ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 34, commi 1 e
2, e 35, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove
disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro
nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie
di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), promossi
con ordinanze del 15 settembre 2001 dal Tribunale di Verona, del
29 novembre 2001 dal giudice istruttore presso il tribunale di
Vicenza, sezione distaccata di Schio, dell'11 dicembre 2001 dalla
Corte di cassazione, del 6 dicembre 2001 dal Tribunale di Bologna,
del 15 febbraio 2002 dal Tribunale di Cassino, sezione distaccata di
Sora, del 14 febbraio 2002 (n. 2 ordinanze) dal Tribunale di Modena,
sezione distaccata di Sassuolo, del 1° marzo 2002 dal Tribunale di
Parma, sezione distaccata di Fidenza, del 27 febbraio 2002 dal
Tribunale di Melfi, del 22 aprile 2002 dalla Corte d'appello di
Genova, del 1° marzo 2002 dal Tribunale di Parma, sezione distaccata
di Fidenza, del 23 luglio 2001 dal Tribunale di Bassano del Grappa,
del 4 giugno 2002 dal Tribunale di Forli', sezione distaccata di
Cesena, del 1° agosto 2002 dal Tribunale di Lanusei, del 21 ottobre e
del 4 novembre 2002 dalla Corte di cassazione, rispettivamente
iscritte ai nn. 63, 79, 89, 97, 151, 175, 176, 216, 219, 310, 312,
341, 381, 520 e 584 del registro ordinanze 2002 e al n. 47 del
registro ordinanze 2003 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 7, 10, 11, 15, 18, 20, 26, 33, 36 e 48, 1ª serie
speciale, dell'anno 2002 e nn. 3 e 7, 1ª serie speciale,
dell'anno 2003.
Visti l'atto di costituzione del comune di Sassuolo nonche' gli
atti di intervento della Federconsumatori di Bologna e del Presidente
del Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 28 aprile 2004 il giudice
relatore Romano Vaccarella.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza dell'11 dicembre 2001 (r.o. n. 89 del 2002) le
sezioni unite della Corte di cassazione, in sede di regolamento di
giurisdizione proposto da Belfrontizio S.p.a., in un giudizio volto
ad ottenere, in via principale, il risarcimento dei danni
asseritamente patiti dalla societa' a seguito di inadempimento del
comune di Acireale a convenzione di lottizzazione e, in subordine,
l'indennizzo per arricchimento senza causa dell'ente convenuto, hanno
sollevato, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, questione
di legittimita' costituzionale degli artt. 34, commi 1 e 2, e 35,
comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove
disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro
nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie
di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), per eccesso
rispetto alla delega conferita dall'art. 11, comma 4, lettera g),
della legge n. 59 del 1997, nella parte in cui, in materia di
edilizia e di urbanistica, non si limitano ad estendere alle
controversie inerenti a diritti patrimoniali consequenziali la
giurisdizione di legittimita' o esclusiva gia' spettante al giudice
amministrativo, ma istituiscono una nuova figura di giurisdizione
esclusiva e piena con riferimento all'intero ambito delle
controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti
delle amministrazioni pubbliche.
1.1. - In punto di rilevanza, il giudice a quo, ricordato
preliminarmente che parte attrice aveva adito contemporaneamente sia
il Tribunale di Acireale che il Tribunale amministrativo regionale
della Sicilia, assumendo di aver eseguito, da parte sua, le opere di
urbanizzazione alla cui realizzazione si era impegnata e di averle
trasferite al comune, il quale, viceversa, non aveva rilasciato la
concessione edilizia relativa ad un certo lotto, per la pretesa
inefficacia del piano regolatore generale di zona, precisa che la
controversia, avendo ad oggetto il risarcimento del danno per
comportamento della pubblica amministrazione nella fase di attuazione
di un piano di lottizzazione - che e' strumento urbanistico di
dettaglio, concernente l'uso del territorio - va ricondotta
all'art. 34 del decreto legislativo n. 80 del 1998. Evidenzia quindi
che nella fattispecie non trovano applicazione ne' l'art. 11,
comma 5, della legge 7 agosto 1990, n. 241, che riserva al giudice
amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, le controversie
«in materia di formazione, conclusione ed esecuzione» degli accordi
conclusi tra amministrazione procedente e terzi, al fine di
«determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale»,
ne' l'art. 16 della legge 28 gennaio 1977, n. l0, che sancisce la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con riguardo ai
provvedimenti di rilascio o di diniego della concessione, ai
contributi di urbanizzazione e alle sanzioni amministrative: e cio'
in quanto alla disposizione censurata deve essere attribuita, in
ragione della sua specificita' (di norma sulla giurisdizione) e della
sua tendenziale onnicomprensivita' (estensibile anche agli accordi
conclusi in materia urbanistica), efficacia derogatoria, ai fini che
qui interessano, rispetto a tutta la normativa anteriore.
1.2. - Quanto alla non manifesta infondatezza del dubbio
prospettato, la Corte, richiamata la propria, precedente ordinanza
del 9 marzo 2001, rileva che la ratio della legge delega era di
estendere la giurisdizione amministrativa gia' esistente, nelle
materie dell'edilizia, dell'urbanistica e dei servizi pubblici, ai
diritti patrimoniali consequenziali, ivi compreso il risarcimento del
danno, in modo da concentrare davanti a un solo giudice e la fase di
controllo di legittimita' dell'azione amministrativa, e quella della
riparazione per equivalente, cosi' rendendo piena ed effettiva la
tutela del cittadino.
Non a caso - ricorda il collegio rimettente - con riferimento
alla materia dei servizi pubblici, l'art. 33 del decreto legislativo
n. 80 del 1998 e' gia' stato dichiarato incostituzionale per eccesso
di delega (sentenza n. 292 del 2000). Per ragioni analoghe anche gli
artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma l, sembrano esorbitare dall'ambito
della delega: il combinato disposto delle norme citate, infatti,
istituisce una nuova ipotesi di giurisdizione esclusiva e piena che
abbraccia l'intero ambito delle controversie aventi ad oggetto atti,
provvedimenti e comportamenti delle amministrazioni in materia
urbanistica ed edilizia e cioe' un settore suscettivo di tendenziale,
ulteriore estensione, in ragione dell'amplissima definizione della
materia urbanistica (peraltro non compresa nella delega), posto che
questa concerne tutti gli aspetti dell'uso del territorio.
Ne' - argomenta ancora il Supremo Collegio - sulla rilevanza
della questione puo' influire l'entrata in vigore della legge
21 luglio 2000, n. 205, che con l'art. 7 sostituisce l'art. 34
riproducendone il contenuto: la nuova legge invero, in difetto di
espressa previsione in tal senso, non ha efficacia retroattiva ma si
applica solo ai giudizi instaurati successivamente alla sua entrata
in vigore (salvi gli effetti convalidanti per i giudizi gia' pendenti
davanti al giudice amministrativo).
2. - La stessa questione di costituzionalita' e' stata riproposta
dalle sezioni unite con altre due ordinanze, l'una del 21 ottobre e
l'altra del 4 novembre 2002 (rispettivamente, r.o. n. 584 del 2002 e
n. 47 del 2003), entrambe pronunciate in sede di regolamento
preventivo di giurisdizione. Essa e' stata inoltre sollevata dai
Tribunali di Bologna (r.o. n. 97 del 2002), Cassino (r.o. n. 151 del
2002), Modena (r.o. nn. 175 e 176 del 2002), Parma (r.o. n. 216 del
2002) e Forli' (r.o. n. 381 del 2002), nonche', ma nei riguardi del
solo art. 34, dai Tribunali di Verona (r.o. n. 63 del 2002), Vicenza
(r.o. n. 79 del 2002), Melfi (r.o. n. 219 del 2002), Lanusei (r.o.
n. 520 del 2002), Parma (r.o. n. 312 del 2002), Bassano del Grappa
(r.o. n. 341 del 2002) e dalla Corte d'appello di Genova (r.o. n. 310
del 2002).
Le argomentazioni, in punto di rilevanza e di non manifesta
infondatezza, sostanzialmente ricalcano quelle del Supremo Collegio
innanzi esposte, salve le precisazioni che seguono.
2.1. - L'ordinanza delle sezioni unite del 21 ottobre 2002 (r.o.
n. 584 del 2002) e' intervenuta in relazione al giudizio promosso
innanzi al Tribunale di Firenze, con atto di citazione notificato
l'11 novembre 1998, da Sirio Cecchi e Carlo Somigli, al fine di
ottenere il ristoro dei danni da essi subiti a seguito della perdita
del diritto dominicale su alcuni terreni, occupati in via d'urgenza e
irreversibilmente acquisiti per la realizzazione di un'opera
pubblica, da Ferrovie dello Stato S.p.a., quale proprietaria
dell'opera, e da C.I.R. S.r.l., quale capogruppo e mandataria
dell'associazione di imprese concessionaria dei lavori.
2.1.1. - In punto di rilevanza la Corte regolatrice chiarisce che
il convincimento in ordine all'applicabilita' dei commi 1 e 2
dell'art. 34 del decreto legislativo n. 80 del 1998, nella loro
originaria formulazione, non e' scalfito dai rilievi formulati nelle
ordinanze n. 123 del 2002 e n. 340 del 2002, con le quali questa
Corte, in relazione a giudizi instaurati dopo il 30 giugno 1998 e
prima del 10 agosto 2000, ebbe a dichiarare inammissibili le relative
censure, per non essere stata vagliata l'opzione interpretativa
secondo cui l'art. 7 della legge n. 205 del 2000, sostituendo il
testo degli artt. 33, 34 e 35 del decreto legislativo n. 80 del 1998,
non solo avrebbe trasformato la natura delle disposizioni, da legge
in senso materiale a legge in senso formale, cosi' affrancandole dal
vizio di eccesso di delega, ma avrebbe anche disciplinato la
giurisdizione, per i giudizi innanzi indicati, apportando eccezioni
al principio sancito dall'art. 5 cod. proc. civ., attraverso il
mantenimento dell'art. 45, comma 18, del d.lgs. n. 80 del 1998,
relativo alla devoluzione al giudice amministrativo delle
controversie di cui agli artt. 33 e 34, a partire dal 1° luglio 1998.
Richiamato l'iter argomentativo gia' esplicitato nell'ordinanza
n. 12198 del 5 luglio 2002, osservano le sezioni unite che la
«sostituzione» di una norma di regola esprime una vicenda innovativa
con effetti ex nunc, posto che essa non comporta l'eliminazione o la
modificazione ab origine della disposizione sostituita - della quale
viene anzi sottintesa la perdurante validita' fino al momento della
sostituzione - e che nessuna rilevanza puo' attribuirsi alla sua
appartenenza ad un testo normativo del quale non sia modificata la
data di entrata in vigore, trattandosi di elemento logicamente
conciliabile con l'intento di conservare la disposizione sostituita
fino al momento in cui la sostituzione diventa operativa.
2.1.2. - In questo giudizio e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha dedotto l'inammissibilita' per
irrilevanza o l'infondatezza della questione proposta, osservando
come l'opzione interpretativa seguita dalla Suprema Corte, e posta a
fondamento del dubbio di costituzionalita' sollevato, non possa
essere condivisa, dal momento che essa si basa su criteri di ordine
logico, sistematico e storico, laddove l'esegesi delle norme
censurate proposta dalla Corte costituzionale con la declaratoria di
inammissibilita' della questione, contenuta nell'ordinanza n. 123 del
2002, si fonda sul dato letterale, prima regola ermeneutica
applicabile - ad esclusione delle altre, ove conduca a risultati
appaganti - a norma dell'art. 12 delle preleggi.
2.2. - L'ordinanza del 4 novembre 2002 (r.o. n. 47 del 2003) e'
stata pronunciata dalle sezioni unite nel corso di un giudizio
proposto innanzi al Tribunale di Napoli da Maria Rosaria, Vittorio e
Clara Leone che, con atto di citazione notificato il 28 aprile 1999,
hanno chiesto la condanna del comune di Portici al risarcimento dei
danni da essi subiti per essere stati, alcuni terreni di loro
proprieta', occupati dall'ente convenuto in via d'urgenza ed
irreversibilmente impiegati nella realizzazione di opere stradali, in
modo asseritamente illegittimo per l'invalidita' della dichiarazione
di pubblica utilita' e dei successivi atti determinativi
dell'indennita' di esproprio nonche' della relativa accettazione in
sede di cessione volontaria.
2.2.1. - Anche in questo giudizio e' intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha dedotto l'inammissibilita' per
irrilevanza ovvero l'infondatezza della questione proposta sulla base
delle medesime argomentazioni svolte nel giudizio di cui
all'ordinanza n. 584 del 2002 (sub 2.1.2.).
2.3. - Il Tribunale di Verona ha sollevato analoga questione con
ordinanza del 15 settembre 2001 (r.o. n. 63 del 2002), nel corso di
un giudizio promosso da Idelma, Anna Maria, Giovanna, Tiziana e
Beniamino Boscaini nonche' da Marcellina Buzzi, con atto di citazione
notificato il 25 novembre 1999, volto ad ottenere la condanna del
comune di Sona alle restituzioni e/o al risarcimento dei danni
conseguenti all'occupazione e al mancato perfezionamento della
procedura espropriativa di un terreno di loro proprieta'.
2.4. - Il Tribunale di Vicenza, sezione distaccata di Schio, ha
proposto analogo incidente di costituzionalita' con ordinanza del
23 novembre 2001 (r.o. n. 79 del 2002) nel corso di un'azione di
spoglio intentata, con ricorso depositato il 18 giugno 1999, da
Oreste Savegnago nei confronti della Provincia di Vicenza, al fine di
ottenere la reintegrazione nel possesso di porzioni di terreno di sua
proprieta' indebitamente occupate e assoggettate a procedura
espropriativa dall'ente convenuto, in quanto non comprese nello stato
di consistenza e nel relativo decreto di occupazione.
2.4.1. - In punto di rilevanza, osserva il giudice a quo che la
domanda possessoria, originata da un comportamento materiale,
esplicato in assoluta carenza di potere e lesivo dei diritti
soggettivi del ricorrente, deve considerarsi disciplinata
dall'art. 34 del decreto legislativo n. 80 del 1998, atteso che la
nuova giurisdizione esclusiva riguarda «gli atti, i provvedimenti e i
comportamenti in materia urbanistica ed edilizia», e che nella
materia urbanistica rientrano tutti gli aspetti dell'uso del
territorio, come ripetutamente affermato dal Supremo Collegio.
2.5. - L'ordinanza di rimessione del Tribunale di Bologna del
6 dicembre 2001 (r.o. n. 97 del 2002) e' intervenuta nel corso di un
procedimento di reclamo ex art. 669-terdecies cod. proc. civ..
La domanda cautelare, proposta con ricorso depositato il
28 febbraio 2000, era volta ad ottenere, a tutela del diritto alla
salute dei cittadini, la condanna in via d'urgenza
dell'amministrazione comunale all'adozione di misure di disciplina
del traffico sul territorio comunale, rispettose delle prescrizioni
contenute nel d.m. 21 aprile 1999, n. 163 e nella legge 26 ottobre
1995, n. 447.
2.5.1. - In punto di rilevanza, osserva il rimettente che
l'applicabilita' dell'art. 34 alla controversia sottoposta al suo
esame deriva dall'ampiezza della nozione di materia urbanistica,
nella quale, secondo i consolidati orientamenti del Supremo Collegio,
sono ricompresi tutti gli usi del territorio, nessuno escluso, e
quindi «da un lato, la disciplina normativa e/o pianificatoria
proveniente dalla p.a; dall'altro, aspetti di utilizzazione concreta
del territorio da parte della p.a.».
2.5.2. - In questo giudizio e' intervenuta la Federconsumatori di
Bologna - associazione provinciale autonoma e democratica di
consumatori e utenti - che ha sostenuto l'inammissibilita' della
sollevata questione.
Dedotto che il petitum dell'azione cautelare proposta e' il c.d.
bene della vita, mentre la causa petendi e' il mancato rispetto, da
parte dell'amministrazione comunale, dei limiti previsti dalla
legislazione nazionale e comunitaria in materia di inquinamento
atmosferico, sostiene l'interveniente che competente a conoscerne e'
il giudice ordinario, in quanto giudice «naturale» in materia di
tutela del diritto alla salute e all'ambiente salubre e integro,
laddove nessuna attinenza ha l'incoato giudizio con la materia del
traffico e conseguentemente con l'uso del territorio.
Afferma poi che in ogni caso, essendo stato depositato il ricorso
il 28 febbraio 2000, e quindi in epoca anteriore all'entrata in
vigore della legge n. 205 del 2000, dovrebbe farsi applicazione, ove
fosse vero l'assunto del rimettente, degli artt. 33 e 34 del decreto
legislativo n. 80 del 1998. Tali norme sono tuttavia venute meno, la
prima, perche' dichiarata costituzionalmente illegittima per eccesso
di delega, e, la seconda, per il principio dell'invalidita'
consequenziale.
2.6. - Il Tribunale di Cassino, sezione distaccata di Sora, ha
sollevato la questione di costituzionalita' con ordinanza del
15 febbraio 2002 (r.o. n. 151 del 2002), pronunciata nel corso di una
causa civile iniziata, il 1° febbraio 2000, da Lamesi Giovanni contro
l'amministrazione provinciale di Frosinone, al fine di ottenere la
dichiarazione di illegittimita' dell'occupazione nonche' il
risarcimento dei danni conseguenti all'irreversibile trasformazione
di un fondo di proprieta' dell'attore, destinato dall'ente convenuto
alla realizzazione di un ponte e di una variante alla strada
provinciale.
2.7. - Il Tribunale di Modena, sezione distaccata di Sassuolo, in
sede di decisione di due distinti processi civili di primo grado,
aventi ad oggetto la richiesta di risarcimento dei danni conseguiti
al perfezionamento di altrettante fattispecie di accessione invertita
di terreni, ha formulato il dubbio di legittimita' costituzionale
degli artt. 34 e 35 del decreto legislativo n. 80 del 1998 con due
ordinanze, depositate entrambe il 14 febbraio 2002 (r.o. n. 175 e
n. 176 del 2002).
In punto di fatto, il giudice rimettente riferisce che vari
privati, con separati atti di citazione in data 21 febbraio 2000,
avevano convenuto in giudizio il comune di Sassuolo e le societa'
UNI.CA.PRO s.c.r.l., A.B.I.T. COOP s.c.r.l., C.M.E. s.r.l.,
Cooperativa Edilizia Case Popolari s.c.r.l., Societa' di Costruzioni
s.c.r.l. nonche' l'I.A.C.P. - Istituto Autonomo Case Popolari - della
Provincia di Modena, al fine di sentirli condannare al risarcimento
del danno derivato dall'accessione invertita maturata a seguito della
illegittima occupazione ed irreversibile trasformazione di un terreno
nell'ambito di un piano per l'edilizia residenziale pubblica
(comparto PEEP), in relazione al quale il comune di Sassuolo aveva
ceduto il diritto di superficie ai convenuti. Questi, costituitisi in
giudizio, avevano tra le altre cose eccepito preliminarmente il
difetto di giurisdizione del giudice adito, in ordine al quale il
Tribunale ha sollevato le questioni innanzi alla Corte
costituzionale.
2.7.1. - Si e' costituito, fuori termine in entrambi i giudizi,
il comune di Sassuolo il quale ha concluso affinche' sia dichiarata
l'irrilevanza e, in subordine, l'infondatezza del dubbio di
costituzionalita' prospettato dal Tribunale di Modena.
A tale fine, ha sostenuto che la rilevanza della questione de qua
sarebbe venuta meno per effetto della entrata in vigore della legge
n. 205 del 2000 che ha riprodotto, sostituendoli nell'immutato
contesto normativo del 1998, gli articoli denunciati, con l'intento
riconoscibile di non innovare le disposizioni ivi contenute, ma
piuttosto di riconfermarne la validita', come si evince dall'utilizzo
del termine «sostituisce»; sarebbe stata cosi' attribuita all'art. 34
«una doppia legittimazione, sostanziale e formale, sotto il profilo
della fonte normativa». In ogni caso, poi, la modifica in parola
avrebbe lasciato integro il dettato dell'art. 45, comma 18, del
decreto legislativo n. 80 del 1998 (rimasto immutato anche dopo la
sentenza n. 292 del 2000 di questa Corte), a tenore del quale «le
controversie di cui agli articoli 33 e 34 del presente decreto sono
devolute al giudice amministrativo a partire dal 1 luglio 1998. Resta
ferma la giurisdizione prevista dalle norme attualmente in vigore per
i giudizi pendenti alla data del 30 giugno 1998»: cio' che dovrebbe
indurre, ad opinione del comparente, a ritenere l'efficacia
retroattiva ed in parte sanante della legge n. 205 del 2000, secondo
l'assioma per cui «la volonta' di novare la fonte normativa di un
precetto gia' pienamente efficace nell'ordinamento interno, ancorche'
sospettato di illegittimita' costituzionale, potrebbe essere
interpretata come precisa scelta di estendere l'efficacia della norma
a tutte le ipotesi gia' contemplate nel vecchio e mai modificato
art. 45, comma 18, del decreto legislativo n. 80 del 1998».
Una diversa interpretazione dell'efficacia nel tempo delle norme
sopravvenute sarebbe, dunque, secondo l'Ente, contraria al legittimo
affidamento delle parti nello svolgimento del giudizio secondo le
regole vigenti all'epoca del compimento degli atti processuali, alla
stregua delle argomentazioni svolte dal giudice delle leggi nella
sentenza n. 525 del 2000.
2.8. - L'ordinanza di rimessione del 1° marzo 2002 del Tribunale
di Parma, sezione distaccata di Fidenza (r.o. n. 216 del 2002), e'
intervenuta nel corso di un processo civile di primo grado, avente ad
oggetto la condanna del comune di Salsomaggiore Terme ad adempiere
all'obbligo, assunto con convenzione ex art. 35 della legge
22 ottobre 1971, n. 865, di realizzare una strada di accesso ad un
condominio sito nel territorio comunale. In punto di fatto, il
giudice a quo riferisce che un privato avente causa dall'Impresa
Edile Ferrari Renato - concessionaria del diritto di superficie su un
lotto di terreno sito nel comune di Salsomaggiore Terme - aveva
evocato in giudizio, con atto di citazione notificato l'11 agosto
1999, il predetto comune al fine di sentirlo condannare: 1) ex
art. 1453 cod. civ., all'adempimento dell'obbligo di realizzare una
strada d'accesso alla via pubblica del fabbricato ad uso civile
abitazione, frattanto realizzato sul terreno, per il quale l'ente
territoriale aveva concesso diritto di superficie ad aedificandum
alla Impresa Edile Ferrari Renato, con convenzione stipulata, ai
sensi dell'art. 35 della legge n. 865 del 1971, per atto pubblico del
3 marzo 1982; 2) al risarcimento dei danni derivati e derivandi
all'attore a causa dell'inadempimento o a causa dell'eventuale,
accertata impossibilita' definitiva di adempiere agli obblighi
sanciti nella richiamata convenzione.
Ha anche precisato il rimettente che l'ente convenuto,
costituitosi in giudizio, aveva pregiudizialmente eccepito il difetto
di giurisdizione del giudice ordinario e, subordinatamente, il
difetto di legittimazione attiva e l'infondatezza nel merito della
pretesa.
2.9. - L'ordinanza di rimessione del 27 febbraio 2002 del
Tribunale di Melfi (r.o. n. 219 del 2002) e' stata pronunciata nel
corso di un processo civile avviato con atto di citazione, notificato
il 28 dicembre 1998, per la condanna del comune di Rionero in Vulture
al risarcimento del danno conseguente all'avvenuta occupazione
illegittima e successiva accessione invertita di un terreno.
2.10. - L'ordinanza di rimessione del 22 aprile 2002 della Corte
d'appello di Genova (r.o. n. 310 del 2002) e' stata emessa in sede di
decisione di un processo civile di appello intrapreso dal comune di
Genova nei confronti delle cooperative edilizie a responsabilita'
limitata Shelley, Iris III e Solar che lo avevano citato in giudizio
in primo grado per farsi risarcire il danno loro asseritamente
cagionato dall'inerzia dell'amministrazione nell'approvazione del
progetto di piano particolareggiato del Rio Penego, da esse
presentato nel luglio 1995 e poi diventato giuridicamente impossibile
a seguito di variazione ed approvazione del piano regolatore
generale, con conseguente vanificazione delle potenzialita'
edificatorie dei suoli.
Il rimettente riferisce che il giudice di primo grado aveva
espressamente affermato la propria giurisdizione, ritenendo che
l'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, ratione temporis applicabile
nella sua formulazione originaria al caso dedotto in giudizio,
facesse riferimento, per delineare la giurisdizione amministrativa
esclusiva in materia di edilizia e urbanistica, ai soli comportamenti
della pubblica amministrazione normativamente rilevanti sotto il
profilo della idoneita' a dar luogo ad un atto tacito (silenzio
assenso o rifiuto), con esclusione quindi di ogni altro comportamento
non tipizzato, come quello, consistito in un'omissione valutabile ai
sensi dell'art. 2043 cod. civ., realizzatosi nella fattispecie.
Non condividendo tale ricostruzione, priva, a suo dire, di
qualsivoglia «aggancio interpretativo», il giudice a quo considera la
questione rilevante per le ricadute che essa avrebbe sulla
regolamentazione del riparto di giurisdizione, con riguardo alla
causa da decidere.
2.11. - L'ordinanza di rimessione del 1° marzo 2002 del Tribunale
di Parma, sezione distaccata di Fidenza (r.o. n. 312 del 2002), e'
stata pronunciata nel corso di un giudizio civile promosso da
Pincolini & C. s.r.l. nei confronti del comune di Fidenza e di Renato
Ferrari, con atto di citazione notificato, rispettivamente, il 27 e
il 30 giugno 2000, al fine di ottenere la condanna del primo al
pagamento del corrispettivo dovuto per opere di urbanizzazione
eseguite, su diretta richiesta dell'ente medesimo (e sulla base di un
contratto di appalto stipulato con Renato Ferrari, originariamente
obbligato alla loro esecuzione), in eccedenza rispetto a quelle
previste nel piano particolareggiato di iniziativa privata,
costituente strumento urbanistico di dettaglio dell'uso del
territorio.
2.12. - L'ordinanza di rimessione del 23 luglio 2001 del
Tribunale di Bassano del Grappa (r.o. n. 341 del 2002) e' stata
emessa in sede di decisione di un processo civile di primo grado,
intrapreso da Bassa Giuseppe, Polon Luigino, Buratto Giovanni,
Golfetto Guido e Comparin Giorgio nei confronti del comune di Gallio
e della societa' La Malga Due s.a.s., con atto di citazione
notificato il 15 e 16 settembre 1999.
In punto di fatto, il rimettente riferisce che gli attori,
proprietari di appartamenti compresi in complessi edilizi
condominiali, ubicati in un'area del comune di Gallio oggetto di
piano di lottizzazione e di relativa convenzione di lottizzazione
intercorsa tra l'ente territoriale e la s.p.a. La Malga, avevano
convenuto in giudizio, a seguito del fallimento di quest'ultima e
della cessione con decreto del giudice delegato delle quote dei
terreni comuni, compresi nell'area lottizzata, alla s.a.s. La Malga
Due, sia il comune che la cessionaria per sentir dichiarare la
nullita' - e comunque l'inefficacia nei loro confronti - della nuova
convenzione stipulata dalla societa' La Malga Due con il comune
(comprendente sostanziali modificazioni dell'originario assetto
dell'area previsto dallo strumento urbanistico esecutivo) e per
sentire inoltre accertare l'insussistenza di qualsivoglia diritto
della societa' La Malga Due a realizzare sull'area comune nuove
costruzioni, con la condanna della stessa alla riduzione in pristino
dei luoghi.
Il giudice a quo riferisce che il comune di Gallio si era difeso
eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva ed invocando
una declaratoria di inammissibilita' della domanda siccome proposta
nei confronti della pubblica amministrazione per estinguere un
rapporto instaurato dalla stessa nell'esercizio dei suoi poteri
autoritativi in materia urbanistica, mentre la s.a.s. La Malga Due
aveva eccepito pregiudizialmente la carenza di giurisdizione in
capo al giudice adito, stante il disposto dell'art. 34 del d.lgs.
n. 80 del 1998.
In punto di rilevanza, il Tribunale rimettente osserva che gli
attori fanno valere pretese «le quali, inevitabilmente,
interferiscono nelle scelte di pianificazione edilizia compiute
dall'ente territoriale nell'esercizio dei suoi poteri in materia»,
posto che esplicitamente il comune di Gallio ha rivelato di
considerare tuttora vigente lo strumento urbanistico esecutivo, al
punto da qualificare la seconda convenzione come integrazione di
quella originaria e «cosi', manifestamente, mostrando di avvalersi
del potere previsto dall'art. 28, comma quinto, della legge n. 1150
del 1942 (come sostituito dall'art. 8 della legge n. 765 del 1967)».
2.13. - L'ordinanza di rimessione del 4 giugno 2002 del Tribunale
di Forli', sezione distaccata di Cesena (r.o. n. 381 del 2002), e'
stata pronunciata nel corso di un procedimento cautelare, proposto
con ricorso depositato il giorno 8 marzo 2002.
In punto di rilevanza osserva il giudice a quo che la
controversia ha ad oggetto atti e comportamenti della pubblica
amministrazione in materia urbanistica, «trattandosi di demolire un
capannone abusivo, in forza di pregressi provvedimenti
amministrativi, ritenuti definitivi». Di modo che essa non puo'
essere decisa indipendentemente dalla risoluzione della sollevata
questione di costituzionalita'.
2.14. - L'ordinanza di rimessione del 1° agosto 2002 del
Tribunale di Lanusei (r.o. n. 520 del 2002) e' stata pronunciata nel
corso di un processo civile di primo grado, intrapreso da Mario e
Attilio Lai nonche' da Maria Antonietta, Sebastiano, Giovanni e
Pietro Alberto Maccioni nei confronti del comune di Tortoli', con
atto di citazione notificato il 20 dicembre 1999, al fine di ottenere
il risarcimento del danno da occupazione acquisitiva di un terreno,
di proprieta' degli attori, irreversibilmente trasformato e destinato
dal convenuto ad opera pubblica.
2.14.1. - In questo giudizio e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha dedotto l'inammissibilita' della
questione proposta per insufficiente motivazione sulla rilevanza, non
avendo il rimettente adeguatamente motivato in ordine alla
irretroattivita' dell'art. 7 della legge n. 205 del 2000.
Considerato in diritto
1. - I giudizi, ponendo questioni sostanzialmente identiche
relativamente alle stesse norme, devono essere riuniti.
2. - Le questioni poste dalle ordinanze n. 89 del 2002, n. 97 del
2002, e n. 381 del 2002 sono inammissibili: la prima perche', avendo
la Corte rimettente precisato che la controversia sottopostale
spetterebbe comunque alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo (ex art. 11, comma 5, della legge 7 agosto 1990,
n. 241 ovvero ex art. 16 della legge 28 gennaio 1977, n. 10), e'
palese l'irrilevanza della questione nel giudizio a quo; la seconda
per l'evidente, e percio' stesso assorbente, improponibilita' della
domanda in relazione alla quale si porrebbe la questione di
giurisdizione; la terza perche' il giudizio a quo e' stato proposto
(8 marzo 2002) nella vigenza dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998,
come sostituito dall'art. 7, lettera b), della legge 21 luglio 2000,
n. 205.
3. - Le ordinanze di rimessione pongono, relativamente
all'art. 34, commi 1 e 2, del decreto legislativo n. 80 del 1998,
questioni sostanzialmente identiche a quelle che questa Corte ha gia'
esaminato con riguardo all'art. 33 del medesimo decreto legislativo:
entrambe le norme, infatti, rinvengono la loro fonte nella delega
conferita dall'art. 11, comma 4, lettera g), della legge 15 marzo
1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e
compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica
amministrazione e per la semplificazione amministrativa), affinche'
il Governo, contestualmente alla devoluzione al giudice ordinario
delle controversie sulla gran parte dei rapporti di lavoro dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni, prevedesse «la estensione
della giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie
aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese
quelle relative al risarcimento del danno, in materia edilizia,
urbanistica e di servizi pubblici».
3.1. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito l'inammissibilita'
delle questioni in quanto - come questa Corte aveva suggerito di
considerare con le ordinanze n. 123 e n. 340 del 2002 - anche le
controversie proposte anteriormente al 10 agosto 2000 - data di
entrata in vigore della legge n. 205 del 2000 - dovevano ritenersi
governate dall'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, come sostituito
dall'art. 7, lettera b), della legge n. 205 del 2000, dal momento che
la conservazione dell'art. 45, comma 18, del d.lgs. n. 80 del 1998 -
in forza del quale erano devolute al giudice amministrativo le
controversie di cui agli artt. 33 e 34 proposte a partire dal
1 luglio 1998 - sancirebbe una deroga al principio di cui all'art. 5
cod. proc. civ; sicche' ex tunc la disciplina della giurisdizione si
fonderebbe non piu' su una legge (solo) in senso materiale ma anche
su una legge in senso formale.
L'eccezione non puo' essere accolta, in quanto i giudici
rimettenti hanno ampiamente, e non implausibilmente, esposto le
ragioni per le quali ritengono di non condividere l'opzione
interpretativa la cui valutazione era stata suggerita da questa
Corte; e cio' e' sufficiente (cfr. sentenza n. 470 del 2002) perche'
le questioni poste dai rimettenti debbano essere esaminate nel
merito.
3.2. - In relazione al principio fissato nell'art. 11, comma 4,
lettera g), della legge delega n. 59 del 1997, questa Corte ha
osservato nella sentenza n. 292 del 2000 - e non puo' qui che
ribadire - come dai lavori parlamentari emerga chiaramente che «in
primo luogo il legislatore delegante intendeva rendere piena ed
effettiva la tutela del cittadino nei confronti della pubblica
amministrazione, concentrando innanzi al giudice amministrativo -
nell'esercizio della giurisdizione, sia di legittimita' che
esclusiva, di cui era gia' titolare in materia di edilizia,
urbanistica e servizi pubblici - non solo la fase del controllo di
legittimita' dell'azione amministrativa, ma anche (ove configurabile)
quella della riparazione per equivalente, ossia il risarcimento del
danno, evitando per esso la necessita' di instaurare un successivo e
separato giudizio innanzi al giudice ordinario. In secondo luogo la
delega intendeva perseguire tale risultato senza ampliare nelle
suddette tre materie l'ambito delle esistenti giurisdizioni
esclusive. Per due volte infatti fu formulata la proposta di delegare
il Governo a trasferire le tre materie in questione alla
giurisdizione amministrativa esclusiva, ed entrambe le volte essa non
ebbe seguito, onde fu approvato definitivamente un testo che di
giurisdizione esclusiva non parla».
Ne discende, cosi' come si e' statuito in ordine all'art. 33 del
d.lgs. n. 80 del 1998, che anche riguardo alla materia edilizia ed
urbanistica il legislatore delegante ha affidato al Governo non gia'
il compito di ampliare l'ambito della giurisdizione esclusiva, bensi'
quello di estendere «la giurisdizione amministrativa esistente, tanto
di legittimita' che esclusiva»; sicche' soltanto «i diritti
patrimoniali consequenziali, in essi compreso il risarcimento del
danno, erano l'oggetto (normativamente individuato) di tale
estensione» (sentenza n. 292 del 2000).
Di qui l'illegittimita' costituzionale dell'art. 34, commi 1 e 2,
del decreto legislativo n. 80 del 1998 nella parte in cui, eccedendo
dai limiti della delega, ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo tutta la materia dell'edilizia e
dell'urbanistica, e non si e' limitato ad estendere la giurisdizione
amministrativa - nei limiti in cui essa, in base alla disciplina
vigente, gia' conosceva di quella materia, sia a titolo di
legittimita' che in via esclusiva - alle controversie concernenti i
diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al
risarcimento del danno.
3.3. - La dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'art. 34, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 80 del 1998 comporta la
necessita' di interpretare l'art. 35 - censurato in alcune ordinanze
in connessione con l'art. 34 - nel senso che il potere di riconoscere
i diritti patrimoniali consequenziali, ivi incluso il risarcimento
del danno, e' limitato alle sole ipotesi in cui il giudice
amministrativo era gia' munito di giurisdizione, tanto di
legittimita' quanto esclusiva.