ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 42, secondo
comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum
previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del
popolo), promosso con ordinanza del 23 gennaio 2004 dall'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione sulla
richiesta di referendum presentata dal Comune di San Michele al
Tagliamento, iscritta al n. 234 del registro ordinanze 2004 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, 1ª serie
speciale, dell'anno 2004.
Udito nella camera di consiglio del 29 settembre 2004 il giudice
relatore Franco Bile.
Ritenuto in fatto
A seguito della presentazione da parte del Comune di San Michele
al Tagliamento della richiesta di referendum per il distacco del
medesimo Comune dalla Regione Veneto e per la sua aggregazione alla
Regione Friuli-Venezia Giulia, l'Ufficio centrale per il referendum
presso la Corte di cassazione ha sollevato - in
riferimentoall'art. 132, secondo comma, della Costituzione (come
modificato dall'art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3) - questione di legittimita' costituzionale dell'art. 42,
secondo comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui
referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa
del popolo), nella parte in cui prescrive che le richieste di
referendum per il distacco da una Regione e l'aggregazione ad altra
Regione di una o piu' Province o di uno o piu' Comuni debbano essere
corredate delle deliberazioni, identiche nell'oggetto, di tanti
consigli di Province o di Comuni che rappresentino almeno un terzo
delle restanti popolazioni delle Regioni investite dall'avviato
procedimento di distacco-aggregazione.
L'Ufficio rimettente ritiene la questione rilevante ai fini della
pronuncia da adottare sulla citata richiesta, che dovrebbe essere
dichiarata illegittima, perche' non corredata di tutte le
deliberazioni dei consigli comunali cui la norma impugnata fa
riferimento, mentre sarebbe pacificamente legittima in caso di
pronunciata incostituzionalita'.
E nel merito - premesso di avere, nel corso del medesimo
procedimento, dichiarato manifestamente infondata identica questione,
che il Comune di San Michele al Tagliamento aveva chiesto di
sollevare - rileva che quella soluzione deve essere rimeditata alla
luce della motivazione dell'ordinanza n. 343 del 2003, con cui questa
Corte ha dichiarato manifestamente inammissibile il conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato, proposto dal delegato del
medesimo Comune, per censurare il mancato adeguamento degli artt. 42
e segg. della legge n. 352 del 1970 al nuovo testo dell'art. 132
Cost; l'ordinanza aveva infatti definito «significativa» la portata
della «riforma dell'art. 132, secondo comma, della Costituzione
introdotta dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».
Secondo l'Ufficio - poiche' il testo novellato dell'art. 132,
secondo comma, Cost. dispone che «si puo', con l'approvazione della
maggioranza delle popolazioni della Provincia o delle Province
interessate e del Comune o dei Comuni interessati espressa mediante
referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli
regionali, consentire che Province e Comuni, che ne facciano
richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un'altra» -
se ne ricava che il legislatore costituzionale ha inteso riservare
unicamente agli enti territoriali, richiedenti il proprio distacco da
una Regione e l'aggregazione ad un'altra, l'iniziativa della
promozione del referendum prodromico alla variazione dell'assetto
territoriale regionale, ed escludere, quindi, qualsiasi
partecipazione a tale iniziativa di altri enti rappresentativi di
popolazioni solo indirettamente interessate a tale variazione. La
conclusione e' avvalorata dal rilievo che l'eventuale esito positivo
del referendum non ha efficacia automatica in ordine alla modifica
dell'assetto territoriale, ma integra solo il presupposto necessario
ma non vincolante di un successivo procedimento legislativo con il
quale il Parlamento, sentito il parere obbligatorio dei consigli
regionali, valuta discrezionalmente la praticabilita' del proposto
mutamento; onde l'interesse indiretto delle parti delle Regioni non
coinvolte in esso trova adeguata tutela e considerazione proprio in
questa ulteriore fase legislativa.
A giudizio del rimettente, dunque, si configurerebbe una
sopravvenuta incompatibilita' con l'evocato parametro della norma
impugnata, nella parte in cui riserva anche ad enti diversi da quelli
richiedenti il distacco-aggregazione un'indispensabile partecipazione
alla promozione delle iniziative referendarie.
Considerato in diritto
1. - Chiamato a pronunciarsi sulla richiesta di referendum
proposta dal Comune di San Michele al Tagliamento per il distacco
dalla Regione Veneto e per la sua aggregazione alla Regione
Friuli-Venezia Giulia, l'Ufficio centrale per il referendum presso la
Corte di cassazione ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 42, secondo comma, della legge 25 maggio
1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e
sulla iniziativa legislativa del popolo), nella parte in cui
prescrive che le richieste di referendum per il distacco da una
Regione e l'aggregazione ad altra Regione di una o piu' Province o di
uno o piu' Comuni debbano essere corredate delle deliberazioni,
identiche nell'oggetto, di tanti consigli di Province o di Comuni che
rappresentino almeno un terzo delle restanti popolazioni delle
Regioni investite dall'avviato procedimento di distacco-aggregazione.
Preso atto che la portata della «riforma dell'art. 132, secondo
comma, della Costituzione introdotta dalla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3», e' stata definita «significativa» da questa
Corte nell'ordinanza n. 343 del 2003 - che per il resto ha dichiarato
la manifesta inammissibilita' del conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato proposto dal delegato del medesimo Comune contro
il Parlamento, per il mancato adeguamento degli artt. 42 e segg.
della legge n. 352 del 1970 al nuovo testo dell'art. 132 Cost. -
l'Ufficio rimettente (che pure, in precedenza, aveva ritenuto
manifestamente infondata identica questione di legittimita'
costituzionale) ha ravvisato nella norma impugnata una sopravvenuta
incompatibilita' con tale parametro, nella parte in cui riserva
un'indispensabile partecipazione alla promozione delle iniziative
referendarie anche ad enti diversi da quelli richiedenti il
distacco-aggregazione.
2. - La questione e' fondata.
2.1. - Il secondo comma dell'art. 42 della legge n. 352 del 1970
prescrive che le richieste, da parte di Province o Comuni, di
referendum per il distacco da una Regione e l'aggregazione ad
un'altra devono essere corredate - oltre che delle deliberazioni dei
consigli degli enti interessati alla modifica territoriale - anche
delle deliberazioni, identiche nell'oggetto, di tanti consigli
Provinciali o comunali che rappresentino almeno un terzo della
restante popolazione della Regione dalla quale e' proposto il
distacco (primo periodo); e di tanti consigli Provinciali o comunali
che rappresentino almeno un terzo della popolazione della Regione
alla quale si propone che gli enti siano aggregati (secondo periodo).
La norma impugnata - inserita nel contesto piu' generale della
legge n. 352 del 1970, finalizzata a dare attuazione alle diverse
previsioni costituzionali riguardanti i referendum e l'iniziativa
legislativa popolare - e' diretta, per la stessa definizione
contenuta nella rubrica del titolo III della legge medesima, a
consentire lo svolgimento dei procedimenti di fusione o di creazione
di nuove Regioni previsti dal primo comma dell'art. 132 della
Costituzione, nonche' di distacco-aggregazione di Province o Comuni
disposto dal secondo comma del medesimo art. 132.
Tuttavia - per cio' che piu' interessa specificamente l'oggetto
dell'odierna questione di costituzionalita' - la norma pone a carico
dei richiedenti un onere di difficile e gravoso assolvimento.
L'elencazione di tali imprescindibili presupposti di
proponibilita' della richiesta referendaria gia' appariva non
conforme all'originaria formulazione del capoverso dell'art. 132
Cost. (secondo cui «Si puo', con referendum e con legge della
Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Province e
Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed
aggregati ad un'altra»), in quanto accordava (e vincolava)
l'iniziativa referendaria ad organi non previsti nel testo
costituzionale e condizionava l'iniziativa dei titolari a quella,
necessariamente congiunta, di tali soggetti.
Queste caratteristiche sono, peraltro, divenute ancor piu'
evidenti e razionalmente ingiustificabili dopo la modifica (ad opera
dell'art. 9 della legge cost. n. 3 del 2001) dell'art. 132 Cost., il
cui secondo comma si limita oggi a prevedere che «Si puo', con
l'approvazione della maggioranza delle popolazioni della Provincia o
delle Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati
espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i
Consigli regionali, consentire che Province e Comuni, che ne facciano
richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un'altra».
L'onerosita' del procedimento strutturato dalla norma di legge
attuativa si palesa eccessiva (in quanto non necessitata) rispetto
alla determinazione ricavabile dalla nuova previsione costituzionale,
e si risolve nella frustrazione del diritto di autodeterminazione
dell'autonomia locale, la cui affermazione e garanzia risulta invece
tendenzialmente accentuata dalla riforma del 2001.
Poiche' il referendum previsto dalla disposizione costituzionale
attualmente vigente mira a verificare se la maggioranza delle
popolazioni dell'ente o degli enti interessati approvi l'istanza di
distacco-aggregazione, deve coerentemente discenderne che la
legittimazione a promuovere la consultazione referendaria spetta
soltanto ad essi e non anche ad altri enti esponenziali di
popolazioni diverse. Infatti, la riforma del parametro evocato ha
inteso evitare che maggioranze non direttamente o immediatamente
coinvolte nel cambiamento possano contrastare ed annullare finanche
le determinazioni iniziali (neppure giunte al di la' dello stadio di
semplici richieste) di collettivita' che intendano rendersi autonome
o modificare la propria appartenenza regionale.
Ad ogni modo, le valutazioni di tali altre popolazioni - anche di
segno contrario alla variazione territoriale - trovano congrua tutela
nelle fasi successive a quella della mera presentazione della
richiesta di referendum. Siccome infatti l'esito positivo del
referendum, avente carattere meramente consultivo, sicuramente non
vincola il legislatore statale alla cui discrezionalita' compete di
determinare l'effetto di distacco-aggregazione; e siccome nel
procedimento di approvazione della legge della Repubblica la norma
costituzionale citata inserisce la fase dell'audizione dei consigli
delle Regioni coinvolte, proprio questa fase consente l'emersione e
la valutazione degli interessi locali contrapposti (o anche non
integralmente concordanti con quelli espressi attraverso la soluzione
della rigida alternativa propria dell'istituto referendario). Sicche'
l'acquisizione e l'esame dei pareri dei consigli regionali avranno
sicura incidenza ai fini dell'eventuale approvazione della legge di
modifica territoriale.
2.2. -- La specificita' dell'ipotesi di variazione territoriale
disciplinata dall'art. 132 Cost. non consente, viceversa, di mutuare
l'accezione e l'estensione del concetto di «popolazioni interessate»
individuato da questa Corte relativamente al procedimento, affatto
diverso, di cui al successivo art. 133, secondo comma, che prevede
l'istituzione di nuovi Comuni e la modifica delle loro circoscrizioni
e denominazioni (cfr. sentenze n. 47 del 2003 e n. 94 del 2000).
L'espressione «popolazioni interessate», utilizzata da tale ultima
norma costituzionale evoca un dato che puo' anche prescindere dal
diretto coinvolgimento nella variazione territoriale; ed e' stata
intesa dalle sentenze citate come comprensiva sia dei gruppi
direttamente coinvolti nella variazione territoriale, sia di quelli
interessati in via mediata e indiretta.
Invece l'espressione «popolazioni della Provincia o delle
Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati»,
utilizzata dal nuovo art. 132, secondo comma, inequivocamente si
riferisce soltanto ai cittadini degli enti locali direttamente
coinvolti nel distacco-aggregazione.
2.3. - La norma impugnata deve, pertanto, essere dichiarata
costituzionalmente illegittima, nella parte in cui prescrive che la
richiesta di referendum per il distacco di una Provincia o di un
Comune da una Regione e l'aggregazione ad altra Regione deve essere
corredata - oltre che delle deliberazioni, identiche nell'oggetto,
rispettivamente dei consigli Provinciali e dei consigli comunali
delle Province e dei Comuni di cui si propone il distacco - anche
delle deliberazioni, identiche nell'oggetto, «di tanti consigli
Provinciali o di tanti consigli comunali che rappresentino almeno un
terzo della restante popolazione della Regione dalla quale e'
proposto il distacco delle province o dei Comuni predetti» e «di
tanti consigli Provinciali o di tanti consigli comunali che
rappresentino almeno un terzo della popolazione della Regione alla
quale si propone che le province o i Comuni siano aggregati».