ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 34 della
legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria del
2003), e dell'articolo 3, commi 53-55, 58, 60, 61 e 65, della legge
24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria del 2004),
promossi con ricorsi della Regione Marche (2 ricorsi), della Regione
Toscana (2 ricorsi), della Regione Piemonte, della Regione Valle
d'Aosta, della Regione Campania, della Regione Umbria, della Regione
Emilia-Romagna (2 ricorsi) e della Regione Veneto, notificati il 25,
il 26, il 28 febbraio ed il 1 marzo 2003, il 24 ed il 26 febbraio
2004, depositati in cancelleria il 4, il 5 ed il 7 marzo 2003, il 3
ed il 4 marzo 2004 ed iscritti ai numeri 14, 15, 18, 19, 21, 22, 25 e
26 del registro ricorsi 2003 ed ai numeri 31, 32 e 33, del registro
ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 settembre 2004 il giudice
relatore Romano Vaccarella;
Uditi gli avvocati Stefano Grassi per la Regione Marche, Lucia
Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Gabriele Pafundi per
la Regione Piemonte, Vincenzo Cocozza per la Regione Campania,
Giovanni Tarantini per la Regione Umbria, Giandomenico Falcon e
Franco Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna, Mario Bertolissi
per la Regione Veneto, Giuseppe Ferrari per la Regione autonoma Valle
d'Aosta e l'avvocato dello Stato Giancarlo Mando' per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con otto distinti ricorsi (iscritti ai numeri 14, 15, 18,
19, 21, 22, 25 e 26 del registro ricorsi del 2003), le Regioni
Marche, Toscana, Piemonte, Valle d'Aosta, Campania, Umbria,
Emilia-Romagna e Veneto hanno promosso giudizio di legittimita'
costituzionale, tra altre norme, dell'articolo 34 della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), a norma
del quale: a) le pubbliche amministrazioni di cui agli articoli 1,
comma 2, e 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
e successive modificazioni provvedono alla rideterminazione delle
dotazioni organiche nel rispetto del principio dell'invarianza della
spesa e senza superare il numero dei posti di organico complessivi
vigenti alla data del 29 settembre 2002 (commi 1 e 2); b) «sino al
perfezionamento dei provvedimenti di cui al comma 1, le dotazioni
organiche sono provvisoriamente individuate in misura pari ai posti
coperti al 31 dicembre 2002, tenuto anche conto dei posti per i quali
alla stessa data risultano in corso di espletamento procedure di
reclutamento, di mobilita' o di riqualificazione del personale»
(comma 3); c) «per l'anno 2003, alle amministrazioni di cui al
comma 1 (...) e' fatto divieto di procedere ad assunzioni di
personale relative a figure professionali non fungibili la cui
consistenza organica non sia superiore all'unita', nonche' quelle
relative alle categorie protette» (comma 4); d) «per le regioni e le
autonomie locali, nonche' per gli enti del Servizio sanitario
nazionale si applicano le diposizioni di cui al comma 11» (cosi' il
comma 10) il quale dispone che e) «ai fini del concorso delle
autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza
pubblica, con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri da
emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, previo accordo tra Governo, regioni e autonomie
locali da concludere in sede di Conferenza unificata, sono fissati
per le amministrazioni regionali, per le province e i comuni con
popolazione superiore a 5.000 abitanti che abbiano rispettato le
regole del patto di stabilita' interno per l'anno 2002, per gli altri
enti locali e per gli enti del Servizio sanitario nazionale, criteri
e limiti per le assunzioni a tempo indeterminato per l'anno 2003.
Tali assunzioni, fatto salvo il ricorso alle procedure di mobilita',
devono, comunque, essere contenute (...) entro percentuali non
superiori al 50 per cento delle cessazioni dal servizio verificatesi
entro l'anno 2002 tenuto conto, in relazione alla tipologia di enti,
della dimensione demografica, dei profili professionali del personale
da assumere, della essenzialita' dei servizi da garantire e
dell'incidenza delle spese del personale sulle entrate correnti. Per
gli enti del Servizio sanitario nazionale possono essere disposte
esclusivamente assunzioni, entro i predetti limiti, di personale
appartenente al ruolo sanitario»; f) «fino all'emanazione dei decreti
di cui al presente comma ... trovano applicazione le disposizioni di
cui al comma 4»; g) con i decreti medesimi «e' altresi' definito, per
le regioni, per le autonomie locali e per gli enti del servizio
sanitario nazionale, l'ambito applicativo delle disposizioni di cui
ai commi 1, 2 e 3 del presente articolo»; h) «per l'anno 2003 le
amministrazioni di cui al comma 1 possono procedere all'assunzione di
personale a tempo determinato, ad eccezione di quanto previsto
all'art. 108 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267, o con convenzioni ovvero alla stipula di contratti di
collaborazione coordinata e continuativa nel limite del 90 per cento
della spesa media annua sostenuta per le stesse finalita' nel
triennio 1999-2001. Tale limitazione non trova applicazione nei
confronti delle regioni e delle autonomie locali, fatta eccezione per
le province e i comuni che per l'anno 2002 non abbiano rispettato le
regole del patto di stabilita' interno, nonche' nei confronti del
personale infermieristico del Servizio sanitario nazionale» (comma
13).
1.1. - In particolare, la Regione Marche, con ricorso notificato
il 26 febbraio 2003 (n. 14 del 2003), censura le disposizioni di cui
ai commi 2, 3, 4 e 13 dell'art. 34 della legge n. 289 del 2002, in
primo luogo per lesione della sfera di competenza legislativa
regionale in violazione degli artt. 117, commi secondo, terzo, quarto
e sesto della Costituzione.
La ricorrente osserva che la normativa in esame, prevedendo un
vero e proprio blocco generalizzato delle assunzioni di personale per
le amministrazioni pubbliche tra le quali sono comprese le Regioni,
disciplina la materia delle assunzioni e delle dotazioni organiche
delle amministrazioni regionali e degli enti facenti parte del
Servizio sanitario nazionale che non e' fra quelle per le quali lo
Stato ha potesta' legislativa esclusiva, limitata dall'art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost. al solo «ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali». Pertanto, la materia dell'«ordinamento e organizzazione
amministrativa delle regioni, degli enti locali e degli enti pubblici
sublocali» spetta inequivocabilmente alla competenza legislativa
esclusiva delle Regioni che risulta cosi' lesa dalla norma in
questione.
Secondo la ricorrente non sarebbe possibile ricondurre le
disposizioni impugnate entro i confini della materia - assegnata
dall'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. alla competenza
esclusiva statale - della «determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale», risultando
quest'ultima eterogenea rispetto al blocco delle assunzioni e delle
dotazioni organiche, in particolar modo, delle strutture del servizio
sanitario nazionale.
Anche ove fosse possibile ricondurre la norma impugnata
nell'alveo della materia - di competenza legislativa concorrente ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. - della «tutela della salute»
o della «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica», continuerebbero a sussistere profili di
illegittimita' costituzionale nella misura in cui le norme censurate
non dettano principi fondamentali, ma disposizioni di dettaglio,
direttamente applicabili ai destinatari e non cedevoli a fronte
dell'eventuale esercizio della potesta' legislativa regionale. Tanto
piu' che, ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), compete alle
Regioni la funzione legislativa ed amministrativa in materia di
assistenza sanitaria ed ospedaliera.
Ne' infine sembra alla ricorrente che possa rivestire un qualche
rilievo l'eventuale richiamo all'interesse nazionale, categoria non
menzionata espressamente dalle norme del Titolo V della Costituzione
e, comunque, inidonea ad escludere o limitare la potesta' legislativa
regionale;
Sarebbe inoltre ravvisabile una violazione dell'autonomia di
spesa riconosciuta e garantita alle Regioni dall'art. 119 Cost.,
secondo cui queste sono l'unico soggetto abilitato a prevedere
procedure e criteri di controllo della propria spesa pubblica, almeno
fino a quando lo Stato non avra' dettato i principi di coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario di cui all'art. 119,
secondo comma, Cost.
Ancora, il comma 11 dell'art. 34, nel prevedere un'ipotesi di
allocazione di decisioni amministrative presso la Presidenza del
Consiglio dei ministri che incardina in organi statali le relative
funzioni ed attivita', viola l'art. 117, sesto comma, e l'art. 118,
Cost. che fissano, rispettivamente, una ripartizione rigida della
potesta' regolamentare tra Stato e Regioni e i parametri
costituzionali per la corretta distribuzione delle funzioni
amministrative tra gli enti che costituiscono la Repubblica. Infatti,
il decreto impugnato, per un verso, disciplina materie riconducibili
all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost. in relazione alle quali la
potesta' regolamentare spetta esclusivamente alle Regioni e, per
altro verso, non richiama, ne' sono diversamente rinvenibili,
espressamente od implicitamente, specifiche ragioni di esercizio
unitario della funzione amministrativa tali da consentirne la riserva
al livello di governo sovraregionale.
Peraltro, la finalita' del comma 11, di garantire «il concorso
delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di
finanza pubblica», non consente al legislatore statale di intervenire
in settori materiali dell'ordinamento che gli sono sottratti, come
quello relativo all'organizzazione amministrativa della Regione e
degli enti subregionali; ne' l'intervento legislativo censurato
introduce norme di coordinamento della finanza pubblica, ma
stabilisce dei vincoli alla politica delle assunzioni del personale
di Regioni ed enti locali. D'altra parte, lo stesso art. 3 della
legge 27 dicembre 2002 n. 289, nell'istituire un organo consultivo -
l'Alta Commissione di studio - con il compito di indicare al Governo
i principi generali del coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario, ai sensi degli artt. 117, terzo comma, 118 e 119
della Costituzione, con evidenza rinvia l'individuazione di questi ad
un futuro provvedimento legislativo statale, in tal modo inscrivendo
le norme oggi censurate nella sfera di competenza legislativa
residuale della regione.
Inoltre, la previsione di un accordo tra Governo, Regioni ed
autonomie locali per fissare criteri e limiti per le assunzioni per
l'anno 2003, se e' coerente con il principio del coordinamento di cui
all'art. 119 Cost., non puo' costituire lo strumento per applicare
puntuali limiti fissati unilateralmente dal legislatore statale in
violazione del medesimo art. 119 Cost.
1.1.1. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale conclude per l'infondatezza del ricorso, qualificando
l'art. 34 impugnato quale norma, costituente una temporanea misura di
salvaguardia, volta a stabilire principi in tema di «coordinamento
della finanza pubblica», intesa come finanza «allargata» e cioe' non
solamente statale. Irrilevante risulterebbe inoltre la censura mossa
al comma 13 della norma denunciata, in quanto essa, in tema di
assunzioni a tempo determinato, espressamente prevede che «tale
limitazione non trova applicazione nei confronti delle regioni».
1.2. - La Regione Toscana, con ricorso notificato il 26 febbraio
2003 (n. 15 del 2003), impugna l'art. 34, commi 1, 2, 3, 4, 11 e 13,
della legge n. 289 del 2002, perche' violativo dell'art. 117 Cost. il
quale riserva la materia dell'ordinamento ed organizzazione
amministrativa alla legislazione esclusiva statale solo con riguardo
allo Stato ed agli enti pubblici nazionali, mentre attribuisce alle
Regioni, nell'esercizio della potesta' legislativa residuale,
l'organizzazione amministrativa e l'ordinamento del personale delle
Regioni e degli enti strumentali, ivi compresi gli enti del sistema
sanitario regionale; peraltro, la prevista emanazione di decreti da
emanarsi a seguito di accordo raggiunto in Conferenza unificata non
eliderebbe la censura, in quanto tali decreti non possono certo
sostituire l'esercizio di una potesta' legislativa costituzionalmente
affidata alle Regioni in via esclusiva.
Ne' la norma censurata e' riconducibile nell'alveo della
legittimita' costituzionale in virtu' del richiamo al rispetto degli
obbiettivi di finanza pubblica imposto anche alle amministrazioni
regionali, posto che tale principio va concretamente attuato mediante
scelte assunte nell'esercizio dell'autonomia regionale che, nella
specie, e' compressa dalla previsione di disposizioni puntuali e di
dettaglio.
1.2.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi
per mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, sostiene che
l'intervento legislativo censurato non incide indebitamente sulla
organizzazione dell'amministrazione regionale e dell'ordinamento del
relativo personale, ma costituisce espressione di principi
fondamentali in tema di coordinamento della finanza pubblica,
mediante l'individuazione di criteri e limiti per le assunzioni a
tempo indeterminato per il 2003 con d.P.C.m. che il previo accordo in
sede di Conferenza unificata vale ad assicurare come adeguato alle
peculiari esigenze del personale delle Regioni in relazione alle
funzioni da svolgere.
1.3. - La Regione Piemonte, con ricorso notificato il 28 febbraio
2003 (n. 18 del 2003), impugna l'art. 34 della legge n. 289 del 2002
- con espressa menzione dei soli commi 1 e 11 - perche' violativo
della competenza regionale esclusiva in tema di organizzazione ed
ordinamento del proprio personale dipendente ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, Cost. Tale censura, a detta della ricorrente, non
sarebbe superata dal previsto accordo fra Governo, Regioni ed enti
locali in sede di Conferenza unificata ai fini dell'emanazione di un
d.P.C.m. con la fissazione di criteri e limiti per le assunzioni a
tempo indeterminato per l'anno 2003: i divieti cosi' previsti hanno
infatti carattere generalizzato ed appaiono privi di ogni
giustificazione fondata su specifiche esigenze di ordine
economico-finanziario. Vi sarebbe, inoltre, una interna
contraddittorieta' tra le dichiarate finalita' di contenimento della
spesa pubblica, realizzate mediante il divieto delle assunzioni a
tempo indeterminato, e la possibilita' di procedere senza limiti di
spesa ad assunzioni a tempo determinato; in tal modo imponendo
dall'esterno alle Regioni modalita' operative per un contenimento
della spesa in concreto non perseguito. Cio' che comporta la
violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento
(articoli 3 e 97 Cost.).
Lamenta inoltre la ricorrente, senz'altro specificare, la
violazione degli articoli 114, 118, 119 e 120 della Costituzione.
1.3.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi
per mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, conclude per la
infondatezza del ricorso, sottolineando l'incongruenza del richiamo
ai parametri costituiti dagli articoli 3 e 97 Cost., e la parziale
inammissibilita' per la genericita' dei motivi riguardanti, in
particolare, il comma 11.
1.4. - Con ricorso notificato il 28 febbraio 2002 (n. 19 del
2003), la Regione Valle d'Aosta denuncia l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 34 della legge n. 289 del 2002, in relazione
agli articoli 3, 5, 114, 117, 118 e 119 Cost., nonche' all'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo
V della Parte seconda della Costituzione), deducendo, al pari degli
altri ricorrenti, che la norma impugnata, disciplinando la materia
del pubblico impiego presso le Regioni e gli altri enti locali,
nonche' la rideterminazione degli organici, invade la potesta'
legislativa esclusiva regionale garantita dall'art. 117, quarto
comma, Cost. e che tali disposizioni, di tipo sicuramente
dettagliato, nell'autorizzare una fonte secondaria (d.P.C.m.) ad
intervenire sul punto, realizzano una violazione non sanabile
attraverso il ricorso all'accordo da raggiungersi in sede di
Conferenza unificata.
Rileva poi la ricorrente una violazione dell'art. 118 Cost. per
la limitazione imposta all'autonomia organizzativa della Regione
nelle proprie scelte discrezionali in tema di rapporti con il
personale.
Inoltre, anche ove l'intervento legislativo statale fosse
inscrivibile nell'area del coordinamento della finanza pubblica,
trattandosi di materia concorrente sussisterebbe la violazione
denunciata avendo lo Stato dettato norme non di principio ma
dettagliate.
Infine, ove la ratio della norma dovesse risiedere nel rispetto
del patto di stabilita' interno, essa sarebbe afflitta da manifesta
irragionevolezza e da sproporzione dei mezzi impiegati rispetto al
fine perseguito (art. 3 Cost.) posto che il rispetto del patto di
stabilita' potrebbe essere perseguito solo mediante l'indicazione
degli obbiettivi e non anche dei mezzi per farvi fronte, versandosi
nell'ambito di prerogative costituzionalmente riconosciute alle
Regioni.
1.4.1. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale, sulla base di difese analoghe a quelle gia'
riferite, chiede che il ricorso sia dichiarato inammissibile e che
sia comunque respinto in quanto infondato.
1.5. - Con ricorso notificato il 26 febbraio 2003 (n. 21 del
2003), la Regione Campania denuncia anch'essa l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 34 della legge n. 289 del 2002,
limitatamente ai commi 1, 2, 3, 4 e 11, in riferimento agli
artt. 114, 117, terzo e quarto comma, e 119 Cost.
Oltre a proporre censure gia' riferite a proposito degli altri
ricorsi (lesione della potesta' legislativa esclusiva regionale in
tema di ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi
dipendenti dalla Regione e carattere dettagliato della norma), la
ricorrente denuncia anche la violazione del principio di leale
cooperazione per l'invasione delle competenze legislative esclusive
della Regione.
1.5.1. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale conclude per l'inammissibilita' della questione con
riguardo al comma 11 per assenza di specifici motivi di censura e,
per il resto, per il rigetto del ricorso, siccome infondato.
La difesa erariale osserva, in particolare, «che la spesa
pubblica costituisce, tenuto doverosamente conto anche degli oneri
riflessi e consequenziali, una quota cospicua della spesa degli enti
territoriali: l'attribuzione del principio di invarianza della spesa
passa necessariamente attraverso il contenimento delle dotazioni
organiche».
1.6. - Con ricorso notificato il 28 febbraio 2003 (n. 22 del
2003), la Regione Umbria denuncia l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 34 della legge n. 289 del 2002, limitatamente ai commi 1,
2, 3, 4, 10 - quest'ultimo nella parte in cui stabilisce che «per le
regioni e le autonomie locali, nonche' per gli enti del Servizio
sanitario nazionale si applicano le disposizioni di cui al comma 11»
- nonche' ai commi 11 e 22, in riferimento all'art. 117, quarto
comma, Cost. e per indeterminatezza del dettato normativo.
In particolare, con riguardo ai commi 1, 2, 3, 4 e 10, la
ricorrente pone in luce profili di contraddittorieta' ed
indeterminatezza del dettato normativo laddove, dapprima, sembrerebbe
disporre l'applicazione anche alle Regioni della disciplina dei
commi 1, 2 3 e 4 e poi, attraverso la disposizione del comma 10, pare
invece rendere applicabile agli enti regionali quella derogatoria
prevista dal comma 11.
Anche la Regione Umbria, come gli altri ricorrenti, deduce
l'illegittimita' della norma impugnata in quanto disciplina la
materia, ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi
dipendenti dalla Regione, oggi riservata alla potesta' legislativa
esclusiva regionale ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Analoghi motivi di censura la ricorrente estende, ove ritenuto
applicabile anche alle Regioni, al comma 22 dell'art. 34 cit. nella
parte in cui prevede che le «altre amministrazioni pubbliche» sono
tenute all'osservanza di quanto in esso stabilito con riguardo al
fatto che «per ciascuno degli anni 2004 e 2005, a seguito del
completamento degli adempimenti previsti dai commi 1 e 2 e previo
esperimento delle procedure di mobilita', le amministrazioni dello
Stato anche ad ordinamento autonomo, le agenzie e gli enti pubblici
non economici con organico superiore a 200 unita' sono tenuti a
realizzare una riduzione del personale non inferiore all'1 per cento
rispetto a quello in servizio al 31 dicembre 2003 secondo le
procedure di cui all'art. 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, e
successive modificazioni».
1.6.1. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale conclude per l'inammissibilita' ovvero per
l'infondatezza del ricorso con argomentazioni analoghe a quelle spese
avverso i ricorsi 14 e 15 del 2003.
1.7. - Anche la Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il
7 marzo 2003 (n. 25 del 2003), denuncia l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 34 della legge n. 289 del 2002,
limitatamente ai commi 1, 2, 3, 4 e 11, in riferimento all'art. 117
Cost., osservando che la norma impugnata, avente carattere
tipicamente ordinamentale ed organizzatorio, e' come tale estranea al
contenuto proprio della legge finanziaria, che non puo' certo
costituire per lo Stato, in via sostitutiva, il titolo di competenza
della sua legislazione in una materia (l'ordinamento del personale
regionale e l'organizzazione amministrativa) oggi riservata alla
potesta' legislativa esclusiva delle Regioni ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, Cost.
La disposizione censurata inoltre violerebbe il canone della
ragionevolezza col disporre il blocco delle assunzioni in una fase di
completamento del processo di decentramento e dopo che la Regione
Emilia-Romagna e' gia' intervenuta, sul piano del contenimento della
spesa per il personale, con una propria legge. V'e' pertanto una
lesione delle prerogative legislative regionali non giustificabile
con la riserva statale in relazione al «sistema tributario e
contabile dello Stato» (art. 117, secondo comma, lettera e) o
all'«armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario» (art. 117, terzo comma),
posto che quelle denunciate non sono «norme tese a realizzare effetti
finanziari con decorrenza dal primo anno considerato nel bilancio
pluriennale», ma si risolvono in misure tipicamente organizzatorie.
1.8. - Con ricorso notificato il 25 febbraio 2003 (n. 26 del
2003), anche la Regione Veneto denuncia l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 34 della legge n. 289 del 2002, in
riferimento agli articoli 3, 97, 114, 117, secondo e quarto comma, e
118, Cost.
La norma impugnata, ad avviso della ricorrente, comprime
l'autonomia regionale in ordine alle esigenze organizzative,
fissandone a priori i parametri e prescindendo da ogni valutazione
della concreta realta' regionale: cio' in violazione dei principi di
uguaglianza (art. 3 Cost.) e di buon andamento della p.a. (art. 97
Cost.).
Inoltre, la norma impugnata disciplina la materia
dell'ordinamento del personale regionale, che e' oggi riservata alla
potesta' legislativa esclusiva delle Regioni ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, Cost., ne', comunque, avrebbe il tratto della normativa
di principio, contenendo invece disposizioni di dettaglio che fissano
criteri connotati da considerevole rigidita'. Non vale infine a
sanare l'illegittimita' costituzionale la previsione dell'accordo tra
Governo, Regioni ed autonomie locali.
1.8.1. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, spiegando difese analoghe a quelle articolate avverso i
ricorsi 14 e 15 del 2003.
2. - . Con tre distinti ricorsi (iscritti ai nn. 31, 32 e 33 del
registro ricorsi del 2004), le Regioni Marche, Toscana ed
Emilia-Romagna hanno promosso giudizio di legittimita'
costituzionale, tra altre norme, dell'articolo 3, commi 53, 54, 55,
58, 60, 61 e 65 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2004).
Dispone l'art. 3, comma 53, riformulando l'art. 34, comma 4,
della legge 27 dicembre 2002, n. 289, che «per l'anno 2004, alle
amministrazioni di cui agli articoli 1, comma 2, e 70, comma 4, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, (...) e' fatto divieto di procedere ad assunzioni di
personale a tempo indeterminato, fatte salve le assunzioni di
personale relative a figure professionali non fungibili la cui
consistenza organica non sia superiore all'unita', nonche' quelle
relative alle categorie protette (...). Per le autonomie regionali e
locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale sono fatte salve
le assunzioni previste e autorizzate con i decreti del Presidente del
Consiglio dei ministri 12 settembre 2003, pubblicati nella Gazzetta
Ufficiale n. 239 del 14 ottobre 2003, e non ancora effettuate alla
data di entrata in vigore della presente legge».
Il comma 54 prevede una deroga al divieto di cui al comma 53, nei
limiti di una spesa annua lorda pari a 260 milioni di euro, per
assunzioni di personale, necessario per soddisfare indilazionabili
esigenze di servizio e previo esperimento delle procedure di
mobilita', in favore (tra altri) degli «enti pubblici non economici».
Il comma 55 descrive le procedure di autorizzazione alle
assunzioni in deroga di cui al comma precedente, ed il comma 56
prevede, per quel che qui interessa, che «per le regioni e le
autonomie locali, nonche' per gli enti del Servizio sanitario
nazionale (...) si applicano le disposizioni di cui al comma 60».
Il comma 60 riproduce, pressoche' letteralmente, con riguardo al
2004, quanto l'art. 34, comma 11, della legge n. 289 del 2002
disponeva per il 2003, precisando che le disposizioni di cui al
comma 53 e quelle «dei decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri 12 settembre 2003» trovano «applicazione in via provvisoria
e fino all'emanazione» dei decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri previsti dal medesimo comma 60.
Il comma 61 proroga di un anno i termini di validita' delle
graduatorie per le assunzioni presso amministrazioni pubbliche
soggette, per il 2004, a limitazioni delle assunzioni ed il comma 65
fissa, «per le amministrazioni di cui al comma 53», limiti di spesa
per il personale a tempo determinato precisando che «le limitazioni
di cui al presente comma non trovano applicazione nei confronti delle
Regioni ...».
2.1. - Con ricorso notificato il 24 febbraio 2004 (n. 31 del
2004), la Regione Marche denuncia l'illegittimita' costituzionale, in
riferimento agli articoli 117, commi terzo, quarto e sesto, 118 e 119
Cost., dell'art. 3, commi 53, 60 e 65, della legge n. 350 del 2003,
muovendo censure analoghe a quelle spiegate col ricorso n. 14 del
2003 avverso le corrispondenti disposizioni della legge n. 289 del
2002, come parzialmente riformulata dalla legge finanziaria per
l'anno 2004.
2.1.1. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata in parte
inammissibile e per il resto infondata.
In particolare, non sussisterebbe l'interesse della Regione a
censurare il comma 65, posto che esso potrebbe avere rilievo solo per
la parte in cui pone limiti di spesa che, tuttavia, per espressa
previsione, «non trovano applicazione nei confronti delle regioni e
delle autonomie locali».
Con riguardo invece ai commi 53 e 60, essi trovano la loro ratio
nel «concorso delle autonomie regionali e locali al rispetto degli
obiettivi di finanza pubblica», che si radica nell'art. 119 Cost.
Quest'ultima norma si salderebbe a sua volta con la previsione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. che riserva allo
Stato una fondamentale materia definibile come «governo dell'economia
nazionale».
Inoltre, nel porre il divieto di procedere ad assunzioni a tempo
indeterminato durante l'anno 2004, la norma censurata avrebbe
carattere generale e di principio, ancorche' sia di per se'
self-executing.
2.2. - Con ricorso notificato il 26 febbraio 2004 (n. 32 del
2004), la Regione Toscana denuncia l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 3 della legge n. 350 del 2003, limitatamente ai commi 53,
54, 55, 60 e 61, in riferimento all'art. 117 Cost., anch'essa
muovendo censure analoghe a quelle spiegate col ricorso n. 15 del
2003 avverso le corrispondenti disposizioni della legge n. 289 del
2002, come parzialmente riformulate dalla legge finanziaria per il
2004.
2.2.1. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale nel chiedere che la questione sia dichiarata in parte
inammissibile e per il resto infondata, articola difese analoghe a
quelle spiegate avverso il ricorso n. 31 del 2004.
2.3. - Con ricorso notificato il 24 febbraio 2004 (n. 33 del
2004), anche la Regione Emilia-Romagna denuncia l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 3 della legge n. 350 del 2003, limitatamente
ai commi 53, 58 e 60, in riferimento all'art. 117 Cost. ed al canone
della ragionevolezza, anch'essa riproponendo censure analoghe a
quelle spiegate col ricorso n. 25 del 2003 avverso il sistema delle
corrispondenti disposizioni della legge n. 289 del 2002 su cui le
odierne norme hanno parzialmente inciso.
3. - Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie le
Regioni Marche, Toscana, Campania, Umbria, Emilia-Romagna e Veneto,
ribadendo le argomentazioni svolte, rispettivamente, a sostegno dei
ricorsi numeri 14, 15, 21, 22, 25 e 26 del 2003 proposti avverso
l'art. 34 della legge n. 289 del 2002, e le Regioni Marche, Toscana e
Emilia-Romagna per ribadire le argomentazioni svolte a sostegno dei
ricorsi n. 31, 32 e 33 del 2004 proposti avverso l'art. 3, commi 53 e
seguenti, della legge n. 350 del 2003.
In particolare, la Regione Umbria (reg. ric. n. 22 del 2003)
precisa che il proprio interesse alla dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 34 della legge n. 289 del 2002 e' limitato
al solo periodo per il quale questa ha trovato applicazione, posto
che l'art. 1, comma 3, del d.P.C.m. 12 settembre 2003, emanato in
attuazione dell'art. 34, comma 11, ha escluso, limitatamente al
regime delle assunzioni, «le regioni e i rispettivi enti strumentali
e dipendenti delle medesime per i quali sussistono provvedimenti che
dichiarano lo stato di emergenza derivante da terremoti o calamita'
naturali», tra i quali e' la ricorrente con riguardo al periodo che
va dal 12 settembre al 31 dicembre 2003.
L'Avvocatura generale dello Stato, a sua volta, ha depositato
memorie a confutazione dei ricorsi.
In particolare, con riguardo ai ricorsi delle Regioni Marche
(n. 14 del 2003 e n. 31 del 2004), Piemonte (n. 18 del 2003), Valle
d'Aosta (n. 19 del 2003), Campania (n. 21 del 2003), Umbria ( n. 22
del 2003), Emilia-Romagna (n. 25 del 2003 e n. 33 del 2004) la difesa
erariale chiede che venga pronunciata la cessazione della materia del
contendere, per il venir meno dell'interesse delle ricorrenti, sia
con riguardo alle censure che investono l'art. 34 della legge n. 289
del 2002, sia relativamente alla totalita' delle doglianze formulate
nei ricorsi numeri 31 e 33 del 2004, tenuto conto, in riferimento
alla prima questione, che il 12 settembre 2003 sono stati pubblicati
due decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi
dell'art. 34 cit., in conformita' del raggiunto accordo tra Stato e
Regioni del 19 giugno 2003, l'uno relativo alle amministrazioni
regionali ed alle aziende sanitarie e l'altro agli enti locali e, con
riferimento alla seconda, e' stato perfezionato analogo accordo del
20 maggio 2004 sulla cui base e' in via di emanazione altro decreto
presidenziale. L'adesione a questi accordi, ad avviso della
deducente, sarebbe infatti oggettivamente incompatibile con il
permanere delle doglianze.
4. - Le Regioni Piemonte (dichiarando di non avere piu' interesse
alla decisione) e Valle d'Aosta (giusta delibera della Giunta) hanno
rinunciato ai ricorsi (rispettivamente n. 18 e n. 19 del 2003) da
esse proposti.
Considerato in diritto
1. - Preliminarmente, va dichiarata l'estinzione del giudizio
limitatamente ai ricorsi nn. 18 e 19 del 2003 delle Regioni Piemonte
e Valle d'Aosta per rinuncia.
2. - Sempre in via preliminare, va disposta - per la parte in cui
investono, con censure largamente coincidenti, l'art. 34 della legge
n. 289 del 2002, e riservando ad altre pronunce la decisione per la
parte in cui investono altre norme della citata legge - la riunione
dei ricorsi numeri 14, 15, 21, 22, 25 e 26 del 2003, attesa
l'evidente comunanza di oggetto e di questioni.
Analogo provvedimento di riunione si impone per i ricorsi numeri
31, 32 e 33 del 2003 per la parte in cui tutti investono, con
argomentazioni sostanzialmente analoghe, l'art. 3, commi 53 - 65,
della legge n. 350 del 2003, riservando a distinte pronunce la
decisione per la parte in cui investono altre disposizioni della
citata legge.
La sostanziale coincidenza del contenuto normativo investito dai
ricorsi numeri 14, 15, 21, 22, 25 e 26 del 2003 e dai ricorsi numeri
31, 32 e 33 del 2004, rende manifesta l'opportunita' della loro
decisione con unica sentenza.
3. - Le censure mosse nei confronti dell'art. 34, commi 1, 2, 3,
4, 6, 10, 13 e 22, della legge n. 289 del 2002 devono essere
respinte.
Se e' vero, infatti, che l'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche),
richiamato dal comma 1, fa riferimento anche alle Regioni, e' d'altra
parte vero che il comma 10 dispone espressamente che alle Regioni si
applicano - in luogo dei commi ad esso precedenti - le disposizioni
del comma 11 (il quale, come si dira', dispone autonomamente circa
l'applicabilita' dei commi 1, 2, 3 e 4).
Il comma 13, a sua volta, esclude esplicitamente che la
limitazione (riguardante l'assunzione di personale a tempo
determinato) in esso prevista si applichi alle Regioni.
Il comma 22, infine, non contiene alcun esplicito obbligo (in
particolare, di riduzione del personale non inferiore all'uno per
cento) delle Regioni (alle quali non puo' certamente riferirsi la
generica locuzione «enti pubblici non economici»), ma contiene
esclusivamente la previsione che «le altre amministrazioni pubbliche
adeguano le proprie politiche di reclutamento di personale al
principio di contenimento della spesa in coerenza con gli obiettivi
fissati dai documenti di finanza pubblica». E' appena il caso di
rilevare che tale previsione costituisce un principio di
«coordinamento della finanza pubblica» (art. 117, terzo comma, Cost.)
che la legislazione statale e' certamente legittimata a fissare, e
che non limita in alcun modo l'autonomia regionale riguardo ai
concreti strumenti (adeguamento delle proprie «politiche di
reclutamento del personale») attraverso i quali quell'obiettivo
(«contenimento della spesa») puo' essere raggiunto.
4. - Le censure mosse al comma 11 sono fondate nei limiti di
seguito precisati.
Non e' fondata la censura volta a contestare che la legge statale
possa prevedere meccanismi e procedure - ed in particolare l'«accordo
tra Governo, regioni e autonomie locali, da concludere in sede di
Conferenza unificata» -, volti a far si' che vi sia il «concorso
delle autonomie regionali e locali al rispetto degli obiettivi di
finanza pubblica», e possa inoltre prevedere che quanto previsto in
quell'accordo sia trasfuso in un decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri che fissi «per le amministrazioni regionali, per le
province e i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti che
abbiano rispettato le regole del patto di stabilita' interno per
l'anno 2002, per gli altri enti locali e per gli enti del Servizio
sanitario nazionale, criteri e limiti per le assunzioni a tempo
indeterminato per l'anno 2003».
Tale previsione, infatti, costituisce puntuale attuazione del
precetto costituzionale che attribuisce alla legge statale il compito
di provvedere al «coordinamento della finanza pubblica»: compito
legittimamente assolto coinvolgendo nell'individuazione dei «criteri
e limiti per le assunzioni a tempo indeterminato» le Regioni e le
autonomie locali e, poi, cristallizzando in un decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri l'accordo che fissa quei criteri e limiti.
La circostanza che il medesimo comma 11 disponga che «fino
all'emanazione dei decreti (...) trovano applicazione le disposizioni
di cui al comma 4» - e cioe' il «divieto di procedere ad assunzioni
di personale a tempo indeterminato», fatte salve le eccezioni ivi
previste - non costituisce violazione di alcuna norma costituzionale:
si tratta, infatti, non solo di un divieto temporalmente limitato, ma
anche e soprattutto di un divieto funzionalmente collegato
all'accordo da raggiungere in sede di Conferenza unificata, quale
strumento destinato a disciplinare, con il concorso delle autonomie
regionali e locali, la materia delle assunzioni del personale a tempo
indeterminato. E' evidente che, in assenza di quel temporaneo
divieto, le finalita' perseguite con l'accordo sarebbero frustrate
se, nelle more, le Regioni e gli enti locali potessero procedere,
senza limiti di sorta, alle assunzioni ritenute opportune: come e'
evidente che l'intervento della legge statale in senso limitativo
dell'autonomia delle Regioni e degli enti locali non e' meno
legittimo per cio' che il divieto da essa posto e' assoluto, ma la
sua legittimita' va affermata considerando il carattere strumentale
di quel temporaneo divieto ai fini della efficacia ed effettivita'
della futura disciplina che scaturira' in sede di Conferenza
unificata.
Altrettanto ovvio e' che in sede di accordo ben possono essere
individuati profili della disciplina di cui ai commi 1, 2, 3
(rideterminazione delle piante organiche nel rispetto del «principio
della invarianza della spesa» e loro tendenziale «congelamento») da
applicare alle Regioni ed agli enti locali, e che anche tali
contenuti dell'accordo raggiunto in sede di Conferenza unificata ben
possono essere trasfusi nel decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri.
Le medesime ragioni, che impongono il rigetto delle censure mosse
alle disposizioni del comma 11 fin qui esaminate, comportano
l'accoglimento di quelle rivolte alla previsione per cui le
assunzioni a tempo indeterminato, «fatto salvo il ricorso alle
procedure di mobilita', devono, comunque, essere contenute, fatta
eccezione per il personale infermieristico del Servizio sanitario
nazionale, entro percentuali non superiori al 50 per cento delle
cessazioni dal servizio verificatesi nel corso dell'anno 2002».
Si tratta, infatti, di una disposizione che non si limita a
fissare un principio di coordinamento della finanza pubblica, ma pone
un precetto specifico e puntuale sull'entita' della copertura delle
vacanze verificatesi nel 2002, imponendo che tale copertura non sia
superiore al 50 per cento: precetto che, proprio perche' specifico e
puntuale e per il suo oggetto, si risolve in una indebita invasione,
da parte della legge statale, dell'area (organizzazione della propria
struttura amministrativa) riservata alle autonomie regionali e degli
enti locali, alle quali la legge statale puo' prescrivere criteri (ad
esempio, di privilegiare il ricorso alle procedure di mobilita':
sentenza n. 388 del 2004) ed obiettivi (ad esempio, contenimento
della spesa pubblica) ma non imporre nel dettaglio gli strumenti
concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi.
5. - Quanto ai ricorsi numeri 31, 32 e 33 del 2004 valgono
mutatis mutandis - attesa la sostanziale identita' di disciplina
recata dall'art. 3, commi 53 - 60, della legge n. 350 del 2003 - le
medesime conclusioni appena esposte con riguardo all'art. 34 della
legge n. 289 del 2002.
Va quindi ribadito che ne' il comma 53 (ove e' previsto il
divieto di assunzioni a tempo indeterminato) ne' i commi 54 e 55 (che
disciplinano deroghe, e relative procedure, a quel divieto)
riguardano, in quanto tali, le Regioni, come chiarisce l'ultimo
alinea del comma 58 stabilendo che «per le regioni e le autonomie
locali, nonche' per gli enti del Servizio sanitario nazionale (...)
si applicano le disposizioni del comma 60».
Analoga esplicita previsione e' contenuta nel comma 65 (limiti
all'assunzione di personale a tempo determinato), mentre implicita,
ma inequivoca, e' l'estraneita' delle Regioni a quanto dispone il
comma 61 in ordine alla proroga del termine di validita' delle
graduatorie, dal momento che la norma riguarda esclusivamente «le
amministrazioni pubbliche che per l'anno 2004 sono soggette a
limitazioni delle assunzioni».
Respinte, pertanto, le censure che investono i commi 53, 54, 55,
58, 61 e 65, occorre passare all'esame di quelle che concernono il
comma 60: norma pressoche' identica a quella contenuta nel comma 11
dell'art. 34 della legge n. 289 del 2002, e per la quale vale quanto
si e' precisato supra, n. 4, ribadendo l'infondatezza delle censure
relative alla parte in cui si prevede che l'accordo raggiunto in sede
di Conferenza unificata sia trasfuso in un d.P.C.m. che fissi criteri
e limiti delle assunzioni a tempo indeterminato, nonche'
l'infondatezza di quelle relative alla disposizione a tenore della
quale «fino all'emanazione dei decreti trovano applicazione le
disposizioni di cui al comma 53»; l'illegittimita' costituzionale
della disposizione a norma della quale le assunzioni a tempo
indeterminato «devono comunque essere contenute (...) entro
percentuali non superiori al 50 per cento delle cessazioni dal
servizio verificatesi nel corso dell'anno 2003».