ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2,
lettera b), della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti
in materia di personale scolastico), promosso con ordinanza del
3 luglio 2002 dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia,
sezione staccata di Lecce, sul ricorso proposto da Coppola Giovanni
contro il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca, iscritta al n. 11 del registro ordinanze 2003 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, 1ª serie speciale,
dell'anno 2003.
Visti l'atto di costituzione di Coppola Giovanni, nonche' l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 settembre 2004 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato Fausto Buccellato per Coppola Giovanni e
l'avvocato dello Stato Claudio Linda per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da un docente precario di
conservatorio contro il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e
della ricerca, il Tribunale amministrativo regionale della Puglia,
sezione staccata di Lecce, con ordinanza emessa il 3 luglio 2002, ha
sollevato, in riferimento agli articoli 3, 4 e 97 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2,
lettera b), della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni urgenti
in materia di personale scolastico), che disciplina le modalita' di
prima integrazione delle graduatorie nazionali permanenti, previste
all'articolo 270, comma 1, del decreto legislativo 16 aprile 1994,
n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative
vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine
e grado), come sostituito dall'art. 3, comma 1, lettera a), della
medesima legge n. 124 del 1999.
La disposizione suddetta e' censurata, in primo luogo, la' dove
stabilisce che i docenti dei conservatori e delle accademie hanno
titolo all'inclusione nelle graduatorie nazionali permanenti,
istituite dall'art. 270, comma 1, del d.lgs. n. 297 del 1994, come
sostituito dall'art. 3, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del
1999, qualora abbiano superato gli esami di una sessione riservata e
abbiano conseguito, nella valutazione dei titoli artistico-culturali
e professionali, ai fini dell'inclusione nelle graduatorie nazionali
per il conferimento delle supplenze, nonche' nelle graduatorie di
istituto, un punteggio non inferiore a 24 punti su 40, come richiesto
dalla previgente normativa.
E' prospettata, in secondo luogo, l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 2, lettera b), della legge n. 124 del 1999, nella
parte in cui non prevede, quale requisito per l'ingresso nelle
suddette graduatorie, l'inserimento negli elenchi aggiuntivi di cui
all'ordinanza ministeriale 21 febbraio 1989, ritenuti analoghi agli
elenchi aggiuntivi di cui al decreto ministeriale 13 febbraio 1996,
come richiamato dall'art. 1, comma 2-bis, del decreto-legge 3 luglio
2001, n. 255 (Disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato avvio
dell'anno scolastico 2001/2002), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 20 agosto 2001, n. 333.
2. - Ad avviso del giudice a quo la norma censurata si pone in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione perche' determina una
sperequazione:
a) tra i docenti delle accademie e dei conservatori e i
docenti della scuola secondaria, in quanto solo per questi ultimi,
secondo quanto previsto dall'art. 2, commi 1, lettera b), e 2, della
legge n. 124 del 1999, l'inserimento nelle analoghe graduatorie
permanenti prescinde dal requisito del conseguimento del punteggio
minimo sopra richiamato;
b) tra i docenti delle accademie e dei conservatori e i
docenti di strumento musicale della scuola media, perche' solo questi
ultimi, secondo quanto previsto dall'art. 1, comma 2-bis, del
decreto-legge n. 255 del 2001, accedono alla graduatoria nazionale in
ragione dell'abilitazione e dell'inserimento negli elenchi compilati
ai sensi del decreto ministeriale 13 febbraio 1996.
Secondo il rimettente «la differenziazione normativa tra i
docenti di istruzione artistica (conservatorio e accademia) e tutti
gli altri docenti della scuola secondaria, risulta discriminatoria e
non giustificata da particolari ragioni, che inducano il legislatore
a disciplinare piu' severamente l'accesso alle graduatorie permanenti
dei docenti di conservatorio ed accademia rispetto a quello previsto
per tutti gli altri docenti».
Ad avviso del rimettente, inoltre, la norma censurata si pone in
contrasto anche con l'art. 4 della Costituzione, dal momento che
impone irrazionali limitazioni all'accesso al lavoro da parte dei
cittadini, e con l'art. 97 della Costituzione, poiche' i requisiti
richiesti per l'inclusione nelle graduatorie permanenti dei docenti
dei conservatori e delle accademie non risultano idonei ad assicurare
una provvista di docenti in grado di garantire il miglior andamento
dell'amministrazione scolastica.
3. - Nel giudizio innanzi a questa Corte si e' costituita la
parte ricorrente nel giudizio a quo, la quale, nel chiedere
l'accoglimento della questione, ha sottolineato che il requisito del
conseguimento del punteggio di 24 punti e' irragionevole, in quanto
detto punteggio non consegue all'applicazione di parametri omogenei.
Ha, quindi, depositato la circolare n. 1672 del 2002 del Ministero
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, relativa alle
modalita' di formazione delle graduatorie d'istituto per l'anno
accademico 2002/2003.
4. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha depositato memoria in data 13 agosto 2004.
La difesa erariale ha rilevato come la questione di legittimita'
costituzionale sollevata dal giudice rimettente si basi sull'erroneo
presupposto che i docenti della scuola secondaria e i docenti dei
conservatori appartengano a categorie analoghe. Ha quindi osservato
che le accademie e i conservatori di musica sono storicamente
destinatari di specifica disciplina, che ha attribuito loro un
particolare status giuridico e li ha distinti da tutti gli altri tipi
di scuole, annoverandoli nel sistema dell'alta formazione e
specializzazione artistica e musicale.
Solo alle accademie ed ai conservatori di musica e' attribuita
un'ampia autonomia amministrativa, come gia' previsto dall'art. 255
del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297; solo per gli
insegnanti di tali istituzioni sono previste procedure concorsuali
particolari e piu' rigorose rispetto a quelle dirette al reclutamento
del personale docente delle altre scuole.
La legge n. 124 del 1999 ha, quindi, disciplinato in modo
differente le modalita' di accesso ai ruoli del personale docente
della scuola materna, elementare e secondaria, ivi compresi i licei
artistici e gli istituti d'arte, rispetto a quelle relative al
personale docente delle accademie e dei conservatori. L'esistenza di
realta' formative diverse ha reso necessario emanare due distinte
ordinanze ministeriali, per regolamentare l'indizione delle sessioni
riservate di esami (ordinanze ministeriali n. 153 e n. 247 del 1999).
La difesa dello Stato ha ancora osservato come il requisito del
punteggio minimo di 24 punti, nella valutazione dei titoli
artistico-culturali e professionali, risulti motivato dall'esigenza
di garantire una professionalita' adeguata all'insegnamento di
livello superiore delle specifiche materie previste nelle istituzioni
in questione. Infine, ha posto in evidenza che per effetto della
legge 22 novembre 2002, n. 268 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 25 settembre 2002, n. 212, recante
misure urgenti per la scuola, l'universita', la ricerca scientifica e
tecnologica e l'alta formazione artistica e musicale) «i diplomi gia'
conseguiti presso le istituzioni dell'alta formazione artistica e
musicale sono stati equiparati ai diplomi di laurea triennale».
Alla luce delle suddette argomentazioni l'Avvocatura generale
dello Stato ha chiesto che la questione di legittimita'
costituzionale sia dichiarata manifestamente infondata.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione
staccata di Lecce, dubita, in riferimento agli articoli 3, 4 e 97
della Costituzione, della legittimita' costituzionale dell'art. 3,
comma 2, lettera b), della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni
urgenti in materia di personale scolastico), nella parte in cui:
a) prevede che i docenti dei conservatori o delle accademie
hanno titolo all'inclusione nelle graduatorie nazionali permanenti,
previste dall'art. 270, comma 1, del decreto legislativo 16 aprile
1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni
legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di
ogni ordine e grado), come sostituito dall'art. 3, comma 1,
lettera a), della legge n. 124 del 1999, qualora abbiano superato gli
esami di una sessione riservata e abbiano conseguito, nella
valutazione dei titoli artistico-culturali e professionali, ai fini
dell'inclusione nelle graduatorie nazionali per il conferimento delle
supplenze, nonche' nelle graduatorie di istituto, un punteggio non
inferiore ai 24 punti su 40, richiesto dalla previgente normativa;
b) non prevede quale requisito per l'ingresso nelle suddette
graduatorie l'inserimento negli elenchi aggiuntivi di cui
all'ordinanza ministeriale 21 febbraio 1989, ritenuti analoghi agli
elenchi aggiuntivi di cui al decreto ministeriale 13 febbraio 1996,
come richiamato dall'art. 1, comma 2-bis, del decreto-legge 3 luglio
2001, n. 255 (Disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato avvio
dell'anno scolastico 2001/2002), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 20 agosto 2001, n. 333.
2. - Ad avviso del rimettente la norma censurata si pone in
contrasto con i parametri costituzionali invocati in quanto
determinerebbe una sperequazione:
a) tra i docenti delle accademie e dei conservatori e i
docenti aspiranti ad insegnamenti nella scuola secondaria, per i
quali l'inserimento in analoghe graduatorie prescinde dal requisito
del punteggio minimo sopra richiamato, secondo quanto previsto
dall'art. 2, commi 1, lettera b), e 2, della legge n. 124 del 1999;
b) tra i docenti delle accademie e dei conservatori e i
docenti di strumento musicale della scuola media che accedono alla
graduatoria nazionale in ragione dell'abilitazione e dell'inserimento
negli elenchi compilati ai sensi del decreto ministeriale 13 febbraio
1996, secondo quanto previsto dall'art. 1, comma 2-bis, del
decreto-legge n. 255 del 2001.
3. - Il giudice a quo fa perno sulla violazione del principio di
ragionevolezza, sotteso al principio di eguaglianza sancito
dall'art. 3 della Costituzione, alla stregua del quale «la legge deve
trattare in maniera uguale categorie analoghe di lavoratori, come i
docenti di istruzione artistica e gli altri docenti della scuola
primaria e secondaria ed i docenti di strumento musicale della scuola
media, non ricavandosi dall'ordinamento giuridico di settore
caratteristiche sostanziali ed ontologiche diverse tra le suddette
categorie di docenti, che possano giustificare un trattamento
differenziato nell'accesso alle graduatorie permanenti».
Secondo il rimettente, infatti, «la differenziazione normativa
tra i docenti di istruzione artistica (conservatorio e accademie) e
tutti gli altri docenti della scuola secondaria, risulta
discriminatoria e non giustificata da particolari ragioni, che
inducano il legislatore a disciplinare piu' severamente l'accesso
alle graduatorie permanenti dei docenti di conservatorio ed accademia
rispetto a quello previsto per tutti gli altri docenti».
Ad avviso del giudice a quo, la norma censurata si pone in
contrasto anche con l'art. 4 della Costituzione, dal momento che
impone irrazionali limitazioni all'accesso al lavoro da parte dei
cittadini, e con l'art. 97 della Costituzione, in quanto i requisiti
richiesti per l'inclusione nelle graduatorie permanenti dei docenti
dei conservatori e delle accademie non risultano idonei ad assicurare
una provvista di docenti in grado di garantire il miglior andamento
dell'amministrazione scolastica.
4. - La questione non e' fondata.
Secondo il costante orientamento della Corte, si ha violazione
dell'art. 3 della Costituzione quando situazioni sostanzialmente
identiche siano disciplinate in modo ingiustificatamente diverso,
mentre non si manifesta tale contrasto quando alla diversita' di
disciplina corrispondano situazioni non sostanzialmente identiche,
essendo insindacabile in tali casi la discrezionalita' del
legislatore (sentenze n. 136 e n. 35 del 2004, n. 208 del 2002,
ordinanza n. 168 del 2001).
5. - Il giudice a quo muove dall'erroneo convincimento che le due
categorie di docenti (di scuola superiore, da un lato, e delle
accademie e dei conservatori, dall'altro) siano sottoposte ad una
medesima disciplina di stato giuridico, di talche' apparirebbe
ingiustificata una diversita' di trattamento quanto ai requisiti per
accedere alle graduatorie permanenti, in vista della stipulazione di
contratti individuali di lavoro a tempo indeterminato.
Il presupposto di tale convincimento non corrisponde al dato
normativo, il quale si caratterizza per discipline distinte delle due
categorie di docenti, sicche' non puo' essere affermata l'esistenza
di una identita' di situazioni giuridiche, rispetto alle quali la
disciplina impugnata determini una disparita' di trattamento
normativo rilevante agli effetti dell'art. 3 della Costituzione.
6. - La non identita' dei casi disciplinati dalle due norme
indicate dal giudice a quo viene in rilievo ove si considerino, in
primo luogo, le diversita' esistenti, in generale, tra le due realta'
scolastiche in oggetto, scuole superiori e accademie e conservatori
(sentenze n. 136 del 2004, n. 232 del 1991 e n. 343 del 1990), e,
corrispondentemente, tra gli stati giuridici dei rispettivi docenti
di ruolo e precari.
Sulla base di quanto disposto dal d.lgs. n. 297 del 1994, che in
distinte parti detta le disposizioni fondamentali per il personale
docente della scuola superiore (parte III - titolo I,
articoli 395-541) e per il personale docente delle accademie e dei
conservatori (parte II - titolo VI, artt. 206-275), e proprio in
ragione della diversita' di regime giuridico tra le due categorie di
docenti, la legge n. 124 del 1999 ha fissato i requisiti
d'inserimento valevoli per l'una e per l'altra categoria.
7. - Le accademie e i conservatori di musica sono considerati
autonomamente nel d.lgs. n. 297 del 1994, che li definisce «istituti
superiori di istruzione artistica». Ad essi e' riservato, ai sensi
della legge 21 dicembre 1999, n. 508 (Riforma delle Accademie di
belle arti, dell'Accademia nazionale di danza, dell'Accademia
nazionale di arte drammatica, degli Istituti superiori per le
industrie artistiche, dei Conservatori di musica e degli Istituti
musicali pareggiati) e del d.P.R. 28 febbraio 2003, n. 132
(Regolamento recante criteri per l'autonomia statutaria,
regolamentare e organizzativa delle istituzioni artistiche e
musicali, a norma della legge 21 dicembre 1999, n. 508), un
particolare assetto normativo che li distingue da tutti gli altri
istituti e scuole di istruzione secondaria. Solo per gli insegnanti
di tali istituzioni, a cui si accede con il possesso del diploma di
scuola secondaria di secondo grado, sono previste procedure
concorsuali particolari e piu' rigorose rispetto a quelle dirette al
reclutamento del personale docente delle altre scuole, come si puo'
desumere dal rapporto tra quanto previsto dall'art. 270 del d.lgs.
n. 297 del 1994 per il personale delle accademie e dei conservatori e
quanto previsto dagli artt. 399 e 400 del medesimo d.lgs., che
riguardano gli altri docenti. Ed e' significativo rilevare, a
rimarcare le differenze tra i due tipi di istituzioni scolastiche,
che il decreto-legge 25 settembre 2002, n. 212 (Misure urgenti per la
scuola, l'universita', la ricerca scientifica e tecnologica e l'alta
formazione artistica e musicale), convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 novembre 2002, n. 268, ha equiparato, ai fini
dell'accesso ai pubblici concorsi, i diplomi rilasciati dai
conservatori di musica alle lauree previste dal decreto ministeriale
3 novembre 1999, n. 509 (Regolamento recante norme concernenti
l'autonomia didattica degli atenei).
8. - La legge n. 124 del 1999 ha modificato il sistema
dell'accesso ai ruoli del personale docente, previsto dal d.lgs.
n. 297 del 1994, nonche' il sistema delle supplenze.
L'art. 1 del decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255, convertito
dalla legge 20 agosto 2001, n. 333, ha poi dettato, in relazione alla
suddetta legge, alcune norme di interpretazione autentica.
L'unico tratto comune tra le due categorie di docenti e'
costituito dal fatto che gli articoli 1, comma 1, e 3, comma 1,
lettera a), della legge n. 124 del 1999, sostituendo rispettivamente
l'art. 399 e l'art. 270, comma 1, del d.lgs. n. 297 del 1994, hanno
delineato un sistema nel quale i posti assegnabili sono attribuiti,
per il 50 per cento, come gia' precedentemente previsto, in base a
concorso per titoli ed esami, e per il restante 50 per cento non piu'
in base al concorso per soli titoli, ma in base a graduatorie
permanenti.
Le diversita' di disciplina emergono per quanto attiene alla fase
transitoria, valevole per la prima integrazione delle suddette
graduatorie permanenti.
In particolare, l'art. 2, comma 1, lettera b), primo periodo
(relativo al personale docente della scuola materna, elementare e
secondaria, ivi compresi i licei artistici e gli istituti d'arte),
della legge n. 124 del 1999, stabilisce che hanno titolo
all'inserimento nella graduatoria permanente i docenti che abbiano
superato le prove di un precedente concorso per titoli ed esami o di
precedenti esami anche ai soli fini abilitativi, in relazione alla
medesima classe di concorso o al medesimo posto (o, ai sensi
dell'art. 2, comma 2, abbiano superato gli esami della sessione
riservata) e siano inseriti alla data di entrata in vigore della
stessa legge in una graduatoria per l'assunzione di personale non di
ruolo. Gli esami della suddetta sessione riservata, preceduti dalla
frequenza di un corso di durata non superiore a 120 ore, che non
comporta esonero dal servizio, consistono in una prova scritta e in
una prova orale volte all'accertamento del possesso delle capacita'
didattiche relativamente agli insegnamenti da svolgere.
L'art. 3, comma 2, lettera b) della predetta legge (norma della
cui legittimita' costituzionale il rimettente dubita e che e'
relativa al personale docente delle accademie e dei conservatori)
fissa come criterio per l'inserimento nella graduatoria permanente
nazionale: l'aver conseguito, nella valutazione dei titoli
artistico-culturali e professionali, ai fini della inclusione nelle
graduatorie nazionali per il conferimento delle supplenze, nonche'
delle graduatorie d'istituto, un punteggio non inferiore ai 24 punti
richiesti dalla previgente normativa e l'aver superato le prove di un
precedente concorso per titoli ed esami in relazione alla medesima
classe di concorso o al medesimo posto, o il superamento degli esami
di una sessione riservata. Gli esami della suddetta sessione
riservata consistono soltanto in una prova orale volta
all'accertamento della preparazione culturale e del possesso delle
capacita' didattiche relativamente agli insegnamenti da svolgere.
Orbene, gia' il fatto che per i docenti della scuola secondaria
sia stato previsto il superamento di una prova scritta e di una prova
orale, mentre per i docenti delle accademie e dei conservatori sia
stata prevista la sola prova orale, e' indice significativo di una
diversita' di disciplina che rende non comparabili tra loro le
posizioni dei docenti appartenenti all'una o all'altra categoria. Di
talche' non appare irragionevole che, ove sia stata prevista la sola
prova orale e non anche quella scritta, sia stato richiesto il
conseguimento di un punteggio minimo di idoneita' per i titoli
artistico-culturali e professionali; a cio' va aggiunto che ulteriori
diversita' di disciplina si rinvengono in relazione alle supplenze
per l'una e per l'altra categoria di docenti precari. D'altronde la
previsione del punteggio minimo di 24 su 40 era gia' contenuta nella
previgente disciplina ed in particolare nell'art. 272 del d.lgs.
n. 297 del 1994, il quale, al comma 12, disponeva che, per essere
inclusi nelle graduatorie nazionali e a carattere permanente da
integrare ogni triennio, occorreva che i docenti delle accademie e
dei conservatori avessero riportato un punteggio non inferiore a 24
punti nella valutazione dei titoli artistico-culturali e
professionali. E lo stesso punteggio minimo era in precedenza
previsto dall'art. 67 della legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo
assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello
Stato), ai fini dell'inserimento nelle graduatorie d'istituto.
9. - Ora, tenuto conto del richiamato quadro normativo, non puo'
essere considerata ammissibile l'estrapolazione di uno dei molteplici
requisiti previsti per l'accesso dei docenti delle accademie e dei
conservatori alle graduatorie permanenti ai fini del raffronto con i
requisiti, formalmente e sostanzialmente diversi, previsti per
l'accesso alle analoghe graduatorie nazionali permanenti dei docenti
appartenenti alla diversa categoria della scuola superiore.
10. - Manca, dunque, nella specie, il presupposto essenziale per
instaurare un giudizio di comparazione volto a cogliere una
ingiustificata disparita' di trattamento in situazioni identiche,
attesa la sostanziale diversita' sussistente tra la normativa di
stato giuridico delle categorie in relazione alle quali dovrebbe
essere effettuata la comparazione.
Di qui anche l'infondatezza delle censure di contrasto
dell'art. 3, comma 2, lettera b), della legge n. 124 del 1999 con gli
articoli 4 e 97 della Costituzione, in quanto strettamente connesse
con quella di violazione dell'art. 3.
11. - Quanto alla dedotta disparita' di trattamento, che
sussisterebbe tra i docenti delle accademie e dei conservatori e i
docenti di strumento musicale della scuola media, la questione non e'
altresi' fondata, dal momento che le situazioni poste a confronto non
possono considerarsi omogenee, in ragione della diversita' delle due
realta' scolastiche in questione e dei profili professionali dei
rispettivi docenti.