IL TRIBUNALE
Rilevato che il presente procedimento nei confronti di Lombardi
Anna, Prandini Diego e Barzoi Giuseppe e' stato fissato ex art. 409
comma 5 c.p.p. non apparendo accoglibile la richiesta di
archiviazione avanzata dal p.m., risultando in atti elementi
sufficienti a pronosticare una condanna in giudizio per i reati di
cui agli artt. 44 d.P.R. n. 380/01 (20 legge 47/1985) e 163 d.P.R.
n. 490/1999 connessi all'esecuzione di opere edilizie in zona
vincolata in assenza dei prescritti provvedimenti autorizzatori,
atteso che quanto realizzato non appare ricomprensibile nella nozione
di opere eseguite in difformita' parziale, comportando sagome e
volumi diversi da quelli assentiti, peraltro realizzati in zona
sottoposta a vincolo (cfr. artt. 10 lettera c e 22 comma 1, 2 e 3
d.P.R. n. 380/2001), ne' in quella di opere pertinenziali, sia per la
esecuzione in zona sottoposta a vincolo (con conseguente
ravvisabilita' del menzionato reato di cui all'art. 163, d.P.R.
n. 490/1999 e inapplicabilita' della esenzione da provvedimento
concessorio prevista dall'art. 7 comma 2 della legge n. 94/1982), sia
per la loro spiccata autonomia fisica rispetto alla pretesa opera
principale;
Rilevato infatti che la procedura di sanatoria seguita
dall'indagato ai sensi dell'art. 13 legge 47/1985 (ora art. 36 d.P.R.
n. 380/2001) non appare idonea a conseguire l'estinzione dei reati
per cui e' procedimento, atteso che:
1) il reato edilizio in senso stretto, per l'esecuzione di
opere edilizie in assenza o in totale difformita' dal titolo
abilitativo, non appare sanato non risultando definiti ne' pagati gli
oneri concessori di cui all'art. 13 comma 3 legge n. 47/1985 (art. 36
d.P.R. 380/2001), al cui versamento la norma riconnette l'effetto
estintivo del reato;
2) nel fatto denunziato e' ravvisabile anche la violazione
dell'art. 163 del d.P.R. n. 490/1999, non estinta dalla concessione
in sanatoria rilasciata ai sensi degli artt. 36 e 45 d.P.R.
n. 380/2001 artt. 13 e 22 legge n. 47/1985);
Osservato che il procedimento andrebbe tuttavia sospeso nella sua
interezza per effetto del richiamo ai capi IV e V della legge
n. 47/1985 (ove trova collocazione l'art. 44, che prescrive la
sospensione dei procedimenti giurisdizionali, ivi compresi quelli
penali, sino alla scadenza del termine - fissato al 31 marzo 2004
dall'art. 32 comma 32 decreto-legge n. 269/2003 - fissato per la
presentazione della «domanda relativa alla definizione dell'illecito
edilizio») operato dall'art. 32 comma 25 del d.l. n. 269/2003, ora
convertito nella legge n. 326/2003, trattandosi di opere suscettibili
di «condono» ai sensi dei commi 1, 26 e 27 del predetto art. 32,
considerandosi come il comma 28 del citato art. 32 dispone che
trovino applicazione anche le norme di cui all'art. 39 della legge
n. 724/1994, il cui comma 8 espressamente stabiliva che il rilascio
della concessione in sanatoria (se preceduta dalle prescritte
autorizzazioni delle pp.aa. preposte alla tutela del vincolo),
produceva l'estinzione del reato relativo alla violazione del
vincolo;
Osservato che dette norme tuttavia appaiono di dubbia
costituzionalita', ponendosi in contrasto con l'art. 79 della
Costituzione, consistendo di una vera e propria amnistia condizionata
«mascherata» da atipico provvedimento legislativo estintivo
dell'azione penale;
Ritenuto che la legge citata si ponga altresi' in contrasto con
le norme in tema di autonomie locali (in particolare con gli
artt. 118 comma 2 e 120 Cost.) nella parte in cui consentono - in
forza di una disciplina gia' compiutamente realizzata e nel cui
ambito la riserva «fatte salve le competenze delle autonomie locali
sul governo del territorio» appare una mera formula di stile priva di
qualsiasi effettivo contenuto - il rilascio di titolo abilitativo
edilizio in sanatoria anche nei casi relativi ad «opere realizzate in
assenza o in difformita' del titolo abilitativo edilizio e non
conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti
urbanistici» (cfr. punto 1 dell'allegato 1 alla legge, richiamato
dall'art. 32 comma 26 della stessa, a definizione delle opere
suscettibili di sanatoria);
Osservato infatti che l'adozione degli strumenti urbanistici ed
il rilascio dei titoli abilitativi all'esecuzione di opere edilizie
rientrino nelle prerogative amministrative tipicamente assegnate
dalla legge ai comuni e la cui titolarita' e' conseguentemente
assoggettata a tutela costituzionale ai sensi del richiamato art. 118
comma 2 Cost., che, nel definire come «proprie» le funzioni
amministrative dei comuni conformi alle loro competenze, e nel
subordinare (art. 120 Cost.) l'esercizio di poteri sostitutivi dello
Stato a casi eccezionali tipicamente predeterminati con riferimento
ad esigenze (mancato rispetto di norme e trattati internazionali,
tutela dell'unita' giuridica o economica dello Stato, con riferimento
al livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali non ravvisabili nel caso in oggetto in cui dette esigenze
sono invece identificabili in esigenze di politica finanziaria
contingente), chiaramente esclude la legittimita' di interventi
esterni atti ad incidere su dette competenze;
Osservato, quanto al contrasto con l'art. 79 comma 1 della
Costituzione, che detta norma affida la potesta' di emanare amnistie
solo a legge approvata con la maggioranza qualificata di 2/3 dei
membri di ciascuna Camera, atteso che la previsione di un
procedimento estintivo di tutti i reati gia' commessi entro una data
prefissata in violazione di specifiche norme di legge, e subordinata
al pagamento di somme ed altri comportamenti del reo, altro non e'
che un' amnistia condizionata come disciplinata dall'art. 151 comma 4
c.p., a prescindere dal nomen iuris («condono», «sanatoria» et simila
prescelto dal legislatore e che non puo' valere a mascherare
l'effettiva natura del provvedimento emanato, pena la frustrazione
delle garanzie e dei vincoli posti dalla costituzione in relazione
all'oggetto, allo scopo ed alla funzione dei provvedimenti, in forza
dei quali la legge fondamentale dello Stato opera una ripartizione di
competenze tra i poteri dello Stato e, nell'ambito delle attribuzioni
dello stesso potere, puo' determinare procedure e limiti per
l'esercizio dello stesso;
Rilevato che analoghe questioni di incostituzionalita', sollevate
in relazione a precedenti leggi di «condono», furono ritenute non
fondate dalla Corte costituzionale in forza di argomentazioni che
appaiono meritevoli di riconsiderazione, almeno in relazione al caso
in oggetto, atteso che:
a) e' proprio dell'amnistia c.d. «condizionata» vedere
l'effetto estintivo del reato promanare non gia' in via diretta ed
immediata dal provvedimento di clemenza, ma dall'adempimento da parte
dell'interessato di obblighi specificati dal provvedimento di
clemenza, oltre che dal verificarsi di condizioni eventualmente
esterne alla volonta' dello stesso: sicche' la circostanza che
l'effetto estintivo previsto dal richiamato d.l. 269/2003 consegua ad
una complessa fattispecie (presentazione di apposita domanda
corredata di documentazione varia; versamento di una somma di danaro
commisurata generalmente all'entita' dell'opera; non e' invece
necessario il rilascio del provvedimento amministrativo di
concessione in sanatoria, atteso che ex art. 39 legge 47/1985 -
richiamata dal d.l. perche' compreso nel capo IV della legge 47/1985
- l'effetto estintivo del reato consegue al mero pagamento della
somma dovuta a titolo di «oblazione»), peraltro tutta consistente di
obblighi il cui adempimento e' rimesso alla volonta' dell'imputato,
appare attagliarsi perfettamente alla figura dell'amnistia
condizionata, sicche' non convincono, ed appaiono superate
dall'effetto dell'abuso dell'istituto in meno di un decennio, le
diverse argomentazioni proprie di C. Cost. nn. 369/1988 e 427/1995,
che comunque sembravano poggiare sul rilievo dell' eccezionalita'
dell'istituto;
b) in ogni caso, quand'anche volesse ritenersi, reiterando
l'insegnamento di cui alle due pronunzie della Corte costituzionale
citate da ultimo, che la complessita' della fattispecie estintiva
delineata dalla procedura di condono edilizio mal si attagli alla
figura dell'amnistia condizionata, non puo' non dubitarsi fortemente
della legittimita' costituzionale di provvedimenti legislativi aventi
effetti estintivi del reato ma diversi dall'amnistia, atteso che
quello di emanare quest'ultima e' l'unico potere che la Carta
costituzionale assegni al Parlamento come strumento ed espressione di
un potere assolutamente eccezionale di paralisi dell'azione penale,
che l'art. 112 Cost. vuole obbligatoria e, secondo il comune
insegnamento della dottrina costituzionale, irretrattabile.
b-bis) invero, anche l'esegesi storica della Carta
costituzionale conduce allo stesso risultato interpretativo:
nell'impianto originario, il potere di emanare amnistia era assegnato
al Presidente della Repubblica, sia pure su legge di delega del
Parlamento: legge, tuttavia, che costituiva in capo al Presidente
della Repubblica un potere, e non gia' un obbligo (di emanare
l'amnistia); potere, a sua volta, che era assegnato al Capo dello
Stato perche', nella sua veste di garante super partes delle
istituzioni e della Costituzione, valutasse l'opportunita' di emanare
un provvedimento di amnistia, che la Costituzione non voleva
assegnato all'arbitrio delle contingenti maggioranze politiche,
stante l'ovvio ed evidente pericolo di abusi della maggioranza e
della realizzazione di privilegi di esenzione dall'obbligatorieta'
dell'azione penale, in violazione di tale principio, istituito a
garantire l'effettivita' del principio di eguaglianza dei cittadini
anche nel processo penale.
Nell'impianto successivo alla modifica apportata dalla legge
costituzionale n. 1/1992, all'emanazione dell'amnistia e' necessaria
una legge votata con maggioranza altamente qualificata, al fine
precipuo di realizzare quella stessa garanzia la cui tutela era prima
affidata al Presidente della repubblica, atteso che - sottratto il
relativo potere a quest'ultimo (anche al fine di accentuarne la
deresponsabilizzazione politica) - solo il concorso di maggioranze
altamente qualificate, statisticamente di lunga eccedenti quelli
propri delle maggioranze di governo, poteva garantire da quel
pericolo di abusi cui gia' si e accennato.
b-ter) ne consegue che, come premesso, le leggi di «condono»,
in cui l'effetto estintivo della responsabilita' penale per fatti
gia' commessi e' collegata all'adempimento di condizioni od obblighi
da parte dell'imputato, sia o meno detto adempimento sottoposto a
controlli da parte di organi amministrativi, se non costituiscono
provvedimenti di amnistia condizionata «mascherata», senz'altro si
pongono oltre i limiti dei poteri assegnati dalla Costituzione al
Parlamento, e sono pertanto illegittimi costituzionalmente.
Concludendo, a prescindersi dal nomen iuris attribuibile
all'istituto del condono edilizio, lo stesso appare comunque
costituzionalmente illegittimo: se e un amnistia, e' in concreto
incostituzionale perche' deliberato senza la maggioranza qualificata
imposta dall'art. 79, comma 1, Cost.; se non e' un provvedimento di
amnistia mascherata, e' incostituzionale perche' la Costituzione
appare aver volutamente ed scientemente previsto solo l'amnistia - in
forza del suo particolare procedimento deliberativo, prima rimesso ad
un potere del capo dello Stato pur se su delega del Parlamento, poi
ad una maggioranza altamente qualificata - come unico strumento per
paralizzare per via normativa l'esercizio dell'azione penale.
c) non appare infatti invocabile l'istituto della oblazione,
dalla quale sia l'amnistia che il provvedimento di condono edilizio,
al di la' dei «nomina iuris» scelti dal legislatore, profondamente si
differenziano, atteso che l'oblazione e' un mezzo di estinzione del
reato previsto dal legislatore in via generale ed astratta per tutti
i reati, passati e futuri, rientranti in una determinata tipologia, e
ricollegato al pagamento di una somma che, essendo una quota del
massimo della pena pecuniaria prevista per tali reati (tant'e' che
non e' prevista oblazione per i reati per i quali la pena da
irrogarsi abbia natura detentiva) assolve nel concreto alle finalita'
proprie della condanna a pena pecuniaria.
Rileva pertanto che, invece, sia l'amnistia (condizionata o meno)
che il condono edilizio sono rivolti solo a reati gia' commessi prima
dell'emanazione del provvedimento estintivo, essendo peraltro il c.d.
«condono» connesso al pagamento di somme che non costituiscono quota
parte della pena prevista per i reati «condonabili» (ordinariamente,
ed in particolare nel caso in oggetto, puniti con pena detentiva
congiunta a quella pecuniaria, sicche', anche per tal via, il
suddetto «condono» si presta ad assurgere a lesione del principio di'
eguaglianza tra i cittadini (tra quelli che hanno rispettato la legge
e quelli che non l'hanno rispettata, e tra quelli che sono stati
condannati con pena di legge e quelli che, magari per la maggior
capacita' di rendere difficoltoso l'accertamento della loro
responsabilita', ancora non sono stati condannati a pena di legge, e
mai lo saranno grazie proprio al «condono»): principio di eguaglianza
peraltro che la stessa legge di amnistia rispetta - in quel che
appare essere l'insegnamento della Corte costituzionale - ove
ancorata ad eventi e situazioni eccezionali, mentre l'attuale legge
di condono sembra essere ancorata solo ad una eccezionale difficolta'
(probabilmente politica, piu' che oggettiva, di reperire altrimenti
fonti finanziarie sufficienti a coprire le spese dello Stato;
Ritenuto tuttavia che le caratteristiche di eccezionalita'
risultino superate nel caso in oggetto, e quindi sia non
manifestamente infondata la questione di illegittimita'
costituzionale della legge appena richiamata, con riferimento alla
gia' accennata violazione degli artt. 118 comma 2 e 120 Cost., alla
luce tra l'altro delle ulteriori censure sollevate da altre autorita'
giudiziarie, quali ad es. Tribunale amministrativo regionale
Emilia-Romagna, sez. di Parma - ordinanza 20 novembre 2003 n. 27 - il
quale ha osservato, con argomentazioni che qui si riportano
pressocche' integralmente e peraltro in buona parte comuni al ricorso
sollevato in data 25 ottobre 2003 dalla regione Campania contro lo
Stato in riferimento alla medesima legge condividendosene il
contenuto, che:
«e' stato emanato il decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
in Gazzetta Ufficiale n. 229 del 2 ottobre 2003, suppl. ord.
n. 157/L) recante disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per
la correzione dell'andamento dei conti pubblici, il quale fra
l'altro, all'art. 32, formula una complessa normativa «per la
riqualificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica, per
l'incentivazione dell'attivita' di repressione dell'abusivismo
edilizio, nonche' per la definizione degli illeciti edilizi e delle
occupazioni di aree demaniali».
Tale articolo dispone, per quanto qui interessa:
1) al primo, secondo e terzo comma il rilascio del titolo
abilitativo edilizi o in sanatoria delle opere esistenti non conformi
alla disciplina vigente, nelle more dell'adeguamento della disciplina
regionale ai principi contenuti nel testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia, approvato con d.P.R.
6 giugno 2001, n. 380, in conformita' al titolo V della Costituzione
come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, e
comunque fatte salve le competenze delle autonomie locali sul governo
del territorio (sostanzialmente peraltro tale autonomia viene
contenuta negli angusti termini nel rispetto delle condizioni, dei
limiti e delle modalita' del rilascio del titolo abilitativo
sanante);
2) dal quattordicesimo al ventitreesimo comma la sanabilita',
con alcuni limiti, oneri e autorizzazioni, delle opere abusive
costruite nelle aree demaniali o patrimoniali dello Stato, anche se
soggette a vincoli;
3) la proroga temporale delle disposizioni in materia di
sanatoria contenute nei capi IV e V della legge 28 febbraio 1985,
n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente
modificate dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e
successive modificazioni e integrazioni, proroga che consente la
sanatoria delle opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 entro
taluni limiti quantitativi, soggettivi, tipologici e attinenti da
ultimo alle aree vincolate sui quali esse insistono, con decorrenza
dei termini previsti dalle disposizioni prorogate a far tempo dalla
data di entrata in vigore del decreto legge; con applicazione per
quanto compatibile della legge n. 47 del 1985 e dell'art. 39 della
legge n. 724 del 1924; con salvezza dei diritti dei terzi....
Omissis.
Orbene, appare rilevante notare, per quanto riguarda la presente
controversia, che:
a) .... Omissis;
b) nelle more del procedimento di sanatoria e fino alla
scadenza dei termini fissati dall'art. 35 della legge n. 47/1985
(come sopra rilevato, richiamati e prorogati a far tempo dalla data
in vigore del decreto legge, unitamente a tutte le disposizioni che
li contengono, da quest'ultimo decreto) dovrebbe operare la
sospensione del procedimento amministrativo sanzionatorio e del
presente procedimento giurisdizionale, ex art. 44 della legge
n. 47/1985.
Premesso, quindi, che la predetta normativa e' senza dubbio
applicabile al caso qui in esame, ritiene il collegio che vi siano
fondati dubbi per sostenerne la sua non conformita' ai principi
costituzionali.
Vero e' che, come osservato dalla Corte costituzionale (v.
soprattutto le sentenze nn. 369/1988, 169/1994, 416/1995, 427/1995 e
256/1996**), le norme sul condono prendono atto di una situazione di
illegalita' di massa che si intende ricondurre, per esigenze di
carattere economico-sociale e contemporaneamente per esigenze di
bilanci o che spingono a ricercare spasmodicamente pronte risorse
finanziarie, nell'alveo del diritto, con attribuzione ad una
fattispecie mediatrice (l'autodenuncia) dell'efficacia di estinzione
dell'illiceita'; ma le stesse sentenze sottolineano che tale
esercizio del potere di clemenza deve avere carattere di
eccezionalita' e di chiusura di un'epoca, perche' in caso contrario
non si giustificherebbe il contrasto insito nella natura per cosi
dire premiale dell'abusivismo con il comportamento della maggioranza
dei cittadini onesti e osservanti la legge, con conseguente
violazione dei principi di eguaglianza, di ragionevolezza e di buona
amministrazione.
Deve tenersi conto, inoltre, che una rottura del menzionato
carattere eccezionale della misura condonistica attenuerebbe le
remore della generalita' dei soggetti alla commissione di abusi, per
speranza ed anzi per la certezza che in un prossimo futuro tale
misura sarebbe senz'altro riadottata e, per altro verso,
ingenererebbe nei pubblici poteri un senso di sfiducia, di inutilita'
delle misure repressive e di inammissibile lassismo, a sua volta, per
effetto perverso, generatore di ulteriori illeciti
urbanistico-edilizi.
In particolare la Corte, con la sentenza n. 416/1995, sia pure
ribadendo che la riapertura dei termini del condono, nei limiti
dell'eccezionalita' sopra evidenziata, non sembrava con fliggere con
i principi di ragionevolezza e di eguaglianza, non ha legittimato
l'equazione fra carenza di controllo e nuova necessita' di condono,
preannunciando sostanzialmente un eventuale giudizio di
incostituzionalita' qualora in futuro fosse stata emanata una nuova
legge al riguardo, soprattutto (come di fatto e' ora avvenuto) nella
forma della mera riapertura dei termini precedentemente scaduti, sia
pure in un contesto - del tutto insufficiente, anche per la scarsita'
delle risorse stanziate - di misure di riqualificazione del
territorio.
Ne' sembra poter giustificare un siffatta e rinnovata misura la
semplice considerazione delle esigenze di natura finanziaria, che
ormai ricorrono in modo del tutto ordinario e permanente, anche se
non si tenga conto delle ingenti risorse (che fra l'altro bilanciano
le entrate del condono) necessarie agli enti locali per oneri
urbanizzativi e misure di inserimento delle costruzioni abusive nel
contesto dei piani regolatori.
In particolare, la Corte ha osservato che sarebbe stato
inevitabile un giudizio negativo nel caso di altra reiterazione della
norma sul condono, soprattutto con ulteriore e persistente
spostamento dei termini temporali di riferimento del commesso abuso
edilizio, anche perche' la gestione del territorio sarebbe stata
certamente compromessa sul piano della ragionevolezza da una ciclica
o ricorrente possibilita' di condono sanatoria con conseguente
convinzione di impunita'.
Un'eccezione non puo' quindi risolversi in un principio.
Inoltre, rilevante e' la considerazione - come sopra accennato -
che il condono realizza un sistema ingiusto e discriminatorio proprio
nei confronti dei cittadini rispettosi delle leggi, che si vedono
privare di quei beni che anch'essi avrebbero potuto costruire
violando le norme, e che dall'altro sarebbero costretti, soprattutto
in mancanza delle specifiche situazioni di diritto soggettivo, esse
sole salvaguardate dalla legislazione condonistica, a subire il
degrado urbanistico prodotto dall'illegalita' edilizia, riemersa con
ostentazione e legalizzata con rischio che in futuro si producano le
condizioni per un ulteriore degrado.
La normativa censurata non sembra poi violare soltanto i principi
di eguaglianza, ragionevolezza, buona amministrazione e di tutela
ambientale, ma anche le competenze regionali concorrenti in materia
di governo del territorio stabilite dall'art. 117, terzo comma, della
Costituzione (v. al riguardo, la sentenza n. 303/2003 della Corte
costituzionale).
Infatti, come e' stato ben osservato anche dalla dottrina, con il
condono lo Stato non detta principi generali (che sono a lui
riservati) ma introduce un'eccezione, invadendo una competenza
regionale, anche se ai primi commi dell'art. 32 il decreto-legge
n. 269/2003 si preoccupa di dichiararle salve.
Al riguardo ... omissis ... le statuizioni condonistiche sono
estremamente precise e dettagliate, e fissano in modo esaustivo ogni
aspetto della materia, per cui il riferimento alla competenza
regionale per il «rispetto delle condizioni dei limiti e delle
modalita' del rilascio del titolo abilitativo sanante» non puo' che
limitarsi di fatto, nonostante la ridondanza dell'espressione, che ad
aspetti di semplice dettaglio del procedimento.
Sembra pertanto che il legislatore statale abbia esorbitato dalla
sua competenza che consiste nella semplice emanazione dei principi
fondamentali, che non possono essere di dettaglio o addirittura
regolamentari. Ne' puo' fondatamente affermarsi che nella specie si
tratta di principi generali dell'ordinamento giuridico e di riforma
fondamentale economico-sociale: si tratta invece soltanto di
introduzione di un sistema moralmente discutibile per reperire subito
e comunque risorse finanziarie.
Infine, sembra indubbio che il condono (come nel caso qui in
esame) sia suscettibile di introdurre di deroghe, e quindi limitate
varianti, ai piani regolatori, che vengono contraddetti, sanandosi
costruzioni del tutto contrarie alle disposizioni in essi contenuti,
con invasione delle competenze al riguardo del legislatore regionale
e degli enti locali.
Osservato conclusivamente che la questione, oltre che non
manifestamente infondata per le ragioni sopra esposte, e' altresi' di
assoluto rilievo, atteso che, in forza delle norme della cui
costituzionalita' si dubita, questo giudice sarebbe costretto a
sospendere l'esercizio dei suoi poteri e doveri giurisdizionali, tra
l'altro con documento del principio della obbligatorita' dell'azione
penale (il cui esercizio e la cui vigenza verrebbero ad essere
indebitamente sospese, a nulla rilevando, come ovvio in virtu' dei
poteri impositivi riconosciuti in merito al giudice dall'art. 409
comma 5 c.p.p., che il p.m. abbia di fatto abdicato a tale suo potere
con la richiesta di archiviazione) nonche' di quello della
ragionevole durata del processo di cui all'art. 111, comma secondo,
Cost.