IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso introduttivo
n. 9581 del 2000, proposto dal sig. Abate
Massimo Eraldo ed altri (come da allegato elenco), rappresentati
e difesi dagli avv. Orazio Abbamonte e Giovanni Romano, con i quali
sono elettivamente domiciliati presso lo studio del primo, in Roma,
via G. G. Porro n. 8;
Contro il Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica
e tecnologica, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato; per l'annullamento
a) del decreto MURST 14 febbraio 2000 pubblicato in Gazzetta
Ufficiale del 27 marzo 2000, con il quale sono dettate disposizioni
di esecuzione in forza del mandato di cui all'art. 11 legge 19
ottobre 1999 n. 370;
b) di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguenziale
comunque lesivo;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio e la memoria difensiva
dell'amministrazione;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, per la pubblica udienza del 12 gennaio 2004,
il consigliere D. Lundini;
Uditi, all'udienza predetta, gli avv. come da verbale di udienza;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue;
F a t t o
Gli istanti premettono di essere medici specialisti in varie
branche della medicina e chirurgia e di aver a suo tempo proposto
ricorso al Tribunale amministrativo regionale Lazio lamentando che
d.lgs. n. 257/1991, con il quale era stata data esecuzione alle
normative comunitarie sulla formazione medica professionale, li
discriminava, non tenendo conto del fatto che, essendo intervenuto in
ritardo rispetto al termine imposto dalle direttive comunitarie,
avrebbe dovuto considerare anche la loro posizione, dettando norme
che adeguatamente colmassero il divario prodottosi nei confronti dei
colleghi che, dal 1991 in poi, avrebbero goduto dei vantaggi del
nuovo (e tardivo) regime. Soggiungono: che i ricorsi furono accolti
dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio con le sentenze
ricordate nella premessa del provvedimento impugnato, sentenze
passate in giudicato dopo le impugnative proposte dallo Stato
italiano che con legge 19 ottobre 1999, n. 370, all'art. 11, sono
state dettate disposizioni di esecuzione dei giudicati formatisi; che
la citata disposizione ha anche rimesso ad un regolamento, quello
impugnato, di dettare norme per l'esecuzione.
Deducono quindi i seguenti motivi:
1) Violazione dell'art. 2146 (2946?) codice civile la' dove
il regolamento impugnato (art. 1, 2 comma 7) fissa un termine di
novanta giorni per far valere i diritti nascenti dal giudicato dalle
direttive comunitarie, termine che si ribadisce per le eventuali
integrazioni all'art. 2, comma terzo. Invero, sia che tali diritti
derivino dalle sentenze, sia che derivino dal regime comunitario e
quindi dalla legge, essi sono soggetti al termine prescrizionale, che
l'amministrazione non puo' trasformare in termine decadenziale assai
piu' breve.
2) Violazione del giudicato. Violazione dei diritti nascenti
direttamente dall'obbligo di dare esecuzione alle direttive
comunitarie ex art. 12 direttiva 82/1976 CEE. violazione dell'art. 3
Cost. Illogicita' manifesta in giudizio. Violazione dell'art. 1223
codice civile regolamento impugnato prevede che abbiano diritto a
percepire la borsa di studio unicamente coloro che non abbiano
svolto, nel corso del periodo di specializzazione, alcuna attivita'
lavorativa (art. 1, comma 3, n. 6). La prescrizione e' illegittima in
quanto: il diritto alla borsa di studio nasce dal regime comunitario
che non e' stato tempestivamente eseguito, con la conseguenza che
all'epoca i ricorrenti non avevano alcuna possibilita' di mantenersi
agli studi se non vivendo delle loro sostanze o lavorando; la
subordinazione della borsa di studio al mancato svolgimento di
attivita' lavorativa determina disparita' di trattamento (rispetto a
chi ha potuto mantenersi agli studi senza lavorare), manifesta
ingiustizia e violazione dei principi costituzionali rubricati; il
regime dettato viola anche i principi fondamentali in materia
risarcitoria, dato che al piu' avrebbe potuto ridursi il risarcimento
in proporzione alle entrate da lavoro. Non mai sarebbe stato
consentito far discendere la decadenza di qualsiasi diritto per il
solo fatto di aver sciolto anche una minima attivita' lavorativa. Ne'
ha rilievo che tale contenuto regolamentare sia previsto dall'art. 11
della legge n. 370/19999, dal momento che tale norma, ponendosi in
contrasto con le direttive comunitarie e con i principi fondamentali
in tema dintegrita' patrimoniale, avrebbe dovuto essere disapplicata
dall'amministrazione; essa poi e' in ogni caso incostituzionale per
violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
3) Violazione, sotto altro profilo dell'art. 1223 codice
civile e delle direttive comunitarie. Violazione del giudicato.
Incostituzionalita'. Violazione dell'art. 111 Cost. Il decreto
impugnato e la legge n. 370/1999 limitano il risarcimento a 12
milioni annui. Tale somma non corrisponde a quanto (21 mil. oltre
aggiornamenti) assegnava il d.lgs. n. 257/1991 a titolo di borsa di
studio ai medici che hanno fruito del nuovo regime (tardivamente
applicato), e non tiene conto degli aggiornamenti dovuti in
considerazione del ritardo nella corresponsione. Inoltre, tale
risarcimento non tiene in alcun conto gli ulteriori danni subiti dai
ricorrenti, sia per minor formazione conseguita (quando cio' e'
accaduto) sia per la mancata assegnazione del punteggio attribuito ai
titoli di specializzazione precomunitari, che determina conseguenze
pregiudizievoli sulla collocazione nel mondo del lavoro, soprattutto
in quello del S.S.N.. Anche tali omissioni costituiscono altrettante
forme d'incostituzionalita' e di violazione del regime comunitario,
che dovranno portare all'annullamento del decreto. Infatti, benche'
ormai acclarata, la violazione dei diritti nascenti dalle norme CEE
non ha trovato adeguata soddisfazione nella ricostituzione delle
posizioni pregiudicate, con conseguente violazione dei principi
fondamentali in tema di tutela della persona e del patrimonio, e con
ulteriore discriminazione dei ricorrenti rispetto ai beneficiari
della nuova disciplina.
L'amministrazione e' costituita in giudizio e controdeduce ex
adverso, con memoria depositata il 2 aprile 2001.
Alla pubblica udienza del 12 gennaio 2004 la causa e' passata in
decisione.
D i r i t t o
1.- I ricorrenti prospettano di essere medici specialisti
destinatari delle sentenze del tribunale amministrativo regionale del
Lazio, passate in giudicato, citate nelle prenesse del decreto
ministeriale (oggetto d'impugnativa) 14 febbraio 2000. Si tratta
sostanzialmente di medici ammessi presso le scuole universitarie di
specializzazione in medicina dall'anno accademico 1983/1984 all'anno
accademico 1990/1991. A suo tempo hanno impugnato i decreti di
attuazione del decreto legislativo n. 257/1991 di recepimento della
normativa europea in tema di formazione di medici specialisti. Il
predetto decreto legislativo prevedeva, per gli specializzandi,
l'espletamento di un'attivita' a tempo pieno, l'incompabilita' con
ogni altra attivita' libero professionale esterna alle strutture
assistenziali, e l'inibizione di ogni rapporto, anche convenzionale o
precario, con il Servizio sanitario nazionale. A fronte di tali
connotazioni dell'attivita' di specializzazione, tuttavia, il
medesimo decreto legislativo, da un lato, stabiliva anche, che il
titolo rilasciato agli specializzati avesse uno speciale valore in
sede concorsuale e, dall'altro, prevedeva l'erogazione di una borsa
di studio, determinata per il 1991 in lire 21.500.000 annue, a favore
degli ammessi alle scuole di specializzazione e per tutta la durata
del corso. Con le sentenze di accoglimento dei ricorsi all'epoca
proposti dagli interessati, il giudice amministrativo ha ritenuto che
il d.lgs. n. 257/1991, riservando l'applicazione del regime
comunitario ai soli medici ammessi alle scuole di specializzazione a
partire dal 1991/1992, si era posto in contrasto con le direttive
comunitarie ed andava quindi disapplicato, mentre i decreti che ad
esso avevano dato attuazione erano consentemente illegittimi. Con
l'art. 11 della legge 19 ottobre 1999, n. 370, sono state quindi
dettate disposizioni per l'attuazione delle sentenze in questione,
tra le quali la sentenza (ricomprendente un elevatissimo numero di
medici interessati, come gli attuali ricorrenti, nelle controversie
all'epoca instaurate) del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio n. 601/1993, confermata dal c.d.s. con decisione della sez. IV
n. 735/1994 e dalla Corte di cassazione con sentenza n. 7410/1996.
Con il ricorso ora all'esame, gli istanti contestano il decreto 14
febbraio 2000 (contenenti disposizioni di attuazione dell'art. 11
della legge n. 370/1999, per la corresponsione di borse di studio
agli specializzandi medici ammessi alle scuole di specializzazione
negli anni 1983-1991), facendo peraltro sostanzialmente valere, sotto
il dichiarato schema impugnatorio, anche profili di diritto
soggettivo attinenti alle predette borse di studio, alla loro
quantiticazione, e ad altri aspetti risarcitori e reintegratori
prevalentemente basati sul giudicato formatosi in loro favore, su
norme comunitarie (Direttiva CEE 82/1976) e su principi di carattere
costituzionale.
2. - Premesso quanto sopra, e' da ritenersi anzitutto
infondato il primo motivo di gravame. Il termine decadenziale di 90
gg. concesso dal d.m. 14 febbraio 2000 per la presentazione delle
documentate domande di corresponsione della borsa di studio, non
appare esiguo, ne' incongruo, ne' illegittimo. Il termine
decadenziale in questione si e' reso in effetti necessario al fine di
dare certezza all'attivita' amministrativa, per esigenze di
accertamento dei requisiti e di pagamento delle borse, nonche' in
relazione alla disponibilita' temporale degli stanziamenti
autorizzati (1999-2001).
Per altro verso, rileva il Collegio che dal giudicato riferibile
agli interessati non e' scaturito il riconoscimento del diritto degli
stessi al conseguimento e pagamento di una precisa borsa di studio
gia' per essi quantificata, ma solo il riconoscimento della pretesa
ad essere ricompresi in un (rinnovato) procedimento di accertamento a
tale beneficio finalizzato. Con la previsione di tale procedimento,
delle relative regole e termini (anche decadenziali) di svolgimento,
il giudicato e' stato in effetti eseguito ed e' quindi inconferente
il riferimento operato dagli interessati a termini di carattere
prescrizionale.
Non si comprende, in ogni caso, quale sia l'interesse dei
ricorrenti all'annullamento del ripetuto termine, se si considera che
il ricorso di cui trattasi e stato notificato 25 giugno 2000 ben
prima della scadenza del termine stesso (27 giugno 2000).
3. - Con riguardo poi alla richiesta di annullamento del d.m. 14
febbraio 2000, nella parte in cui prevede, ai fini dell'attribuzione
della borsa di studio, il mancato svolgimento, durante tutta la
durata del corso, di alcun tipo di attivita' lavorativa, il Collegio
rileva che proprio l'accertamento di tale condizione e' stato
richiesto dal consiglio di Stato nella decisione di appello (Sez. IV,
n. 735/23 novembre 1994; vedi anche c.d.s., IV, n. 909/1997 e
n. 927/1997). Tale giudice ha espressamente disposto che le
amministrazioni pubbliche soccombenti avrebbero dovuto attenersi,
nella loro azione futura, alla regola contenuta nella sentenza di
accoglimento dei ricorsi, e quindi avrebbero dovuto rinnovare i
decreti annullati ricomprendendo nel loro campo di applicazione anche
i ricorrenti «ove sia per essi dimostrata la sussistenza delle
condizioni generali richieste per coloro che ai corsi erano stati
ammessi in base ai DD.I I impugnati, e cioe': a) frequenza di un
corso di specializzazione in base alla normativa dettata dal d.P.R.
n. 162 del 1982, a decorrere dall'anno accademico 1991-92 e per
l'intera durata del corso legale del ciclo di formazione; b) impegno
di servizio a tempo pieno, attestato sotto la propria personale
responsabilita' dal direttore della scuola di specializzazione; c)
inibizione di qualsiasi attivita' libero professionale esterna». Il
Consiglio di Stato ha quindi imposto l'accertamento dell'identita'
dei percorsi formativi seguiti di fatto dagli specializzati con il
vecchio ordinamento rispetto a quelli ammessi con il nuovo
ordinamento, applicativo delle direttive comunitarie. A tali principi
e regole, rivenienti inequivocabilmente dal dictum contenuto nel
giudicato, si e' strettamente attenuto l'art. 11 della legge
n. 370/1999 il relativo decreto esecutivo (oggetto d'impugnativa) 14
febbraio 2000.
D'altro canto, i ricorrenti, nei ricorsi originati, avevano
sostanzialmente denunciato l'illegittima e discriminatoria loro
esclusione dal nuovo regime dei corsi di specializzazione ed avevano
dunque invocato l'estensione a loro favore della relativa disciplina.
Tale essendo il parametro normativo richiamato dagli istanti,
coerentemente sono stati imposti, in sede di giudicato, per i
ricorrenti medesimi, gli stessi requisiti richiesti dal d.lgs.
n. 257/1991 (e relativi decreti applicativi) per i suoi destinatari.
L'art. 11 della legge n. 370/1999, norma di esecuzione del giudicato,
si e' dunque attenuto, recependola, alla regola contenuta in
quest'ultimo e specificamente dettata per i ricorrenti. A fronte di
tale regola, ed in assenza di riconoscimenti giurisdizionali diversi,
in sede cognitoria, da quelli concretamente e definitivamente assunti
per gli interessati nel giudicato stesso, gli istanti non possono ora
invocare criteri interpretativi ed applicativi della normativa
comunitaria e statale diversi da quelli sanciti nelle sentenze loro
riferite, ed in presenza delle quali non sono piu' denunciabili,
nemmeno sul piano del possibile contrasto con principi
costituzionali, disparita' di trattamento, o violazioni di principi
risarcitori o di direttive comunitarie. Il secondo motivo va quindi
disatteso.
4. - In riferimento alle ulteriori censure circa l'importo della
borsa di studio (13 milioni di lire omnicomprensivi invece dei
21.500.000 oltre aggiornamenti previsti dal d.lgs. n. 257 del 1991),
rileva il Collegio - a parte quanto prospettato dalla difesa erariale
(e cioe' che la legge n. 370/1999 ha individuato tale somma in
relazione alla borsa di cui al d.lgs. 257/1991, in proporzione al
minor impegno, circa 800 ore annuali, richiesto agli specializzandi
col vecchio ordinamento, rispetto al maggior impegno, circa 1500 ore,
richiesto ai nuovi specializzandi con il tempo pieno) - che comunque
il predetto d.lgs. del 1991 riferiva l'importo in esso stabilito alla
borsa determinata per l'anno 1991. Mentre nella specie si tratta di
borse relative ad anni diversi e precedenti, per cui e' inconferente
e da respingere ogni pretesa dei ricorrenti di comparazione e
corrispondenza con la borsa ex d.lgs. 257/1991. Quanto ai mancati
aggiornamenti della somma per ritardo di corresponsione, si tratta di
doglianza che non puo' essere assecondata, dovendosi rilevare,
anzitutto, che l'art. 11 della legge n. 370/1999 stabilisce il citato
importo tenendo conto, tra l'altro, «del tempo trascorso». E
comunque, circa il mancato riconoscimento di interessi e
rivalutazione, non va dimenticato che dal giudicato cui viene data
esecuzione e' scaturito il diritto dei ricorrenti alla riedizione
degli atti annullati, e non il riconoscimento di un credito
determinato, liquido ed esigibile. D'altro canto lo stesso obbligo di
remunerazione dei corsi di specializzazione riveniente dalla
normativa comunitaria, non e' ivi previsto in termini tali da
consentire. L'identificazione del debitore e l'individuazione
dell'importo della remunerazione stessa (cfr. c.d.s. VI, n. 6802 del
12 dicembre 2002). Per quanto attiene poi all'addotta mancata
considerazione di «ulteriori danni» che sarebbero stati subiti dai
ricorrenti «per la minor formazione conseguita (quando cio' e'
accaduto)», si tratta di doglianza da disattendere, perche' generica,
indimostrata ed anche dubitativamente espressa.
5. - Per quanto riguarda invece l'ultimo rilievo dei ricorrenti,
circa la «mancata assegnazione del punteggio attribuito ai titoli di
specializzazione precomunitari, che determina conseguenze
pregiudizievoli sulla collocazione nel mondo del lavoro, soprattutto
in quello del S.S.N., principale sbocco per il personale medico», il
Collegio rileva che in effetti tale doglianza potrebbe non essere
destituita di fondamento. Invero, nelle stesse sentenze cui si e'
inteso dare attuazione (con l'art. 11 della legge n. 370/1999 e con
il d.m. impugnato), sembra evidente il riconoscimento che i
ricorrenti intendevano porre rimedio, sostanzialmente, con i loro
ricorsi, alla sperequazione determinata dalla mancata attribuzione, a
loro favore, non solo della borsa di studio per il periodo di
frequenza del corso di specializzazione, ma anche dello speciale
punteggio assegnato al termine dello stesso e da utilizzare nei
concorsi di accesso alle strutture sanitarie pubbliche (vedi, al
riguardo, tribunale amministrativo regionale del Lazio n. 601/1993,
pagg. 98 e 101; c.d.s. IV, n. 735/1994, pag. 159, 160, 162). Tale
punteggio era in effetti previsto per gli specializzandi destinatari
del d.lgs. n. 257/1991 (art. 4). Il giudicato formatosi a favore
degli interessati deve quindi intendersi riferito anche
all'eliminazione della discriminazione operata con riferimento a tale
punteggio. Le direttive comunitarie, peraltro, n. 75/362/CEE,
n. 75/363/CEE, n. 82/76/CEE e n. 93/16/CEE, non contengono
disposizioni precise ed incondizionate circa il diritto degli
specializzati allo specifico punteggio per il corso di
specializzazione da farsi valere secondo le modalita' stabilite dal
d.lgs. n. 257/1991, per cui sembra ostativo alla pretesa degli
istanti (nella parte in cui essa e' riferibile a tale punteggio) il
disposto dell'art. 11 della legge n. 370 del 19 ottobre 1999. Tale
disposizione, infatti, nello stabilire i benefici conferibili ai
medici ammessi presso le universita' alle scuole di specializzazione
in medicina negli anni 1983-1991, non ha previsto l'attribuzione di
un qualsiasi punteggio ai titoli di specializzazione conseguiti dai
medici predetti e da farsi valere nei concorsi di accesso ai profili
professionali medici, come stabilito invece dal d.lgs. n. 257/1991
per i titoli conseguiti dagli specializzandi ammessi ai corsi
dall'a.a. 1991/1992. Stante quanto sopra, il ricorso in esame, anche
in riferimento alla specifica pretesa di cui trattasi, dovrebbe
essere respinto. Il Collegio ritiene tuttavia di poter soprassedere
da una pronuncia in tale senso, ritenendo non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale del citato
art. 11 della legge n. 370/1999, per possibile contrasto con gli
artt. 24, 25, 101, 103, primo comma, 108, secondo comma, e 113 della
Costituzione, nella parte in cui detto articolo si pone in contrasto
con le sentenze passate in giudicato, cui invece intende dare
attuazione, in esso citate. E cio' in quanto, mentre dal giudicato
formatosi su dette sentenze e' ricavabile la regola dell'attivita' di
esecuzione del giudicato stesso, consistente nell'eliminazione del
discriminatorio trattamento riservato (anche in riferimento,
pertanto, alla mancata assegnazione del ripetuto punteggio) agli
specializzati ante 1991 rispetto a quelli ex d.lgs. n. 257/1991,
l'art. 11 della legge n. 370/1999 (che pure tale giudicato
intenderebbe attuare) nulla dispone, per i ricorrenti, con riguardo a
detto punteggio. Sotto altro profilo, poi, nemmeno potrebbe
plausibilmente sostenersi (conformemente a quanto prospetta invece,
nel caso in esame, la difesa erariale nella sua memoria difensiva)
che il punteggio in questione e' legittimamente attribuito solo ai
«nuovi specializzandi» ex d.lgs. n. 257/1991 sulla considerazione che
agli stessi era vietato lo svolgimento di attivita' libero
professionali o alle dipendenze del S.S.N., mentre tale divieto non
vigeva per i «vecchi specializzandi», che avevano quindi la
possibilita' di precostituirsi un punteggio relativamente al servizio
prestato, da utilizzarsi nei concorsi. Si tratta di ricostruzione,
infatti, che non potrebbe giustificare l'omessa previsione, nell'art.
11 della legge n. 370/1999, anche a favore dei ricorrenti, del
punteggio di cui trattasi, una volta che tale articolo ha comunque
richiesto, per i suoi destinatari, al. comma 2, lettere b) e c) il
requisito dell'impegno di servizio a tempo pieno e del «mancato
svolgimento per tutta la durata del corso di specializzazione di
qualsiasi attivita' libero-professionale esterna, nonche' di
attivita' lavorativa anche in regime di convenzione o di precarieta'
con il Servizio sanitario nazionale». Son le stesse condizioni a suo
tempo richieste dal d.lgs. n. 257/1991, sicche' il diverso
trattamento operato dall'art. 11 della citata legge n. 370/1999
sembra porsi, ad avviso del Collegio, sotto il profilo teste'
riferito, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, non essendo
giustificato il deteriore trattamento riservato ai titoli conseguiti
negli anni 1983-1991.
6. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 11
della legge n. 370/1999, sotto i profili sopra indicati, e'
chiaramente rilevante ai fini della decisione della controversia per
cui e' causa, dato che soltanto se tale articolo fosse considerato
non conforme a Costituzione, secondo quanto sopra prospettato (per
mancata previsione di un punteggio per i titoli di specializzazione
conseguiti, nel regime previgente a quello introdotto dal d.lgs. del
1991, dagli specializzandi medici ammessi alle scuole universitarie
di specializzazione negli anni 1983-1991 e destinatari dell'art. 11
stesso), il ricorso in esame, nella parte in cui e' rivolto a
rivndicare il detto punteggio, potrebbe essere accolto.
7. - Va quindi rimessa alla Corte costituzionale, sospendendo in
conseguenza il presente giudizio, la questione di legittimita'
costituzionale dellart. 11 della legge n. 370 del 19 ottobre 1999,
con riferimento agli art. 3. 24, 25, 101, 103, primo comma, 108,
secondo comma. e 113 della Costituzione, nella parte in cui non
prevede alcun punteggio da far valere nei concorsi di accesso a
profili professionali medici per i medici destinatari dello stesso
art. 11, secondo quanto sopra specificato.