ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 30-bis, primo
comma, del codice di procedura civile, promosso con ordinanza del
15 aprile 2003 dal Tribunale di Bari sul ricorso proposto da Stefano
Sernia ed altra, iscritta al n. 496 del registro ordinanze 2003 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 32, 1ª serie
speciale, dell'anno 2003.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'11 febbraio 2004 il giudice
relatore Franco Bile.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 15 aprile 2003 il Tribunale di Bari ha
sollevato d'ufficio, in riferimento agli artt. 3 e 24 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 30-bis, primo comma, del codice di procedura civile,
introdotto dall'art. 9 della legge 2 dicembre 1998, n. 420
(Disposizioni per i procedimenti riguardanti i magistrati), secondo
cui le cause in cui sono comunque parti magistrati - che in base alle
disposizioni del Capo I del Titolo I del Libro I del codice di
procedura civile sarebbero attribuite alla competenza di un ufficio
giudiziario compreso nel distretto di corte d'appello in cui il
magistrato esercita le proprie funzioni - sono di competenza del
giudice, ugualmente competente per materia, avente sede nel capoluogo
del distretto determinato ai sensi dell'art. 11 del codice di
procedura penale.
L'ordinanza e' stata resa in un procedimento civile concernente
la cessazione degli effetti civili di un matrimonio concordatario,
proposto congiuntamente da coniugi in regime di separazione
consensuale omologata, ai sensi dell'art. 4, primo comma, della legge
1° dicembre 1970, n. 898 (Disciplina dei casi di scioglimento del
matrimonio), come sostituito dall'art. 8 della legge 6 marzo 1987,
n. 74 (Nuove norme sulla disciplina dei casi di scioglimento di
matrimonio). Nel corso del procedimento, il difensore delle parti
aveva dichiarato che entrambi i ricorrenti erano magistrati e che uno
di essi prestava servizio presso il Tribunale di Bari.
Il giudice rimettente ritiene anzitutto che la regola di
competenza derogatoria, prevista dalla norma impugnata con generico
riferimento alle «cause in cui siano comunque parti magistrati», si
applica anche alla domanda congiunta dei coniugi per ottenere lo
scioglimento del matrimonio civile o la cessazione degli effetti
civili del matrimonio concordatario, che (secondo gli ordinari
criteri di competenza) si propone al tribunale del luogo di residenza
o di domicilio dell'uno o dell'altro coniuge.
Quella regola infatti - in ragione della sua finalita' di
salvaguardia dei valori di terzieta' ed imparzialita', immanenti alla
giurisdizione - prevale su qualsiasi altra competenza territoriale,
pur inderogabile, stabilita non solo dalle disposizioni del Capo I
del Titolo I del Libro I del codice di procedura civile, come
vorrebbe la lettera dell'art. 30-bis, ma anche da qualunque altra
disposizione di legge; e la sua violazione e' rilevabile d'ufficio.
D'altro canto, il procedimento introdotto dalla domanda congiunta di
divorzio deve essere considerato «causa», pur se comporti «l'adozione
del piu' veloce e semplificato rito camerale», in quanto le
pattuizioni intervenute fra i coniugi sono assunte come presupposto
della decisione del giudice, previa verifica della ricorrenza dei
requisiti di legge; e pertanto esso rivela un pieno esercizio della
giurisdizione. Del resto, l'applicabilita' dell'art. 30-bis non
potrebbe essere esclusa neppure se il procedimento divorzile a
istanza congiunta avesse natura di giurisdizione volontaria, tenuto
conto che anch'essa e' soggetta alla regola di competenza in esame.
A sostegno della non manifesta infondatezza della questione, il
Tribunale rileva che la Corte costituzionale - cui, anteriormente
all'entrata in vigore della norma impugnata, era stata sottoposta la
questione di costituzionalita' della mancata estensione al processo
civile del foro derogatorio previsto dall'art. 11 cod. proc. pen. per
i procedimenti riguardanti magistrati - aveva riconosciuto (sentenza
n. 51 del 1998) che tale estensione non poteva avvenire
indiscriminatamente per tutti i processi civili - per la netta
distinzione esistente tra il processo civile e quello penale - ma
doveva disporsi dal legislatore, previa valutazione della diversita'
dei possibili oggetti del primo.
Tuttavia, osserva il rimettente che il legislatore, senza tener
conto di siffatta indicazione, ha - con l'art. 30-bis cod. proc. civ.
- esteso la competenza territoriale prevista dall'art. 11 cod. proc.
pen. a tutte le cause civili e che proprio questa soluzione e' stata
censurata dalla Corte con la sentenza n. 444 del 2002, che ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 30-bis cod.
proc. civ., nella parte in cui si applica ai processi di esecuzione
forzata promossi da o contro magistrati.
Ad analogo apprezzamento, secondo il giudice rimettente, dovrebbe
pervenirsi per la domanda congiunta di declaratoria di cessazione
degli effetti civili del matrimonio concordatario. Infatti
l'applicazione dell'art. 30-bis a questo tipo di controversie
determina l'allontanamento del processo dal foro opportunamente
individuato dal citato art. 4, primo comma, nel luogo costituente il
centro di vita di almeno uno dei coniugi. Ne consegue per essi non
solo un aggravio delle condizioni della tutela giudiziale sotto il
profilo materiale, in termini di tempi e costi, ma anche una maggiore
difficolta' di perseguire l'attuazione dei loro diritti e di quelli
della prole, ogni volta che il giudice ritenga necessario, o
semplicemente opportuno, assumere informazioni dalle parti
personalmente o ascoltare figli minori su quelle condizioni
regolatrici della cessazione degli effetti civili del matrimonio, che
direttamente li riguardino.
Percio' lo spostamento della competenza ai sensi della norma
censurata sarebbe intrinsecamente irragionevole ed inoltre
discriminerebbe - ai fini della realizzazione del diritto di azione -
la situazione soggettiva del magistrato in servizio nel distretto del
giudice ordinariamente competente rispetto a quella del magistrato in
servizio altrove o del non-magistrato.
Conclusivamente, la scelta legislativa di sottoporre alla regola
di competenza di cui all'art. 30-bis le controversie di cessazione
degli effetti civili del matrimonio concordatario proposte con
domanda congiunta dei coniugi violerebbe gli artt. 3 e 24 della
Costituzione.
Il rimettente auspica infine che, accolta la questione, questa
Corte, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dichiari l'illegittimita' consequenziale dello stesso art. 30-bis
anche per la parte relativa all'applicazione del foro derogatorio
alle domande congiunte di scioglimento del matrimonio, previste dallo
stesso art. 4, primo comma, della legge n. 898 del 1970, nonche' a
quelle di omologazione della separazione consensuale ai sensi
dell'art. 711 cod. proc. civ. o di modifica delle condizioni della
separazione o del divorzio, ai sensi degli artt. 710-711 cod. proc.
civ. e 9 della legge n. 898 del 1970.
2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato, con una memoria
in cui sostiene l'infondatezza della questione, in quanto la garanzia
costituzionale della terzieta' ed imparzialita', espressamente
prevista dal nuovo art. 111 della Costituzione, impone al legislatore
ordinario di assicurare che il giudice non sia condizionato da
fattori pregiudicanti la sua estraneita' rispetto alle parti o
incidenti sulla sua liberta' di giudizio.
Pertanto l'applicazione del foro derogatorio alla tipologia di
controversie in esame sarebbe ragionevole, e dunque non sindacabile
nel merito, e comunque non lederebbe il diritto di difesa.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Bari dubita della conformita' agli artt. 3 e
24 della Costituzione dell'art. 30-bis, primo comma, del codice di
procedura civile, introdotto dall'art. 9 della legge 2 dicembre 1998,
n. 420 (Disposizioni per i procedimenti riguardanti i magistrati),
secondo il quale le cause in cui sono comunque parti magistrati -
che, in base alle disposizioni del Capo I del Titolo I del Libro I
del codice di procedura civile, sarebbero attribuite alla competenza
di un ufficio giudiziario compreso nel distretto di corte d'appello
in cui il magistrato esercita le proprie funzioni - sono di
competenza del giudice, ugualmente competente per materia, avente
sede nel capoluogo del diverso distretto determinato ai sensi
dell'art. 11 del codice di procedura penale.
Il Tribunale e' chiamato a decidere una controversia introdotta
dal ricorso congiunto proposto da due magistrati, di cui uno in
servizio presso l'ufficio rimettente, per ottenere la dichiarazione
di cessazione degli effetti civili del matrimonio da essi celebrato
con rito religioso e regolarmente trascritto, ai sensi dell'art. 4
della legge 1° dicembre 1970, n. 898 (Disciplina dei casi di
scioglimento del matrimonio), come sostituito dall'art. 8 della legge
6 marzo 1987, n. 74 (Nuove norme sulla disciplina dei casi di
scioglimento di matrimonio). Il giudice ritiene la norma impugnata
sicuramente applicabile al procedimento in corso, quale che ne sia la
natura, di giurisdizione contenziosa o volontaria, poiche' anche
quest'ultima rientra, in base alla giurisprudenza di legittimita',
nell'ambito di operativita' della norma censurata.
2. - In tema di competenza territoriale per i giudizi riguardanti
magistrati, l'art. 11 cod. proc. pen. prevedeva, nel testo originario
del comma 1, che i procedimenti nei quali un magistrato assumeva la
qualita' di imputato o di persona offesa o danneggiata dal reato, che
secondo le regole ordinarie sarebbero stati di competenza di un
ufficio giudiziario del distretto di corte di appello in cui egli
esercitava le sue funzioni, o le aveva esercitate al momento del
fatto, erano di competenza del giudice, ugualmente competente per
materia, con sede nel capoluogo del distretto piu' vicino.
Questa Corte - investita di varie questioni sulla conformita' a
Costituzione della mancanza nel processo civile di una regola analoga
- ha affermato (sentenza n. 51 del 1998) che l'esigenza di
intervenire con strumenti legislativi a garanzia della terzieta' e
imparzialita' del giudice ha pieno valore costituzionale in qualsiasi
tipo di processo, ma nel contempo ha posto in risalto le differenze
fra processo penale e processo civile, specie per la disomogeneita'
degli interessi in questo coinvolti, onde la molteplicita' dei fori
civili rispetto all'unico foro del commesso reato. E ne ha dedotto
che l'estensione dell'art. 11 cod. proc. pen. ad ogni procedimento
civile non solo non era costituzionalmente obbligata, ma avrebbe
comportato una deroga generalizzata a plurime specifiche regole di
competenza, ciascuna adeguata a garantire il pieno esercizio del
diritto delle parti di agire e di difendersi in un singolo tipo di
controversia, con il rischio di gravi compressioni di tale diritto.
Nel dichiarare percio' inammissibili le questioni, questa Corte
ha precisato che sarebbe spettato al legislatore bilanciare, in
relazione ai vari tipi di cause civili, le contrapposte esigenze di
assicurare l'imparzialita' del giudice e di garantire l'effettivita'
del diritto alla tutela giurisdizionale, valutando in quali casi
ricorresse la medesima ratio dell'art. 11 cod. proc. pen. (come del
resto aveva gia' fatto con gli artt. 4 e 8 della legge 13 aprile
1988, n. 117, recante «Risarcimento dei danni cagionati
nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilita' civile
dei magistrati»), in quali invece non ricorresse, e in quali infine
fosse realizzabile in modo diverso, con la previsione di un foro
derogatorio appropriato alla specifica materia o con uno strumento
processuale diverso dalla competenza.
A tale decisione ha fatto seguito la legge n. 420 del 1998, che
ha disciplinato la competenza territoriale per i procedimenti
riguardanti i magistrati sia in materia penale (tra l'altro
modificando il criterio fissato dall'art. 11 cod. proc. pen. per
individuare il giudice competente), sia in materia civile,
introducendo l'art. 30-bis cod. proc. civ. Il primo comma di questa
norma - in una prospettiva opposta a quella delineata da questa Corte
- ha attribuito tutte indistintamente le cause civili, in cui siano
comunque parti magistrati del distretto dell'ufficio giudiziario
ordinariamente competente, al giudice del capoluogo del diverso
distretto determinato secondo l'art. 11 cod. proc. pen., coevamente
modificato. Il secondo comma ha previsto poi che il giudice di cui al
primo comma diviene a sua volta incompetente se, in corso di causa,
una parte assuma nel distretto le funzioni di magistrato.
Di tale disciplina e' stata posta in dubbio la costituzionalita',
in particolare sotto il profilo della sua applicabilita' ai
procedimenti esecutivi.
Questa Corte (sentenza n. 444 del 2002) - dato atto che il
processo esecutivo e' totalmente funzionale all'attuazione forzata
del diritto consacrato nel titolo, onde il creditore procedente si
trova in una situazione di vantaggio sul debitore - ha rilevato la
correlazione fra tali caratteristiche e la scelta dell'art. 26 cod.
proc. civ. di radicare la relativa competenza territoriale nel luogo
ove la pretesa del creditore deve essere attuata. Ed ha rilevato che
l'art. 30-bis - senza tener conto, per il suo carattere generale,
delle caratteristiche del processo esecutivo - aveva sovrapposto ad
una regola di per se' funzionale alla migliore garanzia del diritto
di azione e difesa in tale processo una generale e indifferenziata
regola derogatoria, cosi' rendendo l'esercizio di quel diritto
irragionevolmente piu' difficile, in violazione degli artt. 3 e 24
della Costituzione.
A seguito di tale sentenza, il processo esecutivo gia' esula
dall'ambito di operativita' dell'art. 30-bis cod. proc. civ.
In seguito, la norma e' stata ancora impugnata ed il giudice
rimettente - seppure all'esito di una motivazione non priva di
incertezze sull'esatta portata della questione - ha chiesto una
sentenza additiva che limitasse l'ambito di operativita' della regola
di competenza derogatoria alle sole cause civili conseguenti a
procedimenti penali in cui un magistrato avesse assunto la qualita'
di persona sottoposta ad indagini, di imputato o di persona offesa o
danneggiata dal reato.
Questa Corte (sentenza n. 332 del 2003) - dopo aver confermato
che l'estensione indiscriminata dell'art. 11 cod. proc. pen. al
processo civile puo' sacrificare, per singoli tipi di cause,
interessi e valori costituzionalmente rilevanti - ha dichiarato
inammissibile la questione, non essendo suo compito decidere che la
ratio dell'art. 11 cod. proc. pen. ricorre unicamente per le cause
indicate dal rimettente.
3. - L'ordinanza in epigrafe ripropone la questione di
costituzionalita' dell'art. 30-bis cod. proc. civ., in riferimento
agli artt. 3 e 24 della Costituzione, con argomenti centrati sul
carattere generale della prevista competenza derogatoria, che non
terrebbe conto dei principi affermati dalle sentenze prima ricordate.
Lo scrutinio di costituzionalita' puo' quindi sviluppare pienamente
la prospettiva da esse delineata.
4. - La questione e' fondata, nei limiti di seguito precisati.
L'art. 30-bis cod. proc. civ., come gia' rilevato da questa
Corte, si riferisce a tutte le categorie di cause civili e non solo a
quelle per le quali possa riscontrarsi la medesima ragione
giustificativa della regola di competenza derogatoria posta
dall'art. 11 cod. proc. pen. E - sol perche' in concreto ne sia parte
un magistrato in servizio nel distretto del giudice ordinariamente
competente - sottrae le controversie alla normale competenza
territoriale e le assoggetta ad un diverso criterio di competenza, di
portata generale, modulato sul medesimo art. 11.
La norma pertanto, nell'assumere come preminente l'esigenza di
tutelare l'imparzialita-terzieta' del giudice, la concepisce in
termini del tutto astratti e generali. E quindi omette completamente
la valutazione selettiva da questa Corte reputata necessaria per
garantire alle pretese dedotte nei vari tipi di processo civile una
tutela giurisdizionale pienamente correlata alle rispettive
peculiarita', irragionevolmente confondendole in un'indifferenziata
disciplina uniforme. Risulta cosi' intaccato in misura rilevante il
contenuto specifico che, in ciascun tipo, assume il diritto di agire
e di difendersi in giudizio, sia della parte magistrato che delle
altre parti.
Tanto basta a determinare la violazione degli artt. 3 e 24 della
Costituzione.
5. - Peraltro la dichiarazione di incostituzionalita'
dell'art. 30-bis cod. proc. civ. non coinvolge le altre norme che -
in via autonoma e indipendente da esso - sottraggono alle ordinarie
regole di competenza territoriale alcuni tipi di cause civili
riguardanti magistrati e concernenti l'esercizio delle loro funzioni.
Nella categoria si collocano gli artt. 4 e 8 della legge n. 117
del 1988 - come modificati dalla legge n. 420 del 1998 - i quali
rispettivamente prevedono che, per i danni cagionati da
comportamenti, atti o provvedimenti emessi con dolo o colpa grave da
un magistrato nell'esercizio delle sue funzioni ovvero per diniego di
giustizia, il giudizio risarcitorio promosso dal danneggiato contro
lo Stato (in cui il magistrato puo' intervenire) e quello per rivalsa
promosso dallo Stato contro il magistrato sono di competenza del
tribunale del capoluogo del distretto determinato in base all'art. 11
cod. proc. pen; e l'art. 3 della legge 24 marzo 2001, n. 89
(Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine
ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di
procedura civile), che a sua volta rinvia allo stesso art. 11 per
individuare il giudice competente a decidere sulla domanda di equa
riparazione.
Sottraendo alle ordinarie regole di competenza territoriale e
devolvendo al foro derogatorio identificato dall'art. 11 cod. proc.
pen. siffatte controversie civili riguardanti magistrati e
concernenti l'esercizio delle loro funzioni, queste norme intendono
evitare ogni rischio di incidenza sulla serenita' del giudice,
conseguente alla preesistenza di rapporti personali con il magistrato
interessato alla causa. E quindi si fondano palesemente proprio sulla
valutazione di bilanciamento - alla quale questa Corte si e' piu'
volte riferita - fra i due interessi, entrambi costituzionalmente
garantiti, all'imparzialita-terzieta' del giudice ed all'effettivita'
della tutela giurisdizionale nella specifica categoria di
controversie.
6. - Allo stesso bilanciamento deve essere ricondotta la
disciplina delle cause civili riguardanti magistrati e concernenti le
restituzioni e il risarcimento dei danni da reato.
Ove sia esercitata nel processo penale mediante la costituzione
di parte civile, l'azione e' regolata dall'art. 11 cod. proc. pen.,
che sottrae all'ordinaria competenza territoriale ed assoggetta ad
una regola di competenza derogatoria i procedimenti penali in cui un
magistrato assuma la qualita' di persona sottoposta ad indagine o di
imputato, ovvero di persona offesa o danneggiata dal reato, e che
sarebbero di competenza di un ufficio giudiziario del distretto in
cui egli esercita le sue funzioni o le esercitava al momento del
fatto.
L'azione puo' peraltro essere esercitata direttamente in sede
civile. Ma cio' non toglie che - dovendo il giudice civile valutare
il fatto di reato in via incidentale, cosi' giudicando la stessa
vicenda per la quale il legislatore, nel processo penale, ha previsto
lo spostamento di competenza - anche in tal caso ricorrano le ragioni
del bilanciamento di interessi cui si ispira la regola di competenza
derogatoria posta dall'art. 11 cod. proc. pen.
Altrettanto deve dirsi per le cause civili concernenti il
risarcimento del danno derivante da fatti di reato commessi dal
magistrato nell'esercizio delle sue funzioni, che costituiscono una
specie rispetto al genere piu' ampio disciplinato dall'art. 11 cod.
proc. pen. Anche per tali cause - che, in base all'art. 13 della
legge n. 117 del 1988, ed al rinvio alle «norme ordinarie» ivi
contenuto, si propongono nei diretti confronti del magistrato, a
differenza di quelle di cui all'art. 4 della medesima legge -
sussistono le medesime ragioni del bilanciamento di interessi
espresso dall'art. 11 cod. proc. pen.
Il perseguimento di questo risultato - gia' garantito
dall'art. 30-bis cod. proc. civ., sia pure nel quadro di una
disciplina generale di tutte le cause civili di cui sia parte un
magistrato - sarebbe frustrato ove le fattispecie esaminate, per
effetto di un'incondizionata dichiarazione di incostituzionalita' di
tale norma, rimanessero assoggettate alle ordinarie regole di
competenza previste dal codice di procedura civile.
Pertanto dalla dichiarazione di incostituzionalita'
dell'art. 30-bis deve essere eccettuata la parte della norma relativa
alle azioni civili concernenti le restituzioni e il risarcimento del
danno da reato, di cui sia parte un magistrato, nei termini di cui
all'art. 11 del codice di procedura penale.
7. - Rimane naturalmente riservata alla discrezionale valutazione
del legislatore l'individuazione di ulteriori tipologie di
controversie civili idonee, in base alle esposte considerazioni, ad
essere assoggettate al foro derogatorio di cui all'art. 11 cod. proc.
pen., nonche' l'eventuale integrazione della disciplina del processo
civile relativa all'incompetenza territoriale in esame.