IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso introduttivo
n. 9589 del 2000, proposto da Cattel Caterina, Cinini Claudia, De
Propris Giampaolo, Fusaro Pier Luca, Lamanna Maria Annunziata,
Macculi Giovanna, Marino Giuseppe, Masuzzo Maria Teresa, Mazzariello
Gina, Sciarpelletti Rosa, rappresentati e difesi dagli avv.ti Orazio
Abbamonte e Giovanni Romano, con i quali sono elettivamente
domiciliati presso lo studio del primo, in Roma, Via G. G. Porro
n. 8;
Contro il Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica
e tecnologica, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato; per l'annullamento:
a) del decreto MURST 14 febbraio 2000 pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale 27 marzo 2000, con il quale sono dettate
disposizioni di esecuzione in forza del mandato di cui all'art. 11
legge 19 ottobre 1999, n. 370;
b) di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguenziale
comunque lesivo;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio e la memoria difensiva
dell'amministrazione;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, per la pubblica udienza del 12 gennaio 2004,
il Consigliere D. Lundini;
Uditi, all'udienza predetta, gli avv. come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue;
F a t t o
Gli istanti premettono di essere medici specialisti in varie
branche della medicina e chirurgia e di aver a suo tempo proposto
ricorso al Lazio lamentando che il d.lgs. n. 257/1991, con il quale
era stata data esecuzione alle normative comunitarie sulla formazione
medica professionale, li discriminava, non tenendo conto del fatto
che, essendo intervenuto in ritardo rispetto al termine imposto dalle
direttive comunitarie, avrebbe dovuto considerare anche la loro
posizione, dettando norme che adeguatamente colmassero il divario
prodottosi nei confronti dei colleghi che, dal 1991 in poi, avrebbero
goduto dei vantaggi del nuovo e tardivo) regime. Soggiungono: che i
ricorsi furono accolti dal Tar per il Lazio con le sentenze ricordate
nella premessa del provvedimento impugnato, sentenze passate in
giudicato dopo le impegnative proposte dallo Stato italiano; che con
legge del 19 ottobre 1999, n. 370, all'art. 11, sono state dettate
disposizioni di esecuzione dei giudicati formatisi; che la citata
disposizione ha anche rimesso ad un regolamento, quello impugnato, di
dettare norme per l'esecuzione.
Deducono quindi i seguenti motivi:
1) Violazione dell'art. 2146 (2946?) del codice civile, la'
dove il Regolamento impugnato (artt. 1, 2, comma 7) fissa un termine
di 90 giorni per far valere i diritti nascenti dal giudicato e dalle
direttive comunitarie, termine che si ribadisce per le eventuali
integrazioni all'art. 2, terzo comma. Invero, sia che tali diritti
derivino dalle sentenze, sia che derivino dal regime comunitario e
quindi dalla legge, essi sono soggetti al termine prescrizionale, che
l'Amministrazione non puo' trasformare in termine decadenziale assai
piu' breve.
2) Violazione del giudicato. Violazione dei diritti nascenti
direttamente dall'obbligo di dare esecuzione alle direttive
comunitarie ex art. 12 direttiva 82/76 CEE. Violazione dell'art. 3
Cost. Illogicita' manifesta in giudizio. Violazione dell'art. 1223
del codice civile. Il regolamento impugnato prevede che abbiano
diritto a percepire la borsa di studio unicamente coloro che non
abbiano svolto, nel corso del periodo di specializzazione, alcuna
attivita' lavorativa (art. 1, terzo comma, n. 6). La prescrizione e'
illegittima in quanto: il diritto alla borsa di studio nasce dal
regime comunitario che non e' stato tempestivamente eseguito, con la
conseguenza che all'epoca i ricorrenti non avevano alcuna
possibilita' di mantenersi agli studi se non vivendo delle loro
sostanze o lavorando; la subordinazione della borsa di studio al
mancato svolgimento di attivita' lavorativa determina disparita' di
trattamento (rispetto a chi ha potuto mantenersi agli studi senza
lavorare), manifesta ingiustizia e violazione dei principi
costituzionali rubricati; il regime dettato viola anche i principi
fondamentali in materia risarcitoria, dato che al piu' avrebbe potuto
ridursi il risarcimento in proporzione alle entrate da lavoro. Non
mai sarebbe stato consentito far discendere la decadenza di qualsiasi
diritto per il solo fatto di aver svolto anche una minima attivita'
lavorativa. Ne' ha rilievo che tale contenuto regolamentare sia
previsto dall'art. 11 della legge n. 370/1999, dal momento che tale
norma, ponendosi in contrasto con le direttive comunitarie e con i
principi fondamentali in tema d'integrita' patrimoniale, avrebbe
dovuto essere disapplicata dall'Amministrazione; essa poi e' in ogni
caso incostituzionale per violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
3) Violazione sotto altro profilo dell'art. 1223 del codice
civile e delle direttive comunitarie. Violazione del giudicato.
Incostituzionalita'. Violazione dell'art. 111 Cost. Il decreto
impugnato e la legge n. 370/1999 limitano il risarcimento a 12
milioni annui. Tale somma non corrisponde a quanto (21 mil. oltre
aggiornamenti) assegnava il d.lgs. n. 257/1991 a titolo di borsa di
studio ai medici che hanno fruito del nuovo regime (tardivamente
applicato), e non tiene conto degli aggiornamenti dovuti in
considerazione del ritardo nella corresponsione. Inoltre, tale
risarcimento non tiene in alcun conto gli ulteriori danni subiti dai
ricorrenti, sia per minor formazione conseguita (quando cio' e'
accaduto) sia per la mancata assegnazione del punteggio attribuito ai
titoli di specializzazione precomunitari, che determina conseguenze
pregiudizievoli sulla collocazione nel mondo del lavoro, soprattutto
in quello del S.S.N.. Anche tali omissioni costituiscono altrettante
forme d'incostituzionalita' e di violazione del regime comunitario,
che dovranno portare all'annullamento del decreto. Infatti, benche'
ormai acclarata, la violazione dei diritti nascenti dalle norme CEE
non ha trovato adeguata soddisfazione nella ricostituzione delle
posizioni pregiudicate, con conseguente violazione dei principi
fondamentali in tema di tutela della persona e del patrimonio, e con
ulteriore discriminazione dei ricorrenti rispetto ai beneficiari
della nuova disciplina.
L'amministrazione e' costituita in giudizio e controdeduce ex
adverso, con memoria depositata il 2 aprile 2001.
Alla pubblica udienza del 12 gennaio 2004 la causa e' passata in
decisione.
D i r i t t o
1. - I ricorrenti prospettano di essere medici specialisti
destinatari delle sentenze del Lazio, passate in giudicato, citate
nelle premesse del decreto ministeriale (oggetto d'impugnativa)
14 febbraio 2000. Si tratta sostanzialmente di medici ammessi presso
le scuole universitarie di specializzazione in medicina dall'anno
accademico 1983/1984 all'anno accademico 1990/1991. A suo tempo hanno
impugnato i decreti di attuazione del decreto legislativo n. 257/1991
di recepimento della normativa europea in tema di formazione di
medici specialisti. Il predetto decreto legislativo prevedeva, per
gli specializzandi, l'espletamento di un'attivita' a tempo pieno,
l'incompabilita' con ogni altra attivita' libero professionale
esterna alle strutture assistenziali, e l'inibizione di ogni
rapporto, anche convenzionale o precario, con il Servizio sanitario
nazionale. A fronte di tali connotazioni dell'attivita' di
specializzazione, tuttavia, il medesimo decreto legislativo, da un
lato, stabiliva anche che il titolo rilasciato agli specializzati
avesse uno speciale valore in sede concorsuale e, dall'altro,
prevedeva l'erogazione di una borsa di studio, determinata per il
1991 in lire 21.500.000 annue, a favore degli ammessi alle scuole di
specializzazione e per tutta la durata del corso. Con le sentenze di
accoglimento dei ricorsi all'epoca proposti dagli interessati, il
giudice amministrativo ha ritenuto che il d.lgs. n. 257/1991,
riservando l'applicazione del regime comunitario ai soli medici
ammessi alle scuole di specializzazione a partire dal 1991/1992, si
era posto in contrasto con le direttive comunitarie ed andava quindi
disapplicato, mentre i decreti che ad esso avevano dato attuazione
erano conseguentemente illegittimi. Con l'art. 11 della legge
19 ottobre 1999, n. 370, sono state quindi dettate disposizioni per
l'attuazione delle sentenze in questione, tra le quali la sentenza
(ricomprendente un elevatissimo numero di medici interessati, come
gli attuali ricorrenti, nelle controversie all'epoca instaurate) del
Tribunale amministrativo regionale Lazio n. 601/1993, confermata dal
c.d.s. con decisione della sez. IV n. 735/1994 e dalla Corte di
cassazione con sentenza n. 7410/1996. Con il ricorso ora all'esame,
gli istanti contestano il decreto 14 febbraio 2000 (contenenti
disposizioni di attuazione dell'art. 11 della legge n. 370/1999, per
la corresponsione di borse di studio agli specializzandi medici
ammessi alle scuole di specializzazione negli anni 1983-1991),
facendo peraltro sostanzialmente valere, sotto il dichiarato schema
impugnatorio, anche profili di diritto soggettivo attinenti alle
predette borse di studio, alla loro quantificazione, e ad altri
aspetti risarcitori reintegratori prevalentemente basati sul
giudicato formatosi in loro favore, su norme comunitarie (Direttiva
CEE 82176) e su principi di carattere costituzionale.
2. - Premesso quanto sopra, e' da ritenersi anzitutto infondato
il primo motivo di gravame. Il termine decadenziale di 90 gg.
concesso dal d.m. 14 febbraio 2000 per la presentazione delle
documentate domande di corresponsione della borsa di studio, non
appare esiguo, ne' incongruo, ne' illegittimo. Il termine
decadenziale in questione si e' reso in effetti necessario al fine di
dare certezza all'attivita' amministrativa, per esigenze di
accertamento dei requisiti e di pagamento delle borse, nonche' in
relazione alla disponibilita' temporale degli stanziamenti
autorizzati (1999-2001). Per altro verso rileva il Collegio che dal
giudicato riferibile agli interessati non e' scaturito il
riconoscimento del diritto degli stessi al conseguimento e pagamento
di una precisa borsa di studio gia' per essi quantificata, ma solo il
riconoscimento della pretesa ad essere ricompresi in un (rinnovato)
procedimento di accertamento a tale beneficio finalizzato. Con la
previsione di tale procedimento, delle relative regole e termini
anche decadenziali ) di svolgimento, il giudicato e' stato in effetti
eseguito ed e' quindi inconferente il riferimento operato dagli
interessati a termini di carattere prescrizionale.
Non si comprende, in ogni caso, quale sia l'interesse dei
ricorrenti all'annullamento del ripetuto termine, se si considera che
il ricorso di cui trattasi e' stato notificato (26 maggio 2000) ben
prima della scadenza del termine stesso (27 giugno 2000).
3. - Con riguardo poi alla richiesta di annullamento del d.m.
14 febbraio 2000, nella parte in cui prevede, ai fini
dell'attribuzione della borsa di studio, il mancato svolgimento,
durante tutta la durata del corso, di alcun tipo di attivita'
lavorativa, il Collegio rileva che proprio l'accertamento di tale
condizione e' stato richiesto dal Consiglio di Stato nella decisione
di appello (Sez. IV, n. 735/23 settembre 1994; vedi anche c.d.s., IV,
n. 909/1997 e n. 927/1997). Tale giudice ha espressamente disposto
che le amministrazioni pubbliche soccombenti avrebbero dovuto
attenersi, nella loro azione futura, alla regola contenuta nella
sentenza di accoglimento dei ricorsi, e quindi avrebbero dovuto
rinnovare i decreti annullati ricomprendendo nel loro campo di
applicazione anche i ricorrenti «ove sia per essi dimostrata la
sussistenza delle condizioni generali richieste per coloro che ai
corsi erano stati ammessi in base ai DD.I.I impugnati, e cioe': a)
frequenza di un corso di specializzazione in base alla normativa
dettata dal d.P.R. n. 162 del 1982, a decorrere dall'anno accademico
1991-92 e per l'intera durata del corso legale del ciclo di
formazione; b) impegno di servizio a tempo pieno, attestato sotto la
propria personale responsabilita' dal direttore della scuola di
specializzazione; c) inibizione di qualsiasi attivita' libero
professionale esterna». Il Consiglio di Stato ha quindi imposto
l'accertamento dell'identita' dei percorsi formativi seguiti di fatto
dagli specializzati con il vecchio ordinamento rispetto a quelli
ammessi con il nuovo ordinamento, applicativo delle direttive
comunitarie. A tali principi e regole, rivenienti inequivocabilmente
dal dictum contenuto nel giudicato, si e' strettamente attenuto
l'art. 11 della legge n. 370/1999 e il relativo decreto esecutivo
(oggetto d'impugnativa) 14 febbraio 2000.
D'altro canto, i ricorrenti, nei ricorsi originari, avevano
sostanzialmente denunciato l'illegittima e discriminatoria loro
esclusione dal nuovo regime dei corsi di specializzazione ed avevano
dunque invocato l'estensione a loro favore della relativa disciplina.
Tale essendo il parametro normativo richiamato dagli istanti,
coerentemente sono stati imposti, in sede di giudicato, per i
ricorrenti medesimi, gli stessi requisiti richiesti dal d.lgs.
n. 257/1991 (e relativi decreti applicativi) per i suoi destinatari.
L'art. 11 della legge n. 370/1999, norma di esecuzione del giudicato,
si e' dunque attenuto, recependola, alla regola contenuta in
quest'ultimo e specificamente dettata per i ricorrenti. A fronte di
tale regola, ed in assenza di riconoscimenti giurisdizionali diversi,
in sede cognitoria, da quelli concretamente e definitivamente assunti
per gli interessati nel giudicato stesso, gli istanti non possono ora
invocare criteri interpretativi ed applicativi della normativa
comunitaria e statale diversi da quelli sanciti nelle sentenze loro
riferite, ed in presenza delle quali non sono denunciabili, nemmeno
sul piano del possibile contrasto con principi costituzionali,
disparita' di trattamento, o violazioni di principi risarcitori o di
direttive comunitarie. Il secondo motivo va quindi disatteso.
4. - In riferimento alle ulteriori censure circa l'importo della
borsa di studio (13 milioni di lire omnicomprensivi invece dei
21.500.000 oltre aggiornamenti previsti dal d.lgs. n. 257 del 1991),
rileva il Collegio - a parte quanto prospettato dalla difesa erariale
(e cioe' che la legge n. 370/1999 ha individuato tale somma in
relazione alla borsa di cui al d.lgs. n. 257/1991, in proporzione al
minor impegno, circa 800 ore annuali, richiesto agli specializzandi
col vecchio ordinamento, rispetto al maggior impegno, circa 1500 ore,
richiesto ai nuovi specializzandi con il tempo pieno) - che comunque
il predetto d.lgs. del 1991 riferiva l'importo in esso stabilito alla
borsa determinata per l'anno 1991. Mentre nella specie si tratta di
borse relative ad anni diversi e precedenti, per cui e' inconferente
e da respingere ogni pretesa dei ricorrenti di comparazione e
corrispondenza con la borsa ex d.lgs. n. 257/1991. Quanto ai mancati
aggiornamenti della somma per ritardo di corresponsione, si tratta di
doglianza che non puo' essere assecondata, dovendosi rilevare,
anzitutto, che l'art. 11 della legge n. 370/1999 stabilisce il citato
importo tenendo conto, tra l'altro, «del tempo trascorso».
E comunque, circa il mancato riconoscimento di interessi e
rivalutazione, non va dimenticato che dal giudicato cui viene data
esecuzione e' scaturito il diritto dei ricorrenti alla riedizione
degli atti annullati, e non il riconoscimento di un credito
determinato, liquido ed esigibile. D'altro canto lo stesso obbligo di
remunerazione dei corsi di specializzazione riveniente dalla
normativa comunitaria, non e' ivi previsto in termini tali da
consentire l'identificazione del debitore e l'individuazione
dell'importo della remunerazione stessa (cfr. c.d.s., VI, n. 6802 del
12 dicembre 2002). Per quanto attiene poi all'addotta mancata
considerazione di «ulteriori danni» che sarebbero stati subiti dai
ricorrenti «per la minor formazione conseguita (quando cio' e
accaduto)», si tratta di doglianza da disattendere, perche' generica,
indimostrata ed anche dubitativamente espressa.
5. Per quanto riguarda invece l'ultimo rilievo dei ricorrenti,
circa la «mancata assegnazione del punteggio attribuito ai titoli di
specializzazione precomunitari, che determina conseguenze
pregiudizievoli sulla collocazione nel mondo del lavoro, soprattutto
in quello del S.S.N., principale sbocco per il personale medico», il
Collegio rileva che in effetti tale doglianza potrebbe non essere
destituita di fondamento. Invero, nelle stesse sentenze cui si e'
inteso dare attuazione (con l'art. 11 della legge n. 370/1999 e con
il d.m. impugnato), sembra evidente il riconoscimento che i
ricorrenti intendevano porre rimedio, sostanzialmente, con i loro
ricorsi, alla sperequazione determinata dalla mancata attribuzione, a
loro favore, non solo della borsa di studio per il periodo di
frequenza del corso di specializzazione, ma anche dello speciale
punteggio assegnato al termine dello stesso e da utilizzare nei
concorsi di accesso alle strutture sanitarie pubbliche (vedi, al
riguardo, Tribunale amministrativo regionale Lazio n. 601/1993, pagg.
98 e 101; c.d.s. IV, n. 735/1994, pagg. 159, 160, 162).
Tale punteggio era in effetti previsto per gli specializzandi
destinatari del d.lgs. n. 257/1991 (art. 4). Il giudicato formatosi a
favore degli interessati deve quindi intendersi riferito anche
all'eliminazione della discriminazione operata con riferimento a tale
punteggio. Le direttive comunitarie, peraltro, n. 75/362/CEE,
n. 75/363/CEE, n. 82/1976/CEE e n. 93/16/CEE, non contengono
disposizioni precise ed incondizionate circa il diritto degli
specializzati allo specifico punteggio per il corso di
specializzazione da farsi valere secondo le modalita' stabilite dal
d.lgs. n. 257/1991, per cui sembra ostativo alla pretesa degli
istanti (nella parte in cui essa e' riferibile a tale punteggio) il
disposto dell'art. 11 della legge n. 370 del 19 ottobre 1999. Tale
disposizione, infatti, nello stabilire i benefici conferibili ai
medici ammessi presso le universita' alle scuole di specializzazione
in medicina negli anni 1983-1991, non ha previsto l'attribuzione di
un qualsiasi punteggio ai titoli di specializzazione conseguiti dai
medici predetti e da farsi valere nei concorsi di accesso ai profili
professionali medici, come stabilito invece dal d.lgs. n. 257/1991
per i titoli conseguiti dagli specializzandi ammessi ai corsi
dall'a.a. 1991/1992. Stante quanto sopra, il ricorso in esame, anche
in riferimento alla specifica pretesa di cui trattasi, dovrebbe
essere respinto. Il Collegio ritiene tuttavia di poter soprassedere
da una pronuncia in tale senso, ritenendo non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale del citato
art. 11 della legge n. 370/1999, per possibile contrasto con gli
artt. 24, 25, 101, 103, primo comma, 108, secondo comma, e 113 della
Costituzione, nella parte in cui detto articolo si pone in contrasto
con le sentenze passate in giudicato, cui invece intende dare
attuazione, in esso citate.
E cio' in quanto, mentre dal giudicato formatosi su dette
sentenze e' ricavabile la regola dell'attivita' di esecuzione del
giudicato stesso, consistente nell'eliminazione del discriminatorio
trattamento riservato anche in riferimento, pertanto, alla mancata
assegnazione del ripetuto punteggio) agli specializzati ante 1991
rispetto a quelli ex d.lgs. n. 257/1991, l'art. 11 della legge
n. 370/1999 (che pure tale giudicato intenderebbe attuare) nulla
dispone, per i ricorrenti, con riguardo a detto punteggio.
Sotto altro profilo, poi, nemmeno potrebbe plausibilmente
sostenersi (conformemente a quanto prospetta invece, nel caso in
esame, la difesa erariale nella sua memoria difensiva) che il
punteggio in questione e' legittimamente attribuito solo ai «nuovi
specializzandi» ex d.lgs. n. 257/1991 sulla considerazione che agli
stessi era vietato lo svolgimento di attivita' libero professionali
alle dipendenze del S.S.N. mentre tale divieto non vigeva per i
«vecchi specializzandi», che avevano quindi la possibilita' di
precostituirsi un punteggio relativamente servizio prestato, da
utilizzarsi nei concorsi. Si tratta di ricostruzione, infatti, che mi
potrebbe giustificare l'omessa previsione, nell'art. 11 della legge
n. 370/1999, anche a favore dei ricorrenti, del punteggio di cui
trattasi, una volta che tale articolo ha comunque richiesto, per i
suoi destinatari, al comma 2, lettere b) e c), il requisito
dell'«impegno di servizio a tempo pieno» e del «mancato svolgimento
per tutta la durata del corso di specializzazione di qualsiasi
attivita' libero-professionale estera nonche' di attivita' lavorativa
anche in regime di convenzione o di precarieta' con Servizio
sanitario nazionale». Sono le stesse condizioni a suo tempo richieste
dal d.lgs. n. 257/1991, sicche' il diverso trattamento operato
dall'art. 11 della citata legge n. 370/1999 sembra porsi, ad avviso
del Collegio, sotto il profilo teste' riferito, in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, non essendo giustificato il deteriore
trattamento riservato ai titoli conseguiti negli anni 1983-1991.
6. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 11
della legge n. 370/1999, sotto i profili sopra indicati, e'
chiaramente rilevante ai fini della decisione della controversia per
cui e' causa, dato che soltanto se tale articolo fosse considerato
non conforme a Costituzione, secondo quanto sopra prospettato (per
mancata previsione di un punteggio per i titoli di specializzazione
conseguiti, nel regime previgente a quell introdotto dal d.lgs. del
1991, dagli specializzandi medici ammessi alle scuole universitarie
di specializzazione negli anni 1983-1991 e destinatari dell'art. 11
stesso), il ricorso in esame, nella parte in cui e' rivolto a
rivendicare il detto punteggio potrebbe essere accolto.
7. - Va quindi rimessa alla Corte costituzionale, sospendendo in
conseguenza il presente giudizio, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 11 della legge n. 370 del 19 ottobre 1999,
con riferimento agli artt. 3, 24, 25, 101, 103, primo comma, 108,
secondo comma, e 113 della Costituzione, nella parte in cui non
prevede alcun punteggio da farsi valere nei concorsi di accesso a
profili professionali medici per i medici destinatari dello stesso
art. 11, secondo quanto sopra specificato.