Ricorso della Regione Campania, in persona del presidente della
giunta regionale pro tempore, on. Antonio Bassolino, rappresentato e
difeso, giusta mandato a margine ed in virtu' delle deliberazioni
della giunta regionaIe n. 1469 del 23 luglio 2004 e n. 1597 del 20
agosto 2004, dall'avv. Vincenzo Baroni dell'Avvocatura regionale e
dal prof avv. Vincenzo Cocozza, insieme e con i quali elett. te
domicilia in Roma, presso l'Ufficio di Rappresentanza deIla Regione
Campania alla via Poli n. 29;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore; in relazione alla
deliberazione del Consiglio dei ministri in data 14 maggio 2004 e al
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14 maggio 2004,
recante «Determinazione delle quote previste dall'art. 2, comma 4,
del decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56 - anno 2002»,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale n. 179 del 2
agosto 2004.
F a t t o
1. - In data 2 agosto 2004 e' stato pubblicato il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 14 maggio 2004, recante
«Determinazione delle quote previste dall'art. 2, comma 4, del
decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56 - anno 2002», con cui il
Governo ha proceduto alla distribuzione delle risorse del Fondo
perequativo nazionale senza la prevista intesa con le regioni, con un
atto illegittimo, anche per incompetenza, e sulla base di criteri che
si rivelano gravemente lesivi per gli equilibri finanziari della
regione e contrastanti con l'art. 119, comma 3, della Costituzione.
La questione si mostra, invero, peculiare, avuto riguardo ai
rapporti (anche temporali) fra l'atto avente forza di legge che fonda
l'intervento del decreto impugnato e di cui questo costituisce
attuazione, il nuovo disegno costituzionale dell'autonomia - in
particolare quella finanziaria - regionale introdotto dalla legge
cost. n. 3/2001 e il decreto medesimo.
Ai fini di una piu' completa e chiara visione degli elementi di
illegittimita' e', dunque, opportuno procedere preliminarmente ad una
seppur sintetica ricostruzione normativa, tenendo conto dei tempi e
dei rapporti reciproci fra le fonti.
2. - In data 13 maggio 1999, e' stata approvata la legge n. 133
in materia di perequazione, razionalizzazione e federalismo
regionale.
L'art. 10 di detta legge ha delegato il Governo ad approvare
decreti legislativi aventi ad oggetto il finanziamento alle regioni a
statuto ordinario e l'adozione di meccanismi perequativi fondati su
alcuni principi e criteri direttivi. In particolare, il legislatore
ha inteso individuare un nuovo sistema perequativo della finanza
pubblica, attraverso il superamento del vecchio criterio fondato
sulla spesa storica e l'introduzione di un sistema di distribuzione
delle risorse basato su precisi elementi di calcolo.
La lettera d) dell'art. 10 ha, in tale direzione; stabilito che i
relativi decreti avrebbero dovuto prevedere meccanismi perequativi in
funzione della capacita' fiscale, della capacita' di recupero
dell'evasione fiscale e' dei fabbisogni sanitari.
Lo stesso legislatore, pero', ha avuto cura di porre un limite
generale alle nuove modalita' di ripartizione delle risorse
finanziarie, al fine di calibrare e governare gli effetti di maggior
rigore conseguenti all'applicazione del nuovo sistema.
Cosi' l'ulteriore direttiva del legislatore e' stata nel senso
«di consentire a tutte le Regioni a statuto ordinario di svolgere le
proprie funzioni e di erogare i servizi di loro competenza a livelli
essenziali ed uniformi su tutto il territorio nazionale; tenendo
conto delle capacita' fiscali insufficienti a far conseguire tali
condizioni e della esigenza di superare gli squilibri socio-economici
territoriali» (art. 10, lett. d).
3. - In data 18 febbraio 2000, il Governo, in attuazione della
delega, ha approvato il decreto legislativo n. 56 recante
«Disposizioni in materia di federalismo fiscale a norma dell'art. 10
legge 14 maggio 1999, n. 133.».
L'art. 7 di detto decreto ha, in particolare, dato attuazione
alle lett. c) e d) dell'art. 10 della legge delega ed ha disposto che
la determinazione delle quote di cui all'art. 2, comma 4, lettera d)
(ossia le somme da erogare a ciascuna regione da parte del Ministero
del tesoro, del bilancio e della programmazione economica), sarebbe
avvenuta, non piu' sulla base della spesa storica ma, sulla base dei
diversi criteri della capacita' fiscale e del fabbisogno sanitario
come previsto dalla legge di delega, ed anche su ulteriori parametri
riferiti alla popolazione residente e alla dimensione geografica
(pero' non previsti dal Parlamento).
Il comma 2 dello stesso art. 7 ha, poi, precisato che le quote
«sono fissate in modo tale da assicurare la copertura del fabbisogno
sanitario alle Regioni con insufficiente capacita' fiscale».
L'art. 2, comma 4, ha previsto, per la determinazione delle
quote, un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da
approvare previa intesa con le regioni.
Successivamente, come e' noto, e' intervenuta la legge
costituzionale n. 3/2001 che, nel riformare anche l'autonomia
finanziaria delle Regioni, ha previsto risorse autonome, tributi ed
entrate proprie nonche' compartecipazioni al gettito dei tributi
erariali riferibili al territorio nazionale.
Il novellato art. 119 Cost. ha imposto allo Stato l'istituzione
di un fondo perequativo funzionale ai «territori con, minore
capacita' fiscale per abitante» (comma 3).
Il legislatore costituzionale ha, pertanto, individuato un
preciso parametro con il quale effettuare la giusta e ragionevole
distribuzione delle risorse ai fini di solidarieta' interregionale.
Parametro con il quale collidono, evidentemente, i diversi e
ulteriori criteri (quali quelli individuati dal decreto legislativo,
prima citato) per la determinazione delle, quote del Fondo e che
compromettono il fine cosi' chiaramente espresso dalla disposizione
costituzionale.
Come si dira' la specifica attuazione del decreto legislativo
effettuata dal d.P.C.m. oggetto del presente conflitto conferma in
concreto tale dato.
4. - Essendosi cosi' venuta a configurare la successione delle
fonti di disciplina, le Regioni hanno rappresentato che non vi era la
possibilita' per il Governo di procedere seguendo le previsioni di un
decreto legislativo non piu' conforme a Costituzione.
Cosi', nella seduta della Conferenza Stato-regioni in data 10
luglio 2003, convocata per la necessaria intesa sui contenuti del
d.P.C.m., ai sensi dell'art. 2, comma 4, d.lgs. n. 56/2000, venivano
segnalate le perverse conseguenze della applicazione concreta degli
indicati criteri legali e si chiedeva, pertanto, un deciso intervento
di modifica da parte del Governo sia dello schema di d.P.C.m. sia, se
necessario, dello stesso decreto - «legislativo, non piu' conforme al
parametro costituzionale vigente.
Stante questa esigenza insuperabile, non veniva, come ovvio,
raggiunta l'intesa, in attesa delle conseguenti determinazioni.
Seguivano, cosi', contatti informali con il Governo centrale che
mostrava in piu' occasioni, per di piu', di condividere le
osservazioni sollevate dalle Regioni e di voler, per questo,
provvedere alle necessarie modifiche.
Sennonehe', in data 2 agosto 2004, a distanza di piu' di un anno
dalla indicata riunione della Conferenza, in assenza di intesa, il
decreto e' stato pubblicato nella sua originaria (e contestata)
stesura, in base ai criteri del d.lgs. n. 56/2000.
Nel decreto e' citata la delibera del Consiglio dei ministri in
data 14 maggio 2004 con la quale sarebbe stata superata l'intesa
stessa.
L'aver proceduto in maniera illegittima ad approvare la
disciplina senza intesa e senza validamente superare l'obbligo della
stessa origina il presente conflitto di attribuzione. Ed il
provvedimento, nella sua palese illegittimita', per i suoi contenuti
finanziari comportanti insostenibili squilibri socio-economici e di
bilancio ed incidenti fortemente sulla capacita' della Regione di
svolgere le proprie funzioni e di garantire i livelli essenziali di
servizi e prestazioni, lede gravemente la sfera di autonomia
regionale costituzionalmente garantita. Se ne chiede, pertanto,
l'annullamento alla stregua delle seguenti considerazioni in
D i r i t t o
1. - Violazione dell'art. 119 cost. Violazione dell'art. 117
cost. e della autonomia regionale. Violazione del principio di leale
cooperazione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 7
d.lgs. 18 febbraio 2000, n. 56. Violazione e falsa applicazione
dell'art. 3 d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281. Incompetenza.
Come ricordato in fatto, il provvedimento oggetto del presente
ricorso applica criteri di ripartizione del Fondo perequativo in
contrasto con il nuovo sistema introdotto dalla legge cost.
n. 3/2001, e riferiti ad una disciplina legislativa approvata prima
della riforma costituzionale.
La nuova previsione costituzionale individua come unico criterio
di ripartizione del fondo perequativo quello della capacita' fiscale
per abitante. Ne' sarebbe ammissibile sostenere che tale
individuazione di un unico criterio come parametro, sia integrabile
da ulteriori elementi. Perche', con tutta evidenza, in tal maniera
l'autonomia sarebbe vanificata.
La scelta e' stata evidentemente dettata nella prospettiva di
equilibri finanziari (e sociali) determinati, rispetto ai quali
l'introduzione di differenti ed ulteriori variabili ne
vanificherebbero l'efficacia e la conseguente ratio normativa.
In altri termini, con il terzo comma, il legislatore
costituzionale non si e' limitato ad individuare direttive, ma ha
compiuto precise scelte di solidarieta' sociale interregionali, in un
certo qual modo «quantificando» a monte la compensazione dovuta alle
Regioni in difficolta' economica e fiscale in virtu' del sistema
introdotto dal novellato art. 119, sottraendolo a politiche ordinarie
che ne compromettano il punto di equilibrio individuato attraverso
l'inserimento di criteri ulteriori, non riferibili alla «capacita'
fiscale.».
Si e', dunque, di fronte ad una questione in cul vi e' un
rapporto tra le fonti del tutto peculiare.
Si riscontra, infatti, una legge (e un decreto legislativo)
approvata in vigenza di altro sistema finanziario, che e', pero', in
contrasto (come si e' visto) con una norma costituzionale
sopravvenuta.
E' rilevante, ai nostri fini, il tipo di formulazione del terzo
comma dell'art 119 Cost.
Come detto, questa si caratterizza per la natura immediatamente
precettiva della norma, laddove non si limita ad indicare
esclusivamente un obiettivo di solidarieta' (dunque un programma che
necessita di attuazione), ma ne fissa le modalita' attuative proprio
attraverso la specificazione dei criteri su cui fondare l'intervento
statale di ridistribuzione delle risorse.
Cio' rende la norma, da una parte, sufficientemente dettagliata
e, dunque, immediatamente applicabile (secondo il tradizionale
orientamento della Corte Costituzionale); dall'altra, in diretto e
specifico contrasto con la legge ordinaria precedentemente approvata,
con la conseguenza che quest'ultima deve intendersi abrogata.
Comunque, ed a prescindere dalla condivisibilita' di tale ultima
conclusione, non vi e' dubbio che e' incontestabile il diritto delle
Regioni a pretendere una attuazione conforme a Costituzione.
Tutto cio' e' di assoluto rilievo per svolgere qualche
considerazione sulla rilevanza dell'intesa quale passaggio
insuperabile per provvedere.
Come si e' detto, l'art. 2 del d.lgs. n. 56/2000 prevede, al
comma 4, che le somme da erogare a ciascuna Regione siano stabilite
con «decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta
del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica, sentito il Ministro della sanita', d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato e le Regioni e le
Province autonome di Trento e Bolzano».
Pur con tale preciso obbligo fissato in via legislativa e pur
essendovi una situazione quale quella appena descritta, e' stato
adottato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che
fissa le quote in assenza di intesa (nonostante le precise
osservazioni da parte delle Regioni, peraltro condivise informalmente
dai rappresentanti del Governo, in ordine alla illegittimita' ed
irragionevolezza dei contenuti) e senza motivare sulla scelta
effettuata.
Dalla sintetica ricostruzione gia' si evincono numerose
illegittimita':
a) L'art. 2 del d.lgs. n. 56/2000 impone l'intesa con le
regioni e questa non e' stata raggiunta, e, in verita', il Governo
non ha mostrato la volonta' di raggiungerla; pur essendo state
validamente rappresentate le ragioni che la impedivano.
Codesta ecc.ma Corte ha gia' chiarito come l'intesa rappresenti
uno strumento essenziale per assicurare l'attuazione del principio di
leale cooperazione. Strumento che si esplica in una paritaria
codeterminazione del contenuto dell'atto sottoposto all'intesa,
prodotto di un accordo, appunto, e, quindi, di una negoziazione
diretta fra il soggetto cui la decisione e' giuridicamente imputata e
quello la cui volonta' deve concorrere alla decisione stessa (Corte
cost. sent. nn. 21/1991; 351/1991; 116/1994).
Vi e', infatti, una specifica ed insuperabile esigenza di
preservare il principio di leale cooperazione, in un sistema che
porta inevitabilmente ad una sovrapposizione di competenze ed
interessi da preservare, in cui, fra l'altro, l'elemento finanziario
costituisce un dato di effettivita' per l'esercizi, delle, rispettive
attribuzioni.
Ne consegue che l'«intesa» e' da realizzare e ricercare sempre e
nell'effettivita' «laddove occorra, attraverso reiterate trattative
volte a superare le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un
accordo» (Corte cost. sent. 27/2004), perche', diversamente, vi puo'
essere un declassamento dell'attivita' di codeterminazione connessa
all`intesa in una mera attivita' consultiva non vincolante» (Corte
cost. sent. n. 27/2004; ed anche nn. 303/2004 e 6/2004).
In tal senso il comportamento descritto del Governo si e',
sostanzialmente, posto in. collisione con tale principio
costituzionale, svuotandolo interamente del suo contenuto di garanzia
delle prerogative regionali.
b) Ancora, l'art. 3 del d.lgs. 281/1997, relativo alla
definizione delle attribuzioni della Conferenza Stato-Regioni,
prevede che laddove la legge imponga - come nel caso di specie - per
l'adozione dei provvedimenti, l'intesa fra Stato e Regioni, il
mancato raggiungimento della stessa e' superabile esclusivamente
attraverso un provvedimento direttamente imputabile (sostanzialmente
e formalmente) al Consiglio dei ministri.
Dispone, infatti, il terzo comma che, quando un'intesa
espressamente prevista dalla legge non e' raggiunta «il Consiglio dei
ministri provvede con deliberazione motivata». Viene, cioe' affidato
all'organo collegiale l'esercizio di un potere non piu' esercitabile
da altro organo.
Ebbene, come ricordato, nonostante la mancata intesa, e' stato
adottato un d.P.C.m., ossia un provvedimento del Presidente del
Consiglio dei Ministri che, a questo punto, e' organo incompetente a
provvedere.
Sotto questo profilo il d.P.C.m., richiama la delibera del
Consiglio dei ministri, ma non e' dato cogliere il rapporto fra i due
atti.
E che non sia un dato meramente formale (che comunque ha tutta la
sua rilevanza) lo dimostra quanto appresso sub c);
c) L'art. 3 d.lgs. n. 281/1997 impone una specifica
motivazione per superare l'intesa.
C.1) Questa non e' contenuta nell'atto che provvede, ossia il
d.P.C.m. neanche per relationem.
Il d.P.C.m., invero, fa riferimento alla delibera motivata del
Consiglio dei ministri. Ma cio', da un lato, conferma la inidoneita'
(e dunque illegittimita) del d.P.C.m., a configurarsi come «l'atto
che provvede» ai sensi dell'art. 3 d.lgs. n. 281/1997. Dall'altro
propone ulteriore vizio perche' la delibera non e' stata portata a
conoscenza delle Regioni, ne' si e' nelle condizioni di valutare la
struttura motivazionale che e' assolutamente essenziale, anche per
cogliere la sua collocazione nell'iter procedimentale ed il rapporto
con il d.P.C.m.
C.2) Comunque, alla luce di tutto quanto precede, il vizio di
carenza di motivazione e', per cosi' dire, in re ipsa.
Intanto va con forza sottolineato che alla luce della riforma
costituzionale, dei nuovi rapporti Stato-Regioni, di quanto
chiaramente recentemente esposto da codesta ecc.ma Corte in ordine al
principio di leale cooperazione, la motivazione deve essere rigorosa,
al fine di far emergere non solo i motivi della mancata intesa e
della necessita' di provvedere, ma anche ogni altro elemento volto a
chiarire la scelta specifica.
Ebbene, e nell'ordine:
I) Non si puo' ritenere che le regioni abbiano ostacolato o
ritardato l'intesa. Nel caso di specie le argomentate osservazioni
(condivise informalmente dal Governo) che, in sede di conferenza,
sono state prospettate sulla illegittimita' dei criteri, sulla
necessita' di tener conto delle sopravvenute modifiche
costituzionali, sugli effetti concreti che l'applicazione dei criteri
ha determinato, sono dati incontrovertibili. Essi dimostrano una
volonta' regionale di dare attuazione, ma, come e' corretto, in modo
conforme a Costituzione.
II) Il Governo non si e' affatto adoperato per ottenere
l'intesa come doveva e come sarebbe stato agevole sol che si fossero
percorse strade alternative rispetto a quella originaria - contestata
dalle Regioni - e corrispondenti alle regole costituzionali.
III) Attraverso l'anomala utilizzazione dei «provvedimenti»,
non si' sono poste le Regioni interessate nelle condizioni di
conoscerne l'aspetto essenziale della motivazione. L'obbligo della
motivazione impone che essa accompagni il provvedimento, perche' si
abbia contezza della sua esistenza quale fondamento del percorso
logico decisionale. In tal senso si chiede all'ecc.ma Corte di
disporre affinche' lo Stato provveda al deposito della deliberazione
del Consiglio dei ministri in data 14 maggio 2004, citata nel
provvedimento impugnato.
IV) Non vi sono ragioni, visto il tempo trascorso (il decreto
legislativo e' del 2000, la Conferenza citata del 2003), per non
ricercare, in spirito di collaborazione, la soluzione equilibrata e
conforme alla Costituzione.
2. - Violazione dell'art. 119 Cost. Violazione dell'art. 117
Cost. e della autonomia regionale. Violazione del principio di leale
cooperazione.
Quanto sopra esposto sulle varie fonti di disciplina consente,
poi, di valutare il d.P.C.m., pure impugnato, direttamente alla luce
del parametro costituzionale e, dunque, giudicarne l'illegittimita'
in quanto in insanabile contrasto con l'art. 119 Cost., terzo comma,
nella parte in cui non utilizza, ai fini delle operazioni di
perequazione, il solo criterio della capacita' fiscale individuato
dal parametro medesimo.
Operazione, questa, resa possibile dalla circostanza che e'
ipotizzabile l'abrogazione in parte qua della disciplina legislativa
in quanto la medesima fattispecie (fondo perequativo) rinviene una
disciplina diversa dalla fonte legale e costituzionale. E
quest'ultima ha una previsione che comprende la prima, operando solo
una riduzione di disciplina.
3. - Illegittimita' costituzionale del d.lgs. n. 56/2000, art. 7,
comma 2, nonche' dell'art. 10, comma 1, lett. d) legge 13 maggio
1999, n. 133. Violazione dell'art. 119 cost. Violazione dell'art. 117
cost. e della autonomia regionale. violazione del principio di leale
cooperazione. Violazione dell'art. 76 cost. Eccesso di delega.
Irragionevolezza.
Va, comunque, dedotta l'illegittimita' in via derivata, in quanto
si da' attuazione a una normativa legislativa incostituzionale.
Laddove, infatti, codesta ecc.ma Corte non ritenesse che
ricorrano i presupposti per ritenere abrogate le norme legislative
nella parte in cui prevedono contenuti in contrasto con l'art. 119
Cost., e quest'ultimo immediatamente applicabile come parametro di
legittimita' per i provvedimenti attuativi, si solleva, in via
incidentale, questione di legittimita' costituzionale del comma 2
dell'art. n. 56/2000 e dell'art. 10, comma 1, lett. d) della
legge-delega n. 133/1999, nella parte in cui prevedono ulteriori
criteri per la determinazione delle quote da erogare a ciascuna
regione diversi da quelli fissati dall'art. 119 Cost. e per i motivi
di contrasto gia' illustrati.
Con specifico riguardo, poi, al d.lgs. n. 56/2000, vi e' da
considerare un ulteriore motivo di incostituzionalita' determinato
dalla violazione dei principi espressi dalla legge di delega. E cio'
sotto un duplice aspetto.
In primo luogo il d.lgs. n. 56 individua come criteri perequativi
anche «la popolazione residente» e la «dimensione geografica» non
indicati dalla legge delega che imponeva, al contrario al Governo di
attenersi esclusivamente ai dati relativi alla «capacita' fiscale» e
al «fabbisogno sanitario», nonche' alla «capacita' di recupeo
dell'evasione fiscale.».
Sotto tale aspetto, si rileva anche la irragionevolezza delle
ulteriori variabili, non attinenti alla ratio di natura sociale e di
solidarieta' del legislatore delegante.
Inoltre il legislatore del '99, come ricordato, aveva posto un
limite di carattere generale nella predisposizione delle risorse,
relativo alla necessita' che, comunque, fossero garantite a tutte le
regioni a statuto ordinario le funzioni ed i servizi di loro
competenza «a livelli essenziali ed uniformi su tutto il territorio
nazionale, tenendo conto delle capacita' fiscali insufficienti a far
conseguire tali condizioni e della esigenza di superare gli squilibri
socio-economici territoriali».
L'incidenza delle perdite subite dalle Regioni con ridotta
capacita' fiscale, e in particolare dalla Regione Campania, e' tale
da compromettere il fine posto dal legislatore come limite generale
all'intervento del Governo.
4. - Violazione dell'art. 7, d.lgs. n. 56/2000. Irragionevolezza.
Violazione dell'art. 119 Cost.
Il provvedimento non risulta coerente con i limiti che pure il
decreto legislativo ha posto con il secondo comma dell'art. 7.
E' previsto, infatti, che, in ogni caso, «le quote ... sono
fissate in modo tale da assicurare comunque la copertura del
fabbisogno sanitario alle regioni con insufficiente capacita'
fiscale.».
Invero, la concreta individuazione delle quote effettuata dal
decreto impugnato incide in maniera tale sugli equilibri finanziari
di alcune regioni (fra cui la Campania) da risultare non rispettosa
della chiara previsione volta a moderare gli effetti di rigore
derivanti dalla applicazione dei criteri di cui sopra.