ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 2,
della legge della Regione Basilicata 13 maggio 2003, n. 20
(Razionalizzazione ed ammodernamento della rete distributiva dei
carburanti), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 18 luglio 2003, depositato in cancelleria il
22 successivo ed iscritto al n. 56 del registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
Udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 2004 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Udito l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 18 luglio 2003 e depositato il 22 luglio 2003, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 5, 114, 117, 118, 119, 120 e 127
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4, comma 2, della legge della Regione Basilicata 13 maggio
2003, n. 20 (Razionalizzazione ed ammodernamento della rete
distributiva dei carburanti), nella parte in cui, nel definire le
competenze dei comuni per quanto concerne l'installazione di nuovi
impianti di distribuzione di carburanti su aree private, stabilisce
che, trascorsi i termini assegnati dalla stessa legge per l'esercizio
di tali competenze senza che i comuni abbiano provveduto, provvede la
regione entro il termine ulteriore di 120 giorni, con esercizio di
poteri sostitutivi secondo le modalita' di cui all'art. 46 della
legge regionale n. 23 del 1999.
Ad avviso del ricorrente, la norma denunziata, che introduce
un'ipotesi di controllo sostitutivo della regione sui comuni,
eccederebbe la competenza legislativa della regione, ponendosi in
contrasto con gli artt. 5, 114, 117, 118, 120 e 127 della
Costituzione. Si rileva, inoltre, che nel nuovo quadro costituzionale
- il quale esclude posizioni di supremazia delle regioni sui comuni -
appaiono difficilmente configurabili ad opera di una legge regionale
ipotesi di controllo sulla equiordinata autonomia comunale, cui, a
norma dell'art. 118, sono attribuite in via di principio tutte le
funzioni amministrative.
Infine si osserva che l'art. 120 della Costituzione - il quale
prevede un potere di sostituzione del solo Governo nell'esercizio
delle competenze di organi di enti autonomi di qualsiasi livello
(quali regioni, comuni, citta' metropolitane e province) e assegna
alla competenza legislativa statale la disciplina dei poteri
sostitutivi - porta ad escludere un'attuale potesta' legislativa
della regione che abbia ad oggetto ipotesi di controllo sostitutivo
sui comuni.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Basilicata, in
persona del presidente della giunta regionale, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.
La regione premette che con la norma censurata il legislatore
regionale si e' uniformato al regime del potere sostitutivo
regionale, gia' vigente in materia di pianificazione territoriale ed
urbanistica nonche' di localizzazione di aree ed installazione di
impianti di carburanti. La previsione di un simile potere sostitutivo
avrebbe, tuttora, la finalita' di salvaguardare gli obiettivi
programmatici della regione e di evitare che ritardi nell'adozione
dei provvedimenti di titolarita' municipale possano produrre
rallentamenti nella programmazione regionale o nella sua ulteriore
fase di attuazione.
Ad avviso della resistente, sono infondate le censure sollevate
nei confronti della norma impugnata, in quanto quest'ultima sarebbe
finalizzata ad assicurare l'esercizio unitario delle funzioni
amministrative a livello sovracomunale e nell'interesse dell'intera
comunita' regionale. Del resto, la sostituzione prevista dalla norma
impugnata non configura una sovraordinazione, in quanto il preventivo
riconoscimento di un termine entro il quale l'ente inerte e' invitato
a provvedere consente a quest'ultimo di rappresentare e difendere le
ragioni del ritardo o quelle della mancata attivazione.
Quanto, poi, alla pretesa violazione dell'art. 120 della
Costituzione, la regione osserva che la previsione costituzionale ha
riservato al Governo il potere di sostituirsi ad organi delle regioni
e degli enti locali solo in ipotesi tassative, le quali, peraltro,
non presuppongono la mera inerzia degli enti titolari.
Secondo la resistente, tale norma costituzionale non sarebbe,
infatti, da riferire all'intera questione dei poteri sostitutivi
comunque esercitati o esercitabili, bensi' a quelli di competenza
governativa che, per quanto limitati ad ambiti determinati ed a
tutela di interessi nazionali, necessitano di una disciplina di
attuazione che salvaguardi l'autonomia delle regioni e degli altri
enti locali da possibili abusi o arbitri del potere centrale.
Quanto, infine, alla legge 5 giugno 2003, n. 131, in tema di
adeguamento dell'ordinamento nazionale alla legge costituzionale n. 3
del 2001, la regione osserva che essa e' entrata in vigore
successivamente alla legge regionale n. 20 del 2003, e, qualora sia
considerata normativa di principio, potrebbe al piu' giustificare il
promovimento di un giudizio di legittimita' costituzionale in via
incidentale ma non un giudizio in via principale come il presente.
3. - All'udienza pubblica il ricorrente ha insistito per
l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale, sollevata con
il ricorso del Presidente del Consiglio indicato in epigrafe, ha ad
oggetto l'art. 4, comma 2, della legge della Regione Basilicata
13 maggio 2003, n. 20 (Razionalizzazione ed ammodernamento della rete
distributiva dei carburanti), nella parte in cui stabilisce che,
trascorsi i termini assegnati dalla stessa legge ai comuni per
esercitare le competenze previste circa l'installazione di nuovi
impianti di carburante, provvede, in via sostitutiva, la regione
entro il termine ulteriore di 120 giorni.
Tale norma, che introduce una forma di controllo sostitutivo,
contrasterebbe, sotto vari profili, con gli artt. 5, 114, 117, 118,
119, 120 e 127 della Costituzione, essenzialmente perche', secondo la
difesa del ricorrente, «appaiono difficilmente configurabili ad opera
di una legge regionale ipotesi di controllo sull'equiordinata
autonomia comunale, cui, ex art. 118, sono attribuite in via di
principio tutte le funzioni amministrative con la potesta'
regolamentare a queste inerente», cosicche', anche in relazione alla
portata degli artt. 119 e 120 della Costituzione, sarebbe da
«escludere un'attuale potesta' legislativa della regione di prevedere
ipotesi di controllo sostitutivo sui comuni».
2. - La questione non e' fondata.
La giurisprudenza di questa Corte ha ripetutamente posto in luce
(cfr. da ultimo le sentenze n. 112, n. 69 e n. 43 del 2004) una serie
di principi costituzionali sulla cui base, fermo il carattere
«straordinario» ed «aggiuntivo» degli interventi del Governo,
disciplinati dall'art. 120 della Costituzione (sentenza n. 43 del
2004), ha motivato l'ammissibilita', in linea generale, di interventi
sostitutivi previsti - per quanto qui interessa - dalla legislazione
regionale di settore in capo ad organi della regione nei confronti di
enti locali. Si deve pero' trattare, dato il carattere eccezionale di
tali forme di sostituzione rispetto al normale svolgimento delle
funzioni degli enti locali, di interventi rispettosi di una serie di
limiti e condizioni. In primo luogo, e' necessario che l'ipotesi di
sostituzione sia prevista da una legge che fissi precisi presupposti
sostanziali e procedurali (sentenza n. 338 del 1989); in secondo
luogo, che il potere sostitutivo concerna atti la cui obbligatorieta'
sia espressiva di interessi di dimensione piu' ampia (sentenza n. 177
del 1988); in terzo luogo, che il relativo potere venga esercitato da
organi di governo della regione (sentenze n. 460 del 1989 e n. 313
del 2003); ed infine che sia previsto un apposito procedimento, nel
cui ambito, in conformita' al principio di leale collaborazione, sia
consentito all'ente, che deve essere sostituito, di interloquire ed
eventualmente di provvedere direttamente (sentenza n. 416 del 1995 e
ordinanza n. 53 del 2003).
Tutti questi limiti e condizioni all'esercizio del potere
regionale sostitutivo appaiono osservati nella fattispecie in esame.
Ed invero la norma di legge censurata, in combinato disposto con
l'art. 46 della legge della Regione Basilicata 11 agosto 1999, n. 23
(Tutela, governo ed uso del territorio), disciplina i presupposti
affinche' la giunta regionale possa esercitare poteri sostitutivi nei
confronti di comuni inadempienti all'obbligo - connesso ad interessi
di rilievo regionale - di individuare le aree piu' opportune per
l'installazione di nuovi impianti di carburante, prevedendo altresi'
un apposito procedimento con un'articolata scansione di tempi
finalizzata a garantire all'ente interessato possibilita' di
intervento autonomo. L'art. 4, comma 1, della legge censurata
stabilisce un termine generale di novanta giorni per gli adempimenti
in questione da parte dei comuni, decorso il quale, in caso di
inadempienza, la giunta regionale fissa, in un arco temporale di
centoventi giorni dalla scadenza, un apposito termine di esecuzione,
definito «perentorio» dal citato art. 46, con effetti assimilabili a
quelli di una diffida al comune inadempiente a provvedere. Soltanto
alla conclusione di questo articolato procedimento, la giunta
regionale puo' esercitare i poteri sostitutivi per il compimento
degli atti necessari, rispettando cosi' il principio di leale
collaborazione, dal momento che al comune interessato sono concesse
ampie possibilita' di interloquire e anche di intervenire prima
dell'adozione degli atti sostitutivi.
Alla luce di queste considerazioni la censurata norma della legge
della Regione Basilicata n. 20 del 2003 non costituisce affatto -
come sostiene la difesa erariale - una forma di indebito controllo
sulla «equiordinata autonomia comunale» e non contrasta quindi, sotto
i profili prospettati, con i parametri costituzionali evocati.