ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 10, comma 3,
della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento
penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale
nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche),
promosso con ordinanza del 6 giugno 2003 dal Consiglio di Stato -
sezione VI giurisdizionale sul ricorso proposto dall'Universita'
degli studi «La Sapienza» di Roma contro Toscano Michele, iscritta al
n. 588 del registro ordinanze 2003 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica, n. 34, 1ª serie speciale, dell'anno 2003.
Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 28 aprile 2004 il giudice
relatore Paolo Maddalena.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 6 giugno 2003, il Consiglio di Stato -
sezione VI giurisdizionale ha sollevato, in riferimento agli artt. 3
e 97 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 10, comma 3, della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul
rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed
effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche), nella parte in cui, con riguardo ai soli
fatti commessi anteriormente alla data di entrata in vigore della
legge medesima, fa decorrere il termine per l'instaurazione del
procedimento disciplinare dalla conclusione del procedimento penale
con sentenza irrevocabile e non, invece, dalla comunicazione della
sentenza all'amministrazione.
1.1. - In punto di fatto il remittente espone che il giudizio a
quo trae origine da un ricorso per l'annullamento di un provvedimento
di sospensione dal servizio di un docente universitario e del
successivo atto di contestazione di addebito di delitti (di cui agli
artt. 81, 319 e 319-bis del codice penale) gia' oggetto di sentenza
patteggiata in sede penale ai sensi dell'art. 444 del codice di
procedura penale, pronunciata il 29 novembre 2001 e divenuta
irrevocabile il 24 gennaio 2002.
In diritto, il Consiglio di Stato riferisce di avere acclarato il
tardivo inizio del procedimento disciplinare oggetto di
contestazione, avendo l'Universita' degli studi «La Sapienza» di Roma
contestato l'addebito dopo il decorso di centoventi giorni dalla data
in cui era divenuta irrevocabile la sentenza di patteggiamento. Tale
sentenza, pronunciata dopo l'entrata in vigore della legge n. 97 del
2001, riguardava fatti commessi prima dell'entrata in vigore della
stessa legge, per cui, nella fattispecie, veniva in applicazione
l'art. 10, comma 3, della legge in questione.
1.2. - Il Consiglio di Stato, nel prospettare la questione di
legittimita' costituzionale del citato art. 10, comma 3, della legge
n. 97 del 2001, rileva che quest'ultima prevede un sistema normativo
a regime (art. 5, comma 4), che impone l'inizio del procedimento
disciplinare entro novanta giorni dalla comunicazione della sentenza
all'amministrazione, e un sistema normativo transitorio (art. 10,
comma 3) - applicabile nella specie -, che prescrive, per i fatti
commessi prima dell'entrata in vigore della legge, un termine piu'
lungo per l'instaurazione del procedimento (centoventi giorni invece
di novanta), con decorrenza dalla «conclusione del procedimento
penale con sentenza irrevocabile», anziche' dalla comunicazione della
sentenza.
Orbene, il giudice a quo ritiene che la disciplina transitoria
configurata dalla norma impugnata sarebbe in contrasto con i principi
di buon andamento e di efficienza dell'attivita' amministrativa
(art. 97, primo comma, della Costituzione), in quanto non sarebbe
conforme a tali principi far decorrere un termine di decadenza per
l'esercizio del potere disciplinare dell'amministrazione dal
verificarsi di un fatto (sentenza penale irrevocabile di condanna)
del quale essa non sia stata posta a conoscenza.
Inoltre la disciplina denunciata violerebbe il principio di
eguaglianza e il canone di ragionevolezza di cui all'art. 3 della
Costituzione, poiche' si produrrebbe una disparita' di trattamento,
in riferimento alle modalita' e ai termini del procedimento
disciplinare, tra il sistema normativo transitorio e quello stabilito
a regime.
A conferma della propria prospettazione, il remittente trae
ulteriori argomenti dall'art. 9, comma 2, della legge 7 febbraio
1990, n. 19 (Modifiche in tema di circostanze, sospensione
condizionale della pena e destituzione dei pubblici dipendenti),
secondo il quale «la destituzione puo' sempre essere inflitta
all'esito del procedimento disciplinare che deve essere proseguito o
promosso entro centottanta giorni dalla data in cui l'amministrazione
ha avuto notizia della sentenza irrevocabile di condanna e concluso
nei successivi novanta giorni ...». Questa norma infatti fa
riferimento ad una notizia certa ricevuta dall'amministrazione in
ordine alla sentenza penale irrevocabile di condanna, facendo
decorrere da quella notizia il termine per il proseguimento o per la
instaurazione del procedimento disciplinare. Ad ulteriore riprova di
cio' il remittente richiama una pronuncia di questa Corte, secondo la
quale l'azione disciplinare si dovrebbe iniziare tempestivamente a
decorrere dal «momento in cui l'amministrazione ha conoscenza della
pronuncia irrevocabile di condanna» (sentenza n. 375 del 2000).
Il Consiglio di Stato da' atto tuttavia che la disposizione
impugnata avrebbe comunque una sua ratio, data la specialita'
dell'ipotesi prevista, e ricorda che in materia questa Corte
(sentenza n. 374 del 1995) si e' espressa nel senso della
infondatezza della questione sollevata in riferimento all'art. 97,
terzo comma, della legge 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle
disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello
Stato), nella parte in cui non prevede, a carico dell'autorita'
giudiziaria, un obbligo di trasmissione alla pubblica amministrazione
della notizia della sentenza di proscioglimento del dipendente.
Cio' nonostante, il remittente ribadisce i propri dubbi di
legittimita' costituzionale della norma censurata e pone in risalto
che l'art. 3, comma 3, della stessa legge n. 97 del 2001 prevede che
«in caso di proscioglimento o di assoluzione anche non definitiva,
l'amministrazione, sentito l'interessato, adotta i provvedimenti
consequenziali nei dieci giorni successivi alla comunicazione della
sentenza anche a cura dell'interessato».
2. - Con atto di intervento del 16 settembre 2003, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha chiesto che la questione venga dichiarata
inammissibile per irrilevanza ovvero infondata nel merito.
In ordine alla ritenuta inammissibilita' della questione, la
difesa erariale ritiene che la norma censurata non verrebbe in
applicazione, dal momento che i termini perentori legislativamente
previsti sono applicabili soltanto alle sentenze «emesse secondo lo
schema tipico» e non alle sentenze di patteggiamento.
Inoltre, l'art. 10, comma 3, della legge n. 97 del 2001 sarebbe
disposizione estranea alla fattispecie dedotta nel giudizio a quo, in
quanto la decisione emessa ai sensi dell'art. 444 cod. proc. pen. non
sarebbe «sussumibile nel contesto di sentenza irrevocabile».
Nel merito, la difesa erariale ritiene che la norma in questione
dovrebbe comunque essere interpretata nel senso della «necessita'
dell'intervenuta informativa ai fini del decorso del termine di
inizio della procedura amministrativa».
Considerato in diritto
1. - Con ordinanza del 6 giugno 2003, il Consiglio di Stato -
sezione VI giurisdizionale ha sollevato, in riferimento agli artt. 3
e 97 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 10, comma 3, della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul
rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed
effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche), nella parte in cui, con riguardo ai soli
fatti commessi anteriormente alla data di entrata in vigore della
legge medesima, fa decorrere il termine per l'instaurazione del
procedimento disciplinare dalla conclusione del procedimento penale
con sentenza irrevocabile, e non, invece, dalla comunicazione della
sentenza all'amministrazione.
2. - Prima di passare all'esame della questione occorre far cenno
alle modifiche normative introdotte dalla legge n. 97 del 2001.
2.1. - Per quanto riguarda l'efficacia della sentenza penale nel
giudizio disciplinare a carico del pubblico dipendente, l'art. 653
del codice di procedura penale prevedeva che soltanto la sentenza
penale irrevocabile di assoluzione, e non anche quella di condanna,
avesse valore di giudicato, limitatamente all'accertamento che il
fatto non sussiste o che l'imputato non lo ha commesso, nel giudizio
per responsabilita' disciplinare davanti alle pubbliche autorita'.
A seguito delle modifiche recate dalla predetta legge n. 97 del
2001, l'art. 653 cod. proc. pen. vigente non solo ha confermato
l'efficacia di giudicato nel giudizio di responsabilita' disciplinare
della sentenza penale irrevocabile di assoluzione, precisando che
essa fa stato «quanto all'accertamento che il fatto non sussiste o
non costituisce illecito penale ovvero che l'imputato non lo ha
commesso», ma, innovando rispetto al passato, ha disposto l'efficacia
di giudicato nel giudizio disciplinare anche della sentenza penale
irrevocabile di condanna in relazione all'accertamento della
sussistenza del fatto, della sua illiceita' penale e all'affermazione
che l'imputato lo ha commesso.
Occorre inoltre evidenziare che l'art. 2 della legge n. 97 del
2001, con la modifica apportata all'art. 445 cod. proc. pen., ha
innovato anche la disciplina relativa all'efficacia della sentenza di
applicazione della pena su richiesta nel giudizio disciplinare,
prevedendo che tale sentenza ha efficacia nei procedimenti
disciplinari quanto all'accertamento della sussistenza del fatto,
della sua illiceita' penale e all'affermazione che l'imputato lo ha
commesso.
2.2. - In tema di rapporti tra processo penale e procedimento
disciplinare, la citata legge n. 97 del 2001 ha previsto una
normativa a regime e una transitoria.
La normativa a regime e' sancita dall'art. 5, comma 4, della
suddetta legge, secondo il quale «il procedimento disciplinare deve
avere inizio o in caso di intervenuta sospensione proseguire entro il
termine di novanta giorni dalla comunicazione della sentenza
all'amministrazione o all'ente competente per il procedimento
disciplinare».
La disciplina transitoria e' dettata dall'art. 10, comma 3, della
citata legge, il quale prevede che i procedimenti disciplinari per
fatti commessi anteriormente alla data di entrata in vigore della
legge stessa «devono essere instaurati entro centoventi giorni dalla
conclusione del procedimento penale con sentenza irrevocabile».
E' anche da far presente che, con sentenza n. 394 del 2002,
questa Corte ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 10, comma 1, della legge n. 97 del 2001, per contrasto con
gli articoli 3 e 24 della Costituzione, nella parte in cui disponeva
l'applicabilita' degli articoli 1 e 2 della legge (concernenti gli
effetti della sentenza di applicazione della pena su richiesta delle
parti nel giudizio disciplinare) ai patteggiamenti perfezionatisi
anteriormente all'entrata in vigore della stessa legge. Ne consegue
che, come avviene nel caso in esame, rientrano nella disciplina
transitoria i procedimenti disciplinari che hanno ad oggetto fatti
commessi prima dell'entrata in vigore della legge n. 97 del 2001 e
che concernono sentenze di applicazione della pena su richiesta
pronunciate dopo l'entrata in vigore della legge medesima.
3. - Cosi' ricostruito il quadro normativo di riferimento puo'
procedersi all'esame della questione.
Il remittente, come si e' detto, dubita della legittimita'
costituzionale di detta disciplina transitoria, osservando che il far
decorrere il termine per l'instaurazione del procedimento
disciplinare dal momento in cui la sentenza di condanna diviene
irrevocabile anziche' da quello della comunicazione
all'amministrazione, sarebbe in contrasto con il principio di buon
andamento e di efficienza della pubblica amministrazione e inoltre
introdurrebbe una non giustificata disparita' di trattamento rispetto
al sistema normativo a regime (art. 5, comma 4, della legge n. 97 del
2001).
4. - In via preliminare, deve innanzitutto respingersi
l'eccezione sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, secondo
la quale la norma denunciata non potrebbe trovare applicazione nel
giudizio a quo, riguardando quest'ultimo fatti definiti con sentenza
di patteggiamento. Infatti, come gia' osservato da questa Corte
(sentenza n. 394 del 2002), in base al nuovo testo degli articoli 445
e 653 del codice di procedura penale non e' dubbio che la sentenza di
patteggiamento ha efficacia nel giudizio disciplinare.
5. - Nel merito la questione e' fondata.
Come si e' visto, con le novita' introdotte dalla legge n. 97 del
2001, sia la sentenza penale irrevocabile di condanna, sia la
sentenza di applicazione della pena su richiesta sono destinate ad
esplicare effetti nel giudizio disciplinare. Si assicura, in questa
maniera, non solo una sostanziale coerenza tra sentenza penale ed
esito del procedimento amministrativo, ma soprattutto una linea di
maggiore rigore per garantire il corretto svolgimento dell'azione
amministrativa.
Se questa e' la finalita' della disciplina in esame, la citata
norma transitoria che fa decorrere il termine per l'instaurazione del
procedimento disciplinare dalla conclusione del giudizio penale con
sentenza irrevocabile, anziche' dalla comunicazione della sentenza
all'amministrazione, appare irragionevole e contraria al principio di
buon andamento.
Essa, infatti, non prevedendo che l'amministrazione sia posta a
conoscenza del termine iniziale (sentenza penale irrevocabile di
condanna) per l'instaurazione del procedimento disciplinare, ed
imponendo altresi' lo svolgimento di un'attivita' per la conoscenza
di questo dato, espone l'amministrazione stessa al rischio
dell'infruttuoso decorso del termine decadenziale, rendendo cosi'
piu' difficoltosa ed incerta la stessa applicazione delle sanzioni
disciplinari.
In sostanza, nel ponderare l'interesse del dipendente pubblico ad
ottenere una sollecita definizione della propria situazione
disciplinare e l'esigenza dell'amministrazione di instaurare tale
procedimento, il legislatore ha adottato una soluzione sbilanciata a
vantaggio del dipendente pubblico, nel senso che gioca a favore di
quest'ultimo lo scorrere del tempo necessario per venire in possesso
di una notizia (sentenza penale di condanna) che invece dovrebbe
essere comunicata ab initio all'amministrazione.
Si realizza cosi' un contrasto con la ratio della norma, che,
come si e' visto, e' quella di assicurare un maggiore rigore nello
svolgimento dell'attivita' amministrativa.
Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 10, comma 3, della legge n. 97 del 2001, nella parte in cui
prevede, per i fatti commessi anteriormente alla data di entrata in
vigore di detta legge, l'instaurazione dei procedimenti disciplinari
entro centoventi giorni dalla conclusione del procedimento penale con
sentenza irrevocabile di condanna, anziche' entro il termine di
novanta giorni dalla comunicazione della sentenza all'amministrazione
o all'ente competente per il procedimento disciplinare.