ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 29, comma 18,
secondo periodo, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2003), promossi con ricorsi della Provincia
autonoma di Bolzano, della Provincia autonoma di Trento e della
Regione Trentino-Alto Adige, notificati il 28 febbraio ed il 1° marzo
2003, depositati in cancelleria il 7 marzo successivo ed iscritti ai
nn. 20, 23 e 24 del registro ricorsi 2003.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 settembre 2004 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia
autonoma di Bolzano, Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e per la Regione Trentino-Alto Adige e l'avvocato dello Stato
Glauco Nori per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso notificato il
28 febbraio 2003 e depositato il 7 marzo 2003 (reg. ric. n. 20 del
2003), la Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il
1° marzo 2003 e depositato il 7 marzo 2003 (reg. ric. n. 23 del
2003), e la Regione Trentino-Alto Adige, con ricorso notificato il
1° marzo 2003 e depositato il 7 marzo 2003 (reg. ric. n. 24 del 2003)
hanno sollevato in via principale questione di legittimita'
costituzionale (quanto alle Province autonome, unitamente ad altre
disposizioni della medesima legge) dell'articolo 29, comma 18,
secondo periodo, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2003), per violazione dell'autonomia finanziaria di
cui alle disposizioni del titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e relative norme di
attuazione, nonche', quanto alla Provincia di Bolzano, per violazione
dell'articolo 119 della Costituzione e degli articoli 8, 9 e 16 dello
statuto speciale.
La disposizione impugnata stabilisce, nel primo periodo non
oggetto di censura, che «le regioni a statuto speciale e le Province
autonome di Trento e Bolzano concordano, entro il 31 marzo di ciascun
anno, con il Ministero dell'economia e delle finanze, per gli
esercizi 2003, 2004 e 2005, il livello delle spese correnti e dei
relativi pagamenti».
Il secondo periodo, oggetto di ricorso, aggiunge che «fino a
quando non sia raggiunto l'accordo, i flussi di cassa verso gli enti
sono determinati con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica per il
triennio 2003-2005».
Le ricorrenti rilevano che la necessita' di un accordo tra lo
Stato e gli enti ad autonomia speciale nasce dall'esigenza di
rispettare l'autonomia finanziaria di questi ultimi, e trova conferma
in altre disposizioni normative, tra cui l'art. 14 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale), concernente l'intesa per il rimborso delle spese
sostenute dall'ente nell'esercizio delle funzioni delegate.
Osservano in particolare la Provincia di Trento e la Regione
Trentino-Alto Adige di avere assicurato il rispetto degli obiettivi
sanciti dal c.d. patto di stabilita', attraverso il meccanismo
previsto dall'art. 1, comma 4, del decreto legge 18 settembre 2001,
n. 347 (Interventi urgenti in materia di spesa sanitaria), convertito
dalla legge 16 novembre 2001, n. 405, in forza del quale il livello
delle spese correnti e dei relativi pagamenti per gli esercizi 2002,
2003 e 2004 sono concordati con il Ministero dell'economia e delle
finanze.
Tuttavia, proseguono le ricorrenti, sarebbe illegittimo
consentire allo Stato, in mancanza dell'accordo, di procedere
unilateralmente alla determinazione dei flussi di cassa, ignorando
del tutto le concrete esigenze e gli obiettivi degli enti.
In tal modo, anzi, si renderebbe superfluo il raggiungimento
dell'accordo e si indurrebbe lo Stato ad ostacolarlo, proprio al fine
di esercitare unilateralmente detto potere.
La Provincia di Bolzano osserva inoltre che, tramite la
disposizione impugnata, le si impedirebbe di svolgere pienamente ed
adeguatamente diverse funzioni legislative ed amministrative ad essa
spettanti in forza degli artt. 8, 9 e 16 dello statuto, consentendo
allo Stato di incidere unilateralmente sull'ammontare delle risorse
necessarie a tale scopo.
Cio', precisa la Provincia di Trento, anche in violazione
dell'art. 10, comma 9, del d.lgs. n. 268 del 1992 (sul versamento
della c.d. quota variabile attribuita alle Province), e, piu' in
generale, del principio per il quale l'ente ad autonomia speciale
deve poter disporre delle somme necessarie per l'esercizio delle
funzioni affidategli dallo statuto.
La norma impugnata, riguardando i flussi di cassa, non si
riferirebbe inoltre alle sole spese correnti, «naturale oggetto del
patto di stabilita», ma si estenderebbe anche agli investimenti.
In via subordinata, la Provincia di Trento e la Regione
Trentino-Alto Adige lamentano che il potere di determinazione dei
flussi di cassa sia affidato ad un singolo Ministro, anziche' al
Governo, in violazione dell'art. 10, comma 2 e dell'art. 14 delle
norme di attuazione dello statuto, le quali norme postulerebbero che
«in generale il rapporto con lo Stato intercorra con il Governo».
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo,
con analoghi argomenti, la reiezione di tutti i ricorsi.
Lo Stato osserva in particolare che gli enti ad autonomia
speciale diversi dagli odierni ricorrenti non hanno ritenuto di dover
impugnare la disposizione censurata, e ne sottolinea il carattere
provvisorio e transitorio.
La norma varrebbe infatti ad assicurare la determinazione dei
flussi di cassa, in attesa del raggiungimento dell'accordo, proprio
per impedire che «abbiano a verificarsi gli inconvenienti temuti»
dalle parti ricorrenti.
Si tratterebbe di una «funzione puramente meccanica e
strumentale, in base a criteri quasi aritmetici», desumibili dagli
«obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2003-2005», che non si
estenderebbe neppure agli investimenti.
Per tali ragioni, lo Stato ritiene che le ricorrenti non abbiano
neppure interesse a proporre il ricorso.
3. - In prossimita' dell'udienza pubblica, le ricorrenti hanno
depositato memorie illustrative, con cui hanno ribadito le proprie
doglianze ed insistito per l'accoglimento dei rispettivi ricorsi.
In particolare, la Provincia di Bolzano sottolinea che lo Stato
potrebbe «al piu», in caso di mancato raggiungimento dell'accordo sui
flussi di cassa, valersi dei poteri sostitutivi che gli spettavano
gia' prima della riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione, previa delibera del Consiglio dei ministri.
Sarebbe viceversa lesiva dell'autonomia provinciale l'adozione
del decreto ministeriale previsto dalla norma impugnata, al di fuori
di tale procedura di sostituzione.
Ne' l'Avvocatura dello Stato, nei propri atti difensivi, avrebbe
contestato il carattere lesivo del riparto costituzionale delle
competenze di tale norma, essendosi limitata a sottolinearne la
natura provvisoria e transitoria: tale natura, secondo la ricorrente,
dovrebbe viceversa negarsi, «in quanto essa detta una regola
destinata a trovare applicazione almeno per un lungo periodo di tempo
(3 anni)», e comunque suscettibile di divenire «stabile» nella
legislazione futura.
Peraltro, aggiunge la ricorrente, la pretesa transitorieta' della
disposizione non ne farebbe venir meno il carattere incostituzionale.
La Provincia di Trento e la Regione Trentino-Alto Adige osservano
dal canto proprio che permane l'interesse alla decisione, benche'
l'accordo sia stato raggiunto per gli anni 2003 e 2004, posto che la
norma potra' trovare applicazione anche nel 2005.
Essa finirebbe per incidere anche sui livelli di spesa, poiche' i
flussi di cassa non rappresenterebbero «una realta' oggettiva e solo
tecnicamente determinabile, ma il frutto di una valutazione economica
circa l'opportunita' di un determinato livello di spesa»,
opportunita' discrezionalmente apprezzabile.
Alla luce delle richieste avanzate dallo Stato in ordine alle
previsioni di pagamento per il 2004, che hanno avuto per oggetto
«tutte le spese», resterebbe poi concreto il timore che i flussi
siano determinati anche con riguardo alle spese per investimenti.
4. - Anche l'Avvocatura dello Stato, nell'imminenza dell'udienza
pubblica, ha depositato memorie illustrative di analogo tenore, con
cui ha insistito per la reiezione dei ricorsi.
Secondo lo Stato, la norma impugnata si sarebbe limitata ad
adeguare alle esigenze del c.d. patto di stabilita' il meccanismo,
previsto dall'art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 268 del 1992, di
determinazione a titolo provvisorio degli acconti spettanti all'ente:
al Ministro si richiederebbe «un solo calcolo matematico senza alcun
margine di discrezionalita».
In ogni caso, il raggiungimento dell'accordo per gli anni 2003 e
2004 circoscrive la materia del contendere al 2005.
Il ricorso dovrebbe poi essere giudicato inammissibile «per
omessa puntualizzazione, prima che per non pertinenza, dei parametri
costituzionali invocati», poiche' sia il titolo VI dello statuto, sia
il d.lgs. n. 268 del 1992 sarebbero stati invocati «in blocco», senza
la dovuta specificazione delle norme parametro che si assumono
violate.
Inoltre, tali disposizioni non avrebbero ad oggetto il
«contenimento dei disavanzi finanziari delle autonomie» e
«l'equilibrio delle finanze regionali e locali», su cui cadrebbe,
invece, la norma impugnata: essa, per il 2005, prevede (commi 11 e
12), aggiunge l'Avvocatura, una percentuale di variazione del
disavanzo (per le Province e i comuni) del 7,8% rispetto al livello
del 2003.
La norma impugnata concerne invece i soli flussi di cassa e non
l'insieme delle spese correnti, e si traduce in una sorta di misura
«cautelare» che, conclude l'Avvocatura, «giova alle autonomie e non
le lede affatto, per il che appare insussistente o almeno
difficilmente ravvisabile l'interesse oggettivo alla doglianza».
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano (reg. ric. n. 20 del 2003),
la Provincia autonoma di Trento (reg. ric. n. 23 del 2003) e la
Regione Trentino-Alto Adige (reg. ric. n. 24 del 2003) impugnano, con
distinti analoghi ricorsi, l'art. 29, comma 18, secondo periodo,
della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2003) per violazione dell'autonomia finanziaria delle ricorrenti
quale risultante dal titolo VI dello statuto speciale e dalle
relative norme di attuazione, nonche' (quanto alla Provincia di
Bolzano) per violazione dell'art. 119 della Costituzione e degli
artt. 8, 9 e 16 dello statuto speciale, relativi alle competenze
legislative e amministrative della Provincia.
Il comma 18 dell'art. 29 della legge n. 289 del 2002 (dedicato al
Patto di stabilita' interno per gli enti territoriali) recita, al
primo periodo, che «Le regioni a statuto speciale e le province
autonome di Trento e di Bolzano concordano, entro il 31 marzo di
ciascun anno, con il Ministero dell'economia e delle finanze, per gli
esercizi 2003, 2004 e 2005, il livello delle spese correnti e dei
relativi pagamenti». Questa disposizione non e' contestata dalle
ricorrenti, le quali invece censurano il successivo secondo periodo
del comma, ai cui sensi «Fino a quando non sia raggiunto l'accordo, i
flussi di cassa verso gli enti sono determinati, con decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze, in coerenza con gli obiettivi
di finanza pubblica per il triennio 2003-2005».
La disposizione impugnata, consentendo che sia il Ministro a
determinare unilateralmente, in mancanza dell'accordo, i flussi di
cassa verso gli enti, svuoterebbe di significato, secondo le
ricorrenti, la previsione stessa dell'accordo, pregiudicandone
l'autonomia finanziaria. Inoltre, secondo la Provincia di Bolzano,
permettendo allo Stato di incidere unilateralmente sull'ammontare
delle risorse di cui l'ente autonomo puo' disporre, si finirebbe per
impedire che esso possa svolgere pienamente le funzioni legislative e
amministrative che gli spettano, in violazione delle relative norme
statutarie.
Secondo la Provincia di Trento e la Regione Trentino-Alto Adige,
la disposizione censurata violerebbe altresi' le norme di attuazione
che disciplinano il versamento agli enti delle somme ad essi
spettanti, nonche' il principio, ricavabile dal sistema statutario,
per cui le somme di spettanza degli enti autonomi dovrebbero essere
per gli stessi effettivamente disponibili; in subordine, dette
ricorrenti sostengono che, se un simile potere potesse essere
riconosciuto allo Stato, esso non potrebbe essere intestato ad un
singolo Ministro, ma solo al Governo nel suo complesso.
2. - La presente pronunzia e' limitata all'impugnazione della
predetta disposizione dell'art. 29, comma 18, secondo periodo, della
legge n. 289 del 2002, restando riservata a separate pronunce la
decisione delle altre questioni sollevate, negli stessi ricorsi,
dalla Provincia autonoma di Bolzano e dalla Provincia autonoma di
Trento.
Limitatamente alle questioni concernenti detto art. 29, comma 18,
secondo periodo, i giudizi devono essere riuniti, data l'identita'
dell'oggetto, per essere decisi con unica pronunzia.
3. - Le questioni sono infondate nei termini di seguito indicati.
La disposizione impugnata si inquadra nel contesto delle norme
sul cosiddetto patto di stabilita' interna per gli enti territoriali,
nel cui ambito, al fine di coinvolgere anche Regioni ed enti locali
nelle misure dirette ad assicurare il rispetto dei vincoli di origine
comunitaria in ordine al disavanzo pubblico, la legge dello Stato,
negli ultimi anni, ha stabilito limiti al disavanzo e talvolta alla
crescita della spesa complessiva degli enti territoriali.
Questa Corte ha gia' avuto modo di affermare come non sia
contestabile «il potere del legislatore statale di imporre agli enti
autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad
obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari,
vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono,
inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa
degli enti», e come, «in via transitoria e in vista degli specifici
obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal
legislatore statale», possano anche imporsi limiti complessivi alla
crescita della spesa corrente degli enti autonomi (sentenza n. 36 del
2004).
Per le Regioni a statuto speciale e le Province autonome,
l'art. 48, comma 2, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per
la stabilizzazione della finanza pubblica), aveva previsto che esse
concorressero agli obiettivi di stabilizzazione finanziaria «secondo
criteri e procedure stabilite d'intesa tra il Governo e i presidenti
delle giunte regionali e provinciali nell'ambito delle procedure
previste negli statuti e nelle relative norme di attuazione»: a
questa disposizione hanno fatto rinvio in seguito l'art. 28,
comma 15, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, l'art. 30, comma 16,
della legge 23 dicembre 1999, n. 488 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2000), e l'art. 53, comma 5, della legge 23 dicembre 2000, n. 388.
Successivamente l'art. 1, comma 4, del d.l. 18 settembre 2001,
n. 347, convertito dalla legge 16 novembre 2001, n. 405, ha stabilito
che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome avrebbero
concordato con il Ministero dell'economia e delle finanze «il livello
delle spese correnti e dei relativi pagamenti per gli esercizi 2002,
2003 e 2004»: disposizione, quest'ultima, sostanzialmente riprodotta,
con effetto per gli esercizi 2003, 2004 e 2005, dall'art. 29,
comma 18, primo periodo, della legge n. 289 del 2002, qui evocato in
giudizio ma, come si e' ricordato, non censurato dalle ricorrenti. E
in effetti tali accordi risultano intervenuti, sia per il 2003 - in
data 30 marzo 2003 (Provincia di Trento), 25 marzo 2003 (Provincia di
Bolzano) e 20 maggio 2003 (Regione Trentino-Alto Adige) - sia per il
2004 - in data 6 aprile 2004 (Province autonome di Trento e di
Bolzano) e 20 aprile 2004 (Regione Trentino-Alto Adige).
La novita' introdotta dall'impugnato secondo periodo dello stesso
art. 29, comma 18, rispetto all'art. 1, comma 4, del d.l. n. 347 del
2001, e contestata dalle ricorrenti, consiste dunque nella previsione
che, fino a quando non sia raggiunto l'accordo, un decreto del
Ministro dell'economia e delle finanze determini «i flussi di cassa
verso gli enti», «in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica
per il triennio 2003-2005».
4. - Questa Corte osserva che, pur dovendosi privilegiare il
metodo dell'accordo, non si puo' escludere che, in pendenza delle
trattative finalizzate al raggiungimento dello stesso, lo Stato possa
imporre qualche limite, analogo a quelli imposti dalla legge alle
Regioni ordinarie (cfr. art. 29, comma 2, della stessa legge n. 289
del 2002), anche alle Regioni speciali, nell'esercizio del potere di
coordinamento della finanza pubblica nel suo complesso e in vista di
obiettivi nazionali di stabilizzazione finanziaria, al cui
raggiungimento tutti gli enti autonomi, compresi quelli ad autonomia
speciale (cfr. sentenze n. 357 del 1993 e n. 416 del 1995), sono
chiamati a concorrere.
Se pero' il potere di determinare i flussi di cassa verso gli
enti, al fine di limitarne indirettamente la spesa, fosse
esercitabile, sia pure transitoriamente, in via amministrativa dal
Ministro al di fuori di criteri e limiti sostanziali, esso
risulterebbe lesivo dell'autonomia finanziaria degli enti autonomi,
risolvendosi in un «anomalo strumento di controllo sulla gestione
finanziaria regionale», della specie di quelli di cui questa Corte ha
sempre escluso la compatibilita' con l'autonomia finanziaria e di
spesa delle Regioni (sentenza n. 155 del 1977; e cfr. inoltre, ad
esempio, sentenze n. 62 del 1987, n. 132 del 1993)
Nella specie, tuttavia, deve ritenersi che il potere attribuito
al Ministro dalla norma impugnata non abbia siffatta caratteristica
di ampia discrezionalita'. Non solo la stessa norma lo vincola agli
«obiettivi di finanza pubblica per il triennio», come definiti fra
l'altro dal documento annuale di programmazione
economico-finanziaria; ma, collocandosi la previsione nel quadro del
«patto di stabilita' interno», non possono non valere, come limiti di
detta discrezionalita', i vincoli quantitativi alla crescita della
spesa che la stessa legge fissa per le Regioni ordinarie (cfr.
art. 1, comma 1, del d.l. n. 347 del 2001, richiamato e integrato
dall'art. 29, comma 2, della legge n. 289 del 2002).
Il potere di determinare transitoriamente i flussi di cassa puo'
dunque essere esercitato solo in correlazione e al fine del
contenimento della spesa degli enti entro i limiti oggettivi
risultanti dalla legge, oltre che dai documenti di programmazione. Ed
e' evidente che, ove cosi' non fosse, la Regione o la Provincia
autonoma disporrebbe dei rimedi giurisdizionali del caso per far
valere le eventuali lesioni della propria autonomia.
5. - Cosi' intesa, la norma impugnata si rivela esente dalle
censure mosse dalle ricorrenti.
Ne' e' fondata la censura subordinata svolta dalla Provincia
autonoma di Trento e dalla Regione Trentino-Alto Adige, circa
l'attribuzione al singolo Ministro di un potere che, in ipotesi,
potrebbe essere esercitato solo dal Governo nella sua collegialita'.
Infatti il Ministro, in questo caso, non gode di un ambito di
discrezionalita' politica, bensi' solo di un potere di determinazione
prevalentemente tecnica il cui esercizio e' ancorato a parametri
oggettivi.