ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 28 della legge
27 novembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), promossi
con ricorsi della Regione Valle d'Aosta ed Emilia-Romagna, notificati
il 28 febbraio e il 1° marzo 2003, depositati in cancelleria il
7 marzo successivo ed iscritti al n. 19 e al n. 25 del registro
ricorsi 2003.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 settembre 2004 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Uditi gli avvocati Giuseppe F. Ferrari per la Regione Valle
d'Aosta, Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e Luigi Manzi per
la Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Giancarlo Mando'
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Le Regioni Valle d'Aosta ed Emilia-Romagna hanno proposto
questione di legittimita' costituzionale di numerose disposizioni
della legge 27 novembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2003) e, tra queste, dell'art. 28.
La Regione valdostana impugna l'intero articolo, in riferimento
agli articoli 3, 5, 114, 117, 118, 119 della Costituzione, nonche'
all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione). La
Regione Emilia-Romagna indirizza le sue censure nei confronti dei
commi 5 e 6 dell'art. 28, denunciandone il contrasto con il principio
di leale collaborazione.
La disposizione impugnata, dopo avere stabilito, nel comma 1, che
il Ministero dell'economia e delle finanze, allo scopo di assicurare
il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, provvede
all'acquisizione di ogni utile informazione sul comportamento degli
enti ed organismi pubblici di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), prevede,
al comma 2, che tutte le predette amministrazioni pubbliche debbano
codificare con criteri uniformi gli incassi, i pagamenti e i dati di
competenza economica «al fine di garantire la rispondenza dei conti
pubblici alle condizioni dell'articolo 104 del trattato istitutivo
della comunita' europea e delle norme conseguenti». Il comma 5
attribuisce poi al Ministro dell'economia e delle finanze il potere
di disciplinare le modalita' e i tempi della codificazione con propri
decreti, sentita la Conferenza unificata.
Il comma 6, infine, nel sostituire il comma 6 dell'art. 227 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), stabilisce che gli enti locali
debbano inviare telematicamente «il rendiconto completo di allegati,
le informazioni relative al rispetto del patto di stabilita' interno,
nonche' i certificati del conto preventivo e consuntivo» alle sezioni
enti locali della Corte dei conti e ulteriormente dispone che «tempi,
modalita' e protocollo di comunicazione per la trasmissione
telematica dei dati sono stabiliti con decreto di natura non
regolamentare del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, sentite la Conferenza Stato-Citta' e
autonomie locali e la Corte dei conti».
Secondo la Regione Valle d'Aosta la disposizione oggetto di
impugnazione, dettando disposizioni di dettaglio in ambiti riferibili
a materie di competenza residuale della Regione o comunque di
legislazione concorrente, contravverrebbe al criterio di riparto
delle potesta' legislative definito nell'art. 117 Cost.
Secondo la medesima ricorrente la disposizione censurata
inciderebbe sulla materia «finanza pubblica», che sarebbe del tutto
sottratta alla competenza legislativa dello Stato, non essendo
ricompresa negli elenchi di cui ai commi secondo e terzo
dell'art. 117 Cost. Ove poi si ritenesse che la materia coinvolta sia
quella della «armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento
della finanza pubblica», affidata alla legislazione ripartita,
l'impugnato art. 28 sarebbe comunque lesivo dell'autonomia
legislativa regionale, in quanto porrebbe una disciplina di analitico
dettaglio e comunque farebbe rinvio a decreti ministeriali in una
materia estranea all'ambito della legislazione esclusiva dello Stato.
Sarebbero in tal modo violati i commi terzo e sesto dell'art. 117
Cost.
La Regione Emilia-Romagna ha impugnato il medesimo art. 28 nei
commi 5 e 6. Secondo la ricorrente, le disposizioni censurate
potrebbero ascriversi alla competenza statale in tema di
«coordinamento informativo statistico e informatico dei dati
dell'amministrazione statale, regionale e locale» (art. 117, secondo
comma, lettera r). Tuttavia la previsione, nel comma 5, di un mero
parere, anziche' di una intesa con la Conferenza unificata ai fini
della definizione, con decreti del Ministro dell'economia e delle
finanze, delle modalita' di rilevazione dei dati economici,
determinerebbe una violazione del principio di leale collaborazione.
In considerazione della forte incidenza di tali modalita' di
rilevazione sull'organizzazione regionale e degli enti locali, i
decreti ministeriali dovrebbero infatti costituire il risultato di
una codeterminazione paritaria fra Stato, Regioni ed enti locali.
Quanto al comma 6, la Regione Emilia-Romagna, pur concedendo che
la disposizione in oggetto possa essere ascritta alla competenza
statale in materia di coordinamento informativo, rileva come essa
incida comunque sull'organizzazione degli enti locali, ossia su una
materia demandata (salva la riserva allo Stato della disciplina degli
organi di Governo) alla potesta' legislativa regionale residuale. Da
cio' la conclusione che il decreto sostanzialmente regolamentare al
quale l'impugnato comma 6 affida la determinazione delle modalita' di
comunicazione per la trasmissione telematica dei dati dovrebbe essere
emanato, in ossequio al principio di leale collaborazione, previa
intesa con la Conferenza unificata, e non, come previsto, con il
semplice parere della stessa.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto che tutte le questioni proposte siano dichiarate
inammissibili o comunque infondate.
In via preliminare, la difesa dello Stato osserva che gli
artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost., attribuiscono
allo Stato la competenza a stabilire principi in tema di
coordinamento della finanza pubblica, espressione che comprenderebbe
in se' la finanza «allargata». Si rileva inoltre che nel testo
costituzionale tale competenza risulta rinsaldata e ampliata nel suo
oggetto da numerose altre disposizioni e segnatamente: dall'art. 117,
primo comma, ove sono menzionati come limite alla potesta'
legislativa regionale «i vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario», fra i quali sarebbero certamente da annoverare le
regole poste nel trattato di Maastricht per il coordinamento delle
politiche economiche e di bilancio degli Stati membri dell'Unione
europea; dal medesimo art. 117, primo comma, nella parte in cui
assoggetta le leggi regionali al rispetto della Costituzione e cosi'
rende attivi nei confronti dell'autonomia legislativa regionale i
precetti posti negli artt. 5, 81 e 95, primo comma, Cost; dal secondo
comma dell'art. 117, ove si affidano alla legislazione esclusiva
statale: la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale (lettera m), le norme in materia di
previdenza sociale (lettera o) e la perequazione delle risorse
finanziarie (lettera e); dall'art. 119, quinto comma, ove si
riconosce allo Stato il compito di promuovere «lo sviluppo economico
e la coesione e la solidarieta' sociale» anche, ma non
esclusivamente, attraverso interventi «speciali»; dall'art. 119,
quinto comma, ove si pone il principio dell'integrale finanziamento
delle funzioni attribuite ai diversi enti territoriali con le risorse
indicate nel medesimo art. 119, cio' che presuppone che lo Stato, e
il Parlamento in primo luogo, possano indirizzare e guidare i
processi di acquisizione e distribuzione delle risorse finanziarie e
le «grandezze» della finanza pubblica.
Con specifico riguardo alla censura formulata nei confronti
dell'art. 28 dalla Regione valdostana, l'Avvocatura replica che la
disposizione e' volta ad acquisire informazioni sull'attivita' degli
enti pubblici al fine di conseguire obiettivi di finanza pubblica e
di contabilita' generale ed e' pertanto riconducibile alla competenza
esclusiva dello Stato di cui alla lettera l) (recte: r)
dell'art. 117, secondo comma, Cost. L'esercizio, in tale materia, di
potesta' regolamentare da parte dello Stato sarebbe pertanto
perfettamente legittimo in quanto conforme alla regola di competenza
posta nel sesto comma dell'art. 117 Cost.
Quanto alle doglianze fatte valere dalla Regione Emilia-Romagna
nei confronti dei commi 5 e 6 del menzionato art. 28, la difesa
erariale, rammentato come la ricorrente non contesti la spettanza
allo Stato di una competenza legislativa esclusiva in materia,
osserva che la previsione di un parere della Conferenza unificata
appare del tutto idonea ad assicurare il necessario coinvolgimento
delle Regioni e degli enti locali, in considerazione del rilievo
eminentemente tecnico delle operazioni regolate dalla fonte statale.
3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica del 28 settembre 2004
hanno depositato ulteriori memorie difensive la Regione
Emilia-Romagna e l'Avvocatura dello Stato.
In replica alle difese dell'Avvocatura, la ricorrente deduce che
l'art. 28, comma 6, prevede il parere della sola Conferenza
Stato-Citta' (e non di quella unificata, come prescritto nel
comma 5), e che il carattere tecnico delle operazioni previste nelle
disposizioni impugnate non rende, di per se', superflua l'intesa e
sufficiente il parere. Si sostiene, al contrario, che i profili
tecnici sono inevitabilmente connessi a quelli organizzativi e che,
in virtu' dell'interferenza dei poteri descritti nelle disposizioni
impugnate con l'organizzazione degli enti territoriali, il principio
di leale collaborazione avrebbe imposto l'acquisizione, in entrambe
le fattispecie, dell'intesa con la Conferenza unificata.
Anche il Presidente del Consiglio dei ministri, con il patrocinio
dell'Avvocatura dello Stato, ha depositato memorie con le quali
ulteriormente argomenta per il rigetto di entrambi i ricorsi
regionali.
Con riguardo al ricorso della Regione Valle d'Aosta, si ribadisce
come la norma censurata, limitandosi a disporre l'acquisizione di
elementi conoscitivi e la codificazione generalizzata di dati
economici, non incide sulle competenze regionali e costituisce
esercizio delle competenze legislative dello Stato di cui
all'art. 117, secondo comma, lettere e) ed r), Cost.
In relazione al ricorso della Regione Emilia-Romagna,
l'Avvocatura ribadisce che entrambe le disposizioni impugnate
(art. 28, commi 5 e 6) concernono prescrizioni di carattere meramente
tecnico-contabile ed operativo, non idonee quindi a coinvolgere
scelte discrezionali delle Regioni. Pertanto, secondo la difesa
erariale, il coinvolgimento tramite parere, rispettivamente, della
Conferenza unificata e della Conferenza Stato-Citta' sarebbe
sufficiente ad assicurare la leale collaborazione, tanto piu' ove si
consideri che la codificazione riguarderebbe solo gli enti
territoriali e non anche le Regioni.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Valle d'Aosta ed Emilia-Romagna hanno proposto
questione di legittimita' costituzionale di numerose disposizioni
della legge 27 novembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2003).
2. - Le impugnazioni relative all'art. 28 vengono qui trattate
distintamente rispetto alle altre questioni proposte negli stessi
ricorsi, riservate a separate decisioni, e, per l'omogeneita' della
materia, possono essere decise con unica sentenza.
3. - La disposizione impugnata stabilisce che il Ministero
dell'economia e delle finanze, allo scopo di assicurare il
perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, provvede
all'acquisizione di ogni utile informazione sul comportamento degli
enti ed organismi pubblici di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), anche
con riferimento all'obbligo di utilizzo delle convenzioni CONSIP
(comma 1), avvalendosi, anche in caso di mancato o tempestivo
riscontro, del collegio dei revisori o dei sindaci o ancora dei
nuclei di valutazione o dei servizi di controllo interno (comma 2).
Il comma 3, al fine di garantire la rispondenza dei conti pubblici
alle condizioni fissate dall'articolo 104 del trattato istitutivo
della comunita' europea, prescrive che debbano essere codificati con
criteri uniformi su tutto il territorio nazionale gli incassi, i
pagamenti e i dati di competenza economica rilevati dalle
amministrazioni pubbliche, di cui al gia' citato art. 1, comma 2, del
decreto legislativo n. 165 del 2001, vale a dire tutte le
amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di
ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed
amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le
Province, i comuni, le comunita' montane e loro consorzi e
associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi
case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non
economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le
aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la
rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le
Agenzie di cui al d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma
dell'organizzazione del Governo, a norma dell'art. 11 della legge
15 marzo 1997, n. 59).
Nel successivo comma 4 si impone alle banche incaricate dei
servizi di tesoreria e di cassa e agli uffici postali che svolgono
analoghi servizi un divieto di accettare disposizioni di pagamento
prive di tale codificazione. Il comma 5 attribuisce poi al Ministro
dell'economia e delle finanze il potere di stabilire con propri
decreti, sentita la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, la codificazione, le
modalita' e i tempi per l'attuazione delle disposizioni di cui ai
commi 3 e 4, nonche' di provvedere ad apportare, con propri decreti,
modifiche e integrazioni alla codificazione stabilita.
Secondo la Regione Valle d'Aosta la disposizione oggetto di
impugnazione, dettando disposizioni di dettaglio in ambiti riferibili
a materie di competenza residuale della Regione o comunque di
legislazione concorrente, contravverrebbe al criterio di riparto
delle potesta' legislative definito nell'art. 117 Cost. Inoltre, nel
fare rinvio a decreti ministeriali in materia estranea all'ambito
della legislazione esclusiva dello Stato, essa violerebbe i commi
terzo e sesto dell'art. 117 Cost.
La Regione Emilia-Romagna lamenta invece la lesione del principio
di leale collaborazione da parte del comma 5 del medesimo art. 28,
nella parte in cui prevede un mero parere, anziche' una intesa con la
Conferenza unificata, ai fini della definizione delle modalita' di
rilevazione dei dati economici. Analogamente, in ossequio al
principio di leale collaborazione, il decreto ministeriale al quale
il comma 6 dell'art. 28 affida la determinazione delle modalita' di
comunicazione per la trasmissione telematica dei dati dovrebbe essere
emanato previa intesa con la Conferenza unificata, e non, come
previsto, con il semplice parere della stessa.
4. - Tutte le questioni proposte sono infondate.
La disposizione censurata racchiude in se' due distinti ambiti di
disciplina. I commi da 1 a 4 concernono l'attivita' di acquisizione,
da parte del Ministero dell'economia, delle informazioni concernenti
la gestione finanziaria delle amministrazioni pubbliche. Si mira in
tal modo ad assicurare al Ministero gli strumenti conoscitivi
necessari per seguire le complessive dinamiche della finanza
pubblica, cosi' da facilitare la verifica del rispetto degli obblighi
derivanti, in via diretta (art. 104 TCE) o mediata (alla stregua del
cosiddetto `Patto di stabilita' interno), dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea.
I commi 5 e 6 abilitano lo Stato, con decreti ministeriali, a
determinare le caratteristiche uniformi nella rappresentazione dei
dati contabili delle amministrazioni pubbliche, nonche' le modalita'
di invio dei bilanci da parte degli enti locali alla competente
sezione di controllo della Corte dei conti.
Cosi' chiariti i contenuti regolativi della disposizione
impugnata, non e' difficile rinvenire nella disciplina recata dai
primi quattro commi l'espressione della competenza legislativa
concorrente in tema di «coordinamento della finanza pubblica»;
materia che, come questa Corte ha avuto modo di chiarire (sentenza
n. 36 del 2004), legittima l'imposizione di vincoli agli enti locali
quando lo rendano necessario ragioni di coordinamento finanziario
connesse ad obiettivi nazionali (comprensivi, dunque, della
cosiddetta «finanza pubblica allargata»), a loro volta condizionati
dagli obblighi comunitari.
I poteri di determinazione, rispettivamente, della cosiddetta
«codificazione» dei dati contabili e delle modalita' di invio da
parte degli enti locali dei propri bilanci alla Corte dei conti sono,
in tal senso, pienamente partecipi della finalita' di coordinamento e
insieme di regolazione tecnica, rilevazione dati e controllo, che
connotano la legislazione in tema di coordinamento della finanza
pubblica.
Quanto poi al denunciato carattere puntuale della disciplina
statale, e' stato da questa Corte precisato che il coordinamento
finanziario «puo' richiedere, per la sua stessa natura, anche
l'esercizio di poteri di ordine amministrativo, di regolazione
tecnica, di rilevazione di dati e di controllo», e che il carattere
«finalistico» dell'azione di coordinamento postula che «a livello
centrale si possano collocare non solo la determinazione delle norme
fondamentali che reggono la materia, ma altresi' i poteri puntuali
eventualmente necessari perche' la finalita' di coordinamento», per
sua natura eccedente le possibilita' di intervento dei livelli
territoriali sub-statali, «possa essere concretamente realizzata»
(sentenza n. 376 del 2003). Da cio' l'infondatezza delle censure
proposte dalla Regione Valle d'Aosta.
Riguardo ai commi 5 e 6, che concernono, rispettivamente, la
predisposizione di modalita' uniformi di codificazione di dati di
rilievo contabile (incassi e pagamenti) e di trasmissione dei bilanci
degli enti locali alla competente sezione della Corte dei conti,
viene invece in rilievo un puntuale titolo di competenza legislativa
esclusiva dello Stato: quello in tema di coordinamento statistico ed
informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale
(art. 117, primo comma, lettera r, Cost.). La disciplina impugnata,
infatti, ha ad oggetto la predisposizione di modalita' uniformi di
rappresentazione (comma 5) e di trasmissione (comma 6) di dati
contabili (incassi e pagamenti), che vengono resi omogenei al fine di
aggregarli per poter cosi' predisporre la base informativa necessaria
al controllo delle dinamiche reali della finanza pubblica.
Versandosi in un ambito riservato alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato, va pertanto decisa nel senso della
infondatezza anche la denunciata violazione del riparto
costituzionale della potesta' regolamentare, per avere le
disposizioni impugnate affidato a decreti ministeriali la concreta
predisposizione delle modalita' di «codificazione». In una materia
rimessa alla propria competenza legislativa esclusiva, lo Stato ben
puo', infatti, esercitare, nelle forme che ritenga piu' opportune, la
potesta' regolamentare.
Neppure si puo' sostenere che, pur in una materia ascritta alla
competenza legislativa esclusiva, il rispetto del principio di leale
collaborazione imporrebbe allo Stato di garantire alle Regioni,
quando esso regoli attivita' di queste ultime, una forma di
codeterminazione paritaria del contenuto dell'atto. La previsione,
nel comma 5, di un parere (e non di una intesa) della Conferenza
unificata, al contrario, appare del tutto idonea ad assicurare il
necessario coinvolgimento delle Regioni e degli enti locali, tanto
piu' in considerazione della natura eminentemente tecnica della
disciplina di coordinamento statale.
Deve infine aggiungersi che la previsione di obblighi informativi
e' di per se' inidonea a ledere sfere di autonomia costituzionalmente
garantita (si veda ancora la sentenza n. 376 del 2003).