IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento iscritto
come in epigrafe, vertente tra: Ceccotti Eugenio, rappresentato e
difeso dagli avv. A. Andreoni, L. Torchia, V. Angiolini e T. Di
Nitto; e, ISFOL - Istituto per lo Sviluppo della Formazione
Professionale dei Lavoratori, rappresentato e difeso dall'avv. V.
Bencivenga; nonche', Francioni Antonio, rappresentato e difeso
dall'avv. V. Bencivenga;
Ritenuto che:
con ricorso depositato il 19 maggio 2003 Ceccotti Eugenio ha
convenuto in giudizio l'ISFOL e Francioni Antonio, ed esposto (per
quanto qui rileva): di esserne stato nominato direttore generale con
delibera del 21 dicembre 2000, e susseguente stipula di contratto
individuale di lavoro dirigenziale del 5 gennaio 2001, con effetto
dall'8 gennaio 2001 e per la durata di cinque anni; che nel corso del
rapposto di lavoro era intervenuta la legge n. 145/2002, in forza
dell'art. 3, comma 7 della quale il suo incarico era stato ritenuto
cessato ex lege allo spirare del sessantesimo giorno successivo
all'entrata in vigore della legge, tanto che in data 4 ottobre 2002,
in applicazione della medesima legge, il commissario straordinario
dell'ISFOL lo aveva invitato a non svolgere piu' le relative
funzioni; e che in data 24 ottobre 2002 gli era stata comunicata la
cessazione dello stipendio; che in pari data era stato nominato nuovo
direttore generale (in persona del Francioni); chiedeva, tra l'altro
(per quanto qui rileva), previa sollevazione di questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 7, secondo periodo,
legge n. 145/2002, e quale conseguenza dello sperato annullamento,
ordinarsi all'ISFOL di ripristinarlo nelle funzioni di direttore
generale. Avanzava altresi' domanda di pagamento delle retribuzioni
maturate dalla cessazione ex lege al naturale termine dell'incarico e
domanda al risarcimento di vari danni che assumeva causati dalla
vicenda;
l'ISFOL si e' costituito in giudizio eccependo in rito il
difetto di giurisdizione del giudice adito, o, in subordine
sospendersi il giudizio per la pendenza dinanzi alla S.C. di
Cassazione di regolamento di giurisdizione sollevato d'ufficio dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio su analogo ricorso
proposto contro essa dallo stesso Ceccotti dinanzi a quella
giurisdizione; nonche' contestando nel merito la fondatezza delle
domande proposte;
il Francioni si e' costituito in giudizio chiedendo il
rigetto del ricorso;
la questione di giurisdizione (che questo giudice affronta
qui in via meramente incidentale e non decisoria, bensi' al mero fine
di giustificare la rilevanza della questione sollevanda ed il
ritenuto potere di sollevarla, stante il suo carattere pregiudiziale
ed assorbente) appare allo stato infondata, giacche' la causa verte
su revoca di incarico dirigenziale avvenuta ex lege dopo il 30 giugno
1998, e cosi' appare ricadere nella previsione di cui all' art. 63
del d.lgs n. 165/2001;
il presente giudizio non puo' essere sospeso ex art. 367
c.p.c. perche' il regolamento non e' stato proposto nel presente
giudizio (e neppure, in realta', nell'analogo procedimento proposto
dal Ceccotti dinanzi al Tribunale amministrativo regionale che
risulta colpito da sospensione c.d. impropria disposta per ritenuta
opportunita' dal giudice amministrativo per la pendenza di
regolamento di giurisdizione in giudizi analoghi);
il primo motivo di sospettata illegittimita' costituzionale
appare manifestamente infondato, perche' l'«azzeramento» ex lege
degli incarichi dirigenziali generali pendenti puo' rispondere
astrattamente ad una ritenuta esigenza di non consentire la
sopravvivenza alla novella rapporti dirigenziali generali «di vecchio
regime», e come tale non puo' apparire affetto da quella
irragionevolezza assoluta che consiste nella contraddittorieta'
rispetto ai fini o nella imperscrutabilita' degli stessi, che sola la
distingue da quella irragionevolezza di merito che attiene alla
discrezionalita' dell'azione legislativa;
il secondo motivo appare anch'esso manifestamente infondato,
perche' la stabilita' dei rapporti di lavoro non ha in se' fondamento
costituzionale, come fatto palese dalla ritenuta leggittimita'
costituzionale della risolubilita' ad nutum dei rapporti di lavoro
dirigenziali tra privati, che trova ragionevole ragione di
distinzione, anche ex Cost. 3, ed anche nel pubblico impiego, nel
carattere fiduciario di detti rapporti (Cort. cost. n. 302/1992). I
precedenti invocati dalla difesa del ricorrente riguardano casi di
estensione del regime di stabilita' a rapporti non dirigenziali
fondata sul principio di uguaglianza (Cort. cost. 96/1987, 41/1991).
Cort. cost. 197/1993 non ha censurato un caso di destituzione
automatica ex lege in quanto tale, ma in quanto fondato su una
fattispecie legale tipica di recesso per motivo disciplinare (per
effetto di condanna penale per certi reati in quanto tale), come tale
obliterativa della ritenuta necessita' costituzionale ex Cost. 3 di
adeguatezza/proporzionalita' del fatto in concreto a giustificare la
risoluzione del rapporto (per l'ipotesi esso sia garantito da
stabilita), in assenza della quale fatti di gravita' del tutto
difforme erano resi passibili di determinare la stessa conseguenza,
con conseguente violazione del principio di uguaglianza sub specie
della necessita' di trattamento diverso per casi diversi. Nella
specie la decadenza ha colpito tutti i direttori generali in quanto
in carica e per mero effetto di una decisione politica, e dunque non
appare esservi alcuna violazione, sotto tal profilo, del principio di
uguaglianza. La giurisprudenza costituzionale, e' vero, ha altresi'
piu' volte rimarcato come la posizione costituzionale dei dirigenti,
riguardo alla stabilita', non sia comunque del tutto precaria, in
quanto passibile di connettersi con altri beni costituzionalmente
protetti, quale quello della dignita' umana e professionale del
lavoratore, alle quali presiedono in via legislativa le norme di
garanzia in tema di revoca amministrativa degli incarichi, oltre alle
norme generali in tema di invalidita' di recessi per causa
discriminatoria o illecita. La fattispecie in esame, pero', riguarda
un caso di decadenza generale di tutti gli incarichi pendenti per
diretta decisione legislativa di opportunita': una decisione che, per
il suo carattere generale, impersonalizzato e puramente discrezionale
quanto puo' esserlo una decisione politica, non assume di per se'
significato obiettivo ne' soggettivo lesivo della dignita'
professionale di alcuno. Neppure, infine, appare ravvisabile una
violazione di Cost. 10 in relazione agli impegni internazionali
assunti dallo Stato Italiano nella Carta Sociale Europea e recepiti
con legge n. 30/1999 (impegno delle parti contraenti a riconoscere il
diritto del lavoratore a non essere licenziato senza valido motivo),
posto che la cessazione ex lege di incarichi dirigenziali pendenti
non configura licenziamento sia perche' questo e' atto unilaterale
negoziale del datore di lavoro, sia perche' la cessazione
dell'incarico non configura propriamente una risoluzione del rapporto
di impiego, che rimane in vita, seppure sotto altre forme. La stessa
Cort. cost. n. 313/1996 ha ribadito che, non esiste una garanzia
costituzionale di inamovibilita/stabilita' assoluta dei dirigenti
pubblici;
il terzo motivo appare anch'esso manifestamente infondato,
non potendosi ravvisare, nell'ordinamento, un fondamento
costituzionale al divieto di demansionare previsto, nei rapporti
interprivati, dall'art. 2103 c.c. che, al contrario in quanto esiste
e vige, si riconnette al diritto alla libera esplicazione delle
potenzialita' del lavoratore nel posto di lavoro, della quale
cosituisce facoltativa attuazione. Il motivo non appare, peraltro,
nella specie rilevante, perche' la cessazione ex lege degli incarichi
pendenti e' ricollegata, nella legge, ad una valutazione ex novo dei
soggetti piu' idonei (diciamo cosi), contemplante altresi' la
possibilita' della riconferma del direttore cessato, ed anche la
possibilita' dell'attribuzione di un incarico equivalente. Non e',
pertanto, la norma sulla decadenza ex lege, oggetto della denuncia di
incostituzionalita', che ha leso il presunto diritto di fondamento
costituzionale del Ceccotti a non essere demansionato, ma la sua
mancata riconferma e la mancata attribuzione di un incarico
equivalente, che dipendono dagli atti amministrativi conseguenti che
lo hanno riguardato;
il quinto motivo appare, per quanto di ragione, ed in quanto
riferito all'art. 3, comma 7, manifestamente infondato e irrilevante.
La decadenza ex lege ed una tantum degli incarichi dirigenziali
generali pendenti appare non lesiva dei beni costituzionali di
imparzialita' e buon andamento dell'amministrazione, perche' ad essa
deve seguire per legge l'apertura di un nuovo procedimento per la
copertura del posto, al quale ha ben diritto di partecipare anche il
dirigente «cessato», e che e' pur sempre volto all'individuazione
della figura piu' idonea, con tutte le garanzie della fattispecie. Ed
anzi, in un certo senso, l'azzeramento di tutte le nomine e la
susseguente riconsiderazione nell'ambito concorsuale della figura
piu' idonea (ove correttamente svolto) favorisce di per se'
l'interessedell'amministrazione al proprio miglior funzionamento,
sgombrandolo dall'onere di dover giustificare la revoca dell'incarico
gia' attribuito, che, seppure non immeritevolmente svolto, avrebbe
eventualmente potuto, a suo giudizio, essere pur sempre meglio svolto
da un terzo. Nel contempo la decadenza legale, per il suo avvenire
statim e una tantum, non interferisce punto di per se' con
l'autonomia del dirigente nel corso delle sue funzioni;
neppure appare plausibilmente fondata la questione di
legittimita' costituzionale inerente il combinato disposto degli
artt. 1, comma 3, lettera b) e 3, comma 7, prima parte della legge
n. 145, nella parte in cui, nel caso di caducazione della norma sulla
decadenza ex lege, determinerebbero comunque - secondo una tesi - la
caducazione degli incarichi rimasti in essere allo spirare del
triennio (nuova durata massima degli incarichi quale stabilita', con
previsione espressa di immediata applicazione, dalla novella), e,
quindi, l'avvenuto spirare dell'incarico del ricorrente al gennaio
2004, posto che l'abbreviamento del termine massimo non osta alla
possibilita' di una seria esplicazione della valutazione dei
risultati degli incarichi attribuiti, ai fini dell'eventuale
riconferma; ne', stante il correlato obbligo di motivazione, appare
rilevante che in siffatto modo la verifica sia plausibilmente
destinata ad essere svolta dall'Autorita' politica di Governo
espressa dalla stessa maggioranza che ha dato l'incarico, non
potendosi che additare a criterio di pregiudizio l'idea che dal
cambio del Governo (peraltro meramente eventuale) dipenda
imprescindibilmente qualunque possibilita' di una valutazione del
dirigente che non sia ispirata da meri criteri di fedelta' politica.
Per converso, appare al giudicante non manifestamente infondata, in
relazione agli artt. 97 e 98 Cost., la questione di legittimita'
costituzionale delle disposizioni in questione, nella parte in cui
non stabiliscono un termine minimo di durata dei nuovi incarichi,
apparendo evidente che l'aperta possibilita' di conferire incarichi
di durata minima ed anche infrannuale da un lato pone il dirigente in
una condizione di precarieta' assoluta (stante anche la larga
discrezionalita' del potere di non riconferma, suscettibile di mero
controllo «estrinseco») che non puo' non consigliargli di subire
supinamente i «desiderata» dalle classe politica che lo ha espresso,
a scapito di quel minimo di autonomia e stabilita' che sono necessari
per garantirgli un esercizio delle funzioni ispirato ai principi
costituzionali di imparzialita' e buon andamento, e volto al servizio
esclusivo della Nazione; dall'altro, consentendo cessazioni
infrannuali, non garantisce neppure che l'operato del dirigente debba
poi essere realmente sottoposto alla verifica di rendimento, che,
secondo la stessa Corte costituzionale (Cort. cost. n. 193/2002)
appare erigersi a necessario limite del potere del legislatore di
ridurre la stabilita' e l'autonomia del dirigente.
Tuttavia, sotto tal profilo, la questione non appare rilevante
nel presente giudizio, perche' il ricorrente non e' coinvolto in un
incarico di nuovo regime, ne' appare titolare di un diritto soggetivo
al riguardo, se non tramite l'annullamento della decadenza ex lege,
che pero' comporterebbe la reviviscenza del vecchio incarico
quinquennale fino alla scadenza, oppure l'assoggettamento al termine
triennale, che appare lecito;
le questioni di legittimita' costituzionale sollevate dalla
difesa del ricorrente appaiono, invece, non manifestamente infondate
e rilevanti nei termini che seguono:
a) violazione del principio costituzionale, radicantesi in
Cost. 3, della sicurezza delle situazioni giuridiche; violazione
irragionevole ex Cost. 3 dell'autonomia negoziale quale momento di
espressione di diritti inviolabili dell'individuo (Cost. 2) e della
liberta' di iniziativa economica (Cost. 41).
La denunciata decadenza ex lege di rapporti di lavoro a tempo
determinato, e, quindi, a durata minima garantita incide sulla
liberta' negoziale sub specie del libero svolgersi dei suoi effetti
quali stabiliti dalla leggi vigenti all'epoca della sua stipula,
tradendo il legittimo affidamento riposto dal cittadino su tale
libero esplicarsi. E' appena il caso di rilevare che il ricorrente
allega (peraltro incontestatamente) che per poter essere assunto
dall'ISFOL come direttore generale, dovette dimettersi dall'azienda
alle cui dipendenze lavorava fino alla nomina. In tale determinazione
ha evidentemente inciso la garantita durata quinquennale
dell'incarico, travolta in virtu' diretta di legge dopo meno di due
anni. Per quanto i precedenti citati da parte ricorrente possano
apparire non in termini (si tratta di casi di leggi retroattive in
materia pensionistica; qui non v'e' retroattivita' veruna) ritiene il
giudicante revocabile in dubbio che lo «Stato Legislatore» possa
recidere gli effetti di negozi giuridici assunti dallo «Stato
Amministrazione» (qui si tratta di altro ente pubblico, ma la norma
riguarda anche le amministrazioni dello Stato) o tra altri soggetti,
senza una seria necessita' riconducibile a beni di rilevanza
costituzionale. I dirigenti in carica, in quanto ritualmente nominati
e non sanzionati, dovevano presumersi idonei all'incarico che
svolgevano, e la stessa possibilita' di sostituirli ante tempus con
dirigenti ancora piu' idonei, che il giudicante considera a costo di
risultare ingenuo, che' e' evidente che la novella trasuda
l'aspirazione di rinnovare in blocco la dirigenza pubblica per
assicurarsene la fedelta', non appare integrare una ragione di buon
andamento dell'Amministrazione idonea a travolgere non le
aspettative, ma i diritti acquisiti dai «vecchi» dirigenti;
Eccesso di potere legislativo: violazione degli artt. 3,
70, 97, 113 della Costituzione.
La disposizione sulla decadenza ex lege degli incarichi
dirigenziali pendenti, per non aver ad oggetto una regola astratta
(quante volte x si verifichi, y e' la conseguenza) ma una
disposizione generale (tutto quelli che oggi si trovano nella
condizione x, subiscono la conseguenza y) ha il contenuto obiettivo
di un atto amministrativo generale, e come tale appare invadere cio'
che pertiene al potere esecutivo. L'uso non normativo del potere
legislativo appare espressione di una inammissibile elusione del
diritto alla tutela giurisdizionale (il ricorrente, leso nei propri
diritti ad un atto sostanzialmente amministrativo, e solo formalmente
legislativo, si vede cosi' privato della tutela) e fonte di una
irragionevole disparita' di trattamento rispetto ai soggetti che
subiscono gli effetti di formali atti amministrativi generali, come
tali sindacabili in sede giurisdizionale.
Violazione di Cost. 3 assumendo come tertium comparationis
la fattispecie di cui all'art. 6 della legge n. 145/2002.
Tale ultima disposizione assicura la pretesa della nuova classe
politica di Governo di riselezionare immediatamente gli organi di
vertice ed i componenti degli organi di amministrazione degli enti in
carica conferendo ad essa il potere di confermare, revocare,
modificare o rinnovare gli incarichi entro sei mesi. Trattasi di
disposizione di identica ratio, riguardante cariche ancor piu' (se si
vuole) «fiduciarie» rispetto a quelle dei dirigenti generali; eppure
in tal caso il Legislatore, facendo tra l'altro un uso stavolta
proprio della funzione legislativa, non ha direttamente travolto per
legge le cariche in corso, rimettendo invece ad atti amministrativi
giustiziabili la possibilita' della revoca degli incarichi in corso.
La disparita' di trattamento appare priva di qualunque plausibile
giustificazione;
Violazione di Cost. 33.
L'art. 33, ultimo comma della Costituzione garantisce alle
«Istituzioni di alta cultura, universita' ed accademie» autonomia di
ordinamento nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato. L'ISFOL, ai
sensi dell'art. 10 del d.lgs n. 419/1999, ed in relazione alla legge
n. 168/1989, e' ente di ricerca dotato di autonomia organizzativa ed
indipendenza di giudizio. Coerentemente a cio', esso e' soggetto a
sola vigilanza statale, e non ad ingerenza organizzativa. Cio' a
presidio dell'indipendenza di giudizio, che ispira la garanzia
costituzionale di autonomia organizzativa degli enti in questione. La
Carta consente alla legge di stabilire i limiti di detta autonomia,
stabilendo le regole astratte nell'ambito delle quali essa puo'
essere esplicata, e non pure di interferire direttamente
nell'organizzazione degli enti in questione con leggi-provvedimento
amministrativo di contenuto concreto ancorche' generale.
L'art. 3, comma 7, della legge n. 145/2002 appare aver violato
tale principio, azzerando, anche per l'ISFOL ed in genere negli enti
di ricerca, gli effetti di atti amministrativi e susseguenti
contratti espressi dall'autonomia organizzativa di tali enti, con un
atto solo formalmente legislativo ma sostanzialmente amministrativo
(per riferimenti, v. Cort. cost. numeri 51/1966 e 101/1988) cosi'
compiendo un atto provvedimento riservato all'autonomia organizzativa
dell'ente, al piu' passibile di disciplina e regolamentazione
astratta;
Ritenuto che le questioni cosi' sollevate sono rilevanti nel
giudizio, perche' all'annullamento della norma sulla decadenza
automatica dei dirigenti generali in carica conseguirebbe la
reviviscenza dell'incarico del ricorrente quanto meno fino al gennaio
2004, cosa comunque rilevante stante la domanda risarcitoria
accessoria proposta dal ricorrente, che ha altresi' proposto domanda
conseguenziale al pagamento delle retribuzioni pattuite anche per
l'epoca comunque successiva alla cessazione ex lege;