ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 24 della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003) e della
legge 1° agosto 2003, n. 212 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 24 giugno 2003, n. 143, recante
disposizioni urgenti in tema di versamento e riscossione tributi, di
Fondazioni bancarie e di gare indette da CONSIP S.p.a.), nella parte
in cui apporta modificazioni all'art. 24 della legge 27 dicembre
2002, n. 289, promossi con i ricorsi della Regione Toscana, della
Regione Piemonte, della Regione Valle d'Aosta, della Provincia
autonoma di Bolzano, della Regione Umbria, della Regione
Emilia-Romagna, della Regione Veneto e della Regione Valle d'Aosta,
notificati il 25, il 26 ed il 28 febbraio, il 1° marzo ed il
10 ottobre 2003, depositati in cancelleria il 5 e il 7 marzo ed il
18 ottobre 2003 ed iscritti ai nn. 15, 18, 19, 20, 22, 25, 26 e 73
del registro ricorsi 2003.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 settembre 2004 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione
Toscana, Gabriele Pafundi per la Regione Piemonte, Giuseppe F.
Ferrari per la Regione Valle d'Aosta, Roland Riz e Sergio Panunzio
per la Provincia autonoma di Bolzano, Giovanni Tarantini per la
Regione Umbria, Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e Luigi
Manzi per la Regione Emilia-Romagna, Mario Bertolissi e Luigi Manzi
per la Regione Veneto, Giuseppe F. Ferrari per la Regione Valle
d'Aosta e gli avvocati dello Stato Giancarlo Mando' e Franco Favara
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Le Regioni Toscana, Piemonte, Valle d'Aosta, Umbria,
Emilia-Romagna e Veneto e la Provincia autonoma di Bolzano, con
distinti ricorsi (rispettivamente iscritti ai nn. 15, 18, 19, 22, 25,
26 e 20 del registro ricorsi del 2003), hanno proposto questione di
legittimita' costituzionale di numerose disposizioni della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), e, tra
queste, dell'art. 24, nella sua interezza, o di alcuni commi di tale
articolo, lamentando, sotto vari profili, la lesione della propria
competenza legislativa.
1.1. - L'articolo impugnato, concernente l'«acquisto di beni e
servizi», al comma 1, «per ragioni di trasparenza e concorrenza»,
impone alle amministrazioni aggiudicatrici - come individuate
nell'art. 1 del decreto legislativo 24 luglio 1992, n. 358 (Testo
unico delle disposizioni in materia di appalti pubblici di forniture,
in attuazione delle direttive nn. 77/62/CEE, 80/767/CEE e 88/295/CEE)
e nell'art. 2 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157
(Attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici
di servizi) - l'utilizzazione, per l'aggiudicazione delle pubbliche
forniture e degli appalti di pubblici servizi, di «procedure aperte o
ristrette, con le modalita' previste dalla normativa nazionale di
recepimento della normativa comunitaria», anche quando il valore del
contratto e' inferiore alla c.d. soglia comunitaria, ma superiore a
50.000 euro, fatta salva la disciplina dettata per l'affidamento
degli incarichi di progettazione dalla legge 11 febbraio 1994, n. 109
(Legge quadro in materia di lavori pubblici). Il comma 2 completa la
regola escludendo da tale obbligo: a) i comuni con popolazione
inferiore a 5.000 abitanti; b) le amministrazioni che facciano
ricorso alle convenzioni quadro definite dalla CONSIP s.p.a. - ai
sensi degli artt. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2000), 59 della legge 23 dicembre
2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), e 32 della legge
28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002) - ovvero
al mercato elettronico della pubblica amministrazione; c) le
cooperative sociali.
L'art. 24 prevede inoltre (comma 3) l'obbligo per le
amministrazioni centrali dello Stato e per gli «enti pubblici
istituzionali» di utilizzare le convenzioni quadro definite dalla
CONSIP e impone agli enti locali, qualora intendano procedere ad
acquisti in maniera autonoma, di adottare come base d'asta al ribasso
i prezzi delle convenzioni quadro definite dalla CONSIP.
La norma impugnata, al comma 4, sanziona con la nullita' i
contratti stipulati in violazione dell'obbligo di ricorrere alla gara
«comunitaria» o dell'obbligo di utilizzare le convenzioni quadro
definite dalla CONSIP e prevede che delle obbligazioni derivanti dai
medesimi contratti risponde il dipendente pubblico che li ha
sottoscritti, che la stipula degli stessi e' causa di responsabilita'
amministrativa e che il danno erariale e' valutato tenendo conto
della differenza tra il prezzo previsto dalle convenzioni e quello
indicato nel contratto.
Il comma 5 limita il ricorso alla trattativa privata, anche nelle
ipotesi in cui la vigente normativa la consenta, a casi eccezionali e
motivati, previo esperimento di una documentata indagine di mercato e
dandone comunicazione alla sezione regionale della Corte dei conti.
Il comma 9 dell'articolo impugnato, infine, afferma che «le
disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 5 costituiscono, per le Regioni,
norme di principio e di coordinamento».
1.2. - La Regione Toscana (reg. ric. n. 15 del 2003), in
riferimento all'art. 24 della legge n. 289 del 2002, lamenta la
violazione dell'art. 117 della Costituzione, in quanto non
spetterebbe allo Stato disciplinare la materia delle acquisizioni di
beni e servizi da parte delle Regioni e degli enti dipendenti e
strumentali delle stesse, dovendo questa essere, piuttosto,
ricondotta alla propria generale competenza legislativa residuale (ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione).
La ricorrente, richiamato il comma 1 dell'impugnato art. 24, il
quale indica a fondamento della norma «ragioni di trasparenza e
concorrenza», nega anzitutto che la trasparenza sia titolo
legittimante la potesta' legislativa dello Stato e sostiene che la
norma in questione non abbia a che vedere con la tutela della
concorrenza, la quale, in senso proprio, andrebbe intesa come
disciplina dei mercati (normativa antitrust).
La Regione, nel censurare il carattere dettagliato della norma
impugnata, denuncia la contraddittorieta' tra la invocata tutela
della concorrenza, la quale e' materia di esclusiva competenza
statale, e l'affermazione, contenuta nel comma 9, secondo cui le
disposizioni dei commi 1, 2 e 5 costituiscono «norme di principio e
coordinamento».
1.3. - La Regione Piemonte (reg. ric. n. 18 del 2003), nel
denunciare l'art. 24 della legge n. 289 del 2002, prospetta la
violazione degli articoli 5, 114, 117, 118, 119 e 120 della
Costituzione.
Anche la Regione Piemonte sostiene che la materia dell'acquisto
di beni e servizi, non essendo ricompresa ne' tra quelle di
competenza esclusiva statale ne' tra quelle di competenza
concorrente, ricadrebbe nella propria competenza legislativa
residuale (art. 117, quarto comma, della Costituzione).
La ricorrente afferma, in particolare, che l'impugnato art. 24
della legge n. 289 del 2002 non potrebbe trovare fondamento nella
lettera e) del secondo comma dell'art. 117 della Costituzione (tutela
della concorrenza), in quanto, a parte la irrilevanza
dell'autoqualificazione, la norma non avrebbe ad oggetto la
concorrenza, anche se ragioni di concorrenza possono essere ad essa
sottese. Tuttavia, per la ricorrente, dovrebbe escludersi che le
sottese «ragioni di concorrenza» legittimino la potesta' legislativa
statale, giacche' un siffatto e cosi' ampio criterio finirebbe con il
fondare la competenza statale in ogni ambito materiale, in violazione
delle regole di riparto dettate dall'art. 117 della Costituzione.
La Regione, inoltre, nega che l'art. 24 della legge 289 del 2002
possa trovare fondamento nella materia (di legislazione concorrente)
«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario», sia perche' non sarebbe questo
l'oggetto specifico della disposizione, sia perche' la norma avrebbe
contenuto di dettaglio e non di principio, in violazione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
1.4. - Per la Regione Valle d'Aosta (reg. ric. n. 19 del 2003)
l'art. 24 della legge n. 289 del 2002 violerebbe gli articoli 3, 5,
114, 117, 118 e 119 della Costituzione e l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
La ricorrente, dopo avere ricostruito il nuovo assetto
costituzionale delle competenze legislative risultante dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001, sostiene che la materia degli appalti
pubblici di servizi e forniture, non essendo contemplata fra quelle
di competenza statale, esclusiva o concorrente, dovrebbe ritenersi
attribuita alla propria competenza residuale (art. 117, quarto comma,
della Costituzione, applicabile alla Regione a statuto speciale per
il disposto dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001).
Anche la Regione Valle d'Aosta sottolinea, poi, il carattere
dettagliato della norma impugnata, che la renderebbe illegittima ove
pure si volesse riconoscere una competenza concorrente dello Stato in
materia.
1.5. - La Provincia autonoma di Bolzano (reg. ric. n. 20 del
2003) prospetta il contrasto dell'art. 24 della legge n. 289 del 2002
con gli articoli 8, comma 1, numero 1), 9, comma 1, numero 10), e 16
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, approvato con il
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e con le relative norme di attuazione
di cui al d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello
statuto per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e
sanita), in particolare con l'art. 2, secondo comma, nonche' con
l'art. 117 della Costituzione, in relazione all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Ad avviso della Provincia ricorrente, la disciplina dell'acquisto
di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni sarebbe da
ricondurre alla materia dell'ordinamento degli uffici, oltre che a
quella, connessa, della contabilita' e del bilancio.
La Provincia autonoma richiama, in proposito, la sentenza n. 107
del 1970 di questa Corte, nella quale, con riferimento alla analoga
competenza esclusiva della Regione Sardegna, si e' affermato che «il
bilancio e la contabilita' rappresentano mezzi e strumenti giuridici
indispensabili perche' l'ente Regione possa concretamente operare per
il perseguimento dei vari fini assegnatigli» e che «la potesta'
regionale a dettare le norme» in materia di contabilita' e bilancio
«rientra nel precetto statutario ... relativo all'ordinamento degli
uffici».
La ricorrente afferma che lo Stato sarebbe competente, in via
esclusiva, in materia di «ordinamento ed organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali», in base
all'art. 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione, mentre
la Provincia sarebbe competente, sempre in via esclusiva, in materia
di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto», ai sensi dell'art. 8, primo comma, numero 1), dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige.
La ricorrente prospetta, inoltre, la violazione dell'art. 16
dello statuto, il quale riconosce alla Provincia competenza
amministrativa nelle materie oggetto della propria competenza
legislativa esclusiva.
La Provincia autonoma sostiene, in particolare, che l'art. 24
della legge n. 289 del 2002, nella misura in cui vincola ogni
pubblica amministrazione e pertanto anche le aziende sanitarie
locali, violerebbe la propria competenza concorrente in materia di
«igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera»
(art. 9, primo comma, numero 10), dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), la quale attiene anche al «funzionamento e alla
gestione delle istituzioni ed enti sanitari» (art. 2, secondo comma,
del d.P.R. n. 474 del 1975).
Il carattere «funzionale» della acquisizione di beni e servizi
rispetto al «funzionamento delle aziende sanitarie» varrebbe,
infatti, a radicare nella Provincia autonoma la competenza
legislativa concorrente in materia, con conseguente illegittimita' di
ogni norma non di principio di fonte statale.
Del resto, ad avviso della Provincia autonoma, l'art. 24 della
legge n. 289 del 2002, nonostante il disposto del comma 9, il quale
riconosce natura di norma di principio e coordinamento ai precedenti
commi 1, 2 e 5, non sarebbe una norma di principio, attesa la
analiticita' e la specificita' delle sue disposizioni, richiedenti
una diretta ed immediata applicazione.
La ricorrente rileva, infine, che, ove pure non si volesse
riconoscere la propria competenza in base agli invocati artt. 8,
primo comma, numero 1), e 9), primo comma, numero 10), dello statuto
speciale, nondimeno questa andrebbe riconosciuta in base al combinato
disposto dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione e
dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in quanto la
materia, non riconducibile ad alcuna di quelle elencate nell'art. 117
della Costituzione, sarebbe oggetto della competenza legislativa
residuale delle Regioni.
1.6. - La Regione Umbria (reg. ric. n. 22 del 2003) denuncia
dell'art. 24 della legge n. 289 del 2002 i commi 1, 2, 3 (nella parte
in cui gli obblighi ivi previsti sono estesi agli enti pubblici
istituzionali e se ed in quanto tra questi possano essere ricomprese
le Regioni), 5 e 9, lamentando la violazione degli artt. 117, primo,
terzo e quarto comma, e 114, secondo comma, della Costituzione.
Ad avviso della ricorrente, la disciplina dell'acquisto di beni e
servizi rientrerebbe nella propria competenza residuale (art. 117,
quarto comma, della Costituzione), in quanto non riconducibile a
nessuna delle materie elencate nell'art. 117 della Costituzione.
La Regione sostiene che la qualificazione «norme di principio e
coordinamento», data dal comma 9 dell'art. 24 alle disposizioni dei
precedenti commi 1, 2 e 5, sarebbe diversa da quella prevista,
peraltro in caso di competenza concorrente, dall'art. 117, terzo
comma, della Costituzione («principi fondamentali»), e che in tal
modo si introdurrebbe per le Regioni un limite ulteriore, non
contemplato dalla Costituzione; ed afferma che nella specie non si
tratterebbe comunque di norme di principio, bensi' di norme di
dettaglio che pongono puntuali obblighi e divieti.
La ricorrente, dopo aver contestato che la finalita' di
trasparenza sia titolo legittimante l'esercizio di potesta'
legislativa statale, esclude che i commi 1, 2 e 5 dell'art. 24 della
legge n. 289 del 2002 possano trovare fondamento nella competenza del
legislatore statale in materia di fissazione dei livelli essenziali
delle prestazioni (art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione), o di tutela della concorrenza (art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione), in quanto, per un verso, si
sarebbe al di fuori del campo dei diritti civili e sociali e non si
tratterebbe di garantire livelli omogenei di prestazioni sul
territorio nazionale e, per altro verso, la materia della tutela
della concorrenza atterrebbe alla disciplina dei mercati in senso
proprio ed agli interventi diretti a correggere fenomeni distorsivi
degli stessi e non all'acquisto di beni e servizi da parte delle
amministrazioni pubbliche.
Per le stesse ragioni sarebbe lesivo delle attribuzioni regionali
(art. 117, quarto comma, della Costituzione) il comma 3 dell'art. 24
della legge n. 289 del 2002, il quale impone agli «enti pubblici
istituzionali» l'utilizzo delle convenzioni quadro definite dalla
CONSIP, ove questa espressione, ritenuta «estremamente vaga», possa
essere riferita alla Regione.
1.7. - La Regione Emilia-Romagna (reg. ric. n. 25 del 2003)
denuncia il contrasto dell'art. 24 della legge n. 289 del 2002 con
l'art. 117 della Costituzione.
Con argomenti sostanzialmente analoghi a quelli sviluppati dalle
Regioni Toscana, Piemonte e Umbria, la ricorrente sostiene che la
materia dell'acquisto di beni e servizi, non ricompresa ne' tra
quelle di competenza esclusiva statale ne' tra quelle di competenza
concorrente, sia da ascriversi alla propria competenza legislativa
residuale (art. 117, quarto comma, della Costituzione).
La Regione nega, in particolare, che la norma impugnata possa
essere intesa come diretta a tutelare la concorrenza, sia perche' la
tutela della concorrenza (intesa propriamente come disciplina dei
mercati ed interventi tesi a rimuovere le distorsioni degli stessi)
non sarebbe l'oggetto immediato della norma impugnata, sia perche'
quest'ultima non tutelerebbe affatto la concorrenza, producendo
piuttosto una forte limitazione ovvero un consistente orientamento
del mercato. La previsione, accanto all'obbligo della gara
comunitaria anche per appalti sottosoglia, di ampie eccezioni
soggettive (comuni con meno di 5.000 abitanti, che sono circa 7.000
nell'intero territorio nazionale) ed oggettive (essendo prevista, in
alternativa alla gara, l'adesione alle convenzioni CONSIP, che per
loro natura sono sottratte alla partecipazione di moltissimi
operatori medi e piccoli del mercato), sarebbe, secondo la
ricorrente, in palese contraddizione con il dichiarato fine di
trasparenza e concorrenza e verrebbe a rendere l'intervento normativo
non ragionevole e non proporzionale rispetto all'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione.
La Regione, infine, ritiene che il disposto del comma 9
dell'art. 24 della legge n. 289 del 2002, il quale qualifica come
«norme di principio e coordinamento» i precedenti commi 1, 2 e 5,
sarebbe in contrasto con il dichiarato intento di disciplinare la
materia della concorrenza, oggetto di competenza statale esclusiva, e
sarebbe, peraltro, non corretto, atteso il carattere analitico della
disposizione. Ne' sarebbe possibile accreditare quale norma di
principio una disposizione (il comma 1 del citato art. 24) che ha
ampie eccezioni oggettive e soggettive.
1.8. - La Regione Veneto (reg. ric. n. 26 del 2003) denuncia i
commi 1, 2, 4, 5 e 9 dell'art. 24 della legge n. 289 del 2002,
lamentando la violazione degli artt. 97 e 117 della Costituzione.
Ad avviso della Regione, la materia dell'acquisto di beni e
servizi, non prevista ne' tra quelle di competenza esclusiva statale
ne' tra quelle di competenza concorrente, sarebbe da ricondurre alla
competenza legislativa residuale delle Regioni (art. 117, quarto
comma, della Costituzione).
La Regione ritiene «privo di senso, nell'ambito del disegno
costituzionale tracciato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, il
dettato del comma 9, che vorrebbe attribuire alle disposizioni dei
commi 1, 2 e 5 la natura di norme di principio e coordinamento», in
quanto, se effettivamente la materia rientrasse nel dichiarato fine
di tutelare la concorrenza, lo Stato, competente in via esclusiva,
dovrebbe dettare la disciplina della materia e non porre in essere
«norme di principio e di coordinamento».
La ricorrente sostiene, poi, che il comma 5 dell'impugnato
art. 24, il quale limita l'esperibilita' della trattativa privata a
casi eccezionali e motivati, previo esperimento di una documentata
indagine di mercato e pone un obbligo di comunicazione alla Corte dei
conti, confliggerebbe con il canone costituzionale di buon andamento
della pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione), in
quanto da un lato la norma sarebbe ridondante rispetto alle normative
comunitarie, nazionali e regionali gia' disciplinanti la materia, e
dall'altro imporrebbe una comunicazione che costituirebbe un
ulteriore adempimento «burocratico» di cui non risulterebbe chiaro
quale sia l'effetto.
La Regione censura, infine, il comma 4 dell'art. 24 della legge
n. 289 del 2002, la' dove esso prevede la responsabilita'
amministrativa del dipendente che sottoscriva un contratto in
violazione degli obblighi di esperimento della gara ovvero
dell'utilizzo delle convenzioni quadro definite dalla CONSIP,
rilevando che la disciplina sostanziale della responsabilita'
amministrativa e contabile dei funzionari degli uffici non statali,
non rientrando in nessuna delle materie elencate nell'art. 117 della
Costituzione ed, in particolare, non essendo ascrivibile alla materia
processuale della giustizia amministrativa, spetterebbe alla
competenza residuale delle Regioni (art. 117, quarto comma, della
Costituzione).
2. - In tutti i giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, concludendo per la non fondatezza delle
questioni.
In alcuni degli atti di costituzione l'Avvocatura sostiene che la
norma denunciata - investendo la disciplina della c.d. evidenza
pubblica, la quale mirerebbe ad «ampliare e ad assicurare la libera
concorrenza» e, nel contempo, la trasparenza della pubblica
amministrazione aggiudicatrice - rientrerebbe nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera
e), della Costituzione) (cosi' nell'atto di costituzione depositato
nei giudizi promossi dalla Regione Toscana, Valle d'Aosta, Umbria,
Emilia-Romagna e Veneto). A tale riguardo, la difesa erariale
richiama, in particolare, il sesto considerando della direttiva
93/37/CEE, nel quale si afferma che la disciplina degli appalti di
lavori e' finalizzata ad organizzare la concorrenza, e sostiene che
l'estensione della disciplina di derivazione comunitaria agli appalti
c.d. sottosoglia, al pari dell'intero settore dell'evidenza pubblica,
tenderebbe ad assicurare non solo l'imparzialita' della pubblica
amministrazione, ma anche l'uguaglianza e la libera concorrenza degli
operatori economici. Che si tratti di competenza esclusiva dello
Stato non sarebbe smentito, secondo l'Avvocatura, dal comma 9
dell'impugnato art. 24, il quale definisce le disposizioni dei
precedenti commi 1, 2 e 5 «norme di principio e di coordinamento», in
quanto si tratterebbe di una «norma di chiusura» dettata per
l'evenienza che le Regioni avessero inteso la materia come
concorrente, «cosi' da evitare contestazioni».
Costituendosi nel giudizio promosso dalla Regione Piemonte,
l'Avvocatura articola la propria difesa sostenendo, in via generale,
che, senza vincolo di materia, lo Stato, nella fase di transizione al
nuovo modello di regionalismo inaugurato dalla legge costituzionale
n. 3 del 2001, sarebbe legittimato a modificare la legislazione
anteriore, da esso stesso prodotta, «senza incontrare alcuna riserva
di legge regionale», «con salvezza delle competenze legislative che
ogni singola Regione potra' o meno esercitare». Allo Stato
competerebbe, quindi, la potesta' di disciplinare mediante proprie
leggi, «eventualmente cedevoli», le attivita' amministrative degli
enti locali, anche in ambiti non compresi nelle materie elencate
nell'art. 117, secondo comma, della Costituzione.
Peraltro il legislatore, con la disposizione contenuta nel
comma 9 dell'impugnato art. 24 della legge n. 289 del 2002, avrebbe
«collocato il proprio intervento nell'ambito della legislazione
concorrente»: la disposizione censurata, inserita in una legge
finanziaria, rientrerebbe nella materia del «coordinamento della
finanza pubblica» (artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione).
Anche in questo atto di costituzione, tuttavia, l'Avvocatura rileva
che «avrebbero potuto evocarsi anche materie di legislazione
esclusiva dello Stato», quali la tutela della concorrenza e
l'ordinamento civile, nonche' i poteri sostitutivi previsti
dall'art. 120 della Costituzione. La norma denunciata - prosegue la
difesa erariale - perseguirebbe l'obiettivo del contenimento della
spesa pubblica «allargata» attraverso una maggiore e piu' aperta
concorrenza, che eliminerebbe le «nicchie» di mini-protezionismo
locale, e attraverso le «economie di scala» ottenibili dai piu'
elevati volumi di acquisti e di commesse gestiti dalla CONSIP:
finalita', queste, non realizzabili se non attraverso una
legislazione unitaria sul piano nazionale.
Nell'atto di costituzione depositato nel giudizio promosso dalla
Provincia autonoma di Bolzano, l'Avvocatura contesta inoltre il
richiamo all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001,
affermando che, in attesa dell'adeguamento dello statuto, non sarebbe
possibile stabilire se le competenze di cui all'art. 117, quarto
comma, della Costituzione spettino alla Regione o alle Province
autonome, sicche' la ricorrente non potrebbe dolersi della lesione di
una sfera di competenza di dubbia spettanza. Nel merito, ad avviso
della difesa erariale, la censurata disciplina dell'acquisto di beni
e servizi sarebbe materia concorrente ai sensi degli artt. 5 e 9
dello statuto speciale, non riconducibile alla materia, di competenza
provinciale esclusiva, dell'ordinamento degli uffici, non avrebbe
contenuto dettagliato, ma costituirebbe norma di principio.
3. - Con successivo ricorso (iscritto al n. 73 del registro
ricorsi del 2003), la Regione Valle d'Aosta ha proposto, in
riferimento agli artt. 3, 5, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione,
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed agli
artt. 2, primo comma, lettera a), e 4 dello statuto speciale di
autonomia, approvato con la legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 4, questione di legittimita' costituzionale della legge 1° agosto
2003, n. 212 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 24 giugno 2003, n. 143, recante disposizioni urgenti in
tema di versamento e riscossione dei tributi, di Fondazioni bancarie
e di gare indette da CONSIP s.p.a.), nella parte in cui modifica
l'art. 24 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, sostituendo il
comma 3 ed introducendo i commi 3-bis e 4-bis.
3.1. - La norma impugnata circoscrive l'obbligo di ricorrere alle
convenzioni quadro definite dalla CONSIP, limitandolo alle sole
ipotesi di acquisto di beni o servizi caratterizzati «dall'alta
qualita' dei servizi stessi e dalla bassa intensita' di lavoro»
(comma 3) e demandando ad un decreto del Ministero dell'economia e
delle finanze il compito di indicare quali servizi possano
considerarsi rientranti nella predetta nozione (comma 3-bis); il
comma 4-bis, poi, consente alle amministrazioni pubbliche la
stipulazione di ogni tipo di contratto senza utilizzare le
convenzioni quadro definite dalla CONSIP, qualora il valore dei costi
e delle prestazioni dedotte in contratto sia uguale o inferiore a
quello previsto dalle stesse convenzioni.
3.2. - La Regione Valle d'Aosta sostanzialmente ripropone contro
la legge n. 212 del 2003 le doglianze dalla medesima svolte avverso
la legge n. 289 del 2002. Ad esse la ricorrente aggiunge due nuove
censure, in riferimento agli artt. 2, primo comma, lettera a), e 4
dello statuto speciale, sostenendo che la disciplina degli acquisti
di beni e servizi rientrerebbe nella propria competenza legislativa
esclusiva in materia di ordinamento degli uffici e degli enti
dipendenti dalla Regione (art. 2, primo comma, lettera a) e che
sarebbe violata la propria competenza amministrativa in materia
(art. 4).
4. - Anche in questo giudizio si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, concludendo, preliminarmente, per
l'inammissibilita' del ricorso e riproponendo, nel merito, le
medesime difese e conclusioni dell'atto di costituzione nel
procedimento instaurato dalla ricorrente con il precedente ricorso
iscritto al n. 19 del registro ricorsi del 2003.
Ad avviso dell'Avvocatura, l'inammissibilita' del ricorso
deriverebbe dal fatto che esso, sebbene volto apparentemente ad
impugnare le nuove disposizioni introdotte con la legge n. 212 del
2003, in realta' riprodurrebbe le medesime censure a suo tempo mosse
avverso l'art. 24 della legge n. 289 del 2002, e si limiterebbe a
richiamare solo tre disposizioni della legge impugnata, senza
tuttavia muovere alcuna autonoma censura verso le stesse.
Nel merito, la difesa erariale, oltre a ribadire le precedenti
conclusioni, sostiene che la legge n. 212 del 2003, limitandosi a
ridurre il campo di operativita' di norme gia' impugnate, sarebbe
priva di contenuto lesivo.
L'Avvocatura richiama inoltre la sentenza n. 303 del 2003 di
questa Corte per escludere che la materia dei lavori pubblici possa
essere ricondotta alla competenza residuale delle Regioni (art. 117,
quarto comma, della Costituzione).
5. - In prossimita' dell'udienza pubblica fissata per il
28 settembre 2004, le Regioni Toscana, Piemonte ed Emilia-Romagna e
la Provincia autonoma di Bolzano hanno depositato memorie nelle
quali, dato atto della intervenuta abrogazione della disposizione
impugnata da parte dell'art. 3, comma 166, della legge 24 dicembre
2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), hanno ritenuto
cessata la materia del contendere. Altrettanto ha affermato la
Regione Umbria, nel corso dell'udienza pubblica. Per lo stesso motivo
la Regione Valle d'Aosta ha espressamente rinunciato ad entrambi i
ricorsi proposti.
La Regione Veneto, di contro, ritiene che la avvenuta abrogazione
delle disposizioni impugnate dell'art. 24 della legge n. 289 del 2002
non determini la cessazione della materia del contendere ovvero la
sopravvenuta carenza di interesse, in quanto l'abrogazione non ha
avuto efficacia retroattiva e le disposizioni impugnate conservano,
pertanto, una sia pure limitata vigenza temporale.
La Regione Veneto, inoltre, rileva che l'art. 1, comma 4, del
decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per il
contenimento della spesa pubblica), convertito nella legge 30 luglio
2004, n. 191, ha sostituito il comma 3 dell'art. 26 della legge
n. 488 del 1999, prevedendo che le amministrazioni pubbliche possono
aderire alle convenzioni definite dalla CONSIP ovvero ne utilizzano i
parametri prezzo-qualita', come limiti massimi, per l'acquisto di
beni e servizi, e che la violazione di tale obbligo e' causa di
responsabilita' amministrativa. La ricorrente sostiene che, in questa
parte, sia stato sostanzialmente riprodotto il contenuto precettivo
dell'impugnato articolo 24 della legge n. 289 del 2002, e che, per il
principio di effettivita' della tutela delle parti nei giudizi
costituzionali in via di azione, la successione di norme nel tempo
determini il trasferimento della questione di costituzionalita' sulla
nuova disposizione.
La ricorrente Regione Veneto ripropone, per il resto, le
argomentazioni svolte nell'atto introduttivo.
6. - In prossimita' dell'udienza pubblica anche il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato memorie, nelle quali, in via
preliminare, chiede darsi atto della cessazione della materia del
contendere, per intervenuta abrogazione delle disposizioni impugnate,
e, nel merito, ribadisce le difese gia' svolte.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Toscana, Piemonte, Valle d'Aosta, Umbria,
Emilia-Romagna e Veneto e la Provincia autonoma di Bolzano, con
distinti ricorsi (rispettivamente iscritti ai nn. 15, 18, 19, 22, 25,
26 e 20 del registro ricorsi del 2003), hanno proposto questione di
legittimita' costituzionale di numerose disposizioni della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), e, tra
queste, dell'art. 24, nella sua interezza, o di alcuni commi di tale
articolo, oggetto del presente giudizio, concernenti l'«acquisto di
beni e servizi».
La Regione autonoma Valle d'Aosta, con successivo ricorso (reg.
ric. n. 73 del 2003), ha altresi' impugnato la legge 1° agosto 2003,
n. 212 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24
giugno 2003, n. 143, recante disposizioni urgenti in tema di
versamento e riscossione dei tributi, di Fondazioni bancarie e di
gare indette da CONSIP s.p.a.), nella parte in cui modifica l'art. 24
della legge n. 289 del 2002, sostituendo il comma 3 ed introducendo i
commi 3-bis e 4-bis.
1.1. - L'art. 24 della legge n. 289 del 2002 impone alle
amministrazioni aggiudicatrici, come individuate nell'art. 1 del
decreto legislativo 24 luglio 1992, n. 358 (Testo unico delle
disposizioni in materia di appalti pubblici di forniture, in
attuazione delle direttive 77/62/CEE, 80/19767/CEE e 88/295/CEE) e
nell'art. 2 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157 (Attuazione
della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi),
di ricorrere alle procedure comunitarie, aperte o ristrette, per
l'acquisizione di beni e servizi di importo superiore ad euro 50.000
(comma 1). Da tale obbligo sono esclusi i comuni con popolazione
inferiore a 5.000 abitanti, le amministrazioni che facciano ricorso
alle convenzioni quadro definite dalla CONSIP ovvero al mercato
elettronico della pubblica amministrazione, nonche' le cooperative
sociali (comma 2). I contratti stipulati in violazione di tale
obbligo e di quello, alternativo, di aderire alle convenzioni CONSIP
sono nulli, con responsabilita' del dipendente che ha sottoscritto il
contratto (comma 4). Anche nelle ipotesi in cui la vigente normativa
ammette la trattativa privata e' fatto obbligo alle amministrazioni
di ricorrervi solo in casi eccezionali e motivati, previo esperimento
di documentata indagine di mercato, con comunicazione alla sezione
regionale della Corte dei conti (comma 5). Il comma 9 qualifica come
«norme di principio e di coordinamento» le disposizioni dei commi 1,
2 e 5.
L'art. 24 della legge n. 289 del 2002 detta pure disposizioni in
riferimento alla CONSIP, prevedendo (nel testo originario del
comma 3) che, fermo quanto previsto da altre disposizioni (a partire
dall'art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2000»), le pubbliche amministrazioni
considerate nella Tabella C (amministrazioni dello Stato) e,
comunque, gli «enti pubblici istituzionali», hanno l'obbligo di
utilizzare le convenzioni quadro da questa definite e che, per
procedere agli acquisti in maniera autonoma, gli enti di cui
all'art. 24, comma 6, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (comuni,
Province, comunita' montane e loro consorzi) adottano i prezzi di
tali convenzioni come base d'asta al ribasso.
1.2. - La legge n. 212 del 2003, di conversione, con
modificazioni, del decreto-legge n. 143 del 2003, ha in parte
novellato l'art. 24 della legge n. 289 del 2002. Nel sostituire
l'art. 5 di detto decreto-legge, la legge n. 212 del 2003 ha
circoscritto l'obbligo di ricorrere alle convenzioni quadro definite
dalla CONSIP, limitandolo alle sole ipotesi di acquisto di beni o
servizi caratterizzati «dall'alta qualita' dei servizi stessi e dalla
bassa intensita' di lavoro» (art. 24, comma 3) e demandando poi ad un
decreto del Ministero dell'economia e delle finanze il compito di
indicare quali servizi possano considerarsi rientranti nella predetta
nozione (art. 24, comma 3-bis); inoltre ha introdotto nell'art. 24 un
comma 4-bis, il quale consente la stipulazione di ogni tipo di
contratto senza utilizzare le convenzioni quadro definite dalla
CONSIP qualora il valore dei costi e delle prestazioni dedotte in
contratto sia uguale o inferiore a quello previsto dalle stesse
convenzioni.
1.3. - Successivamente alla proposizione dei ricorsi, il
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti in tema
di versamento e riscossione dei tributi, di Fondazioni bancarie e di
gare indette dalla CONSIP s.p.a. nonche' di alienazione di aree
appartenenti al patrimonio e al demanio dello Stato), convertito con
modificazioni nella legge 24 novembre 2003, n. 326, ha soppresso i
commi 1 e 2 dell'impugnato art. 24 della legge n. 289 del 2002, cioe'
le disposizioni recanti l'estensione alle gare sottosoglia, ma di
importo superiore a 50.000 euro, della disciplina nazionale di
recepimento della normativa comunitaria.
L'art. 3, comma 166, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004) ha, infine, abrogato l'intera
disposizione, ad eccezione dell'ultimo periodo del comma 3
(disposizione che consente ai partiti politici di aderire alle
convenzioni della CONSIP) e dei commi 6-bis e 7 (disposizioni
relative a modalita' operative della CONSIP ed alla peculiare
posizione dei servizi di informazione e sicurezza dello Stato).
Il decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168 (Interventi urgenti per
il contenimento della spesa pubblica), convertito nella legge
30 luglio 2004, n. 191, ha sostituito il comma 3 dell'art. 26 della
legge n. 488 del 1999, prevedendo (art. 1, comma 4), con disposizione
parzialmente analoga a quella dell'impugnato art. 24 della legge
n. 289 del 2004, che le amministrazioni pubbliche possono aderire
alle convenzioni definite dalla CONSIP ovvero ne utilizzano i
parametri prezzo-qualita', come limiti massimi, per l'acquisto di
beni e servizi, e che la violazione di tale obbligo sia causa di
responsabilita' amministrativa.
2. - Stante la sostanziale identita' dell'oggetto delle questioni
proposte, riferite al medesimo articolo, i giudizi promossi con i
ricorsi indicati in epigrafe, possono essere riuniti per essere
decisi con unica pronuncia.
3. - Deve anzitutto darsi atto che, a seguito della pressoche'
integrale abrogazione dell'art. 24 della legge n. 289 del 2002 da
parte dell'art. 3, comma 166, della legge n. 350 del 2003, la Regione
autonoma Valle d'Aosta ha rinunciato ai due ricorsi proposti. La
rinuncia e' stata accettata dalla Avvocatura generale dello Stato e
deve pertanto dichiararsi l'estinzione dei giudizi in questione.
Per gli stessi motivi le Regioni Toscana, Piemonte ed
Emilia-Romagna e la Provincia autonoma di Bolzano, nelle memorie
presentate in prossimita' dell'udienza, hanno ritenuto cessata la
materia del contendere. Altrettanto ha affermato la Regione Umbria,
nel corso dell'udienza pubblica.
La richiesta di queste ricorrenti di dichiarare la cessazione
della materia del contendere per il venire meno del loro interesse ad
una pronuncia di merito fa ritenere che l'impugnato articolo 24 della
legge n. 289 del 2002 non abbia avuto applicazione nell'ambito del
loro territorio.
Deve pertanto dichiararsi la cessazione della materia del
contendere in ordine alle questioni di costituzionalita' sollevate
dalle Regioni Toscana, Piemonte, Emilia-Romagna e Umbria e dalla
Provincia autonoma di Bolzano con i ricorsi indicati in epigrafe.
4. - La Regione Veneto ritiene, di contro, che la abrogazione non
retroattiva delle disposizioni impugnate faccia persistere il proprio
interesse al ricorso.
Al riguardo deve ritenersi che la abrogazione di tutti i commi
impugnati dell'art. 24 della legge n. 289 del 2002 non faccia venire
meno di per se' l'attualita' dell'interesse in relazione alle
questioni poste dalla ricorrente, giacche' queste disposizioni,
abrogate ex nunc e non ex tunc, hanno comunque dispiegato effetti,
sia pure per un breve arco temporale.
La Regione Veneto, inoltre, chiede che la questione di
costituzionalita', sollevata in relazione al comma 4 dell'art. 24
della legge n. 289 del 2002, sia trasferita sulla disposizione
dell'art. 1, comma 4, del decreto-legge n. 168 del 2004, convertito
nella legge n. 191 del 2004.
Tale richiesta non puo' essere accolta.
Infatti le due disposizioni appena richiamate ricollegano la
sanzione della responsabilita' amministrativa alla violazione di
obblighi diversi. Nel caso del comma 4 dell'art. 24 della legge
n. 289 del 2002, la responsabilita' consegue alla violazione
dell'obbligo di indire la gara secondo le procedure comunitarie, o,
in alternativa, di aderire alle convenzioni CONSIP; mentre nel caso
dell'art. 1, comma 4, del decreto-legge n. 168 del 2004 la
responsabilita' stessa consegue alla violazione dell'obbligo di
rispettare il prezzo unitario di base delle convenzioni CONSIP.
La diversita' delle disposizioni impedisce che possa darsi luogo
a quanto richiesto dalla Regione Veneto, in quanto, a ben vedere, la
ricorrente chiede una inammissibile estensione oggettiva del giudizio
ad una norma diversa, che essa aveva l'onere di impugnare
autonomamente.
5. - In via preliminare, deve essere dichiarata inammissibile la
questione sollevata dalla Regione Veneto avverso il comma 5
dell'art. 24 della legge n. 289 del 2002, in riferimento all'art. 97
della Costituzione, in quanto la norma, che sarebbe ridondante
rispetto alle normative comunitarie, nazionali e regionali gia'
disciplinanti la materia, imporrebbe una comunicazione alla Corte dei
conti che costituirebbe un ulteriore adempimento «burocratico» di cui
non risulterebbe chiaro l'effetto.
Al riguardo deve infatti essere ribadito l'orientamento di questa
Corte, il quale esclude che la Regione possa invocare, a fondamento
di una impugnazione in via principale di una legge statale, parametri
costituzionali diversi da quelli relativi alla tutela della propria
sfera di autonomia (da ultimo, sentenze n. 4, n. 6 e n. 196 del
2004).
6. - La Regione Veneto impugna i commi 1, 2, 4, 5 e 9
dell'art. 24 della legge n. 289 del 2002, sostenendo che la
disciplina dell'acquisto di beni e servizi secondo procedure di
evidenza pubblica, non riconducibile a nessuna delle materie elencate
nei commi secondo e terzo dell'art. 117 della Costituzione,
rientrerebbe nella competenza residuale delle Regioni ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione.
6.1. - La questione non e' fondata nei termini di seguito
precisati.
6.2. - Le procedure di evidenza pubblica, anche alla luce delle
direttive della comunita' Europea (cfr., da ultimo, la direttiva
2004/18/CE, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle
procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di
forniture e servizi), hanno assunto un rilievo fondamentale per la
tutela della concorrenza tra i vari operatori economici interessati
alle commesse pubbliche.
Viene in rilievo, a questo proposito, la disposizione di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, secondo
la quale spetta allo Stato legiferare in via esclusiva in tema di
tutela della concorrenza.
Al riguardo la giurisprudenza di questa Corte (sentenze nn. 14 e
272 del 2004) ha posto in evidenza che si tratta di una competenza
trasversale, che coinvolge piu' ambiti materiali, si caratterizza per
la natura funzionale (individuando, piu' che degli oggetti, delle
finalita' in vista delle quali la potesta' legislativa statale deve
essere esercitata) e vale a legittimare l'intervento del legislatore
statale anche su materie, sotto altri profili, di competenza
regionale.
Peraltro la stessa giurisprudenza ha chiarito che l'intervento
del legislatore statale e' legittimo se contenuto entro i limiti dei
canoni di adeguatezza e proporzionalita'. In particolare, come si
legge nella citata sentenza n. 272 del 2004 (punto 3 del Considerato
in diritto), la norma statale che imponesse una disciplina tanto
dettagliata da risultare non proporzionata rispetto all'obiettivo
della tutela della concorrenza costituirebbe una illegittima
compressione dell'autonomia regionale.
Deve pertanto ritenersi che nel caso di specie l'estensione agli
acquisti sotto soglia di beni e servizi della normativa nazionale di
recepimento della normativa comunitaria non implichi per gli enti
autonomi l'applicazione di puntuali modalita', ma solo l'osservanza
dei principi desumibili dalla normativa in questione.
Questa interpretazione del comma 1 dell'art. 24 della legge
n. 289 del 2002 appare d'altro canto conforme alla disposizione del
comma 9 dello stesso art. 24, nel quale si legge che «le disposizioni
dei commi 1, 2 e 5 costituiscono norme di principio e di
coordinamento». Questa espressione, diversa da quella di «principi
fondamentali» che ricorre in ipotesi di legislazione concorrente,
conferma che qui ci si trova di fronte ad un caso di legislazione
esclusiva e «trasversale» dello Stato, che deve tener conto dei
principi di proporzionalita' ed adeguatezza dei mezzi usati rispetto
al fine che si vuol raggiungere della tutela della concorrenza.
6.3. - Se ne deve concludere che i commi 1, 2, 4, 5 e 9
dell'art. 24 della legge n. 289 del 2002, la' dove impongono la gara,
fissano l'ambito soggettivo ed oggettivo di tale obbligo, limitano il
ricorso alla trattativa privata e collegano alla violazione
dell'obbligo sanzioni civili (nullita' dei contratti) e forme di
responsabilita', trovano fondamento, nei termini sopra riferiti,
nella potesta' dello Stato di regolare il mercato e di favorire
rapporti concorrenziali nell'ambito dello stesso.
7. - La Regione Veneto ha impugnato il comma 4 dell'art. 24 della
legge n. 289 del 2002 anche sotto il profilo dell'incompetenza dello
Stato a dettare la disciplina sostanziale della responsabilita'
amministrativa dei dipendenti della Regione e degli enti pubblici
regionali e locali, sostenendo che si versi in tema di competenza
residuale della Regione in materia di ordinamento dei propri uffici
(art. 117, quarto comma, della Costituzione).
La questione non e' fondata.
La ricorrente trascura che, in proposito, vengono in evidenza le
disposizioni dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, secondo le quali spettano alla competenza esclusiva
dello Stato le materie della giurisdizione e dell'ordinamento civile.
Nella disciplina generale della responsabilita' amministrativa i
profili sostanziali sono strettamente intrecciati con i poteri che la
legge attribuisce al giudice chiamato ad accertarla (come si rileva,
ad esempio, dalla disposizione dell'art. 52 del regio decreto
12 luglio 1934, n. 1214, recante il «Testo unico delle leggi sulla
Corte dei conti», secondo la quale «la Corte, valutate le singole
responsabilita', puo' porre a carico dei responsabili tutto o parte
del danno accertato o del valore perduto»), ovvero fanno riferimento
a situazioni soggettive riconducibili alla materia dell'ordinamento
civile.
Ne discende che la potesta' legislativa residuale delle Regioni a
statuto ordinario in materia di ordinamento dei propri uffici
(art. 117, quarto comma, della Costituzione), se puo' esplicarsi nel
senso di disciplinare il rapporto di impiego o di servizio dei propri
dipendenti, prevedendo obblighi la cui violazione comporti
responsabilita' amministrativa, non puo' tuttavia incidere sul regime
della stessa.