 18 maggio
1959, n. 30, etc.) e cio' ancorche' le norme di attuazione degli
statuti speciali si ritiene operino ad un livello superiore a quello
della legge statale (Corte cost. 18 maggio 1959, n. 30, Corte cost.
n. 13/1974).
Per quanto poi concerne la natura ed il contenuto delle norme di
attuazione, va rilevato che la giurisprudenza della Corte
costituzionale (dec. n. 20/1956 cit.) da un lato ha precisato come
queste non siano da qualificare alla stregua di norme di mera
esecuzione dello statuto regionale, come se si trattasse di semplici
regolamenti esecutivi. Al contrario, esse possono contenere norme
primarie, ancorche' di «attuazione» degli statuti, e quindi rivestono
carattere legislativo.
Da tale carattere discende la necessita' che il loro contenuto
non sia in contrasto ne' con la Costituzione, e neppure con lo
statuto speciale, ma debbono, semmai, essere «in aderenza» al
medesimo.
Il concetto di «aderenza» puo' essere poi sottoposto al controllo
della Corte costituzionale proprio con riferimento al contenuto delle
norme di attuazione e cioe' verificando se le stesse siano contrarie
o meno allo statuto.
Al di la' delle ipotesi di norme di attuazione contra statutum la
Corte costituzionale (sempre nella citata decisione n. 20/1956) si e'
posta il problema delle norme di attuazione praeter legem, o anche
apparentemente secundum legem risolvendolo testualmente come segue.
«Se poi le norme di attuazione siano praeter legem nel senso che
abbiano integrato le disposizioni statutarie od abbiano aggiunto ad
esse qualche cosa che le medesime non contenevano, bisogna vedere se
queste integrazioni od aggiunte concordino innanzi tutto con le
disposizioni statutarie e col fondamentale principio dell'autonomia
della regione, e se inoltre sia giustificata la loro emanazione dalla
finalita' dell'attuazione dello statuto. Laddove, infine, si tratti
di norme secundum legem, e' ovvio che se esse, nel loro effettivo
contenuto e nella loro portata, mantengano questo carattere, non e' a
parlarsi di illegittimita' costituzionale, ma sarebbe pur sempre da
dichiararsene la illegittimita' nel caso che esse, sotto l'apparenza
di norme secundum legem, sostanzialmente non avessero tal carattere,
ponendosi in contrasto con le disposizioni statutarie e non essendo
dettate dalla necessita' di dare attuazione a queste disposizioni».
Questo insegnamento e' stato mantenuto fermo fino ad ora e, sullo
specifico punto, la decisione 20/1956 e' stata costantemente
richiamata dalla successiva giurisprudenza costituzionale (v. da
ultimo Corte cost. n. 353/2001).
3. - Orbene, se si esaminano a confronto le disposizioni dello
statuto siciliano e le norme di attuazione in materia di
giurisdizione amministrativa relativamente alla composizione mista
del Collegio si evince come queste ultime siano di segno contrario
rispetto alle previsioni statutarie e comunque non in aderenza con la
lettera e con lo spirito delle previsioni statutarie stesse.
L'art. 23 primo comma dello statuto, infatti stabilisce
semplicemente che «gli organi giurisdizionali centrali avranno in
Sicilia le rispettive sezioni per gli affari concernenti la regione».
Nello statuto non e' contenuto alcun accenno, come tutta la
dottrina costituzionalistica dell'epoca non ha mancato di
sottolineare, alla composizione dei Collegi giudicanti e neppure per
i Collegi chiamati a decidere in sede consultiva e di controllo (art.
23, secondo comma).
Gli articoli 4 e 6 del d.lgs. n. 373/2003 non si limitano a
dettare norme attuative o che comunque costituiscano la logica e
naturale espansione dei principio statutario (decentramento degli
uffici e trasferimento di personale per consentire la presenza in
loco di sezioni delle giurisdizioni superiori per gli affari
regionali), ma modificano la struttura ordinaria dell'organo
giurisdizionale introducendo un principio del tutto estraneo allo
statuto e contrario, come verra' in seguito chiarito, a precise norme
e principi di rango costituzionale.
D'altra parte e' del tutto evidente che la composizione
dell'organo giurisdizionale in modo diverso dall'ordinario non puo'
essere considerata, nel silenzio dello statuto al riguardo, come una
necessaria integrazione e specificazione della norma statutaria.
La citata decisione della Corte n. 20 del 1956, e' precisa
nell'affermare che la legittimita' costituzionale delle norme di
attuazione e' subordinata alla duplice sussistenza di due requisiti.
Innanzitutto occorre la concordanza tra norme di attuazione e
statuti (e nella specie ictu oculi tale concordanza non esiste); in
secondo luogo le norme di attuazione debbono essere giustificate
dalla finalita' di date attuazione allo statuto.
Neppure tale ultimo requisito sussiste nella specie.
A proposito di quest'ultimo la Corte ha affermato che «l'esigenza
delle norme di attuazione si manifesta nel bisogno di dar vita,
nell'ambito delle ben definite autonomie regionali, ad una
organizzazione dei pubblici uffici e delle pubbliche funzioni che si
armonizzi con l'organizzazione dello Stato nell'unita'
dell'ordinamento giuridico» (dec. nn. 14/1962, 30/1968, 136/1969) ed
ha ribadito tale convincimento anche nella decisione 12 luglio 1984,
n. 212 nella quale ha anche precisato che «le finalita' della
attuazione vanno accertate nel contesto delle autonomie regionali e
nei principi costituzionali».
Nella citata decisione n. 212/1984 la Corte, nel dichiarare la
illegittimita' costituzionale della istituzione di una sezione
giurisdizionale e delle sezioni unite della Corte dei conti in
Sardegna, ha argomentato con il fatto che ne' dalla lettera dello
statuto regionale, ne' dal suo spirito, ne' dalle sue finalita' era
in alcun modo ricavabile che si fosse inteso prevedere, neppure per
implicito, sezioni di organi centrali neppure nei limiti degli affari
concernenti la regione e cio' a differenza di quanto stabilito per
altre regioni, richiamando appunto l'art. 23 dello statuto siciliano
e l'art. 90 dello statuto del Trentino-Alto Adige.
Al riguardo tuttavia non puo' non sottolinearsi la differenza
fondamentale tra lo statuto siciliano e quello del Trentino-Alto
Adige i quali, ai fini in esame, non possono porsi sullo stesso
piano.
Infatti, mentre lo statuto siciliano si limita alla pura e
semplice localizzazione in Sicilia delle sezioni delle giurisdizioni
superiori, lo statuto del Trentino-Alto Adige e' di ben diverso
contenuto.
Innanzitutto, l'art. 90 del testo unico delle leggi
costituzionali di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, istituisce
espressamente il T.R.G.A. e rinvia espressamente alle norme di
attuazione per il suo ordinamento. Inoltre, il successivo art. 91
disciplina espressamente la composizione della sezione
giurisdizionale per la provincia di Bolzano del T.R.G.A. cosi' come
prevede espressamente che la meta' dei componenti la sezione e'
nominata dal Consiglio provinciale di Bolzano (art. 91, secondo
comma).
Le norme di attuazione dello statuto del Trentino (d.P.R.
6 aprile 1984, n. 426) di conseguenza, essendo a cio' espressamente
delegate dallo statuto, disciplinano le modalita' di scelta dei
magistrati cosiddetti laici, individuando le categorie tra cui questi
debbono essere scelti, il ruolo in cui debbono essere collocati, le
garanzie che li assistono, lo stato giuridico e il trattamento
economico (articoli 2, 4, 5, 6, d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426). In
proposito, nella decisione n. 137/1998 la Corte costituzionale ha
espressamente rilevato come la specialita' del T.R.G.A. risieda nella
delega contenuta nell'art. 90 dello statuto speciale da cui
legittimamente discendono le norme di attuazione adottate con lo
speciale procedimento della commissione paritetica.
Anche il d.lgs. n. 373/2003 di attuazione dello statuto siciliano
contiene, agli articoli 4 e 6, norme di contenuto analogo alle norme
di attuazione dello statuto del Trentino, ma con la fondamentale
differenza che lo statuto siciliano ne' prevede la istituzione di un
organo speciale giurisdizionale a composizione mista e neppure ne
delega il suo ordinamento alle norme di attuazione. Nessun accenno -
ripetesi - ne' esplicito ne' implicito e' contenuto nello statuto
siciliano circa la istituzione di un organo giurisdizionale a
composizione speciale per la regione siciliana e neppure circa la
necessita' che parte del Collegio giudicante sia costituito da
magistrati laici di designazione regionale.
Ne' potrebbe sostenersi che la presenza in Collegio di magistrati
laici di designazione regionale costituisca la logica e naturale
conseguenza, se non della lettera, almeno dello spirito e delle
finalita' autonomistiche dello statuto siciliano.
Un conto infatti e' la localizzazione di una funzione, un altro
e' la organizzazione della funzione. Sono due aspetti del tutto
diversi che il legislatore costituzionale puo' disciplinare
diversamente a seconda dei casi cosi' come dimostra lo statuto del
Trentino-Alto Adige (istituzione espressa dell'organo speciale,
delega espressa alle norme di attuazione, localizzazione e previsione
di giudici laici), quello della Valle d'Aosta (limitata competenza
per gli uffici di conciliazione), quello della regione Sardegna e del
Friuli-Venezia Giulia (nessuna disposizione sulla giurisdizione) e
della Sicilia (solo localizzazione degli organi ordinari). La Corte
costituzionale - come verra' meglio chiarito in prosieguo - ha sempre
rifiutato qualsiasi esegesi finalistica anche delle competenze
normative statutarie primarie, sottolineando la necessita' di
attenersi al tenore letterale degli statuti (Corte cost. nn.
124/1957, 66/1961, 46/1962, 66/1964, 115/1972).
4. - D'altra parte, la riprova che le deroghe alla organizzazione
giurisdizionale nazionale sono e debbono essere contenute negli
statuti si rinviene nello stesso statuto siciliano.
Innanzitutto va osservato che quando si e' voluta una
composizione mista, lo statuto siciliano lo ha espressamente sancito,
come risulta dal confronto dell'art. 23 con l'art. 24 primo comma,
secondo cui i membri dell'Alta Corte dovevano essere nominati «in
pari numero dalle Assemblee legislative dello Stato e della regione».
Peraltro, un ulteriore argomento si ricava dal testuale tenore
dello stesso art. 23. Invero, l'art. 23 terzo comma dello statuto
siciliano si da' carico di precisare che i magistrati della Corte dei
conti sono nominati «d'accordo dai Governi dello Stato e della
regione».
Il legislatore costituzionale ha talmente avvertito l'effetto
derogatorio al normale e limitato assetto organizzatorio della
designazione del giudice contabile togato, da ritenerne necessaria la
specificazione nello statuto.
Orbene, di fronte a tale espressa specificazione dello statuto
per una delle magistrature superiori, non si vede come si possa
sostenere che invece l'assoluto silenzio dello stesso legislatore
circa le altre possa essere interpretato come una implicita delega a
disciplinare, in sede di attuazione, la nomina, la composizione, la
stessa struttura del giudice amministrativo in una organizzazione
giurisdizionale del tutto difforme da quella ordinaria.
La Corte costituzionale ha affermato chiaramente che, anche
laddove gli statuti prevedano in via generica la emanazione di norme
di attuazione, sarebbe illogico ritenere che queste ultime debbano
essere emanate per tutte le materie statutarie perche' in tal modo si
perverrebbe «all'assurdo di giudicare che esse sono state previste
anche in caso in cui il testo statutario avesse avuto in se' piena
completezza e non avesse reclamato integrazioni o specificazioni. In
tali ipotesi le norme di attuazione non potrebbero mai emanarsi per
mancanza di oggetto» (Corte cost. 1° luglio 1969, n. 136).
5. - Neppure potrebbe sostenersi, sotto altro profilo, che nella
previsione statutaria siciliana, limitata alla localizzazione, sia
implicita la disciplina della organizzazione giurisdizionale.
Al riguardo la Corte costituzionale ha sempre affermato che in
materia di ordinamento giudiziario esiste, ex art. 108 Cost., una
riserva di legge statale (Corte cost. n. 4/1956, n. 76/1995,
n. 134/1998, n. 86/1999).
E' stato anche affermato che il disegno del costituente e' stato
«di procedere bensi' per determinate materie ad un decentramento
istituzionale nel campo legislativo ed amministrativo a favore
dell'Ente regione, ma di escludere dal decentramento tutto il settore
giudiziario e di sottrarlo, quindi, a qualsiasi competenza delle
regioni, anche di quelle a statuto speciale dettando cosi' uno di
quei principi dell'ordinamento giuridico dello Stato che
costituiscano limite insuperabile all'attivita' legislativa delle
regioni» (Corte cost. n. 4/1956, v. anche Corte cost. n. 43/1982).
In questa ottica appare oltremodo significativa la decisione
n. 150/1993 in cui si trattava di stabilire la legittimita'
costituzionale della legge statale n. 374/1991 istitutiva del giudice
di pace asseritamente lesiva delle competenze statutarie della
regione Valle d'Aosta disciplinanti la istituzione degli uffici di
conciliazione (art. 41 legge cost. n. 4/1948).
In quella occasione la Corte ha affermato «Il Titolo VII dello
statuto di autonomia della Valle d'Aosta, rubricato come «Ordinamento
degli uffici di conciliazione», prevede nella sua unica norma (l'art.
41) determinate attribuzioni, di natura amministrativa, in favore del
presidente della giunta, nonche' della giunta stessa, attribuzioni
concernenti sia l'istituzione degli uffici di' conciliazione (che e'
disposta con decreto del presidente della giunta deliberazione di
questa); sia la nomina, la decadenza, la revoca e la dispensa
dall'ufficio dei giudici conciliatori e viceconciliatori (che e'
disposta dal presidente della giunta in virtu' di delegazione del
Presidente della Repubblica); sia, infine, l'esercizio delle funzioni
di cancelliere e di usciere (che e' autorizzato anch'essa dal
Presidente della giunta).
Orbene, il significato limitativo espresso dal tenore testuale
della previsione statutaria riferentesi esclusivamente - sia nella
rubrica del titolo, sia nella formulazione della sua unica norma - al
giudice conciliatore ed al suo ufficio, e non al «giudice onorario»
in generale, trova conforto non solo nella considerazione che la piu'
ampia figura, appunto, del «giudice onorario» - ricomprendente in se'
quella del «giudice conciliatore» gia' all'epoca esistente
nell'ordinamento giudiziario - non poteva non essere presente al
legislatore costituente, essendo la Carta costituzionale (che tale
figura «generale» conosce ed ammette: art. 106, secondo comma, Cost.)
antecedente, sia pure di poco, allo statuto di autonomia, ma trova
conferma anche in altre varie e concorrenti ragioni.
La norma statutaria, per il suo contenuto precettivo, incide
sull'ordinamento giudiziario e sullo status di un giudice dell'ordine
giudiziario.
Sotto il primo profilo (incidenza sull'ordinamento giudiziario),
va innanzi tutto ribadito che in tale materia c'e' riserva di legge
(art. 108 Cost.) e questa Corte ha gia' piu' volte puntualizzaro
trattarsi di riserva di legge statale, con conseguente esclusione di
qualsivoglia interferenza della normativa regionale (sent. n. 767 del
1988, sent. n. 43 del 1982, sent. n. 81 del 1976, sent. n. 4 del
1956).
Deve quindi ripetersi che alla legge statale «compete in via
esclusiva disciplinare in modo uniforme per l'intero territorio
nazionale e nei confronti di tutti (art. 3 Cost.) i mezzi e le forme
di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi
(articoli 24, primo comma, e 113 Cost.» (sent. n. 81 del 1976,
citata). Tale riserva abbraccia sia la disciplina degli organi
giurisdizionali sia la normativa processuale, anch'essa riservata
esclusivamente alla legge statale (sent. n. 505 del 1991, sent.
n. 489 del 1991).
Come la legge processuale (secondo il disegno costituzionale del
nostro ordinamento), cosi' anche la normativa degli organi
giurisdizionali non puo' che essere uniforme su tutto il territorio
nazionale, dovendo a tutti essere garantiti pari condizioni e
strumenti nel momento di accesso alla fruizione della funzione
giurisdizionale, il cui esercizio e' imprescindibilmente neutro,
perche' insensibile alla localizzazione in questa o quella regione,
oltre che neutrale, perche' svolto in posizione di terzieta' rispetto
ai poteri dello Stato, non escluso il potere esecutivo delle regioni.
Pertanto le attribuzioni regionali in materia di giudice
conciliatore, in quanto incidenti in materia soggetta a riserva di
legge statale, hanno carattere di specialita' sicche' l'art. 41 della
legge cost. n. 4 del 1948 (statuto) si pone come deroga a tali
principi, consentita soltanto dal rango costituzionale della norma
stessa; deroga doppiamente eccezionale perche' contempla
un'interferenza regionale in materia di esclusiva competenza statale
e perche' tale interferenza nell'ordinamento giudiziario si realizza
a livello non gia' di legge regionale bensi' esclusivamente di atti
dell'esecutivo. Tale connotazione di eccezionalita' non puo' che
confinare la norma statutaria nel ristretto, ambito del suo tenore
letterale sicche' in Valle d'Aosta e' solo il «giudice conciliatore»
e non anche il «giudice onorario» ex art. 106, secondo comma, Cost.,
ad essere in qualche misura diverso dal giudice conciliatore sul
restante territorio del Paese.
Il rilevato carattere derogatorio si appalesa poi ancora piu'
marcato se si considera il contenuto della norma statutaria, che -
seppur su delegazione del Presidente della Repubblica - prevede una
serie di provvedimenti di competenza dell'esecutivo della regione che
incidono in radice sullo status di giudice conciliatore,
condizionandone la nomina, la decadenza, la revoca e la dispensa.
Anche sotto questo secondo profilo giova richiamare la
giurisprudenza di questa Corte che ha evidenziato come la riserva di
legge in materia di ordinamento giudiziario e' posta «a garanzia
dell'indipendenza della magistratura» (sent. n. 72 del 1991);
indipendenza che costituisce valore centrale per uno stato di
diritto, sicche' l'eventuale difetto di presidi a sua difesa puo'
ridondare in vizio di incostituzionalita' (sent. n. 6 del 1970);
indipendenza che e' assicurata in generale, ma anche con specifico
riferimento al giudice onorario, dalle competenze del Consiglio
superiore della magistratura, sicche' anche per la nomina dei giudici
di pace e' in generale prevista la previa deliberazione dello stesso
(art. 4 della legge n. 374 del 1991).
Quindi anche sotto questo profilo dell'esigenza di garanzia
dell'indipendenza del giudice, la previsione, contenuta nell'art. 41
della legge cost. 26 febbraio 1948, n. 4 (statuto Valle d'Aosta), del
potere (seppur delegato) del presidente della giunta di dichiarare la
decadenza e la dispensa del giudice conciliatore, e soprattutto il
potere di revocarne la nomina, denuncia il suo carattere singolare e
del tutto eccezionale, nella specie consentito dal rango
costituzionale della norma stessa».
Il principio ricavabile dalla anzidetta decisione sembra molto
chiaro: innanzitutto nel senso che la deroga alla riserva
costituzionale di legge statale in materia di giurisdizione e'
consentita solo se espressamente prevista da una norma speciale di
pari rango costituzionale e, in secondo luogo, che le disposizioni
degli statuti speciali in materia di giurisdizione hanno carattere
eccezionale e che quindi, come si esprime la Corte «tale connotazione
di eccezionalita' non puo' che confinare la norma statutaria nel suo
ristretto ambito del tenore letterale». In sostanza la Corte
ribadisce per le norme di attuazione il divieto generale di esegesi
finalistica delle competenze statutarie di cui alle citate decisioni
nn. 124/1957, 66/1961, 46/1962, 66/1964, 115/1972. Non meno
importante, ai fini che qui interessano, e' la affermazione della
necessaria uniformita' su tutto il territorio nazionale della
«normativa degli organi giudiziari» che viene ricondotta alla
necessita' di garantire a tutti i cittadini pari condizioni e
strumenti di accesso alla funzione giurisdizionale di cui viene
affermato il carattere neutro ed insensibile alle localizzazioni in
una piuttosto che in altra regione. Non puo' non rilevarsi, in
proposito, la stringente analogia di tali affermazioni con quelle
concernenti la attuale tematica dei limiti alle potesta' normative
regionali derivanti dalle cosiddette materie trasversali (Corte cost.
nn. 282/2002, 407/2002, 536/2002, 88/2003, 303/2003) e cio' per la
tutela di esigenze unitarie ed infrazionabili.
6. - Se cio' e' esatto, se ne deve concludere che le norme di
attuazione dello statuto siciliano di cui agli articoli 4 e 6 del
d.lgs. n. 373/2003 hanno introdotto in Sicilia un istituto
eccezionale, quale la possibilita' di nomina di magistrati laici,
hanno disciplinato il loro status (ed anche, ex art. 8 quello dei
togati) in modo diverso da - quello ordinario e cio' al di fuori di
qualsiasi previsione statutaria, in una materia costituzionalmente
riservata alla disciplina statale necessariamente uniforme sul punto
- come verra' chiarito in prosieguo, e pertanto derogabile solo per
espressa previsione di norma equiordinata e cioe' di rango
costituzionale.
Tale natura non e' riconosciuta - ripetesi - alle norme di
attuazione degli statuti delle regioni a statuto speciale.
Con riferimento al d.lgs. n. 654/1948 (corrispondente per natura
al d.lgs. n. 373/2003) la Corte costituzionale ha affermato «che il
predetto decreto legislativo ha valore di legge ordinaria» (Corte
cost. n. 61/1975).
Inoltre, piu' in generale, la Corte ha affermato che le norme di
attuazione degli statuti speciali «hanno dunque valore di legge, e
per alcuni statuti, come per quello sardo, e' prevista la loro
compilazione da parte di una commissione paritetica e occorre sentire
il parere di alcuni organi regionali sia per ragioni formali che per
ragioni sostanziali esse si pongono dunque su un piano diverso e
superiore rispetto alle leggi da emanare nelle materie da esse
regolate; ma non per questo si puo' ad esse attribuire il carattere
di leggi costituzionali» (v. Corte cost. n. 30/1959 cit.).
E' stato infatti osservato «esse sono, per definizione, norme
dettate per "l'attuazione" di norme costituzionali. Se esse risultano
conformi alla norma costituzionale secundum legem, nessuna questione
puo' essere sollevata; ma se, al contrario, si dimostrano in
contrasto con la norma costituzionale, della quale dovrebbero rendere
possibile l'attuazione contra legem non si comprende come e perche'
potrebbero sottrarsi ad una pronuncia di illegittimita'
costituzionale. Piu' delicati possono essere i casi, nei quali, pur
non prospettando un manifesto contrasto, la norma di attuazione ponga
un precetto nuovo, non contenuto neppure implicitamente nella norma
costituzionale praeter legem: casi, che mal si prestano ad essere
classificati preventivamente in via generale e che possono richiedere
piuttosto decisioni di specie. E' chiaro, comunque, che ai fini di
tali decisioni non si potra' prescindere dal criterio fondamentale
stabilito dallo stesso costituente (art. 2 della legge costituzionale
9 febbraio 1948, n. 1) che ha affidato alla Corte costituzionale il
compito di garantire che non avvengano invasioni nella sfera di
competenza assegnata alla regione dalla Costituzione. A meno di
attribuire alle norme di attuazione natura ed efficacia di vere e
proprie norme costituzionali (il che, in verita', non e' stato
sostenuto neppure dall'Avvocatura generale dello Stato), la
competenza della Corte ad esaminarle e a pronunciare sulla
legittimita' costituzionale di esse non puo' essere posta in dubbio»
(v. Corte cost. n. 14/1956).
In relazione alla necessita' che in materia di giurisdizione
occorra una deroga espressa di rango costituzionale, va anche
ricordato, che la riserva dell'art. 108 della Costituzione concerne
«la disciplina di tutto quanto concerne l'Amministrazione della
giustizia, sia riguardo alla istituzione dei giudici che alle loro
funzioni ed alle modalita' del correlativo esercizio» (v. Corte cost.
n. 4/1956).
Tale principio e' stato sempre tenuto fermo dalla giurisprudenza
della Corte che ne ha sempre fatto rigorosa applicazione numerose
volte anche in Sicilia sino al punto di affermare la
incostituzionalita' anche di norme soltanto meramente riproduttive
della disciplina nazionale (v. Corte cost. nn. 154/1995, 115/1972),
nonche' di norme che anche soltanto in via indiretta interferivano
con l'esercizio della funzione giurisdizionale (Corte cost.
n. 94/1995). In proposito va altresi' ricordato che - come gia'
osservato - alle censure di costituzionalita' riguardo alla
giurisdizione non si e' sottratto neppure lo stesso statuto siciliano
di cui sono stati dichiarati incostituzionali gli articoli 26 e 27
sulla giurisdizione penale dell'Alta Corte (Corte cost. n. 6/1970).
Premesso poi che la funzione delle norme di attuazione, in
Sicilia, come nelle altre regioni a statuto speciale, consiste nel
rendere possibile il trasferimento alle regioni delle funzioni e
degli uffici nelle materie di competenza (v. Corte cost. nn. 17/1961,
14/1962, 180/1980). Va poi sottolineato che la giurisprudenza
costituzionale ha riconosciuto che, nella specie, l'art. 23 dello
statuto siciliano, a differenza dello statuto del Trentino-Alto Adige
non contiene, in materia di composizione dei Collegi e di status dei
magistrati, ne' una delega alle norme di attuazione, ne' alcun
accenno alla possibilita' di nomina regionale di giudici laici
poiche' esso stabilisce soltanto che gli organi giurisdizionali
centrali debbano avere in Sicilia le sezioni per gli affari
concernenti la regione» (Corte cost., n. 189/1992) ed inoltre l'art.
23 del r.d.l. 15 maggio 1946, n. 455, attiene soltanto al
decentramento degli organi giurisdizionali centrali per gli affari
concernenti la regione» (Corte cost. n. 61/1975).
Se tutto cio' e' esatto, l'art. 4, primo comma, lettera d), il
successivo secondo comma nonche' l'art. 6 del d.lgs. n. 373/2003,
laddove prevedono la presenza e la designazione di laici regionali,
solo apparentemente rivestono il carattere di norme di attuazione ma,
in realta', rientrano in quella categoria individuata dalla Corte
costituzionale nelle decisioni nn. 14/1956 e 20/1956 e suscettibili
di essere censurate in sede di giudizio incidentale di
costituzionalita'.
Si tratta di norme che, sotto l'apparenza di norme secundum legem
in realta', in primo luogo contrastano con le disposizioni statutarie
e, comunque, non sono dettate dalla necessita' di dare attuazione a
queste disposizioni.
Cio' si evince con chiarezza poiche' il legislatore
costituzionale aveva limitato - ripetesi - la autonomia regionale
alla sola localizzazione in Sicilia degli organi delle giurisdizioni
superiori, cosi' come evidenziato dal tenore letterale dell'articolo
23 e come riconosciuto nelle citate decisioni della Corte
costituzionale n. 189/1992 e n. 61/1975.
7. - Il decreto legislativo n. 373/2003 appare quindi contra
statutum poiche', al pari del d.lgs. n. 654/1948, istituisce in
Sicilia «un organo di giustizia amministrativa caratterizzato da una
propria fisionomia e struttura» (Corte cost. n. 25/1976), diverso da
quello ordinario, composto anche con giudici laici di nomina
regionale. Esso quindi ha ampliato enormemente la sfera di autonomia
regionale, ma cio' ha fatto vulnerando non solo la lettera, quanto e
soprattutto lo spirito della disposizione costituzionale statutaria,
che limitava la autonomia regionale nel solo ambito della presenza in
Sicilia di sezioni delle magistrature superiori, senza alcuna
intenzione di alterarne la struttura e le funzioni (v. in questo
senso l'ordinanza 6 marzo 1975 con cui l'Adunanza plenaria rimise
alla Corte costituzionale la questione su cui poi intervenne la dec.
n. 25/1976).
L' incostituzionale ampliamento dell'autonomia regionale,
dapprima operato con le norme di attuazione di cui al d.lgs.
n. 654/1948, e, attualmente, con gli articoli 4 e 6 del d.lgs.
n. 373/2003, le ha portate di conseguenza a collidere con i principi
costituzionali sanciti dall'art. 108 per quanto concerne la riserva
di legge statale sulla amministrazione della giustizia e, in
particolare, sulla nomina di magistrati laici.
A dimostrazione poi che la materia disciplinata dagli articoli 4
e 6 del d.lgs. n. 373/2003 rientra nella riserva di legge statale in
materia di giurisdizione e' sufficiente rammentare l'insegnamento
della Corte costituzionale nelle decisioni nn. 585/1989, 224/1999 e
25/1976.
Nella prima, che si riferiva alla regione Trentino-Alto Adige, si
e' affermato che, salvo il principio della proporzionale etnica, che
non veniva peraltro messo in discussione, spettava allo Stato
stabilire le variazioni qualitative e quantitative della pianta
organica dei magistrati addetti agli uffici giudiziari della
Provincia di Bolzano.
Nella seconda, con riferimento alla regione Sicilia, si e'
affermato che anche la disciplina degli incarichi extraistituzionali
a magistrati del Consiglio di Stato e della Corte dei conti operanti
in Sicilia rientra nella competenza esclusiva statale in quanto
attinente al loro stato giuridico. Ancora piu' significativa la
affermazione contenuta nella decisione n. 25/1976 in cui, con
espresso riferimento alla nomina dei componenti laici del Consiglio
di giustizia amministrativa per la regione siciliana la Corte
costituzionale ha rilevato che trattasi di «questione che incide in
modo diretto sulla giurisdizione dell'organo o, quanto meno,
sull'esercizio della medesima».
Se cio' e' esatto, sembra evidente che con gli articoli 4 e 6
delle norme di attuazione dianzi citate si sia invasa una sfera di
competenza riservata al legislatore statale.
8. - Peraltro, quando anche le disposizioni degli articoli 4 e 6
del d.lgs. n. 373/2003 volessero qualificarsi non gia' contra legem
ma semplicemente praeter legem le conclusioni non muterebbero.
La legittimita' costituzionale delle norme di attuazione degli
statuti speciali praeter legem e' infatti subordinata - ripetesi -
alla duplice condizione del dovere concordare con le disposizioni
statutarie e con il principio dell'autonomia regionale e dell'essere
giustificate dalla finalita' di dare attuazione allo statuto.
Nessuna di queste condizioni e' ravvisabile nella nomina
regionale di giudici laici presso il Consiglio di giustizia
amministrativa per la regione siciliana.
Tale previsione non concorda affatto con lo statuto (Corte cost.
n. 189/1992 e n. 61/1975 cit.) e neppure concorda con il principio
dell'autonomia regionale in quanto, in difetto di apposita deroga di
rango costituzionale, la norma di attuazione non puo' impingere su
altri principi costituzionali non conferenti con l'autonomia
regionale (Corte cost. n. 150/1993). La Corte costituzionale in
proposito ha sempre affermato che «la capacita' additiva si esprime
pur sempre nell'ambito dello spirito dello statuto e delle sue
finalita' e - come s'e' pure rilevato - nel rispetto dei principi
costituzionali» (Corte cost. nn. 212/1984, 213/1998).
La nomina dei giudici laici di designazione regionale neppure e'
giustificata dalla necessita' di dare attuazione allo statuto.
Tale necessita', com'e' costante insegnamento della Corte
costituzionale, si concreta nel trasferimento di funzioni e uffici
(Corte cost. nn. 17/1961, 14/1962, 30/1968, 180/1980) al fine di dar
vita «nell'ambito delle ben definite autonomie regionali ad una
organizzazione degli uffici e delle pubbliche funzioni che si
armonizzi con l'organizzazione dello Stato nell'unita'
dell'ordinamento amministrativo generale» (Corte cost. nn. 14/1962,
213/1998 cit.).
Orbene, ai fini del mero trasferimento di una sezione del
Consiglio di Stato in Sicilia - poiche' tale e' l'oggetto dell'art.
23 dello statuto siciliano (Corte cost. n. 189/1992 e n. 61/1975) -
non si vede perche' era necessario cambiare la composizione ordinaria
della sezione con l'introduzione nel Collegio giudicante di giudici
laici di designazione regionale. E' stato infatti affermato che la
norma di attuazione, intanto puo' porsi in funzione di integrazione
dello statuto «sempreche' sia giustificata da un rapporto di
strumentalita' logica rispetto all'attuazione di disposizioni del
medesimo» (Corte cost. n. 260/1990). Diversamente, ove il testo
statutario sia completo, le norme di attuazione sarebbero prive di
oggetto (Corte cost. n. 136/1969 cit.).
Sotto altro profilo neppure potrebbe sostenersi che lo Stato e la
regione, in sede di commissione paritetica, possano d'accordo
attribuire alla norma statutaria una portata maggiore di quella
risultante dal tenore letterale della stessa.
In altri termini, non e' possibile che in sede di commissione
paritetica lo Stato autorizzi una limitazione dei suoi poteri, in
assenza di qualsiasi previsione statutaria, ed al di la' delle
finalita' tipiche delle norme di attuazione (decentramento), specie
poi se rapportate alla chiara previsione statutaria nel medesimo
senso.
Va infatti considerato che a tale abdicazione corrisponderebbe un
parallelo ampliamento dei poteri regionali e, quindi, in sostanza,
una surrettizia modifica dello statuto speciale.
Gli statuti speciali, poi, sono norme costituzionali (art. 116,
primo comma Cost.) approvati e modificabili secondo il procedimento
speciale di cui all'art. 138 Cost.
Non sarebbe quindi ammissibile che una fonte di rango
subordinato, quale le norme di attuazione, potesse modificare una
normativa di rango costituzionale.
Neppure sembrerebbe possibile sostenere che nel nuovo assetto
costituzionale equiordinato (art. 114, primo comma) i vari enti
possano esercitare qualsiasi potere loro attribuito purche' in forma
di collaborazione e cioe' anche prescindendo dalla ripartizione di
competenze normative di cui all'art. 117. In effetti una simile
possibilita' non e' prevista neppure negli ordinamenti propriamente
federali ed a Costituzione flessibile.
Il nuovo Titolo V prevede in molti casi l'intesa tra Stato e
regioni, ma, nessuno di essi, neppure (in forza della clausola di
maggior favore, di cui all'art. 10 della legge cost. n. 3/2001,
potrebbe sovrapporsi o comunque modificare il regime e le
caratteristiche del sistema di cooperazione tipico del procedimento
delle norme di attuazione dello statuto speciale siciliano in
subiecta materia.
L'art. 116 ultimo comma, l'art. 117, quinto comma e l'art. 118,
terzo comma della Costituzione riguardano infatti materie diverse e
presuppongono comunque la preesistenza di una legge ad hoc.
Neppure sarebbe ipotizzabile una intesa Stato-regione ex art.
118, primo comma. Invero, ai sensi di tale disposizione l'intesa fra
Stato e regioni puo' solo concorrere a spostare verso l'alto, e cio'
in vista di esigenze unitarie, funzioni amministrative tipicamente
locali. Tale principio e' stato esteso dalla giurisprudenza
costituzionale anche alla funzione piu' propriamente legislativa, ma
solo a condizione che quest'ultima avesse ad oggetto esclusivamente
la organizzazione e regolazione di quelle stesse funzioni
amministrative assunte dallo Stato in forza del principio di
sussidiarieta'. La deroga al riparto delle competenze legislative
sarebbe quindi piu' apparente che reale presentandosi invece come una
logica conseguenza del nuovo principio costituzionale di
sussidiarieta'. Peraltro, ove non ricorrano i presupposti della
sussidiarieta' e non venga previsto un procedimento di coordinamento
orizzontale riprenderebbe vigore quanto alla distribuzione di
competenze legislative il principio di «rigidita' della Costituzione»
(Corte cost. n. 303/2003, v. anche Corte cost. n. 376/2003).
Nulla di tutto cio' e' ravvisabile nella fattispecie in esame.
Innanzitutto non sembra previsto dall'art. 118, primo comma, che
l'attrazione di competenza venga spostata a favore del livello
inferiore.
In secondo luogo difetta il presupposto fondamentale del
principio di sussidiarieta' e cioe' l'esigenza di assicurare un
esercizio unitario della funzione giurisdizionale amministrativa,
esercizio la cui unitarieta' verrebbe anzi pregiudicata.
In terzo luogo la materia de qua (composizione dei Collegi e
stato giuridico dei giudici) sotto nessun profilo puo' essere fatta
rientrare nella categoria delle funzioni amministrative, ma rientra
invece nella funzione giurisdizionale (Corte cost. n. 25/1976 e
n. 224/1999 cit.).
In conclusione, quindi, il procedimento (e i limiti intrinseci)
afferenti la adozione delle norme di attuazione tramite le
commissioni paritetiche, continuano ad applicarsi anche nelle ipotesi
in cui fosse invocabile (ma non e' questo il caso) la cosiddetta
clausola di maggior favore (v. in questo senso testualmente l'art.
11, secondo e terzo comma della legge 5 giugno 2003, n. 131).
A cio' deve aggiungersi anche l'ulteriore considerazione
(ripetutamente esaminata nei precedenti punti 5 - 6 - 7) secondo cui
le deroghe al principio del regime uniforme della organizzazione
giurisdizionale su tutto il territorio nazionale debbono comunque
essere contenute in norme di rango costituzionale e che il carattere
eccezionale di tale deroga non consente di superare il tenore
letterale della norma statutaria (Corte cost. n. 150/1993 cit.).
D'altra parte neppure potrebbe ritenersi che la riserva di legge
statale possa essere intesa in senso solamente formale e non anche
sostanziale. In altri termini non e' possibile sostenere che, ai fini
in esame, sia sufficiente la adozione di una legge da parte dello
Stato il quale, assolto cosi' l'onere della riserva di legge,
potrebbe ad libitum dettare composizioni degli organi giurisdizionali
differenti da regione a regione.
Una simile esegesi sarebbe insostenibile poiche' contraria a
specifici principi costituzionali ed alla costante interpretazione
fornitane dalla Corte costituzionale.
Invero, se si affermasse il principio, dianzi soltanto
ipotizzato, che nella materia de qua sia ammissibile una riserva di
legge in senso soltanto formale, quale ulteriore corollario dovrebbe
anche ammettersi che il legislatore statale potrebbe incidere non
solo sulla struttura dei Collegi disciplinandoli diversamente da
regione a regione, ma differenziare a livello regionale anche la
struttura dei processi (civile, penale, ammmistrativo) e cio', non
solo in relazione alle regioni a statuto speciale, ma anche con
riferimento alle regioni a statuto ordinario.
Verrebbero pregiudicati cosi' i canoni costituzionali di cui agli
articoli 3, 24, primo comma, 113, primo comma, 102, primo e secondo
comma, 108, primo comma della Costituzione differenziando
irragionevolmente l'esercizio della giurisdizione in funzione della
residenza e violando cosi' i principi di uguaglianza (art. 3) e della
parita' di tutela dei diritti ed interessi legittimi (art. 24, primo
comma, art. 113, primo comma). Piu' in generale, verrebbe anche
vulnerato il principio dell'unita' dell'ordinamento giuridico il cui
valore, gia' riconosciuto in passato in forza dell'art. 5 della
Costituzione, e' attualmente ribadito, a livello costituzionale,
anche dall'art. 120, secondo comma, nel testo introdotto dalla legge
costituzionale n. 3/2001. La Corte costituzionale ha infatti sempre
affermato ribadito che «le modalita' di esercizio del fondamentale
principio della tutela giurisdizionale non possono essere diverse in
una regione rispetto al restante territorio nazionale (Corte cost.
n. 113/1993) e che esiste una «esigenza di un'uniformita' di tutela
in ordine a situazioni soggettive di identica natura» (Corte cost.
n. 42/1991).
In altri termini va riconosciuto che la unitarieta' della materia
giurisdizionale non puo' non ricomprendere tutti i suoi aspetti, ivi
compresi quelli concernenti il reclutamento la nomina e lo stato
giuridico dei giudici (Corte cost. nn. 224/1999, 25/1976 cit.), che,
ovviamente, devono restare identici su tutto il territorio nazionale.
Sotto questo profilo, pertanto, la normativa statale non potrebbe
introdurre differenziazioni a livello regionale senza incorrere in
censure e vizi di costituzionalita'. L'unica deroga, come piu' volte
sottolineato, e' ammessa solo in base ad una disposizione di pari
rango costituzionale, da interpretare inoltre, in quanto deroga, in
senso strettamente letterale.
Pertanto, e in conclusione su questo punto, l'art. 23 dello
statuto siciliano nella sua chiara previsione, limitata alla sola
localizzazione della funzione giurisdizionale, rappresenta un punto
fermo e insuperabile di modo che ne' la commissione paritetica ne' lo
Stato (autonomamente o in sede di commissione paritetica) potrebbero
adottare una disciplina derogatoria rispetto a quella ordinaria che
incida su aspetti della funzione giurisdizionale diversi dalla pura e
semplice localizzazione.
9. - Questa presidenza e' consapevole della circostanza che la
questione della composizione del Consiglio di giustizia
amministrativa per la regione siciliana e' stata ripetutamente
affrontata anche dalla Corte costituzionale, ma sempre sotto angoli
di valutazione diversi.
Nella decisione n. 25/1976 la Corte costituzionale si e' occupata
del problema, con riferimento tuttavia soltanto all'art. 5, terzo
comma del d.lgs. n. 654/1948 e cioe' all'istituto dell'appello
all'adunanza plenaria delle decisioni emesse in unico grado del
Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana
allora, prima della istituzione dei Tribunale amministrativo
regionale
In quell'occasione la Corte ha fatto altresi' riferimento alla
nota decisione delle Sezioni unite della Cassazione 11 ottobre 1955,
n. 2994, dichiarando di condividerla. Nella anzidetta decisione la
Cassazione, non essendo ancora in funzione la Corte costituzionale,
si pose il problema della costituzionalita' in generale della
istituzione del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione
siciliana sotto un duplice aspetto: estrinseco ed intrinseco.
Sotto il profilo estrinseco si trattava di accertare l'osservanza
o meno del principio di cui all'art. 76 della Costituzione e quindi
l'esistenza di una norma di delega, nonche' la attribuzione o meno di
una competenza legislativa alla commissione paritetica di cui
all'art. 43 dello statuto siciliano anziche' al Governo. Tale
profilo, di cui si e' trattato nella ordinanza di questo Consiglio
185/2003, non viene in discussione in relazione al d.lgs.
n. 373/2003.
Sotto il profilo intrinseco, invece, la costituzionialita' si
pose con preciso riferimento alla questione se il Consiglio di
giustizia amministrativa per la regione siciliana dovesse
considerarsi o meno un giudice speciale (la cui istituzione era ed e'
vietata ex art. 102, secondo comma della Costituzione) che i
ricorrenti ritenevano offrisse minori garanzie rispetto ad una
ordinaria sezione del Consiglio di Stato.
A riprova della specialita' venivano addotte la diversita' del
numero dei votanti (5 anziche' 7) e la differenza di talune
prerogative: inamovibilita' dei componenti le sezioni del Consiglio
di Stato; temporaneita' dei due membri designati dalla giunta
regionale; partecipazione al Collegio esclusa per gli allora
referendari del Consiglio di Stato.
La Cassazione, com'e' noto, affermo' che il Consiglio di
giustizia amministrativa per la regione siciliana non poteva
considerarsi quale giudice speciale, ma soltanto una sezione
specializzata del Consiglio di Stato superando in questo modo la
eccezione di incostituzionalita'.
Ne' in quella occasione ne' successivamente e' stato posto ex
professo alla Corte costituzionale il profilo del rapporto tra la
lettera e lo spirito dell'art. 23 dello statuto e le norme di
attuazione che prevedono la designazione regionale di magistrati
laici.
Tuttavia, pur non essendo stata sollevata una specifica questione
in tal senso, se si esaminano i precedenti, emerge chiaramente, nel
pensiero e nelle parole della Corte costituzionale, la consapevolezza
che il d.lgs. n. 654/1948 era andato ben al di la' della lettera e
dello spirito dell'art. 23 dello statuto.
Invero, nella decisione n. 61/1975 la Corte - come gia' rilevato
- afferma che «l'art. 23 del r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, attiene
soltanto al decentramento degli organi giurisdizionali centrali per
gli affari concernenti la regione».
Nella decisione 25/1976 occupandosi della indipendenza dei membri
laici del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, per quanto qui interessa, la Corte ha affermato
testualmente che «certamente l'art. 23 dello statuto della Regione
siciliana prevedeva semplicemente l'istituzione in Sicilia di una
sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato ed e' innegabile che
con il d.lgs. n. 654/1948 e' stato invece istituito un organo di
giustizia amministrativa caratterizzato da una propria particolare
fisionomia e struttura».
Nella decisione dianzi citata la Corte ha confermato
l'orientamento della Cassazione circa la natura del Consiglio di
giustizia amministrativa per la regione siciliana (sezione
specializzata del Consiglio di Stato e non giudice speciale, anche se
la anzidetta definizione fa pensare piu' ad un giudice speciale che
ad una sezione specializzata) ma, com'e' noto, cio' non gli ha
impedito di dichiarare incostituzionale il d.lgs. n. 654/1948 nella
parte in cui (art. 3, terzo comma) prevedeva la possibilita' di
rinnovo dei giudici laici. Sotto questo profilo il d.lgs. n. 373/2003
non presenta alcuna differenza rispetto al d.lgs. n. 654/1948 dal
momento che entrambi, invece di limitarsi a localizzare in Sicilia,
per quanto qui interessa, una sezione giurisdizionale del Consiglio
di Stato, ne disciplinano una composizione diversa da quella
ordinaria.
10. - Possono pertanto proporsi le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, primo comma, lettera d), e del successivo
secondo comma, nonche' dell'art. 6, secondo comma, del d.lgs.
n. 373/2003, limitatamente alle parole «e all'art. 4, comma uno,
lettera d)» in rapporto agli articoli 23 e 43 dello statuto
siciliano, nonche' agli articoli 3, 24, primo comma, 113, primo
comma, 108, primo comma, 102, primo e secondo comma, e al primo comma
della VI disposizione transitoria della Costituzione.
I profili relativi al rapporto tra gli anzidetti commi del d.lgs.
n. 373/2003 e gli articoli 23 e 43 dello statuto ed all'art. 108,
primo comma della Costituzione sono stati in precedenza esposti nel
senso che le anzidette norme di attuazione disciplinano materie
riservate alla competenza esclusiva statale.
11. - Quanto al rapporto tra il d.lgs. n. 373/2003 e gli articoli
3, 24, primo comma, 113, primo comma Cost. va rilevato nell'esercizio
della tutela giurisdizionale dei propri diritti ed interessi
legittimi tutti i cittadini debbono essere posti nelle medesime
condizioni non essendo ammissibile un esercizio della giurisdizione
diversificato su alcune parti del territorio nazionale (Corte cost.
nn. 4/1956, 43/1982, 113/1993, 150/1993) a meno che - ripetesi - cio'
non sia legittimato ad una deroga di rango costituzionale, deroga
peraltro nella specie insistente. Nel concetto di esercizio
diversificato non puo' poi non ricomprendersi anche una composizione
collegiale diversa da quella ordinaria (in questo senso v.
testualmente la citata dec. Corte cost. n. 25/1976) e da cio' la
violazione dei parametri costituzionali dianzi indicati.
Circa il rapporto tra il d.lgs. n. 373/2003 e gli articoli 102,
primo e secondo comma, e 108, primo e secondo comma della
Costituzione occorre sottolineare che anche qualificando il Consiglio
di giustizia amministrativa per la regione siciliana come sezione
specializzata, la istituzione di sezioni specializzate innanzitutto
deve essere prevista da una legge statale, come si evince dall'art.
102, primo comma, per il giudice ordinario e dall'art. 108, primo
comma per i giudici speciali.
Esiste, quindi, a livello costituzionale, una ancora piu'
speciale riserva esclusiva di legge statale circa la istituzione di
sezioni specializzate, derogabile quindi solo in presenza di norma
espressa di pari rilevanza costituzionale (Corte cost. n. 150/1993
cit.).
Nella specie - ripetesi - in nessun comma dell'art. 23 dello
statuto siciliano e' contenuto il minimo accenno, ne' implicito ne'
esplicito alla possibilita' che in Sicilia vengano istituite sezioni
specializzate ne' del Consiglio di Stato ne' delle altre magistrature
superiori.
Il decentramento puro e semplice (Corte cost. n. 61/1975 e
n. 25/1976) non implica affatto di per se' la creazione ex novo di
sezioni specializzate tanto piu' che l'unico accenno di specialita'
contenuto nell'art. 23 riguarda, come gia' osservato, il concerto tra
Stato e regione, sulla nomina soltanto dei magistrati della Corte dei
conti.
Va poi rammentato che la Carta costituzionale prevede la
istituzione di sezioni specializzate soltanto nell'ambito della
magistratura ordinaria (art. 102, secondo comma) per cui la sezione
specializzata viene considerata ªnon gia' un tertium genus fra la
giurisdizione speciale e quella ordinaria, bensi' una species di
quest'ultima» (Corte cost. nn. 76/1961, 394/1998 e ordinanza
n. 424/1989).
E' stato infatti rilevato che, a fronte del divieto di istituire
giudici speciali, la deroga costituzionale a favore delle sole
sezioni specializzate, dipende proprio dalla loro compenetrazione
istituzionale con il giudice ordinario (Corte cost. nn. 4/1984,
424/1989).
Pertanto, se la istituzione di sezioni specializzate e'
consentita dalla Costituzione (ex art. 102, secondo comma) solo
nell'ambito della magistratura ordinaria e cio' in ragione del nesso
organico con quest'ultima, se ne dovrebbe anche inferire che, cosi'
come non e' possibile istituire nuovi giudici speciali, alla stessa
stregua non sarebbe possibile istituire sezioni specializzate
all'interno dei giudici speciali attualmente esistenti.
La questione non e' stata affrontata e risolta nell'unico caso in
cui il problema si e' posto nei confronti di un giudice speciale gia'
esistente o, meglio, gia' previsto dalla Costituzione.
Invero, nella decisione n. 49/1968 esaminando la legittimita'
costituzioile delle sezioni dei Tribunale amministrativo regionale
del contenzioso elettorale ex art. 2, legge 23 dicembre 1966,
n. 1147, la Corte costituzionale da un lato ha escluso il loro
carattere di nuovi giudici speciali in quanto «parte degli istituendi
Tribunale amministrativo regionale» ex art. 125 Cost. e non essendo
vietata «la gradualita' nell'introduzione di nuovi organi di
giustizia amministrativa». Peraltro, la Corte neppure ha riconosciuto
alla anzidetta sezione elettorale la natura di sezione specializzata
degli istituendi Tribunale amministrativo regionale pervenendo ad
affermare che si trattava di «un'articolazione di tribunale
amministrativo» e che, in quanto tale non richiede la presenza di
giudici togati cosi' come non sembra che la richieda questo stesso
tribunale».
In altri termini, nel pensiero della Corte sembrerebbe che mentre
si ammetteva che il giudice speciale da istituire ex novo come i
Tribunale amministrativo regionale, potesse anche essere interamente
composto da laici (salvo le garanzie di indipendenza, art. 108,
secondo comma Cost.), lasciava impregiudicato il problema se,
nell'ambito dell'istituendo giudice speciale, fosse costituzionale
istituire sezioni specializzate in analogia a quanto previsto
dall'art. 102, secondo comma per il giudice ordinario.
12. - In ogni caso, quando anche si pervenisse alla conclusione
che l'art. 102, secondo comma e l'art. 108, primo comma Cost., non
implicano di per se' il divieto di istituire sezioni specializzate
nell'ambito del giudice speciale gia' esistente, non sembra possa
dubitarsi che tale possibilita' sia coperta da riserva di legge
statale ex art. 102, primo comma e 108, primo comma Cost., e che
comunque la riserva di legge statale non potrebbe dettare, in
subiecta materia, e in assenza di specifiche disposizioni di deroga
di rango costituzionale, un regime differenziato da regione a
regione.
Il vizio di costituzionalita' degli articoli 4 e 6 del d.lgs.
n. 373/2003 verrebbe pertanto a porsi negli stessi termini dianzi
enunciati.
Quanto poi al rapporto tra il d.lgs. n. 373/2003 e la VI
disposizione transitoria della Costituzione, va rammentato che la
stessa prevedeva di procedere, entro 5 anni, alla revisione delle
giurisdizioni speciali eccettuando espressamente il Consiglio di
Stato, la Corte dei conti e i tribunali militari. In questa espressa
eccezione trova concordanza la formulazione dell'articolo 23 dello
statuto siciliano che si limitava al mero decentramento. Il d.lgs.
n. 654/1948 prima, e il d.lgs. n. 373/2003 poi, istituendo una
sezione specializzata hanno invece apportato sicuramente una
modificazione all'organo giurisdizionale, ponendosi in contrasto
oltre che con lo statuto siciliano anche con il primo comma della VI
disposizione transitoria.
A questo proposito l'assenza di coordinamento tra lo statuto
siciliano e la Costituzione si avverte in modo ancora piu' evidente
se si considera che lo statuto (articolo 23, primo comma) prevedeva
un decentramento negli organi giurisdizionali centrali, decentramento
peraltro neppure generalizzato, ma limitato ai soli «affari
concernenti la regione». Innanzitutto non era e non e' agevole
stabilire, in sede di giurisdizione (civile, penale amministrativa e
contabile) quali siano gli «affari concernenti la regione» dal
momento che la giurisdizione e' un valore e una funzione neutra
«insensibile alla localizzazione in questa o quella regione» (Corte
cost. n. 150/1993 cit.). La riprova di tale difficolta' e' dimostrata
dal fatto che per le giurisdizioni civili, penali, tributarie e delle
acque pubbliche non e' mai stata data attuazione alla previsione
statutaria e, che in quella amministrativa si e' reso necessario
estendere la competenza del Consiglio di giustizia amministrativa per
la regione siciliana anche ad atti emessi da autorita' statali
(articolo 5, primo comma, d.lgs. n. 654/1948; articolo 4, terzo
comma, d.lgs. n. 373/2003) di modo che attualmente, atteso che la
competenza territoriale del giudice amministrativo e' derogabile, e'
possibile conoscere in Sicilia anche di ogni sorta di atti da
chiunque emanati. Inoltre, per evitare di compromettere l'unita' del
sistema giuridico della giustizia amministrativa, il Consiglio di
giustizia amministrativa per la regione siciliana venne configurato,
relativamente agli atti statali, come organo sottordinato rispetto al
Consiglio di Stato al quale era previsto la possibilita' di
appellarsi (articolo 5, terzo comma, d.lgs. n. 654/1948).
Vale la pena di ricordare, in proposito, la decisione della Corte
costituzionale n. 25/1976. In quella occasione l'appello all'Adunanza
plenaria avverso pronunce del Consiglio di giustizia amministrativa
per la regione siciliana su atti statali veniva giustificato con il
venir meno, in quel caso, delle «ragioni per cui gli era stata
conferita quella particolare composizione caratterizzata dalla
presenza di due giuristi designati dalla giunta regionale e poteva a
cio' costituire opportuno rimedio la previsione dell'impugnabilita'
delle sue decisioni». L'appello veniva inoltre giustificato non tanto
per «attribuire ai ricorrenti davanti al Consiglio di giustizia
amministrativa per la regione siciliana una tutela giurisdizionale
maggiore di quella riconosciuta alla generalita' dei cittadini
davanti al Consiglio di Stato quanto piuttosto per assicurare una
definitiva uniformita' di controllo sugli atti delle amministrazioni
dello Stato».
Tale competenza di primo grado e' venuta meno dapprima in forza
di una esegesi pretoria (Adunanza plenaria n. 21/1978 e n. 18/1979)
ed ora risulta espressamente sancita dal citato articolo 4, terzo
comma del d.lgs. n. 373/2003, ma rimane innegabile il superamento
della lettera e dello spirito della norma statutaria che limitava e
limita la competenza ai soli «affari concernenti la regione».
Le anzidette considerazioni dimostrano le difficolta' di
adattamento della previsione statutaria anche con riferimento al solo
e limitato aspetto della localizzazione. Pertanto, estendere la
portata dell'articolo 23 sino a modificare la struttura dell'organo
giudicante legittima il sospetto di una incostituzionale revisione
(sia pure parziale) della giurisdizione del Consiglio di Stato.
13. - In conclusione sui precedenti punti possono per ora essere
avanzate nell'ordine e in subordine le seguenti questioni di
costituzionalita' con riserva di successiva integrazione in
prosieguo:
A) dell'articolo 4, primo comma, lettera d), e del successivo
secondo comma, nonche' dell'articolo 6, secondo comma, del d.lgs.
n. 373/2003, limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma uno,
lettera d), in rapporto all'articolo 23 dello statuto siciliano ed
all'articolo 102, primo comma e 108, primo comma Cost., in quanto
l'articolo 23 dello statuto non prevede alcuna deroga alla
composizione ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da
localizzare in Sicilia, e in rapporto agli articoli 102, primo comma
e 108, secondo comma Cost., in quanto disciplina materia riservata
dalla Costituzione alla legge statale, per cui eventuali deroghe a
favore dell'autonomia regionale debbono essere supportate da una
espressa previsione di pari rango costituzionale che - come piu'
volte rappresentato - non e' rinvenibile nell'articolo 23 dello
statuto siciliano, nonche', in rapporto agli articoli 3, 24 primo
comma, 113, primo comma Cost., in quanto introduce una ingiustificata
differenziazione dell'organo giudicante, e quindi dell'esercizio
della giurisdizione su una parte del territorio nazionale.
A1) in subordine dell'articolo 4, primo comma, lettera d), e
del successivo secondo comma, nonche' dell'articolo 6, secondo comma
del d.lgs. n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'articolo 4,
comma uno, lettera d), in rapporto all'articolo 23, primo comma dello
statuto siciliano che non prevede ne' una sezione specializzata, del
giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella
ordinaria e cio' anche in relazione, quale tertia comparationis
all'articolo 24, primo comma dello statuto siciliano concernente la
composizione dell'Alta Corte, nonche' all'articolo 23, terzo comma
del medesimo statuto, all'articolo 10, del d.lgs. 6 maggio 1948,
n. 655, concernente la istituzione di sezioni della Corte dei conti
per la regione siciliana, all'articolo 1, del d.lgs. 18 giugno 1999,
n. 200, ed all'articolo 90 e 91, secondo comma del t.u. delle leggi
costituzionali di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.
A2) in subordine dell'articolo 4, primo comma, lettera d) e
del successivo secondo comma, nonche' dell'articolo 6, secondo comma,
del d.lgs. n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'articolo 4,
comma uno, lettera d), in rapporto allo stesso articolo 23, primo
comma dello statuto siciliano, nonche' in rapporto all'articolo 102,
secondo comma e 108, primo e secondo comma della Costituzione, non
essendo consentito istituire sezioni specializzate nell'ambito dei
giudici speciali.
A3) in subordine dell'articolo 4, primo comma, lettera d) e
del successivo secondo comma, nonche' dell'articolo 6 secondo comma
del d.lgs. n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'articolo 4,
comma uno, lettera d) in rapporto all'articolo 23, primo comma dello
statuto siciliano ed in rapporto al primo comma della VI disposizione
transitoria della Costituzione che esclude dalla revisione la
giurisdizione del Consiglio di Stato.
14. - La questione sub A1) consente di porre sotto un diverso
angolo di visuale l'affermazione, contenuta nella gia' citata
decisione delle Sezioni unite della Cassazione n. 2994/1955, circa la
aderenza del d.lgs. n. 654/1948 allo spirito dell'articolo 23 dello
statuto siciliano.
In quella occasione la Cassazione si e' preoccupata di chiarire
che il Consiglio di giustizia amministrativa per la regione
siciliana, per la sua composizione, non e' un giudice capite
deminutus quanto a quantita', qualita' e garanzia dei suoi membri.
La Cassazione non si e' invece data carico della questione di
costituzionalita' a monte e cioe' se lo statuto e la Costituzione
legittimavano la istituzione (gia' fortemente criticata dalla
dottrina costituzionalistica dell'epoca) di una sezione, sotto
molteplici profili, diversa rispetto a una sezione ordinaria del
Consiglio di Stato, ma si e' limitata ad affermare apoditticamente
che «le variazioni morfologiche del Consiglio di giustizia
amministrativa per la regione siciliana sono in funzione di quella
stessa esigenza di decentramento che ha giustificato l'istituzione
dell'Ente regione».
A questo proposito e' opportuno segnalare, anche a chiarimento
del richiamo che e' stato operato quale tertium comparationis, al
d.lgs. n. 655/1948, che, nella stessa data del 6 maggio 1948, venne
adottato, oltre al decreto legislativo n. 654/1948, anche il d.lgs.
n. 655/1948 relativo alla istituzione in Sicilia di una sezione
giurisdizionale e di controllo della Corte dei conti. Com'e' noto, il
predetto d.lgs. n. 655/1948 non dispone una composizione delle
Sezioni diversa da quella ordinaria, ma si e' limitato a ribadire
(articolo 10, primo comma) la previsione statutaria (articolo 23,
terzo comma) della intesa tra Stato e regione sulla nomina dei
magistrati. Va ulteriormente rimarcato che in sede di modifica delle
norme di attuazione del predetto d.lgs. n. 655/1948, il d.lgs. 18
giugno 1999, n. 200, adottato questa volta su determinazione della
commissione paritetica ex articolo 43, dello statuto siciliano, ha
introdotto all'articolo 1, del d.lgs. n. 655/1948, un secondo comma
che testualmente dispone che «la composizione e la competenza delle
sezioni sono determinate dalle disposizioni della legge statale».
Orbene, nell'unico caso in cui l'articolo 23 dello statuto
siciliano prevedeva, al terzo comma, un accenno di specialita', ne'
le prime norme di attuazione (adottate senza la procedura
dell'articolo 43 dello statuto), ne' le successive (adottate stavolta
con il procedimento speciale) hanno ritenuto possibile e legittimo
alterare la composizione ordinaria delle sezioni della Corte dei
conti.
Sulla base delle argomentazioni addotte dalle sezioni unite della
Cassazione nella decisione 2994/1955 in merito alle «esigenze del
decentramento» non e' agevole giustificare come mai, in sede di
attuazione della stessa norma statutaria, nei confronti della
clausola di una qualche maggiore specialita' si sia mantenuta la
composizione ordinaria della Corte dei conti, mentre, di fronte alla
clausola dell'articolo 23, primo comma, del tutto anodina sotto
questo profilo, si sia ritenuto di poter istituire una sezione
specializzata del Consiglio di Stato.
Comunque, le vicende del coevo d.lgs. n. 655/1948 e come pure le
successive determinazioni della commissione paritetica del 1999
allorche' e' stato introdotto il secondo comma all'articolo 1 del
predetto d.lgs. n. 655/1948 concernente la Corte dei conti,
costituiscono ulteriore riprova del fatto che le norme di attuazione
di cui al d.lgs. n. 373/2003, che riproducono, in parte qua, quelle
di cui al d.lgs. n. 654/1948, sono in palese contrasto con la lettera
e lo spirito dello statuto siciliano.
Ne' potrebbe addursi, a giustificare il differente regime tra i
due decreti legislativi del 6 maggio 1948, e, conseguentemente, del
d.lgs. n. 373/2003, l'argomento secondo cui non sarebbe ammissibile
che nell'organo controllante (Corte dei conti) siano presenti
magistrati designati dal soggetto controllato (regione). Va infatti
sottolineato che l'articolo 23 dello statuto siciliano e il d.lgs.
n. 655/1948 prevedono anche la localizzazione in Sicilia della
sezione giurisdizionale per i giudizi di conto, responsabilita' e
pensionistici e che la composizione di tale sezione non e' stata mai
modificata, neppure dalla recente legge 5 giugno 2003, n. 131. Questa
infatti, all'articolo 7, ha previsto la mera possibilita' che le sole
sezioni regionali di controllo della Corte dei conti siano integrate
con due componenti di nomina regionale. Non va poi dimenticato che la
norma in esame e' contenuta in una legge statale di portata generale
ed uniforme su tutto il territorio nazionale. Pertanto, qualora si
volesse riconoscere identico carattere giurisdizionale anche alla
funzione di controllo della Corte dei conti, la norma sarebbe
ugualmente in linea con i principi costituzionali della riserva di
legge statale e della uniformita' della giurisdizione su ogni parte
del territorio nazionale.
In altri termini, se per effetto dell'art. 7 della legge 131/2003
(ove applicabile alle regioni a statuto speciale) la sezione di
controllo della Corte dei conti in Sicilia dovesse essere integrata
con consiglieri di designazione regionale, cio' sarebbe dovuto
all'efficacia di una legge statale uniforme su tutto il territorio
nazionale, e non gia' in forza di una norma di attuazione dello
statuto siciliano che avesse introdotto un regime derogatorio
rispetto a quello ordinario.
Circa poi la attuazione dello statuto siciliano va ricordato
storicamente che la prima commissione paritetica del 1946, nelle
prime ed uniche norme da essa «deliberate» non aveva modificato la
composizione delle magistrature superiori esistenti e certamente non
per superficialita' o per ignoranza delle norme statutarie. Invero,
il Presi-dente della Commissione, come e' noto, e come aveva lui
stesso dichiarato in una nota 24 maggio 1947, indirizzata
all'Assemblea regionale siciliana, era stato uno dei redattori dello
statuto. Tuttavia, ne' lui, ne' nessun altro dei padri fondatori
dello statuto (Giovanni Salemi, Mario Mineo, lo stesso Movimento per
l'Autonomia della Sicilia) pensarono mai ad organi giurisdizionali
superiori a composizione mista paritetica.
Com'e' noto lo statuto siciliano e' frutto di una commissione
nominata con decreto 1° settembre 1945, dall'Alto Commissario per la
Sicilia on. Salvatore Aldisio.
La commissione prese a base dei lavori quattro progetti
predisposti rispettivamente dal prof. Giovanni Salemi, dall'on.
Giovanni Guarino Amella, dal dott. Mario Mineo e dal Movimento per
l'autonomia della Sicilia.
Per quanto conceme gli organi giurisdizionali il progetto del
prof. Salemi all'articolo 21, primo comma, cosi' recitava:
«l'organizzazione giudiziaria e' stabilita con legge dello Stato ed
e' a carico dello Stato».
Il progetto dell'avv. Guarino Amella all'articolo 30 si limitava
a stabilire che: «Tutti gli organi per la definizione delle
controversie nel campo civile, penale, commerciale, amministrativo,
tributario e sindacale e in tutti i gradi di giurisdizione, debbono
risiedere nella regione, in modo che tutte le controversie abbiano in
Sicilia il loro intero e totale svolgimento».
Il progetto del dott. Mineo all'articolo 37 prevedeva
semplicemente che: lo Stato istituira' in Sicilia sezioni autonome di
ciascuno dei suoi supremi organi giurisdizionali».
Il progetto del Movimento per l'Autonomia della Sicilia agli
articoli 26 e 27 era cosi' formulato: articolo 26 «L'ordinamento
giudiziario e' stabilito con legge dello Stato.
La creazione di nuovi uffici giudiziari e le modifiche alle
circoscrizioni giudiziarie sono pero' stabilite con provvedimento del
consiglio regionale.
Articolo 27. L'Amministrazione della giustizia nella regione e' a
carico del bilancio dello Stato.
Tutti gli organi per la definizione delle controversie nel campo
civile, penale, commerciale, amministrativo, tributario e del lavoro,
ed in tutti i gradi di giurisdizione, debbono risiedere nella
regione, in modo che tutte le controversie abbiano in Sicilia il loro
intero e totale svolgimento».
Se poi si esaminano i resoconti stenografici della commissione
(riportati in un volume, dedicato ai lavori preparatori dello statuto
dal presidente della commissione prof. Giovanni Salemi) e, in
particolare quelli delle sedute del 21 dicembre 1945 e del 22
dicembre 1945 si trova documentato che la formula (inserita nell'art.
20) «l'organizzazione giudiziaria e' stabilita con legge dello Stato»
venne eliminata su proposta del consigliere Taormina il quale
«basandosi sul principio che la funzione giurisdizionale e' riservata
allo Stato propone la soppressione dell'art. 20 ....» ... «La
Consulta respinge l'articolo. Ne dissente solo il cons. Romano
Battaglia».
In relazione poi alla stesura dell'art. 21 (poi divenuto il
definitivo art. 23) i lavori cosi' riportano: «Scartata la proposta
del prof. Di Carlo, di votare al riguardo l'art. 27 del progetto del
«Movimento per l'autonomia» si approva nei seguenti termini il primo
comma dell'art. 21: «Gli organi giurisdizionali aventi oggi la sede
soltanto in Roma saranno istituiti anche in Sicilia per gli affari
concernenti la regione».
Sul secondo comma dello stesso articolo, intervengono il prof.
Majorana e il cons. Cartia; l'uno proponendo di non assegnare al
Consiglio di Stato in Sicilia la funzione consultiva al fine di
soddisfare meglio alle esigenze dell'autonomia; l'altro per dare alla
Corte dei conti una composizione mista, con rappresentanti, cioe'
dello Stato e della regione, essendo comune ai due enti l'interesse
al controllo contabile.
Si invita il relatore a presentare la redazione definitiva del
detto comma.» ...
«Il relatore presenta un'altra formula, piu' semplice e
comprensiva: "Gli organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia
le rispettive sezioni per gli affari concernenti la regione". Essa
viene approvata e diventa il primo comma dell'art. 21.
Ritornando al secondo comma dello stesso art. 21, il relatore
propone di metterlo in armonia col primo, dicendo: "Sezioni del
Consiglio di Stato e della Corte dei conti" anziche' "Il Consiglio di
Stato e la Corte dei conti". Al fine di attuare la rappresentanza
mista dello Stato e della regione in seno alla Corte dei conti,
suggerisce il seguente nuovo comma: "I magistrati della Corte dei
conti sono nominati di accordo dai Governi dello Stato e della
regione".» (v. all. A pag. 69-70).
Il progetto definitivo venne poi approvato dalla Consulta
siciliana, poi dalla Consulta nazionale. Per quanto qui interessa non
vennero apportati emendamenti, e venne infine approvato con r.d.lgs.
15 maggio 1946, n. 455.
Emerge quindi con chiarezza che mai nessuno, in sede di redazione
dello statuto, penso' ad una organizzazione delle magistrature
superiori diversa da quella disciplinata dalla legge statale e che,
se vi fu un accenno di specialita', esso riguardo' solo il giudice
contabile.
Pertanto, la affermazione delle Sezioni unite n. 2994/1955 dianzi
citata secondo cui «le variazioni morfologiche del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana sono in funzione di
quella stessa esigenza di decentramento che ha giustificato
l'istituzione dell'Ente Regione» non solo non trova alcun riscontro,
ma anzi e' smentita proprio dalle vicende occorse in sede di
istituzione dell'Ente Regione e cio' senza considerare che le
«variazioni» non sono solo «morfologiche» ma di sostanza.
Anche i lavori preparatori dello statuto confermano quindi
testualmente e sul piano storico quanto piu' volte in precedenza
osservato circa il carattere contra statutum del d.lgs. n. 654/1948
e, in parte qua del d.lgs. n. 373/2003.
Se poi ci si chiede come mai, nel 1948 in sede di norme di
attuazione di cui al d.lgs. n. 654/1948 sia stata cosi' radicalmente
stravolta la lettera e lo spirito, tanto dello statuto, siciliano,
quanto della conforme proposta della prima commissione paritetica,
puo' farsi riferimento a coloro che, in dottrina, attribuiscono
storicamente il tenore del d.lgs. n. 654/1948 ad un accordo personale
intercorso tra Ferdinando Rocco e l'on. Luigi Sturzo, del quale,
peraltro, sembra non sia rimasta traccia. A questo proposito non
varrebbe richiamarsi, come sovente assume taluna pubblicistica, ad un
supposto carattere «pattizio» dello statuto siciliano che lo
differenzierebbe percio' solo dagli altri statuti speciali. Anche se
fosse possibile assimilare lo Statuto ad un accordo tra entita'
equiordinate, al pari cioe' di un trattato internazionale, resterebbe
comunque indubbio che ai patti occulti, in ogni caso, non potrebbe
riconoscersi alcun valore.
A giustificazione della composizione mista del Consiglio di
giustizia aniministrativa per la Regione siciliana confermata dal
d.lgs. n. 373/2003 neppure potrebbe invocarsi una sorta di tacita
consuetudine ovvero di convalescenza per decorso del tempo. Si
tratterebbe infatti, in ambedue i casi, di istituti o fonti di
integrazioni sconosciute al livello di norme costituzionali e
comunque inammissibili in un sistema a costituzione rigida.
In altri termini non sembrerebbe possibile sostenere (come
talvolta adombrato) che la sussistenza della composizione mista del
C.G.A. per oltre mezzo secolo costituirebbe di per se' una riprova
della sua costituzionalita'. Innanzitutto, va rammentato che il
periodo suindicato non e' decorso senza interrogativi. Invero, taluni
aspetti di tale composizione mista non hanno superato il vaglio del
giudice delle leggi (Corte cost. n. 25/1976) ovvero hanno subito
modificazioni, piu' o meno radicali, a seguito o in prospettiva del
giudizio della Corte (v. il d.P.R. n. 204/1978 e lo stesso d.lgs.
n. 373/2003).
In secondo luogo non puo' ritenersi che la permanenza di una
norma nell'ordinamento, per un periodo piu' o meno lungo, costituisca
garanzia di costituzionalita', come dimostrano gli esempi delle
giunte provinciali amministrative (Corte cost. n. 30/1967) del
Tribunale superiore delle acque (Corte cost. n. 305/2002) dei
tribunali regionali delle acque (Corte cost. n. 353/2002), della
giunta speciale presso la Corte di appello di Napoli (Corte cost.
n. 393/2002) etc.
Neppure sembrerebbe ostativo a questi fini, il richiamo al mutato
quadro istituzionale introdotto dal d.lgs. n. 373/2003 ed alla
intervenuta assimilazione del regime giuridico ed economico dei
membri laici del C.G.A. a quello dei laici nominati in Consiglio di
Stato.
In altri termini, non sembrerebbe possibile sostenere che il
superamento delle questioni concernenti sia i profili formali (delega
in bianco e mancato intervento della Commissione paritetica) sia
taluni di quelli sostanziali (indipendenza, imparzialita', regime
giuridico ed economico nonche' meccanismi di rinnovo dei laici del
C.G.A.) valga di per se' a dimostrare la sopravvenuta manifesta
infondatezza della questione concernente il contrasto tra la pura
localizzazione prevista dall'art. 23, primo comma dello statuto
siciliano e la composizione mista di cui all'art. 4 del d.lgs.
n. 373/2003.
In sostanza, non potrebbe sostenersi che la anzidetta questione
risultava non manifestamente infondata in un quadro normativo in cui
ai laici non erano assicurate imparzialita' ed indipendenza, mentre
non apparirebbe piu' tale nell'ambito del d.lgs. n. 373/2003 in cui
tali garanzie sono state assicurate.
Tale argomentazione non sembrerebbe convincente per un duplice
ordine di considerazioni. Innanzitutto le questioni dianzi esaminate
ed elencate non hanno alcun riferimento alla maggiore o minore
indipendenza o imparzialita' dei laici. Invero, la questione che ne
occupa, similmente a quanto ritenuto nella ordinanza n. 185/2003 di
questo Consiglio, consiste nell'interrogativo se, in assenza di
copertura costituzionale, sia possibile introdurre una forma di
giurisdizione differenziata solo su una parte del territorio
nazionale.
Su un piano poi piu' propriamente sostanziale, la circostanza che
ai componenti laici sia assicurata, ex d.lgs. n. 373/2003, lo stesso
trattamento giuridico ed economico dei laici nominati in Consiglio di
Stato, non elimina il dato di fatto della esistenza una giurisdizione
differenziata.
Al riguardo e' sufficiente rilevare innanzitutto che il regime
giuridico non e' identico poiche', trattandosi di nomine temporanee
per un sessennio difetta, ad esempio, quel definitivo allontanamento
dalla professione (art. 3, legge n. 303/1998), ovvero dalla
amministrazione di provenienza che caratterizza i Consiglieri di
Stato e della Corte dei conti di nomina politica.
In secondo luogo, ma non meno decisivo a dimostrazione della
esistenza di una differenziata singolarita', e' sufficiente
richiamare il disposto dell'art. 4, secondo comma del d.lgs.
n. 373/2003 secondo cui il collegio giudicante e' necessariamente
composto con due membri laici di nomina politica regionale, il che
comporta una differenziazione, non solo formale, ma anche sostanziale
dell'esercizio della giurisdizione (Corte cost. n. 25/1976 cit.).
Nei collegi amministrativi tale tipo di composizione sottintende
la necessita' che vengano rappresentate esigenze, prospettive, e
interessi di natura locale, il che, ovviamente, non ha ragione di
essere in un collegio giurisdizionale tenuto soltanto ad applicare le
norme dell'ordinamento quale che ne sia la fonte (internazionale,
comunitaria, nazionale, regionale etc.).
L'unico esempio di collegio giurisdizionale amministrativo in cui
e' stata prevista la composizione mista e' rappresentalo dal
T.R.G.A., ma con norma di rango costituzionale e in base alla
dichiarata e specifica finalita' di tutela delle minoranze etniche e
linguistiche presenti nella regione (v. artt. 90, 91, 92, d.P.R.
n. 670/1972).
Neppure sembrerebbe possibile, a questi fini, richiamarsi
all'inciso di cui all'art. 23, primo comma dello statuto siciliano
che fa riferimento agli «affari concernenti la regione» interpretando
cioe' la formula come se questa implicitamente sottintenda che il
contenzioso amministrativo tra un qualsiasi privato e le autorita'
amministrative locali siciliane debba essere risolto da un giudice in
composizione speciale. Infatti, non sarebbe spiegabile come tale
esigenza avesse ragion d'essere solo in Sicilia e, quando anche cosi'
fosse, come non sia emersa al livello statutario, ed anzi risulti
ignorata nei lavori preparatori dello statuto.
Per le suesposte argomentazioni si ritiene che il quadro
normativo offerto dal d.lgs. n. 373/2003, ancorche' sostanzialmente
migliorativo rispetto al precedente, quafito a talune garanzie di
imparzialita' ed indipendenza dei membri laici del C.G.A., non abbia
risolto (come gia' avvertito dai primi coininentatori) la questione
di fondo concernente la legittimita' della istituzione di una forma
di esercizio della giurisdizione amministrativa in Sicilia diversa
dal resto del territorio nazionale in assenza - ripetesi - di una
specifica copertura costituzionale.
Pertanto si ritiene che il nuovo quadro normativo non valga, per
cio' solo a rendere manifestamente infondate le anzidette questioni
di costituzionalita' che meritano quindi di essere riproposte al
vaglio del giudice delle leggi.
Le questioni di costituzionalita' dianzi esposte appaiono poi
rilevanti ai fini del presente giudizio in quanto la legittimita'
costituzionale della composizione del Collegio rappresenta un
presupposto imprescindibile per l'esercizio della funzione
giurisdizionale (v. da ultimo Corte cost. n. 353/2002).
Quanto alla non manifesta infondatezza, questa presidenza ritiene
che tale requisito sussista sia con riferimento all'assetto
costituzionale precedente, sia anche con riferimento all'assetto
costituzionale quale risulta dopo la modifica del Titolo V della
Costituzione per effetto della legge costituzionale n. 3/2001.
15. - A riguardo va innanzitutto ricordato, alla stregua del
pacifico insegnamento della Corte costituzionale, inaugurato con la
sua stessa prima decisione (n. 1/1956), che le norme ordinarie,
ancorche' nate cosituzionalmente legittime, possono essere affette da
illegittimita' costituzionale sopravvenuta per contrasto con nuove
norme costituzionali (Corte cost. n. 13/1974).
Cio' vale anche per lo statuto siciliano, approvato con r.d.lgs.
15 maggio 1946, n. 455, prima della Costituzione repubblicana, i cui
articoli 26 e 27 - come gia' accennato - sono stati dichiarati
incostituzionali malgrado la costituzionalizzazione dello statuto
fosse intervenuta successivamente (Corte cost. n. 6/1970 cit.).
In altri termini, non sarebbe possibile una lettura delle norme
statutarie in senso non conforme alla Costituzione e ai suoi principi
fondamentali poiche', in tal caso, le stesse norme statutarie
potrebbero risultare affette da incostituzionalita' (Corte cost.
numeri 30/1971, 31/1971, 32/1971, 12/1972, 175/1973, 1/1977, 18/1982,
183/1983, 170/1984, 1146/1988). Nella specie, peraltro, la norma
statutaria in esame, e cioe' l'articolo 23, primo comma, nel suo
tenore letterale e nella sua ratio, appare perfettamente coerente,
con i principi costituzionali in tema di uguaglianza dei cittadini
nella tutela dei propri diritti ed interessi, nonche' di uniformita'
nell'esercizio della giurisdizione limitandosi - come piu' volte
osservato - al puro e semplice decentramento degli organi
giurisdizionali superiori nella loro composizione ordinaria. Gli
interrogativi non riguardano quindi il disposto statutario, ma
soltanto la sua attuazione, attuazione che, travalicando tale
disposto, ne e' stata fornita, dapprima con il decreto legislativo
n. 654/1948, ed attualmente, sotto il vigore del nuovo Titolo V della
Costituzione, con il decreto legislativo n. 373/2003.
Cio' premesso, il nuovo Titolo V della Costituzione, ad avviso di
questa presidenza, non solo non fa venir meno le questioni di
costituzionalita' dinanzi prospettate, ma rafforza, se mai, il peso
delle argomentazioni di cui sopra.
Mantiene, infatti, identica rilevanza e non manifesta
infondatezza la questione rubricata sub A3 concernente la violazione
del primo comma della VI disposizione transitoria della Costituzione.
Quanto agli altri profili, puo' ritenersi anche per essi la
perdurante rilevanza ed anzi la maggiore fondatezza per effetto delle
disposizioni del rinnovo Titolo V.
Com'e' noto, l'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2001
dispone che sino all'adeguamento dei rispettivi statuti, le
disposizioni del nuovo Titolo V si applicano anche alle regioni a
statuto speciale per le parti in cui prevedono forme di autonomia
piu' ampie rispetto a quelle gia' attribuite (cosiddetta clausola di
maggior favore).
Peraltro, in precedenza si e' denunciata la incostituzionalita'
di talune disposizioni del d.lgs. n. 373/2003 in quanto norme di
attuazione statutaria contra legem o comunque, praeter legem in
quanto in contrasto con la lettera e lo spirito dello Statuto
siciliano oltreche' con principi e precise disposizioni
costituzionali.
Tuttavia, tali principi e tali disposizioni sono contenuti nel
Titolo IV della Costituzione e non gia' nel Titolo V le cui
modifiche, pertanto, dovrebbero risultare ininfluenti ai fini qui in
esame. Peraltro, per indispensabile completezza, dovrebbero
esaminarsi taluni aspetti della riforma, aspetti che comunque non
incidono sulle conclusioni dianzi esposte ma, se mai, le rafforzano.
Innanzitutto va premesso che nella specie si tratta di valutare
la costituzionalita' di una normativa emanata successivamente alla
entrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001. Quindi i
canoni circa il riparto di competenze legislative tra Stato e regioni
dovrebbero essere valutati alla stregua del nuovo assetto
costituzionale non essendo applicabile il principio di continuita'
dell'ordinamento (Corte cost. n. 422/2002).
Cio' premesso va osservato che, come gia' accennato, nel vigore
della distribuzione delle competenze legislative anteriore alla
riforma del Titolo V la giurisprudenza costituzionale ha
costantemente affermato, sin dalla decisione 124/1957, la necessita'
di distinguere lo Stato quale unico ente a fini generali dalle
regioni (ordinarie o a statuto speciale) «enti con fini
predeterminati e inderogabilmente fissati» (Corte cost. n. 66/1964).
Da tale esigenza e' stato ricavato il corollario della impossibilita'
di estendere in senso finalistico l'ambito delle materie elencate
negli statuti. Pertanto, anche se uno statuto speciale avesse
attribuito alla competenza esclusiva regionale il conseguimento di un
certo fine, questo avrebbe potuto essere conseguito soltanto
nell'ambito delle materie attribuite alla competenza regionale. E
cosi', esemplificando con riferimento alla Regione siciliana, il fine
statutario di cui all'articolo 14, lettera e) «incremento della
produzione agricola e industriale» pur attribuendo alla Regione
competenza legislativa esclusiva in materia, non le consentiva
tuttavia di conseguirlo disciplinando il regime delle accise e
dell'I.G.E. poiche' la materia dei tributi erariali non risultava
attribuita alla Regione (Corte cost. n. 124/1957 cit.). Identiche
conclusioni, sempre con riferimento alla Regione siciliana, sono
state ribadite con riguardo alla giurisdizione, rilevandosi come la
competenza esclusiva «e' strettamente limitata alle materie quali
sono elencate negli Statuti speciali restando escluso che, rispetto a
queste, possano valere criteri finalistici che non risultino da
valutazioni del tutto obiettive del loro contenuto» (Corte cost.
n. 66/1964). Ed inoltre che non sarebbe possibile una esegesi
dell'ambito delle varie materie «non suffragata dalla formulazione
letterale della disposizione statutaria» (Corte cost. n. 115/1972).
La necessita' di tracciare la linea di demarcazione tra le competenze
statali e quelle regionali «che e' necessario tener ferma onde
salvaguardare l'interesse all'unita' dell'ordinamento» (Corte cost.
n. 46/1962) ha portato ad escludere sia una competenza normativa
regionale in ambiti connessi alle materie attribuite (Corte cost.
n. 46/1962 cit.), sia una esegesi finalistica delle materie
attribuite poiche' «se cosi' non fosse la competenza legislativa
delle Regioni si estenderebbe, potenzialmente, a tutto l'ordinamento
giuridico ... e, per converso, tutta la potesta' legislativa dello
Stato sarebbe limitata dalla potesta' della Regione di regolare
qualunque rapporto giuridico nel campo delle attivita' attribuite
alla competenza regionale, in modo diverso dalla legislazione
statale» (Corte cost. n. 66/1961).
Il quadro e' mutato con il nuovo Titolo V, ma la giurisprudenza
costituzionale sembra orientata su una linea di continuita'.
Nelle sue prime pronuncie sull'argomento la Corte costituzionale
infatti, da un lato ha sottolineato le novita' del quadro complessivo
dei rapporti tra Stato e nel quale «sono apparsi particolarmente
rilevanti l'articolo 114, che pone sullo stesso piano lo Stato e le
regioni, come entita' costitutive della Repubblica, accanto ai
comuni, alle citta' metropolitane e alle province; l'articolo 117,
che ribalta il criterio prima accolto, elencando specificatamente le
competenze legislative dello Stato e fissando una clausola residuale
in favore delle regioni; e infine l'articolo 127, che configura il
ricorso del Governo contro le leggi regionali come successivo, e non
piu' preventivo». Peraltro, pur nel mutato assetto la Corte non ha
mancato di sottolineare come, «nel nuovo assetto costituzionale
scaturito dalla riforma, allo Stato sia pur sempre riservata,
nell'ordinamento generale della Repubblica, una posizione peculiare
desumibile non solo dalla proclamazione di principio di cui
all'articolo 5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta evocazione
di un'istanza unitaria, manifestata dal richiamo al rispetto della
Costituzione, nonche' dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte le
potesta' legislative (articolo 117 primo comma e dal riconoscimento
dell'esigenza di tutelare l'unita' giuridica ed economica
dell'ordinamento stesso (articolo 120, secondo comma). E tale istanza
postula necessariamente che nel sistema esista un soggetto - lo
Stato, avente il compito di assicurarne il pieno soddisfacimento»
(Corte cost. n. 274/2003).
Come si e' visto, nella ripartizione di competenze stabilita dal
nuovo articolo 117 della Costituzione le regioni (anche quelle a
statuto speciale) hanno goduto di un significativo ampliamento della
loro sfera di competenza legislativa che, ai sensi del quarto comma
dell'attuale articolo 117, e' divenuta generale in via residuale
invertendosi l'originario criterio. Si discute quindi sul carattere
esclusivo generale di tale competenza, e cioe' ci si chiede se una
materia non riconducibile al secondo e terzo comma dell'art. 117
rientri, percio' solo, nella competenza generale residuale (v. Corte
cost. n. 370/2003). Ci si chiede poi se i limiti a tale competenza
siano soltanto quelli generali di cui all'articolo 117, primo comma,
o se ve ne siano anche degli altri. Inoltre, con riferimento alle
Regioni a statuto speciale, ci si interroga se la precedente
competenza legislativa primaria sia transitata o meno nella residuale
generale dell'articolo 117, quarto comma, e se ad essa debbano
applicarsi i vecchi limiti presenti negli statuti speciali ovvero i
nuovi ricavabili dall'art. 117, primo conma, e non solo da questo.
In riferimento alle problematiche dianzi rilevate e di non
agevole soluzione, che emergono dal nuovo Titolo V, e con riferimento
alla questione in esame, sembra opportuno chiedersi, in primo luogo,
se, a fronte, dell'ampliamento delle competenze legislative regionali
derivante dalla attribuzione di competenza generale residuale, non
debba contrapporsi, anche per le Regioni a statuto speciale, la
riserva di legislazione esclusiva a favore dello Stato cosi' come
elencata all'articolo 117, secondo comma.
Al riguardo, la Corte ha pronunciato alcune decisioni in cui si
afferma che il nuovo Titolo V non si applica alle Regioni a statuto
speciale, se non nelle parti che prevedono forme di autonomie piu'
ampie rispetto a quelle gia' attribuite (v. Corte cost. ord.
n. 377/2002 decisioni nn. 408/2002, 533/2002, 48/2003, 103/2003).
Tuttavia, in un'altra decisione, concernente la Regione Sardegna, e
in materia di caccia in cui tale Regione gode di potesta' normativa
primaria, le argomentazioni della Corte appaiono molto piu'
articolate in quanto si e' affermato (con riferimento espresso al
nuovo Titolo V) che «la disciplina statale rivolta alla tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema puo' incidere anche sulla materia
caccia pur riservata alla potesta' legislativa regionale, ove
l'intervento statale sia rivolto a garantire standard minimi e
uniformi di tutela della fauna trattandosi di limiti unificanti che
rispondono ad esigenze riconducibili ad ambiti riservati alla
competenza esclusiva dello Stato» (Corte cost. n. 536/2002).
Sembrerebbe quindi che la Corte costituzionale abbia riconosciuto
che nel nuovo assetto delle competenze legislative, delineato dal
nuovo Titolo V, le materie riservate in via esclusiva allo Stato si
impongono anche alle competenze legislative primarie delle Regioni a
statuto speciale, ma non in toto, bensi' nel senso piu' ristretto di
poter fissare a quelle autonomie regionali nuovi limiti prima
inesistenti. Tale orientamento e' stato poi ribadito dalla Corte sia
nei confronti (come era ovvio) delle Regioni a statuto ordinario
(decisione n. 227/2003) sia nei confronti della provincia autonoma di
Trento dotata di competenza esclusiva in materia e cio' con
riferimento ai preesistenti limiti statutari all'esercizio della
competenza anzidetta (decisione n. 226/2003).
In altri termini, nella esegesi della Corte sembra affermarsi il
concetto che le esigenze di unitarieta' ed uniformita'
dell'ordinamento (v. anche dec. n. 274/2003 cit.) insiste nella
elencazione delle competenze esclusive statali e specie in quelle
trasversali (e cioe' definibili finalisticamente piu' che per
l'oggetto, quali la tutela dell'ambiente, della concorrenza, del
risparmio, la determinazione dei livelli essenziali v. Corte cost.
nn. 282/2002, 407/2002, 88/2003, 303/2003, 376/2003, 14/2004) sono
talmente rilevanti da condizionare ex novo anche la operativita'
della clausola di maggior favore.
Se cio' e' esatto, anche qualora lo statuto siciliano avesse
attribuito espressamente alla competenza primaria della Regione la
organizzazione, in ambito regionale, della giustizia civile, penale
ed amministrativa di ultima istanza (il che non risulta ne'
implicitamente ne' esplicitamente), ebbene, anche in questo ipotetico
caso, la maggiore autonomia statutaria spettante in base alla
clausola di maggior favore ne uscirebbe ridimensionata nel senso che
non potrebbe piu' disciplinare, in una forma derogatoria per la sola
Regione siciliana, aspetti della organizzazione giudiziaria che, ex
articolo 117, secondo comma, lettera l), debbono restare
necessariamente unitari per l'ordinamento generale della giustizia
(composizione dei Collegi, stato giuridico dei magistrati laici e
togati etc.). Quanto poi al carattere finalistico della materia
«giurisdizione» e' sufficiente osservare come questa attenga
direttamente, ex articolo 24 Cost., «alla tutela dei propri diritti
ed interessi legittimi» e quindi non sembrerebbe dubitabile che anche
essa appartenga alla stessa categoria trasversale e finalistica al
pari della tutela del risparmio, della concorrenza, dell'ambiente ed
altresi' (forse anche nel suo contenuto) a quella dei livelli
essenziali di prestazioni, come sembrerebbe gia' adombrato nella
citata decisione Corte cost. n. 150/1993.
Potrebbe invece consolidarsi una diversa esegesi nella
applicazione dell'articolo 10 della legge costituzionale n. 3/2001,
nel senso cioe' che le materie riservate in via esclusiva allo Stato
dal nuovo articolo 117, secondo comma, non possono costituire od
introdurre nuovi limiti ai piu' ampi poteri normativi primari che,
nelle stesse materie, sono previsti negli statuti speciali, e, che
debbono, semmai, soltanto applicarsi i vecchi limiti statutari alla
normativa primaria. Tuttavia, anche in questo caso, permarrebbe la
rilevanza dei dubbi di costituzionalita' dianzi enunciati e la loro
non manifesta infondatezza. Invero, la Corte costituzionale, nella
decisione n. 48/2003 da un lato ha affermato che l'applicazione della
clausola di maggior favore (condotta sulla base di un valutazione
comparativa) esclude ovviamente le competenze normative statali, ma
ha riconfermato nella specie, per quanto qui interessa, il limite
statutario della armonia con la Costituzione e con i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica. Lo statuto siciliano,
pur anteriore alla Costituzione, prevede similmente (articolo 14,
primo comma) che la competenza legislativa primaria si esercita nei
limiti delle leggi costituzionali dello Stato. Non si e' mai dubitato
quindi che la competenza primaria della Regione siciliana dovesse
osservare i principi della Costituzione (Corte cost. nn. 66/1964,
115/1972) cosi' come anche i principi fondamentali delle leggi di
riforma economico-sociale (Corte cost. nn. 545/1989, 4/2000,
314/2003). In questo caso i limiti alla possibilita' di legiferare in
tema di giurisdizione sarebbero rappresentati, oltre che
dall'articolo 14, primo comma dello statuto da quelli ricavabili,
come sottolinea la Corte costituzionale (dec. n. 274/2003 cit.)
dall'articolo 5, dall'articolo 117, primo comma, dall'articolo 120,
secondo comma, della Costituzione.
In conclusione, quindi, i principi unitari, unificanti ed
infrazionabili ricavabili dalla Costituzione, tra i quali va
annoverata la uniformita' della disciplina della giurisdizione in
ogni suo aspetto su tutto il territorio nazionale, si impongono
comunque alle Regioni a statuto speciale in assenza di una espressa
deroga statutaria e, dopo la riforma del Titolo V, potrebbero anche
limitare la portata di una eventuale espressa deroga statutaria. Tale
prevalenza, che prescinde anche dalla clausola di maggior favore, si
applica sia con riferimento ai limiti alla normativa primaria gia'
presenti negli statuti, sia ai nuovi, e cio' sia con riferimento
all'assetto antecedente la riforma del Titolo V, sia a quello
successivo. In proposito la Corte costituzionale ha affermato che il
potere di disciplinare l'esercizio della giurisdizione «alla Regione
Sardegna come alle altre Regioni a statuto speciale od ordinario non
spetta, restando invece riservato alla competenza del legislatore
statale (cfr. sentenza 115 del 1972; e v. oggi l'articolo 117,
secondo comma, lettera l) della Costituzione come sostituito dalla
legge costituzionale n. 3 del 2001)» (Corte cost. n. 29/2003).
Pertanto, sia la riserva di legge statale di cui all'articolo
117, secondo comma, lettera l) della Costituzione, sia il disposto
dell'articolo 14, primo comma dello statuto siciliano nonche' degli
articoli 5, 117, primo comma e 120, secondo comma della Costituzione,
inducono tutti a ritenere che i vizi di costituzionalita' in
precedenza denunciati si dovrebbero ritenere ulteriormente
confermati. Al limite, qualora i dubbi di costituzionalita' dianzi
esposti avessero potuto essere superati con riferimento al precedente
assetto costituzionale, gli stessi dovrebbero essere inevitabilmente
riconosciuti con riferimento al nuovo.
Pertanto, il combinato disposto degli articoli 5, 102 primo
comma, 108, primo comma, 117, primo e secondo comma, lettera l) e
120, secondo comma della Costituzione dovrebbe ormai dimostrare in
modo inconfutabile che le norme di attuazione di cui al d.lgs.
n. 373/2003 sembrano affette da incostituzionalita' anche alla luce
della riforma del Titolo V. In altri termini, l'articolo 117, secondo
comma rafforza, se ce ne fosse bisogno, la necessita' di attenersi ad
una esegesi strettamente letterale dell'articolo 23 dello statuto
siciliano. Invero, nel silenzio totale dello statuto in materia di
organizzazione giudiziaria (oltre all'articolo 23, v. anche gli
articoli 14 e 17) si osserva, innanzitutto, che non puo' scattare la
clausola di maggior favore non essendo tale materia attribuita alla
competenza regionale, e, in secondo luogo, che comunque, qualsiasi
iniziativa normativa che dovesse essere assunta in proposito, vuoi in
sede di commissione paritetica vuoi autonomamente dallo Stato o dalla
regione, dovrebbe in ogni caso tener conto dell'articolo 117, primo
comma, secondo cui la Costituzione (e quindi la competenza esclusiva
statale da esercitare nella materia de qua con caratteri di
uniformita) costituisce un limite insuperabile a qualsiasi categoria
di normazione regionale sia essa primaria che concorrente e sia anche
in sede si norme di attuazione che restano pur sempre subordinate
alla Costituzione e quindi anche alle esigenze unitarie canonizzate
negli articoli 5 e 120, secondo comma.
16. - Pertanto in relazione alle questioni elencate sub A), A1),
A2), A3), puo' essere posta anche la seguente:
A4) in subordine qualora si potesse ritenere la
costituzionalita' dell'articolo 4, primo comma, lettera d) e del
successivo secondo comma, nonche' dell'articolo 6 secondo comma del
d.lgs. n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma
1, lettera d)» in relazione alle questioni sollevate ai precedenti
punti sub A1), A2), A3), si ripropongono le stesse questioni in
rapporto anche al disposto dell'articolo 117, secondo comma, lettera
l) della Costituzione, dell'articolo 14, primo comma dello statuto
siciliano, dell'articolo 5, dell'articolo 117 primo comma e
dell'articolo 120, secondo comma della Costituzione.
In conclusione, quindi, tutte le questioni di cui ai precedenti
punti sub A appaiono rilevanti, in quanto, la legittimita'
costituzionale della composizione del Collegio costituisce, di per
se', un presupposto per l'adozione di qualsivoglia decisione (v. da
ultimo Corte cost. n. 353/2002).
Peraltro, come in precedenza osservato, mentre e' possibile
adottare una esegesi costituzionalmente corretta sulla base del
tenore letterale dell'articolo 23, primo comma dello statuto
siciliano, la tassativita' delle disposizioni di cui sopra non
consente di adottare, in subiecta materia una esegesi costituzionale
corretta ne' sussiste un diritto giurisprudenziale vivente che la
supporti (v. da ultimo Corte cost. ord. 30 gennaio 2003, n. 19).
Questa presidenza peraltro ritiene che il vigente regime
transitorio ed anche la futura possibilita' di diversa composizione
del Collegio per effetto di eventuali nuove nomine di laici regionali
ex articolo 4, 6, 7 e 15 del d.lgs. n. 373/2003 non influisca sulla
rilevabilita' e rilevanza delle questioni sin qui prospettate.
Innanzitutto va osservato che il decreto legislativo n. 373/2003
e' entrato in vigore il 29 gennaio 2004 e che, ai sensi dell'art. 14
dello stesso decreto da tale data sono abrogati il d.lgs. n. 654/1948
e il d.P.R. n. 204/1948 per cui, nessuna efficacia puo' piu' essere
riconosciuta alla anzidetta normativa.
Per quanto invece concerne le nomine effettuate sotto il suo
vigore va tuttavia considerato che, con espresso riferimento alle
nomine precedenti, la norma transitoria di cui all'art. 15, primo
comma del d.lgs. n. 373/2003 consente ai laici componenti della
Sezione giurisdizionale di rimanere in carica sino al compimento del
sessennio a decorrere dal rispettivo giuramento, (sia pure
subordinatamente ad una dichiarazione di insussistenza ovvero di
intervenuta cessazione delle cause di incompatibilita), mentre il
successivo secondo comma consente ai medesimi la permanenza in
servizio per sessanta giorni dall'entrata in vigore del decreto
legislativo, ancorche' versino in situazioni di incompatibilita' o
comunque gia' scaduti.
Pertanto, il regime transitorio di cui al primo e secondo comma
dell'articolo 15 del d.lgs. n. 373/2003 consente l'esercizio della
giurisdizione di questo C.G.A. nella composizione mista, atteso che
per i membri laici componenti di questo C.G.A. e, quindi, del
Collegio cui dovrebbe essere rimessa la controversia il sessennio non
e' ancora scaduto [(v. allegati B), B1), C), C1) e D) D1)] e neppure
e' scaduto il termine di sessanta giorni dalla entrata in vigore del
predetto decreto legislativo (29 gennaio 2004).
Conseguentemente, le anzidette questioni di costituzionalita'
possono essere sollevate anche nei confronti del primo, cosi' come
del secondo comma del citato articolo 15 ovviamente, in parte qua, e
cioe' con esclusivo riferimento ai membri laici della Sezione
giurisdizionale.
Peraltro va anche sottolineato che si tratta di questioni che
riguardano direttamente, e a regime, il modo di essere e di
funzionare di questo Consiglio.
Esse invero prescindono nel modo piu' completo dalla varia
posizione che possano rivestire gli attuali membri laici di questo
Consiglio in relazione al regime transitorio e cioe' se proseguano
nell'incarico ovvero se vengano sostituiti da altri. Invero, le
questioni prospettate in precedenza concerne la legittimita'
costituzionale in apicibus di una composizione mista di questo
Consiglio, questioni nei confronti della quale e' irrilevante e
ininfluente la eventualita' di nuove, norme di membri laici in
sostituzione o in aggiunta agli attuali.
Inoltre, e' opportuno richiamare il pacifico e costante
insegnamento della Corte costituzionale in tema di autonomia del
processo costituzionale secondo cui «il requisito della rilevanza
riguarda solo il momento genetico in cui il dubbio di
costituzionalita' viene sollevato e non anche il periodo successivo
alla remissione della questione alla Corte costituzionale» (v. da
ultimo Corte cost. ord. n. 110/2000).
Nella medesima ottica e' stato chiarito che «la vicenda del
processo incidentale di legittimita' costituzionale non puo' essere
influenzata da circostanze di fatto sopravvenute nel procedimento
principale: e cio' in quanto, svolgendosi il processo incidentale
nell'interesse pubblico, e non in quello privato, una volta che esso
si sia validamente instaurato a norma dell'articolo 23, legge
11 marzo 1953, n. 87, acquisisce una autonomia che lo pone al riparo
dall'ulteriore atteggiarsi della fattispecie, financo nel caso in cui
per qualsiasi causa, fosse venuto a cessare il giudizio rimasto
sospeso (articolo 22 delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale)» (Corte cost. ord. nn. 300/1984, 383/2002,
e v. anche dec. nn. 135/1963, 701/1988, 52/1986).
Quanto poi alla ammissibilita' delle questioni anzidette questa
presidenza si richiama parimenti all'insegnamento della Corte
costituzionale (Corte cost. nn. 177/1973, 25/1976 e 266/1988). La
Corte ha infatti affermato che la possibilita' di una declaratoria di
incostituzionalita' della composizione del Collegio non puo' far
venir meno, ex ante, la ammissibilita' e rilevanza della questione
(Corte cost. n. 177/1973) poiche', in tal caso, siffatte questioni
non potrebbero mai venire sollevate (Corte cost. n. 266/1988).
Questa presidenza non puo' non rilevare infine anche la
singolarita' della circostanza occorsa in sede di emanazione del
decreto legislativo n. 373/2003 in esame, la cui norma di copertura
finanziaria e' contenuta in un separato decreto-legge e precisamente
nell'articolo 6 del 24 dicembre 2003, n. 354 la cui entrata in
vigore, ai sensi del successivo articolo 9, e' stata fissata per il
1° gennaio 2004.
Dalla relazione tecnica allegata, ex articolo 11-ter, legge
n. 468/1978, al d.l. n. 354/2003 (v. allegato E), risulta che il
maggior onere complessivo a carico dello Stato, pari ad
Euro 697.500,00, veniva ripartito in Euro 279.000 per compensi e
indennita' per un presidente di sezione e due consiglieri di Stato
fuori ruolo ed in Euro 418.500 per la meta' a carico dello Stato del
compenso iniziale di consigliere di Stato spettante ai nove
componenti laici.
In proposito, questa presidenza osserva che la norma di cui sopra
non incide sulla rilevabilita' e rilevanza delle questioni di
costituzionalita' dianzi adombrate, in quanto ne rappresenta
semplicemente i conseguenziali sviluppi sul piano della finanza
statale, ma condiziona tuttavia la operativita' delle disposizioni
della cui costituzionalita' si dubita. Di qui la necessita' di
denunciarne la incostituzionalita' sia pure in via derivata e in
parte qua.
Al riguardo va premessa la possibilita' di dedurre questioni di
costituzionalita' anche nei confronti dei d.l. non ancora convertiti
e cio' sia per difetto dei presupposti di cui all'articolo 76 della
Costituzione (il che non viene qui in discussione) sia per il loro
contenuto di merito (Corte cost. nn. 29/1995, 330/1996, 84/1996).
Va altresi' premesso che la mancata definitiva conversione del
decreto-legge comporta la improcedibilita' del giudizio di
costituzionalita' instaurato sul decreto-legge medesimo, mentre
invece la sua conversione (o anche la reiterazione con la stessa
disciplina sostanziale) consentono alla Corte costituzionale di
pronunciarsi (Corte cost. nn. 84/1996, 360/1996 cit.).
Va infine ricordato che, ex articolo 27 della legge n. 87/1953 e'
possibile una declaratoria di incostituzionalita' derivata.
Pertanto dalle censure rubricate sub A), A1), A2), A3), A4)
dovrebbe derivatamente discendere la incostituzionalita' anche
dell'articolo 6 del d.l. n. 354/2003 peraltro limitatamente alla
parte in cui assicura la copertura finanziaria dello Stato in misura
pari alla meta' dello stipendio iniziale di consigliere di Stato per
quattro componenti togati e quindi per Euro 186.000.
Da ultimo, in relazione ai possibili effetti delle pronuncie di
incostituzionalita' va rammentato che «l'eventuale vuoto di
disciplina che verrebbe a prodursi in conseguenza della dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale ... (vuoto di disciplina che
spetterebbe in ogni caso al legislatore colmare)» non puo' incidere
sulla ammissibilita' delle questioni di costinuzionalita' (Corte
cost. n. 266/1988 cit.).
A tale proposito va conclusivamente sottolineato che
dall'eventuale accoglimento di taluna delle questioni di
costituzionalita' dianzi esposte non discenderebbe la eliminazione
della presenza in Sicilia del giudice amministrativo di appello ma,
come gia' sottolineato nella ordinanza n. 185/2003, solamente la
sostituzione della sezione giurisdizionale del C.G.A. a composizione
mista con una sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato a
composizione ordinaria.
Ritenuto pertanto che la pronuncia cautelare provvisoria non
possa essere esaurita con la rimessione della causa al Collegio
prescindendo dalla risoluzione delle anzidette questioni di
costituzionalita'.
Ritenuto inoltre che il giudice monocratico puo' sollevare
questioni di costituzionalita' in via incidentale con riferimento a
disposizioni che lo stesso giudice deve applicare per la adozione di
provvedimenti di sua competenza (Corte cost. n. 111/1998).