Ricorso del Presidente del consiglio dei ministri p.t., rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Puglia, in persona del presidente della giunta
regionale pro tempore, per l'annullamento degli articoli 2, comma 2 e
8, 3, comma 2 e 3, 4, comma 1, lett. b), della legge regionale Puglia
del 23 dicembre 2003, n. 29, recante «Disciplina delle funzioni
amministrative in materia di tratturi», pubblicata nel B.U.R. della
Regione Puglia n. 152 del 29 dicembre 2003, in relazione agli
artt. 9, 117, comma 2, lett. s) e l), 118 Cost. nonche' art. 2 del
d.P.R. n. 283/2000, nonche' dell'art. 117, comma 2, Cost. relativo
alle materie di legislazione concorrente.
1. - La Regione Puglia con legge 23 dicembre 2003, n. 29 ha
disciplinato le funzioni amministrative in materia di tratturi
prevedendo la loro conservazione al demanio armentizio regionale di
cui all'art. 1 della l.r. 9 giugno 1980, n. 67 e la inclusione nel
«parco dei tratturi della Puglia».
La legge prevede: la formazione di un piano comunale dei tratturi
(art. 2); la regolamentazione delle aree tratturali di interesse
archeologico (art. 3) e delle aree tratturali prive di interesse
archeologico (art. 4); la costituzione dell'ufficio demanio
armentizio (art. 5); le norme finanziarie relative al reimpiego dei
proventi dall'alienazione (art. 6).
2. - Prima di procedere all'esame puntuale delle disposizioni di
legge che presentano profili di legittimita' costituzionale giova
evidenziare che la conservazione e la tutela dei tratturi riveste
importanza notevolissima per la storia della cultura del nostro
Paese, in quanto essi costituiscono la preziosa testimonianza di
percorsi formatisi in epoca protostorica in relazione a forme di
produzione economica e di conseguente assetto sociale basate sulla
pastorizia. Tali strade sono perdurate nell'uso ininterrotto
attraverso ogni successivo svolgimento storico, come risulta dalle
testimonianze archeologiche, lungo il loro percorso, di insediamenti
preromani, di centri urbani di epoca romana, di abitati longobardi e
normanni ed, infine, di centri tuttora esistenti i quali, fino ad
epoca recente, hanno tratto dalla transumanza le loro fondamentali
risorse economiche. Insomma, i tratturi sono un frammento di
preistoria conservatosi pressoche' intatto nel tempo ed anzi
arrichitosi delle ulteriori stratificazioni storiche sedimentatesi,
nel corso dei secoli, tanto da renderlo il piu' imponente monumento
della storia economica e sociale dei territori dell'Appennino
abruzzese-molisano e delle Pianure epule.
3. - La disciplina dei tratturi, qualificati come beni
archeologici e soggetti alla tutela propria dei beni culturali, ai
sensi del decreto legislativo n. 490/1999 e dei decreti ministeriali
15 giugno 1976, 20 marzo 1980 e 22 dicembre 1983, rientra nella
competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett.
s), Cost.
La legge regionale 23 dicembre 2003 n. 29 e' invasiva di tale
competenza nelle disposizioni sotto specificate.
4. - L'art. 2 della legge regionale prevede che sul piano
comunale dei tratturi, da redigersi obbligatoriamente al fine di
regolare (con disposizioni aventi valenza urbanistica e carattere di
variante rispetto allo strumento urbanistico vigente) l'utilizzazione
delle aree tratturali, la soprintendenza archeologica competente per
territorio e preposta alla tutela del vincolo archeologico insistente
sulle medesime aree sia chiamata ad esprimere un mero parere
(peraltro da rendersi in sede di conferenza dei servizi: v. commi 5 e
7 dell'articolo medesimo) in merito alla divisata utilizzazione di
dette aree (commi 2 e 8) l'utilizzazione puo' spingersi fino alla
sottrazione di parte di esse a regime di tutela loro imposto e alla
successiva alienazione o destinazione ad altri fini pubblici non
meglio precisati, a parte la destinazione a strade.
In attuazione dell'art. 9 Cost. e in coerenza con le attribuzioni
di cui all'art. 117, comma 2, lett. s) Cost., l'esercizio della
tutela costituisce prerogativa dello Stato e puo' essere oggetto di
intesa e coordinamento con le Regioni solo entro i limiti
eventualmente fissati dalla legge statale (art. 118, comma 3, Cost.).
Cio' posto, l'assetto vigente della tutela dei tratturi, come
determinatosi per effetto delle leggi di tutela e dei conseguenti
provvedimenti e' il seguente.
I tratturi sono stati dichiarati di interesse archeologico, sulla
base della legge n. 1089/1939 (ora decreto legislativo n. 490/1999)
con i decreti ministeriali 15 giugno 1976, 20 marzo 1980 e
22 dicembre 1983.
In quanto beni archeologici, le aree tratturali costituiscono
beni demaniali, ai sensi degli artt. 822 e 824 codice civile e sono
inalienabili per effetto del disposto dell'art. 2 del d.P.R.
7 settembre 2000, n. 283.
Fatti salvi i tratturi ricadenti nel demanio statale, per gli
altri suoli tratturali ricadenti nel demanio degli enti locali, a
detti enti e' riconosciuta la facolta' di provvedere alla
perimetrazione delle aree interessate dai percorsi dei tratturi e di
ricomprendere le aree prossime ai centri urbani o gia' urbanizzate in
un Piano comunale quadro-tratturi, da sottoporre all'approvazione
della competente Soprintendenza archeologica.
Rispetto a tale assetto i commi 2 ed 8 della legge regionale
n. 29 del 2003 realizza le seguenti soluzioni di continuita': il
piano comunale dei tratturi puo' prevedere la destinazione «a
soddisfare riconosciute esigenze di carattere pubblico» di aree
tratturali anche non contigue a centri abitati o gia' manomesse
dall'intervento dell'uomo; il potere autorizzatorio della
Soprintendenza viene ridotto a mero potere consultivo; il piano puo'
prevedere anche la vendita a privati di tali beni demaniali,
riconoscendo in tal caso alla soprintendenza la sola possibilita' di
esprimere un parere.
La norma si pone in contrasto con gli artt. 9 e 117, comma 2,
lett. s), Cost., in quanto puo' determinare una utilizzazione delle
aree tratturali in deroga al regime di tutela loro imposto ed una
conseguente successiva alienazione o destinazione ad altri fini
pubblici non precisati. Inoltre, l'esercizio della tutela e'
prerogativa dello Stato e puo' essere oggetto di intesa e
coordinamento con le regioni solo entro i limiti fissati dalla legge
statale, che nel caso e' stata violata con l'effetto che la
disposizione risulta in contrasto anche con l'art. 118, comma 3,
Cost.
5. - L'art. 3, comma 2, dispone che la «giunta regionale,
acquisito il parere favorevole della soprintendenza archeologica,
puo' autorizzare la realizzazione da parte di enti pubblici di opere
pubbliche e di pubblico interesse» nelle aree tratturali indicati
all'art. 2, comma 2, lett. a), e definite «di interesse
archeologico».
L'assetto vigente in materia di tutela di beni archeologici e' di
diretta derivazione costituzionale, ed esso prevede che la
Soprintendenza archeologica ha un potere di approvazione dei progetti
«delle opere di qualunque genere» da eseguirsi in area vincolata e
non rientranti nei casi sottoposti ad autorizzazione del Ministero
(artt. 21 e 23 del decreto legislativo n. 490/1999).
Il predetto assetto di tutela comporta inoltre che le aree
tratturali sono sottoposte, in quanto zone di interesse
archeologiche, anche a vincolo paesaggistico ope legis, ai sensi
dell'art. 146, comma 1, lett. m), del testo unico. Pure tale vincolo
impone l'obbligo di acquisire una preventiva autorizzazione per la
manomissione del bene vincolato, ai sensi dell'art. 151 t.u. e
secondo la procedura ivi indicata.
La disposizione viola gli artt. 9, 117, comma 2, lett. s), e 118
Cost.
6. - L'art. 3, comma 3, della legge regionale consente la
sanatoria delle opere abusivamente eseguite successivamente
all'imposizione del vincolo archeologico, previo parere della
Soprintendenza archeologica.
In base alla normativa vigente la sottoposizione dell'area
tratturale anche al vincolo paesaggistico ex art. 146, comma 1,
lett. m), impone l'applicazione dell'art. 151 t.u. e, dunque, il
rilascio dell'autorizzazione sottoposta a successivo controllo di
legittimita' da parte della competente soprintendenza. Inoltre, la
sanatoria di abusi edilizi comporta il venir meno delle sanzioni
collegate all'abuso e, dunque, coinvolge anche la materia penale, di
esclusiva competenza statale.
La norma contrasta con l'art. 117, comma 2, lett. s) ed 1),
Cost., potendo la sanatoria comportare il venir meno delle sanzioni
penali collegate all'abuso.
7. - L'art. 4, comma 1, lett. b), legge regionale prevede la
possibilita' che i tronchi tratturali possano essere alienati «a
favore del soggetto utilizzatore, comunque possessore alla data di
entrata in vigore della presente legge».
Cio' e' in palese contrasto con l'art. 2 d.P.R. n. 283/2000 da
ritenere norma interposta.
Detta norma dispone, invero, l'inalienabilita' dei beni
archeologici, consentendone solo il trasferimento da uno ad altro
soggetto titolare di demanio.
8. - Se le norme sopra richiamate fossero interpretate come norme
di valorizzazione, con la conseguente applicazione dell'art. 117,
comma 2, Cost. relativo alle materie di legislazione concorrente,
dovrebbero ritenersi, comunque, illegittime in quanto si pongono in
contrasto con l'art. 97 t.u., secondo il quale gli interventi di
valorizzazione sono comunque soggetti alle disposizioni di tutela, e
tale norma e' da considerare principio fondamentale alla competenza
dello Stato.