ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Sardegna 3 luglio 2003, n. 8 (Dichiarazione della Sardegna territorio
denuclearizzato); dell'art. 1, commi 1 e 2, della legge della Regione
Basilicata 21 novembre 2003, n. 31 (Modifiche ed integrazioni alla
legge regionale 31 agosto 1995, n. 59); della legge della Regione
Calabria 5 dicembre 2003, n. 26 (Dichiarazione della Calabria
denuclearizzata. Misure di prevenzione dall'inquinamento proveniente
da materiale radioattivo. Monitoraggio e salvaguardia ambientale e
salute dei cittadini), del decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314
(Disposizioni urgenti per la raccolta, lo smaltimento e lo
stoccaggio, in condizioni di massima sicurezza, dei rifiuti
radioattivi) e della relativa legge di conversione 24 dicembre 2003,
n. 368 promossi con tre ricorsi del Presidente del Consiglio dei
ministri e con un ricorso della Regione Basilicata notificati il
4 settembre 2003, il 19 gennaio, il 6 febbraio e il 9 marzo 2004,
depositati in cancelleria l'11 settembre 2003, il 26 gennaio, il
6 febbraio e il 17 marzo 2004 ed iscritti al n. 67 del registro
ricorsi 2003 ed ai nn. 7, 19 e 40 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione delle Regioni Sardegna,
Basilicata, Calabria e del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 ottobre 2004 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Alberto Romano per la Regione
Sardegna e Benito Spanti per la Regione Calabria.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 4 settembre 2003 e depositato
l'11 settembre 2003 (r.ric. n. 67 del 2003) il Presidente del
Consiglio dei ministri per il tramite dell'Avvocatura generale dello
Stato ha impugnato in via principale la legge della Regione
Sardegna 3 luglio 2003, n. 8 (Dichiarazione della Sardegna territorio
denuclearizzato), che all'art. 1.1 ha dichiarato il territorio
regionale denuclearizzato e «precluso al transito ed alla presenza,
anche transitoria, di materiali nucleari non prodotti nel territorio
regionale», sulla base delle «competenze esclusive in materia di
urbanistica ed ambiente attribuite dall'art. 3, lettera f, dello
Statuto speciale» nonche' delle «attribuzioni in via concorrente in
materia di salute pubblica, protezione civile e governo del
territorio».
Tre sono i punti di indagine toccati dalla difesa erariale:
l'individuazione della materia investita dalla legge impugnata,
l'eventuale interferenza rispetto a competenze legislative esclusive
dello Stato, la legittimita' di tale interferenza.
Il ricorrente osserva anzitutto come le materie ambiente ed
urbanistica non siano idonee a fornire base costituzionale alle
competenze esclusive della Regione, considerato che la norma
statutaria non fa in realta' alcun cenno all'ambiente, la cui tutela,
insieme a quella dell'ecosistema, e' riservata alla competenza
esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s della Costituzione, e a salvaguardia di esigenze unitarie. Fermo
restando, naturalmente, come chiarito da questa Corte (sentenze
n. 407 e n. 536 del 2002), che cio' non esclude la titolarita' in
capo alle Regioni di competenze legislative sulle materie (governo
del territorio, tutela della salute, ecc.) per le quali quel «valore»
costituzionalmente protetto assume rilievo. Quanto alla non
pertinenza della materia urbanistica rispetto alla disciplina
censurata, l'Avvocatura ritiene che sia cosi' evidente da non
richiedere chiarimenti. La stessa palese estraneita' varrebbe per le
materie protezione civile e governo del territorio, richiamate in via
subordinata dall'art. 1.1.
Il riferimento alla tutela della salute potrebbe fondare, secondo
la difesa erariale, la competenza legislativa regionale di tipo
concorrente, e pertanto vincolata ai principi fondamentali. La
disciplina censurata invece, oltre a ledere la competenza esclusiva
statale in materia di ambiente, lederebbe altresi' tali principi,
che, sebbene non espressi, devono desumersi dalla disciplina
preesistente nel senso che «restrizioni generalizzate alle attivita'
economiche, non legate a situazioni particolari di ambiente o di
operatore, vanno fondati su dati scientifici attendibili e non su
valutazioni genericamente prudenziali, suggerite dalle convinzioni
locali, non motivate sperimentalmente».
La legge impugnata sarebbe costituzionalmente illegittima anche
per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., considerato che il
d.lgs. 17 marzo 1995 n. 230, in attuazione di direttive comunitarie,
disciplina integralmente la materia. Tale disciplina regolamenta, tra
l'altro, il trasporto di materie radioattive (art. 21), le
spedizioni, importazioni ed esportazioni di rifiuti radioattivi
(art. 32), i limiti di esposizione (art. 96); prevede disposizioni
particolari per i rifiuti radioattivi (art. 102), il controllo sulla
radioattivita' ambientale (art. 104) e particolari disposizioni per
le attivita' di protezione civile e polizia giudiziaria
(art. 126-quater).
La preclusione in via generale del transito e della presenza
nella Regione di materiale nucleare non prodotto nel territorio
regionale lederebbe altresi' l'art. 23 del trattato CE, che
garantisce la libera circolazione delle merci - tra cui vanno
ricompresi i rifiuti e dalla quale discende il divieto di qualsiasi
restrizione quantitativa (art. 2) - e l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., interferendo nel mercato di materiali nucleari,
anch'esso soggetto alla disciplina della concorrenza nel rispetto
della normativa richiamata.
Considerato che dalla illegittimita' costituzionale dell'art. 1
della legge regionale discenderebbe quella degli artt. 2 e 3, in
quanto norme destinate ad operare sul presupposto di efficacia
dell'art. 1, l'Avvocatura conclude perche' tutta la legge della
Regione Sardegna sia dichiarata costituzionalmente illegittima.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Sardegna chiarendo,
anzitutto, che la legge regionale censurata «come risulta dai
relativi atti consiliari - ha inteso prevenire il rischio che, anche
in conseguenza della sua collocazione geografica, il territorio della
Regione Sardegna potesse essere utilizzato come "discarica" di scorie
nucleari prodotte in altre regioni italiane. Rischio concreto anche
alla luce di dichiarazioni rese nei mesi precedenti l'approvazione
della legge da esponenti del Governo italiano». La legge avrebbe
carattere cautelativo e transitorio, dato che, sulla base dei
risultati dell'inchiesta condotta dalla Commissione istituita ai
sensi dell'art. 2, saranno adottati ulteriori e piu' puntuali
provvedimenti in materia di deposito di sostanze e rifiuti
radioattivi.
La difesa della Regione contesta che la «materia» ambiente
rientri nella competenza esclusiva dello Stato, dando una diversa
lettura della stessa giurisprudenza costituzionale citata
dall'Avvocatura erariale (sentenze n. 407 e n. 536 del 2002) e
concludendo nel senso che le Regioni sono titolari di competenze
(esclusive o concorrenti) intrecciate con la tutela dell'ambiente,
che non possono essere cancellate dalla competenza esclusiva statale.
In particolare verrebbero in rilievo la competenza esclusiva in
materia di urbanistica (art. 3, lettera f dello statuto), che
ricomprende la protezione della natura (ex art. 58 delle norme di
attuazione dello statuto) e la protezione dell'ambiente (art. 80 del
d.P.R. n. 616 del 1977), la competenza concorrente in materia di
salute (art. 4, lettera i, dello statuto e ora anche art. 117,
comma 3, Cost.), di protezione civile e governo del territorio
(art. 117, comma 3, Cost., applicabile alla Regione Sardegna in
virtu' dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001). L'apodittica
affermazione di inconferenza anche di quest'ultima sarebbe confutata
dalla stessa giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 382 del
1999). In realta', quando la legge regionale «interviene per
soddisfare esigenze pubbliche che fanno capo direttamente e
prevalentemente alle suddette competenze», non esorbita dalle
proprie, anche se incide in via mediata sulla tutela dell'ambiente.
Come si sostiene in dottrina, la competenza esclusiva statale sarebbe
violata solo allorquando la legge regionale persegue direttamente ed
esclusivamente (o prevalentemente) la tutela diretta dell'equilibrio
ecologico della biosfera o degli ecosistemi, ovvero allorquando viola
gli standard minimi di tutela fissati dallo Stato per tutto il
territorio nazionale. Il che, secondo la difesa regionale, non
accadrebbe nel caso in questione.
La finalita' essenziale della legge regionale, come del resto
anche quella del d.lgs. n. 230 del 1995 e delle direttive comunitarie
cui da' attuazione, sarebbe la tutela della salute («protezione
sanitaria») della popolazione e dei lavoratori. Sotto questo profilo,
il ricorso statale lamenta, oltre alla illegittima interferenza con
la competenza esclusiva in materia di ambiente, anche la violazione
di principi fondamentali desumibili dalla legislazione preesistente.
Questa seconda censura sarebbe da ritenersi palesemente infondata se
non addirittura inammissibile per genericita', considerato che il
ricorrente non avrebbe individuato alcun principio e che darebbe ai
principi un contenuto generico, frutto della sua stessa elaborazione,
non desumibile affatto da disposizioni di legge. Comunque, anche a
ritenere esistente un simile principio, la legge non stabilirebbe
affatto «restrizioni generalizzate», considerato che esclude dal
divieto «i materiali necessari per scopi sanitari, per il supporto
della sicurezza, del controllo e della produzione industriale e per
la ricerca scientifica», e che si tratta di una disciplina cautelare
e sostanzialmente transitoria (nel senso gia' chiarito sopra).
Quanto alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., le
censure della difesa erariale sarebbero infondate. In primo luogo il
d.lgs. n. 230 del 1995 non conterrebbe alcuna norma ne' alcun
principio fondamentale (considerato che in materia di tutela della
salute il legislatore statale non potrebbe porre la «disciplina
integrale della materia», bensi' solo i principi fondamentali) che
impedisca alla Regione Sardegna di stabilire il divieto di cui alla
legge censurata. In secondo luogo, neppure dalla disciplina
comunitaria potrebbe farsi discendere la illegittimita' di tale
divieto, ed in particolare la direttiva 92/3 Euratom, rilevante in
tema di rifiuti radioattivi, riguarderebbe soltanto le spedizioni
transfrontaliere e si limiterebbe a prevedere un regime di
autorizzazioni e controlli in funzione della tutela della salute. In
merito alla liberta' di circolazione garantita dal trattato CE, se e'
vero che non puo' venire impedita ai sensi dell'art. 28 essa puo',
tuttavia, subire limitazioni giustificate da motivi di tutela della
salute e della vita delle persone e degli animali ai sensi
dell'art. 30 del medesimo trattato.
Infondata, infine, sarebbe anche la censura relativa
all'art. 117, secondo comma, lettera e, Cost. Il legislatore
regionale, infatti, non ha posto alcuna tassa o tariffa per
l'immissione dei rifiuti radioattivi nel territorio sardo, sicche'
l'incidenza sul mercato dei materiali nucleari, non meglio precisata
nel ricorso, sarebbe soltanto indiretta: la disciplina impugnata,
infatti, e' diretta a tutelare la salute.
In conclusione la difesa regionale chiede che la questione di
costituzionalita' della legge della Regione Sardegna 3 luglio 2003,
n. 8, sia dichiarata infondata.
3. - Con ricorso notificato il 19 gennaio 2004 e depositato il
successivo 26 gennaio (r.ric. n. 7 del 2004), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato la legge della Regione Basilicata
21 novembre 2003, n. 31 (Modifiche ed integrazioni alla L.R.
31 agosto 1995, n. 59), che all'art. 1 ha dichiarato il territorio
regionale «denuclearizzato e precluso al transito ed alla presenza,
anche transitoria, di materiali nucleari non prodotti nel territorio
regionale. Tale preclusione non si applica ai materiali necessari per
scopi sanitari e per la ricerca scientifica».
Considerato che la legge n. 59 del 1995 riguarda lo smaltimento
dei rifiuti, il ricorrente reputa che la norma sia posta a tutela
della salute, ma osserva che essa investe altresi' la tutela
dell'ambiente, di competenza statale in base all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. La disciplina statale che qui verrebbe in
rilievo sarebbe il d.lgs. n. 230 del 1995, che ha dato attuazione a
diverse direttive comunitarie, applicabili a tutti i rapporti, anche
a quelli che non investono due Stati diversi.
Secondo la difesa erariale, nell'applicazione di norme attuative
di disposizioni comunitarie la nozione di ambiente va ricavata
dall'ordinamento comunitario, e nella specie dall'art. 174 del
trattato CE, che ha come obiettivo di assicurare un ambiente salubre:
dunque, per quanto riguarda le materie radioattive la disciplina
dell'ambiente comprenderebbe anche quella della salute ricadendosi
percio' nell'ambito della legislazione esclusiva dello Stato.
Soltanto se la legge statale avesse attuato non correttamente la
normativa comunitaria, la legge regionale potrebbe derogare alla
nozione di ambiente discendente da essa, ed in questo caso sorgerebbe
una questione sulla portata della normativa comunitaria di competenza
della Corte di giustizia.
Alla medesima conclusione si perverrebbe anche lasciando la
prospettiva comunitaria e guardando alla giurisprudenza
costituzionale (sentenze n. 407 e n. 536 del 2002). Il d.lgs. n. 230
del 2005 ha fissato gli standard di tutela; esso ha disciplinato il
trasporto di materie radioattive (art. 21) ed ha confermato le
disposizioni della legge 31 dicembre 1962, n. 1860, che all'art. 5
richiede un'apposita autorizzazione ministeriale nella quale possono
essere stabilite particolari prescrizioni definite dall'ANPA, valide
per l'intero viaggio e da attuare sui territori di tutte le Regioni
interessate. Pertanto, «il divieto di transito nell'ambito di una
Regione, incidendo sui rischi connessi al viaggio», puo' rendere non
piu' adeguate le prescrizioni imposte, pregiudicando le possibilita'
di prevenzione e di controllo dello Stato». Un trasporto di materie
radioattive che interessi territori di piu' Regioni non puo' non
essere disciplinato dallo Stato, che solo puo' provvedere con effetti
ultraregionali e puo' coordinare gli interessi dei vari enti
interessati. E se l'organo amministrativo deve essere statale in base
all'art. 118, primo comma, Cost., allora anche la fonte legislativa
non potrebbe che essere tale. Si aggiunga inoltre che se tutte le
Regioni adottassero una simile disciplina, come del resto ha gia'
fatto la Regione Sardegna, le materie radioattive non potrebbero
uscire dalla Regione in cui sono prodotte.
Sotto il profilo della violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost., la difesa erariale osserva che valutando la legge impugnata
dal punto di vista della tutela della salute essa contrasterebbe con
i principi fondamentali contenuti nel d.lgs. n. 230 del 1995, tra i
quali in particolare il regime dell'autorizzazione con prescrizioni
(art. 21) cui la legge regionale, imponendo il divieto di transito,
non si atterrebbe.
Quanto alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., il
ricorrente propone le medesime censure gia' ricordate sopra (relative
al giudizio promosso nei confronti della legge sarda), chiarendo che
sebbene l'art. 30 del trattato CE consenta divieti e restrizioni al
transito di merci per ragioni di ordine pubblico, pubblica sicurezza
e tutela della salute, tuttavia la giurisprudenza comunitaria
costante ritiene che tali limitazioni debbono essere proporzionate ed
indispensabili per la tutela dell'interesse rilevante, come non
sarebbe invece nel caso di specie. La tutela della salute si sarebbe
realizzata, infatti, attraverso misure che investono tutte le materie
radioattive, anche quelle prodotte all'interno della Regione. Ad
avviso della difesa erariale, la legge regionale sembra piuttosto
voler evitare oneri di controllo e di intervento in caso di
incidenti, ma, sempre secondo la giurisprudenza comunitaria, tale
obiettivo non sarebbe sufficiente a giustificare la preclusione del
transito.
In conclusione, l'Avvocatura chiede la dichiarazione di
incostituzionalita' di tutta la legge regionale censurata considerato
che «dalla illegittimita' costituzionale dell'art. 1 deriva quella
dell'art. 2».
4. - Si e' costituita la Regione Basilicata, chiedendo che il
ricorso sia rigettato per l'inammissibilita' ed infondatezza delle
censure prospettate.
Quanto alla lamentata violazione della competenza esclusiva
statale in materia di ambiente ex art. 117, comma secondo, lettera
s), Cost., la difesa regionale sostiene che, come emerge dalla
relazione al disegno di legge della Giunta Regionale, le norme sono
state dettate «per finalita' afferenti alla tutela della salute
pubblica e nell'esercizio delle competenze della protezione civile e
governo del territorio» e per contrastare «la "concreta possibilita'"
ex D.L. n. 314 del 2003 che il territorio regionale fosse oggetto,
"inaudita altera parte", dell'intervento statale, legislativo prima
ed amministrativo poi, diretto all'elezione del territorio di
Basilicata quale deposito nazionale delle scorie radioattive».
Pertanto non sussisterebbe alcuna invasione della competenza
esclusiva statale in materia di ambiente, tanto piu' che da tale
attribuzione non potrebbe farsi discendere una compressione del
potere delle Regioni di legiferare in altri settori, tanto in via
concorrente che residuale, salvo che il legislatore statale dichiari
quale interesse unitario intenda tutelare attraverso l'esercizio di
una competenza che incide anche su quelle regionali. Nella normativa
richiamata dal Presidente del Consiglio dei ministri non si
troverebbero «ragioni giustificatrici che possano risolversi in
termini di limitazioni al potere legislativo regionale riferentesi
alle materie di legislazione concorrente, atteso peraltro
l'inconfutabile dato storico della sua emanazione antecedente alla
riformulazione del titolo V della Costituzione e l'assoluta mancanza
di una preordinazione alla tutela ambientale».
Infondato e pretestuoso sarebbe, sempre secondo la difesa
regionale, l'assunto che la legge regionale abbia violato le norme
del d.lgs. n. 230 del 1995 recanti standard minimi di tutela della
salute. Tali norme, infatti, «per essere considerate inderogabili e
non suscettibili di modificazione da parte regionale dovrebbero
essere previste per garantire l'attuazione della tutela ambientale»;
tuttavia questa connessione «non si evince dalla normativa
richiamata, art. 21 D.lgs. 230 del 1995 e art. 5 legge 1860/1962,
quest'ultima sull'impiego dell'energia nucleare». «La normativa
richiamata e' invero passibile di essere derogata con la previsione
da parte del legislatore regionale di limiti piu' rigorosi rispetto a
quelli individuati in via generale dallo Stato», e tanto
conformemente a quanto sancito dalla Corte nella sent. n. 307/2003.
Sia il diritto comunitario che la giurisprudenza costituzionale
consentirebbero di apportare deroghe alla disciplina comune con
effetti di maggior protezione dei valori tutelati (si citano in
proposito le sentenze n. 382 del 1999 e n. 407 del 2002). Da cio'
conseguirebbe che la normativa regionale censurata, «in quanto
finalisticamente preordinata alla tutela della salute, e dettata
anche per la protezione civile e governo del territorio,
legittimamente puo' derogare alle previsioni ex D.lgs. 230/1995, come
pure alla normativa comunitaria, che tanto consente». Inoltre «la
preclusione non e' assoluta, ma soffre di un esteso numero di
eccezioni talche' la stessa normativa non puo' considerarsi un
divieto assoluto all'ingresso di materiale nucleare sul territorio di
Basilicata».
5. - Con ricorso notificato il 6 febbraio 2004 e depositato il
12 febbraio 2004 (r.ric. n. 19 del 2004) il Presidente del Consiglio
dei ministri per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato ha
impugnato in via principale la legge della Regione Calabria
5 dicembre 2003, n. 26 (Dichiarazione della Calabria denuclearizzata.
Misure di prevenzione dall'inquinamento proveniente da materiale
radioattivo. Monitoraggio e salvaguardia ambientale e salute dei
cittadini), che all'art. 1 ha dichiarato il territorio regionale
«denuclearizzato e precluso al transito ed alla presenza, anche
transitoria, di materiali nucleari non prodotti nel territorio
regionale» sulla base delle competenze regionali «in materia di
urbanistica ed ambiente, nonche' delle attribuzioni in via
concorrente in materia di salute pubblica, protezione civile e
governo del territorio».
Quanto alla individuazione della materia pertinente, il
ricorrente sostiene anzitutto che se il legislatore regionale ha
inteso provvedere in materia di ambiente, riservata dall'art. 117,
secondo comma, lettera s, Cost. alla competenza esclusiva statale,
allora la disciplina censurata dovrebbe essere solo per questo
dichiarata costituzionalmente illegittima. Sicuramente estranee
all'oggetto della legge regionale, che riguarda beni mobili,
sarebbero invece, sempre secondo la difesa erariale, la tutela del
territorio e l'urbanistica, materie che verrebbero interessate
soltanto qualora fossero disciplinati «criteri di localizzazione
degli impianti di conservazione dei materiali nucleari o delle
discariche dei rifiuti». Neppure pertinente sarebbe il riferimento
alla protezione civile, dato che i materiali nucleari provocano
problemi di tal genere non di per se' ma soltanto qualora si
verifichino eventi eccezionali nella loro gestione. Dunque la
competenza legislativa regionale potrebbe fondarsi solo sulla tutela
della salute.
Da questo punto in poi l'Avvocatura ripete argomentazioni
identiche a quelle ricordate in riferimento al ricorso iscritto al
reg. ric. n. 7 del 2004 e conclude chiedendo che tutta la legge della
Regione Calabria sia dichiarata costituzionalmente illegittima,
considerato che le altre disposizioni in essa contenute svolgono una
funzione strumentale rispetto all'art. 1.
6. - Si e' costituita in giudizio la Regione Calabria, chiedendo
che il ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri
venga respinto e la questione di costituzionalita' della legge della
Regione Calabria sia dichiarata infondata.
La difesa regionale muove dall'assunto, fondato sulla medesima
giurisprudenza costituzionale richiamata dall'Avvocatura, che le
Regioni siano titolari di competenze concorrenti finalizzate ad
assicurare la tutela ambientale, e che tale titolarita' non possa
ritenersi preclusa o impedita dall'art. 117, secondo comma, lettera
s, Cost. Una simile violazione potrebbe configurarsi soltanto nel
caso di contrasto con gli standard minimi eventualmente fissati dalle
leggi dello Stato.
Quanto alla presunta violazione dell'art. 117, primo comma, la
difesa della Regione ritiene che il d.lgs. n. 230 del 1995 non
contenga «alcun principio comunitario fondamentale che sarebbe
violato dalla legge regionale» e che le direttive comunitarie, cui
tale decreto legislativo da' attuazione, siano finalizzate a tutelare
la salute dei cittadini. La normativa regionale non imporrebbe
divieti indiscriminati e permanenti relativi ai materiali
radioattivi, trattandosi «di norme dall'evidente contenuto
programmatorio», che impegnano la Regione «a pervenire all'adozione
di ulteriori misure legislative ed amministrative una volta acquisita
(...) la necessaria conoscenza della situazione complessiva relativa
alla presenza di rifiuti radioattivi nel territorio regionale». Essa
pertanto non introdurrebbe «deroghe peggiorative delle misure e degli
standard di sicurezza gia' fissati con legge dallo Stato», e cio'
anche se si ritenesse, come fa l'Avvocatura, che il d.lgs. n. 230 del
1995 detti la disciplina completa della materia. Tale compiuta
disciplina si risolverebbe, secondo l'impostazione seguita nel
ricorso, «in una sorta di imposizione di una speciale "servitu' di
passaggio" del materiale radioattivo di cui sarebbe titolare lo Stato
ed il cui "fondo servente" sarebbe costituito dal territorio
regionale»: una tale configurazione sarebbe da escludere perche' la
potesta' regionale incontrerebbe il solo limite degli standard minimi
di tutela eventualmente fissati dallo Stato.
In conclusione, la difesa regionale ritiene che nella complessa
materia di cui si tratta non possa affermarsi una «"primazia" ovvero
una potesta' esclusiva dello Stato che scaturirebbe dalla disciplina
contenuta nel d.lgs. n. 230 del 1995» dato che lo stesso decreto
attribuirebbe alle regioni la potesta' di disciplinare, anche con
leggi proprie, «aspetti non secondari della materia dei materiali
radioattivi» (v. artt. 10-sexies, lettera b), 28, comma 1, 29,
comma 2, 30, comma 2, 33, comma 1, 34, comma 2, 104, comma 2).
7. - Con ricorso notificato il 9 marzo 2004 e depositato il
17 marzo 2004 (r.ric. n. 40 del 2004) il Presidente della Giunta
della Regione Basilicata ha impugnato in via principale il
decreto-legge 14 novembre 2003, n. 314 (Disposizioni urgenti per la
raccolta, lo smaltimento e lo stoccaggio, in condizioni di massima
sicurezza dei rifiuti radioattivi), e la legge di
conversione 24 dicembre 2003, n. 368, chiedendo anche che la Corte
«valuti l'ipotesi» di sospendere l'efficacia della normativa
censurata ex art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
La Regione ricorrente anzitutto descrive la normativa censurata
nella sua evoluzione, sottolineando «il grande clamore» suscitato dal
decreto impugnato per il suo contenuto, e cioe' la prevista
realizzazione entro il 31 dicembre del 2008 di un Deposito nazionale
dei rifiuti radioattivi nel territorio del comune di Scanzano Jonico
in Provincia di Matera, e per le modalita' di assunzione, e cioe' un
provvedimento d'urgenza (anticipatorio della delega a legiferare
contenuta nell'art. 30 del disegno di legge del Governo diretto al
riordino del settore energetico). A seguito di un emendamento
presentato dal Governo presso l'VIIIª Commissione della Camera, nella
legge di conversione e' stata espunta la individuazione del comune di
Scanzano Jonico e si e' previsto che il sito ove ubicare il deposito
venga individuato entro un anno dall'entrata in vigore della stessa.
L'individuazione dovra' avvenire con atto del Commissario
straordinario al termine di una attivita' concertativa che richiede
di sentire la Commissione tecnico-scientifica di cui all'art. 2 del
d.l. n. 314 del 2003 e la previa intesa in sede di Conferenza
unificata ex art. 8 del d.lgs. n. 281 del 1997. Qualora l'intesa non
sia raggiunta nel termine indicato, spettera' al Presidente del
Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei
ministri, individuare il luogo ove realizzare il deposito nazionale
dei rifiuti radioattivi (art. 1, comma 1). La realizzazione e la
gestione definitiva in concessione dello stesso e' affidata alla
s.p.a. SOGIN e, per assicurare l'attuazione degli interventi, il
Presidente del Consiglio dei ministri nomina un commissario
straordinario con poteri in deroga alla normativa vigente, abilitato
ad adottare tutti i provvedimenti necessari alla progettazione,
istruttoria e realizzazione del deposito anche in sostituzione dei
soggetti competenti, ad eccezione degli atti di competenza del
Ministero dell'ambiente e del territorio, relativamente alla
valutazione di impatto ambientale, e dell'Agenzia per la protezione
dell'ambiente e per i servizi tecnici (art. 2). Il decreto, come
convertito, disciplina poi l'allocazione dei rifiuti radioattivi
(art. 3), la determinazione di misure compensative in favore degli
enti territoriali interessati e di misure d'informazione sulla
gestione in sicurezza dei rifiuti radioattivi (art. 4), la copertura
finanziaria e l'entrata in vigore (artt. 5 e 6).
Con riguardo all'intero testo normativo del decreto legge n. 314,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 368 del 2003, la
ricorrente lamenta anzitutto la violazione dell'art. 77, secondo
comma, Cost. e dell'art. 117, terzo comma, Cost.: l'insussistenza dei
presupposti della decretazione d'urgenza avrebbe leso la competenza
legislativa concorrente della Regione in materia di tutela della
salute, governo del territorio e protezione civile. Cio' risulterebbe
dal preambolo dello stesso provvedimento legislativo, che afferma la
necessita' ed urgenza di dare immediata sistemazione in sicurezza dei
rifiuti radioattivi, mentre nel secondo comma dell'art. 1 prevede che
il Deposito sia completato molto dopo l'entrata in vigore del decreto
(15 novembre 2003), e cioe' entro il 31 dicembre 2008. Altrettanto
insufficienti sarebbero le motivazioni contenute nella relazione del
d.d.l. di conversione che, considerato il contesto di crisi
internazionale, giustificano l'intervento sulla base, tra l'altro,
del rischio di atti terroristici, e cio' in contrasto con l'impegno,
derivante dall'appartenenza all'Unione Europea, di dotarsi di un
deposito ingegneristico entro il 2013 e di uno geologico entro il
2018. Neppure si potrebbe addurre a giustificazione l'inerzia del
Parlamento, considerato che alle Camere era in discussione proprio il
conferimento di una delega al Governo in materia, delega che oltre a
fissare le modalita' di esercizio della stessa, prevedeva la
partecipazione degli enti territoriali interessati alla
individuazione del sito. Ancora, l'insussistenza dei presupposti di
necessita' e di urgenza sarebbe dimostrata dalla non immediata
applicabilita' delle norme censurate. Il Governo infine si sarebbe
dovuto limitare ad individuare gli standard minimi in base ai quali
le regioni avrebbero potuto legiferare in via ulteriore.
La ricorrente dubita della legittimita' costituzionale della
normativa statale in riferimento ai principi di sussidiarieta',
ragionevolezza, leale collaborazione e previa intesa tra Stato e
regioni (come affermato nella sentenza n. 303 del 2003). E' ben vero
che il legislatore statale giustifica l'adozione della disciplina
censurata sulla base di esigenze di tutela dell'ambiente - "materia
trasversale" di competenza legislativa esclusiva dello Stato - ma
cio' non escluderebbe, anzi richiederebbe, il riconoscimento in
capo agli altri enti territoriali delle correlative funzioni
amministrative. Nel caso di specie, dunque, trattandosi di un'opera
di interesse nazionale, ritenuta indifferibile ed urgente, le
funzioni amministrative ad essa sottese apparterrebbero agli enti
territoriali «investiti, interessati, vincolati da quell'opera». Lo
Stato, per appropriarsi di tali funzioni amministrative «dovrebbe
preliminarmente consumare una fase interlocutoria di previa intesa
con gli enti territoriali da articolarsi diversamente a seconda della
fase di attuazione dell'iniziativa in cui si verte. Una prima fase
coinvolgente tutte le regioni per procedere all'individuazione del
territorio ove ubicare il deposito ed una o piu' fasi successive
intercorrenti con l'ente regione, il cui territorio fosse stato
individuato come area utile per posizionare l'opera di che trattasi
». La difesa regionale reputa insoddisfacente sotto questo aspetto la
previsione contenuta nell'art. 1, comma 1, e ritiene che lo Stato
abbia avocato a se' illegittimamente ogni funzione. La normativa
censurata lederebbe anche i principi di leale collaborazione e di
ragionevolezza, in quanto sacrificherebbe i diritti
costituzionalmente protetti dagli artt. 9 e 32 Cost. delle
popolazioni del territorio su cui verra' ubicato il deposito, per la
insufficiente o mancata partecipazione degli enti territoriali ai
processi decisionali ed alle fasi amministrative. Con riferimento poi
all'esercizio da parte dello Stato di poteri sostitutivi,
mancherebbe, inoltre, nella disciplina impugnata ogni previsione che
subordini tale intervento ad un espresso atto di diniego proveniente
dall'ente regionale.
In conclusione, il Presidente della Giunta della Regione
Basilicata chiede alla Corte di dichiarare l'illegittimita'
costituzionale del decreto-legge e della legge di conversione,
instando preliminarmente perche' la Corte valuti l'ipotesi di
sospendere l'efficacia della normativa impugnata ex art. 35 della l.
n. 87 del 1953, ricorrendo un pregiudizio grave ed irreparabile per i
cittadini.
8. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri per il tramite dell'Avvocatura dello Stato, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile o respinto perche' infondato.
Secondo la difesa erariale il primo motivo del ricorso sarebbe
inammissibile e la questione si sposterebbe sul secondo, in
considerazione della univoca giurisprudenza costituzionale che
consente alle Regioni di contestare l'esistenza dei presupposti
costituzionali degli atti aventi forza di legge soltanto qualora la
violazione sia idonea a vulnerare le attribuzioni costituzionali
delle regioni (v. da ultimo la sentenza n. 6 del 2004). Il motivo
sarebbe comunque infondato, in quanto, sotto questo profilo la
normativa statale potrebbe essere censurata soltanto nel caso di
«evidente mancanza» dei presupposti di necessita' ed urgenza. La
presenza sull'intero territorio nazionale di rifiuti radioattivi
conservati in condizioni non in grado di garantire ne' l'ambiente ne'
la salute dei cittadini, la necessita' di predisporre un deposito
unico nazionale dove essi vengano concentrati sotto la
responsabilita' di un solo organo, ed i pericoli aggravati dalla
situazione internazionale escludono in ogni caso che possa ritenersi
evidente la mancanza delle condizioni di cui all'art. 77 Cost. Nessun
rilievo puo' attribuirsi al fatto che gli effetti del decreto-legge
non possano realizzarsi immediatamente, per i tempi richiesti al fine
della costruzione del deposito nazionale. Sugli effetti sananti della
legge di conversione, la difesa erariale non reputa necessario
soffermarsi per la infondatezza delle tesi avversarie.
L'Avvocatura reputa inammissibile, in quanto non tempestivo, il
ricorso (notificato il 9 marzo 2004) in quanto proposto nei confronti
del decreto-legge (pubblicato il 18 novembre 2003) ma pure in quanto
proposto nei confronti delle modifiche introdotte con la legge di
conversione, aventi una funzione puramente strumentale e di
completamento della disciplina contenuta nel decreto legge. Sarebbe
irragionevole ammettere il sindacato su tali ultime norme, una volta
che le norme portate dal decreto legge si sono consolidate.
Anche in ordine alla presunta violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost. il ricorso sarebbe inammissibile per non aver la Regione
individuato le singole norme non recanti principi fondamentali. La
trasversalita' della materia ambiente, pur attribuita alla competenza
esclusiva dello Stato, puo' ben giustificare la sovrapposizione di
una eventuale normativa legislativa regionale in materia di sua
competenza, concorrente o esclusiva, e tuttavia non puo' comportare
la illegittimita' costituzionale della legislazione statale.
Quanto alla previsione del deposito, la difesa erariale esclude
la competenza a provvedere rivendicata dalla regione, adducendo che
la medesima competenza dovrebbe riconoscersi in capo a tutte le
regioni, con la conseguente possibilita' di avere tanti depositi
regionali o di non averne alcuno, considerato che le leggi regionali
non produrrebbero effetti al di la' del territorio della regione che
le ha poste. L'individuazione del luogo piu' adatto per l'unico
deposito sul territorio nazionale non puo' essere fatta da una
singola regione, per la limitazione delle sue competenze, ne' vi
sarebbe «il mezzo procedimentale per una valutazione consensuale di
tutte».
L'Avvocatura dello Stato sostiene che, in applicazione dei
principi di sussidiarieta' ed adeguatezza, la competenza legislativa
in materia non puo' che essere rimessa allo Stato, il solo in grado
di assicurarne l'esercizio unitario, compiendo una valutazione
dell'intero territorio nazionale con criteri uniformi (si richiamano
sul punto le sentenze n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003).
Quanto alla contestazione delle funzioni amministrative statali
conseguenti, in virtu' del superamento del principio del
parallelismo, la difesa erariale reputa che sarebbe stato
contraddittorio attribuirle alle regioni o agli enti minori, avendo
questi competenze limitate ai territori rispettivi. Cosi' anche la
individuazione degli organi statali competenti non poteva che
spettare allo Stato, senza coinvolgimenti regionali, poiche' le
regioni non avrebbero interessi costituzionalmente garantiti rispetto
alla organizzazione amministrativa dello Stato (art. 117, secondo
comma, lettera g, Cost.). Trattandosi di un'opera di sua proprieta' e
fatta a sue spese non poteva essere che lo Stato a gestire tutte le
operazioni, dalla individuazione del luogo alla esecuzione dei
lavori. Gli interessi delle regioni, ad avviso dell'Avvocatura,
sarebbero tutelati adeguatamente attraverso la previsione dell'intesa
con la Conferenza unificata, unico organo che puo' essere coinvolto,
tenuto conto che le regioni sono interessate in posizioni
contrapposte. Singolare sarebbe, inoltre, la tesi della ricorrente
secondo la quale, in mancanza del consenso delle regioni, il
procedimento si sarebbe dovuto interrompere. La difesa erariale
ricorda come la indifferibilita' dell'intervento sia stata provocata
proprio dal dissenso delle regioni.
Un ultimo rilievo investe la rivendicazione della regione di
funzioni amministrative in capo agli enti territoriali minori, nel
senso che, una volta individuato il sito, le competenze avrebbero
dovuto essere attribuite al comune nel cui territorio il sito si
trova. Anzitutto, rileva la difesa erariale, l'art. 127, secondo
comma, Cost. consentirebbe alla regione di promuovere la questione di
costituzionalita' soltanto quando una legge dello Stato leda la sua
sfera di competenza; ed in secondo luogo, la legge censurata non
avrebbe trascurato le eventuali implicazioni territoriali: sia
prevedendo misure di compensazione territoriale (art. 4), sia
stabilendo che, alla data della messa in esercizio del deposito
nazionale, le misure vengano trasferite al territorio che ospita il
deposito, proporzionalmente alla allocazione dei rifiuti radioattivi.
9. - Nel giudizio promosso nei confronti della legge sarda (r.
ric. n. 67 del 2003), ha depositato memoria il Presidente del
Consiglio dei ministri, illustrando i motivi del ricorso.
Premesso che alla luce della normativa comunitaria i materiali
nucleari, anche sotto forma di rifiuti, costituiscono merci, si
sottolinea anzitutto l'illegittimita' di ogni disposizione che ne
limiti la circolazione.
Il ricorrente nega poi che l'art. 3, lettera f), dello statuto
attribuisca alla Regione Sardegna potesta' in materia ambientale,
ritiene estranei alla materia disciplinata dalla legge impugnata il
governo del territorio e la protezione civile, mentre, in ordine alla
tutela della salute, osserva come, secondo l'art. 174 del trattato
CE, la protezione della salute costituisca uno degli obbiettivi della
politica ambientale, sicche', se la legge statale - il d.lgs. n. 230
del 1995, che reca la disciplina, attuativa della normativa
comunitaria, del trasporto di materie radioattive - ha correttamente
attuato le direttive comunitarie, la protezione della salute umana,
nei limiti in cui e' compresa nella disciplina dell'ambiente secondo
la nozione comunitaria, rientrerebbe nella legislazione esclusiva
dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.,
e la regione non potrebbe derogarvi (viene richiamata la sentenza
n. 536 del 2002).
La legge impugnata, quindi, per quanto attiene alla tutela della
salute e' illegittima sotto un duplice profilo: per aver inciso su
una normativa comunitaria in materia di ambiente, la cui attuazione
rientra nella legislazione esclusiva dello Stato, e per non essersi
attenuta ai principi fondamentali che, in mancanza di una
formulazione espressa, vanno desunti dalla legislazione preesistente.
Quest'ultima fissa gli standard di tutela anche per il trasporto di
materiale radioattivo, il quale, ove interessi i territori di piu'
regioni, non puo' essere disciplinato che da una fonte capace di
produrre effetti giuridici al di la' dei singoli territori; esso non
puo' essere lasciato all'iniziativa dei singoli soggetti interessati,
richiedendo l'intervento preventivo di un organo amministrativo
capace di stabilire la prescrizioni particolari necessarie per
prevenire i pericoli, organo che, in base ai criteri enunciati
dall'art. 118, primo comma, Cost., non puo' che essere statale, come
la fonte legislativa che lo prevede.
9.1. - Nel medesimo giudizio, ha depositato memoria la Regione
Sardegna, che, insistendo per l'infondatezza delle questioni
sollevate, anzitutto afferma, sulla scorta di giurisprudenza di
questa Corte, l'esistenza di una competenza regionale in materia
ambientale, individuata nella cura di interessi funzionalmente
collegati con quelli propriamente ambientali, il che ricorrerebbe nel
caso della legge impugnata, la cui finalita' diretta concretamente
perseguita e' la tutela della salute degli abitanti del territorio
regionale.
Quanto alla tutela della salute, in assenza di finalita' di rango
costituzionale in grado di contrapporsi efficacemente, nel caso di
specie, al bene primario della salute (sono richiamate le sentenze
n. 193 del 1997 e n. 399 del 1996), l'intervento regionale sarebbe
rispondente ad una logica di corretto bilanciamento tra gli interessi
coinvolti. Alla restrizione all'ingresso di materiali nucleari
disposta dalla legge sarda, infatti, non si contrapporrebbe alcuna
esigenza unitaria di carattere nazionale in grado di impedire al
legislatore regionale di fissare standard di tutela piu' elevati
rispetto a quelli fissati dalla legislazione statale e da quella
comunitaria, anche in applicazione dei principi comunitari di
prevenzione e di precauzione in materia ambientale (vengono
richiamate le sentenze n. 382 del 1999 e n. 407 del 2002, in ordine
alla possibilita' per le Regioni di modificare in senso piu'
restrittivo i valori-soglia fissati in sede statale).
10. - Nel giudizio promosso nei confronti della legge lucana (r.
ric. n. 7 del 2004), ha depositato memoria il Presidente del
Consiglio dei ministri, sviluppando argomenti analoghi a quelli
svolti nella memoria relativa al giudizio che precede (r. ric. n. 67
del 2003).
11. - Anche nel giudizio promosso nei confronti della legge della
Regione Calabria (r. ric. n. 19 del 2004), ha depositato memoria il
Presidente del Consiglio dei ministri, sviluppando argomenti analoghi
a quelli svolti nella memoria relativa al giudizio rubricato al
r.ric. n. 67 del 2003.
12. - In prossimita' dell'udienza pubblica, nel giudizio promosso
dalla Regione Basilicata (r.ric. n. 40 del 2004) ha depositato
memoria il Presidente del Consiglio dei ministri, insistendo per
l'inammissibilita' del ricorso, soprattutto per il suo tenore
generale, perche' privo di indicazione delle specifiche norme
censurate - il che non consentirebbe ad esso resistente che di
svolgere difese generiche -, ovvero per la sua infondatezza.
In ordine alla lamentata violazione delle competenze
amministrative, cui l'esecuzione dell'opera darebbe luogo, si osserva
che alla realizzazione del deposito, «opera di difesa nazionale di
proprieta' dello Stato», e' estranea la potesta' programmatoria degli
enti locali; e che, peraltro, rientrando la programmazione
urbanistica nei poteri dei comuni, la Regione non sarebbe legittimata
ai sensi dell'art. 127 Cost. a rivendicarli, quando non sia investita
la sua sfera di competenza.
A radicare la potesta' legislativa dello Stato in base
all'art. 117, secondo comma, Cost., prosegue la difesa erariale, e'
sufficiente la connessione fra radioattivita' ed ambiente, sicche'
non puo' negarsi la possibilita' per lo Stato di predisporre
direttamente, con un'opera di sua proprieta' e quindi costruita a sue
spese, un luogo di stoccaggio di massima sicurezza dei rifiuti. Cio'
sarebbe conforme al principio di adeguatezza richiamato dall'art. 118
Cost. La scelta del sito, mettendo le Regioni in una situazione di
conflitto, non potrebbe che essere portata al livello piu' alto, che
e' quello dello Stato, secondo il principio di sussidiarieta',
anch'esso fissato dall'art. 118 Cost. Le funzioni amministrative
corrispondenti non potevano, di conseguenza, che essere dello Stato,
con la possibilita', per le Regioni, di far valere il proprio punto
di vista in sede di Conferenza unificata, ma con l'attribuzione al
Presidente del Consiglio della competenza a provvedere in caso di
mancato raggiungimento dell'intesa.
Trattandosi di opera di difesa nazionale e di proprieta' dello
Stato, la potesta' legislativa di quest'ultimo si fonderebbe anche
sull'art. 117, secondo comma, Cost., lettere d e g, poiche' rientra
nella organizzazione amministrativa non solo la predisposizione delle
risorse umane, ma anche di quelle materiali.
Considerato in diritto
1. - Il Governo impugna tre leggi regionali, rispettivamente
delle Regioni Sardegna (r.ric. n. 67 del 2003), Basilicata (r.ric.
n. 7 del 2004) e Calabria (r.ric. n. 19 del 2004), aventi in comune
fra loro l'oggetto, consistente essenzialmente nella dichiarazione
del territorio regionale come territorio «denuclearizzato» e precluso
al transito e alla presenza di materiali nucleari provenienti da
altri territori.
A sua volta la Regione Basilicata impugna (r.ric. n. 40 del 2004)
il decreto legge 14 novembre 2003, n. 314 (Disposizioni urgenti per
la raccolta, lo smaltimento e lo stoccaggio, in condizioni di massima
sicurezza dei rifiuti radioattivi), e la relativa legge di
conversione 24 dicembre 2003, n. 368, il cui oggetto riguarda
principalmente la previsione di un Deposito nazionale dei rifiuti
radioattivi e le competenze e le procedure per la sua realizzazione.
2. - Data la connessione oggettiva, i giudizi possono essere
riuniti per essere decisi con unica pronunzia.
3. - La legge della Regione Sardegna 3 luglio 2003, n. 8
(Dichiarazione della Sardegna territorio denuclearizzato) si compone
di 4 articoli. L'art. 1 sancisce al comma 1 che «la Regione autonoma
della Sardegna, sulla base dei principi costituzionali e delle
competenze esclusive in materia di urbanistica ed ambiente attribuite
dall'articolo 3, lettera f, dello statuto speciale, interpretate
dall'articolo 58 del d.P.R. n. 348 del 1979 e dall'articolo 80 del
d.P.R. n. 616 del 1977, nonche' delle attribuzioni in via concorrente
in materia di salute pubblica, protezione civile e governo del
territorio di cui al terzo comma dell'articolo 117 della
Costituzione, dichiara il territorio regionale della Sardegna
denuclearizzato e precluso al transito ed alla presenza, anche
transitoria, di materiali nucleari non prodotti nel territorio
regionale».
Il comma 2 stabilisce che «sono esclusi dal divieto di cui al
comma 1 i materiali necessari per scopi sanitari, per il supporto
della sicurezza, del controllo e della produzione industriale e per
la ricerca scientifica».
L'art. 2 prevede la nomina di una Commissione di inchiesta con
compiti di verifica della eventuale presenza di materiali radioattivi
e dello stato di avanzamento degli studi in vista delle
localizzazioni di depositi di detti materiali nel territorio
regionale (comma 1), e dispone che successivamente il Presidente
della Regione, su parere vincolante del Consiglio approvato a
maggioranza di due terzi dei consiglieri, «esprime la definitiva
posizione della Regione sia sull'utilizzo ed il deposito nel
territorio regionale di sostanze radioattive o scorie e rifiuti di
sostanze radioattive, sia anche sullo stoccaggio in Sardegna di
rifiuti pericolosi o dannosi non prodotti nel territorio regionale»
(comma 2), mentre «ove necessario il Consiglio regionale promuove
l'adozione di apposite norme di attuazione statutarie, che regolino i
controlli e le azioni amministrative necessarie per l'effettiva
denuclearizzazione del proprio territorio».
L'art. 3 prevede Misure urgenti di vigilanza e controllo curate
dalle strutture regionali preposte alla vigilanza ambientale e
sanitaria; l'art. 4 disciplina l'entrata in vigore della legge.
Il ricorrente censura l'intera legge in quanto interferirebbe con
la materia dell'ambiente, riservata alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato, non potrebbe trovare base nelle competenze
regionali in materia di urbanistica, governo del territorio e
protezione civile, e in quanto, con riferimento alla competenza
regionale concorrente in materia di tutela della salute, non si
sarebbe attenuta ai principi fondamentali desumibili dalla
legislazione statale preesistente, secondo i quali «restrizioni
generalizzate alle attivita' economiche, non legate a situazioni
particolari di ambiente o di operatore», andrebbero fondate su dati
scientifici attendibili e non su valutazioni genericamente
prudenziali.
La legge impugnata violerebbe altresi' l'art. 117, primo comma,
della Costituzione, in quanto contrasterebbe con la disciplina
attuativa di direttive comunitarie recata dal d.lgs. n. 230 del 1995,
che sarebbe fonte della «disciplina integrale della materia».
Inoltre, precludendo la circolazione dei rifiuti radioattivi sul
territorio regionale, la legge violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera e, della Costituzione (che riserva allo Stato la competenza
in materia di tutela della concorrenza), perche' interferirebbe nel
mercato dei materiali nucleari, anch'essi soggetti alla disciplina
della concorrenza.
Dalla incostituzionalita' dell'art. 1 discenderebbe come
conseguenza necessaria quella degli articoli 2 e 3 della legge,
destinati ad operare sul presupposto della efficacia dell'art. 1
medesimo.
4. - La questione e' fondata.
Un intervento legislativo della portata di quello posto in essere
dalla Regione Sardegna con la legge impugnata non trova fondamento in
alcuna delle competenze attribuite alla Regione medesima dallo
statuto speciale e dalla Costituzione.
In particolare, non puo' valere a fondare tale intervento la
competenza legislativa primaria in materia di «edilizia ed
urbanistica» (art. 3, lettera f, dello statuto), che non comprende
ogni disciplina di tutela ambientale, e deve comunque esercitarsi -
quando si tratti di ambiti in cui le Regioni ordinarie non abbiano
acquisito con il nuovo titolo V, parte II, della Costituzione,
maggiori competenze invocabili anche dalle Regioni speciali in forza
dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 (cfr. sentenza n. 536
del 2002) - nei limiti statutari delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale e degli obblighi internazionali e comunitari (a cui
si puo' ricondurre almeno in parte la disciplina del d.lgs. 17 marzo
1995, n. 230, recante «Attuazione delle direttive 89/618/Euratom,
90/641/Euratom, 92/3/Euratom e 96/29/Euratom in materia di radiazioni
ionizzanti», la quale infatti trova applicazione anche nei confronti
delle Regioni speciali, come risulta da alcune delle sue disposizioni
in materia di rifiuti radioattivi, quali ad esempio gli artt. 29,
comma 2, 30, comma 2, 33, comma 1).
Per quanto riguarda la disciplina ambientale, non solo le Regioni
ordinarie non hanno acquisito maggiori competenze, invocabili anche
dalle Regioni speciali, ma, al contrario, una competenza legislativa
esclusiva in tema di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e' stata
espressamente riconosciuta allo Stato, sia pure in termini che non
escludono il concorso di normative delle Regioni, fondate sulle
rispettive competenze, al conseguimento di finalita' di tutela
ambientale (cfr. sentenze n. 407 del 2002, n. 307 e n. 312 del 2003,
n. 259 del 2004).
Ne', in proposito, puo' valere riferirsi, come fa l'art. 1,
comma 1, della legge impugnata, all'art. 58 delle norme di attuazione
dello statuto sardo di cui al d.P.R. n. 348 del 1979, che si limita a
trasferire alla Regione le funzioni amministrative concernenti gli
interventi per la protezione della natura, le riserve e i parchi
naturali, e all'art. 80 del d.P.R. n. 616 del 1977, che pur
includendo la «protezione dell'ambiente» nell'ambito della disciplina
dell'uso del territorio riconducibile alla materia «urbanistica» non
ha fatto venir meno le competenze statali in materia specificamente
ambientale.
Ancor meno la legge censurata puo' giustificarsi in base alla
competenza concorrente della Regione in materia di salute pubblica,
protezione civile e governo del territorio: mentre questi ultimi due
titoli di competenza non aggiungono nulla ai poteri della Regione in
campo ambientale, in presenza della competenza statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s, i poteri della Regione nel
campo della tutela della salute non possono consentire, sia pure in
nome di una protezione piu' rigorosa della salute degli abitanti
della Regione medesima, interventi preclusivi suscettibili, come
nella specie, di pregiudicare, insieme ad altri interessi di rilievo
nazionale (cfr. sentenza n. 307 del 2003), il medesimo interesse
della salute in un ambito territoriale piu' ampio, come avverrebbe in
caso di impossibilita' o difficolta' a provvedere correttamente allo
smaltimento di rifiuti radioattivi.
E', in ogni caso, decisivo osservare che alle Regioni, sia ad
autonomia ordinaria sia ad autonomia speciale, e' sempre interdetto
adottare misure di ogni genere capaci di ostacolare «in qualsiasi
modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le
Regioni» (art. 120, primo comma, Cost., pur non espressamente
invocato dal ricorrente): e una normativa, come quella impugnata, che
preclude il transito e la presenza, anche provvisoria, di materiali
nucleari provenienti da altri territori e' precisamente una misura
fra quelle che alle Regioni sono vietate dalla Costituzione.
In fatto, poi, e' ben noto che il problema dello smaltimento dei
rifiuti pericolosi - e quelli radioattivi lo sono - di origine
industriale non puo' essere risolto sulla base di un criterio di
«autosufficienza» delle singole Regioni (cfr. sentenze n. 281 del
2000, n. 335 del 2001, n. 505 del 2002), poiche' occorre tener conto
della eventuale irregolare distribuzione nel territorio delle
attivita' che producono tali rifiuti, nonche', nel caso dello
smaltimento dei rifiuti radioattivi, della necessita' di trovare siti
particolarmente idonei per conformazione del terreno e possibilita'
di collocamento in sicurezza dei rifiuti medesimi. La comprensibile
spinta, spesso presente a livello locale, ad ostacolare insediamenti
che gravino il rispettivo territorio degli oneri connessi (secondo il
noto detto «not in my backyard»), non puo' tradursi in un impedimento
insormontabile alla realizzazione di impianti necessari per una
corretta gestione del territorio e degli insediamenti al servizio di
interessi di rilievo ultraregionale.
5. - Nemmeno varrebbe, a contrastare la fondatezza della censura,
il rilievo che il comma 2 dell'art. 1 della legge impugnata esclude
dal divieto di transito e di presenza «i materiali necessari per
scopi sanitari, per il supporto della sicurezza, del controllo e
della produzione industriale e per la ricerca scientifica», ne' il
rilievo del carattere in qualche modo transitorio della disciplina,
in attesa che, ai sensi dell'art. 2, comma 2, della stessa legge, la
Regione adotti la propria «definitiva posizione» sull'utilizzo ed il
deposito nel territorio regionale di sostanze radioattive o di
rifiuti radioattivi.
Quanto al primo rilievo, basta infatti osservare che queste
esenzioni non riguardano il caso dello smaltimento di rifiuti
radioattivi, che e', notoriamente, il problema che fa sorgere le
maggiori difficolta' in termini di individuazione dei siti idonei.
Quanto alla transitorieta' della disciplina, essa, anche se
sussistesse (ma l'art. 1 non si esprime in questi termini), non
varrebbe a giustificarla sul piano costituzionale, una volta che si
riscontri, come si e' fatto, che essa eccede dalla competenza della
Regione e viola limiti a questa imposti dalla Costituzione.
L'art. 1 della legge regionale e' dunque costituzionalmente
illegittimo. Lo sono egualmente, per la loro stretta connessione con
l'art. 1, le altre disposizioni della legge: l'art. 2, infatti,
presuppone la possibilita' per la Regione di decidere autonomamente
sullo stoccaggio in Sardegna di rifiuti pericolosi prodotti fuori del
territorio regionale, e l'art. 3 si riferisce espressamente a misure
dirette ad impedire «l'immissione di nuove ed ulteriori consistenze»
di materiali nucleari nel medesimo territorio della Regione.
6. - La legge regionale della Basilicata 21 novembre 2003, n. 31
(Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 31 agosto 1995,
n. 59), aggiunge, con l'art. 1, un comma 1-bis all'art. 1 della legge
regionale 31 agosto 1995, n. 59 (Normativa sullo smaltimento dei
rifiuti), del seguente tenore: «Il territorio della Regione
Basilicata e' dichiarato denuclearizzato e precluso al transito e
alla presenza, anche transitoria, di materiali nucleari non prodotti
nel territorio regionale. Tale preclusione non si applica ai
materiali necessari per scopi sanitari e per la ricerca scientifica».
L'art. 2 della legge impugnata, a sua volta, aggiunge alla legge
regionale n. 59 del 1995 il seguente art. 4-bis: «La Regione,
attraverso le proprie strutture preposte alla vigilanza ambientale e
sanitaria, ivi comprese l'ARPAB e le Aziende del Servizio sanitario
regionale, cura la rilevazione tecnica e strumentale di presenze sul
territorio regionale di materiale nucleare e adotta le misure di
prevenzione necessarie ai fini di cui al precedente articolo 1,
comma 1-bis».
Il ricorrente lamenta la violazione della competenza statale
esclusiva in materia di tutela dell'ambiente, la violazione di norme
comunitarie e dunque dell'art. 117, primo comma, della Costituzione,
il contrasto con i principi fondamentali ricavabili in materia dal
d.lgs. n. 230 del 1995.
7. - La questione e' fondata.
Poiche' la legge impugnata tende a disciplinare in modo
preclusivo di ogni altro intervento la presenza e lo stesso transito,
nel territorio regionale, di sostanze radioattive, fra cui i rifiuti
radioattivi, e' palese la invasione della competenza esclusiva
attribuita allo Stato in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema dall'art. 117, secondo comma, lettera s, della
Costituzione, nonche' la violazione del vincolo generale imposto alle
Regioni dall'art. 120, primo comma, Cost. (pur non espressamente
invocato dal ricorrente), che vieta ogni misura atta a ostacolare la
libera circolazione delle cose e delle persone fra le Regioni.
Ne' puo' essere invocato, a difesa della legge, un potere della
Regione di intervenire a difesa della salute con misure piu' rigorose
di quelle fissate dallo Stato, poiche', come si e' gia' osservato a
proposito dell'analoga legge della Regione Sardegna, la Regione non
puo' in ogni caso adottare misure che pregiudichino, insieme ad altri
interessi di rilievo nazionale, lo stesso interesse alla salute in un
ambito piu' vasto, come accadrebbe se si ostacolasse la possibilita'
di smaltire correttamente i rifiuti radioattivi.
Anche in questo caso, come in quello della Regione Sardegna, e
per le stesse ragioni, l'illegittimita' della legge non puo' essere
esclusa invocando le esenzioni dal divieto previste dallo stesso
comma 1-bis introdotto nell'art. 1 della legge regionale n. 59 del
1995.
L'art. 1 della legge impugnata (art. 1, comma 1-bis, della legge
regionale n. 59 del 1995) e' dunque costituzionalmente illegittimo; e
altrettanto e' a dirsi, di conseguenza, per l'art. 2 (art. 4-bis
della legge regionale n. 59 del 1995), che si riferisce a misure
«necessarie ai fini» di cui al detto art. 1.
8. - La legge regionale della Calabria 5 dicembre 2003, n. 26
(Dichiarazione della Calabria denuclearizzata. Misure di prevenzione
dall'inquinamento proveniente da materiale radioattivo. Monitoraggio
e salvaguardia ambientale della salute dei cittadini) si compone di 5
articoli.
L'art. 1 stabilisce che «La Regione Calabria, sulla base dei
principi costituzionali e delle competenze in materia di urbanistica
ed ambiente, nonche' delle attribuzioni in via concorrente in materia
di salute pubblica, protezione civile e governo del territorio di cui
al terzo comma dell'art. 117 della Costituzione, dichiara il
territorio regionale della Calabria denuclearizzato e precluso al
transito ed alla presenza, anche transitoria, di materiali nucleari
non prodotti nel territorio regionale».
L'art. 2 dispone la promozione di una «Conferenza per la
sicurezza e la cooperazione del Sud» intesa a «rilanciare la
denuclearizzazione di territori vocati all'agricoltura e al turismo
individuando forme di collaborazione solidaristica tra le popolazioni
interessate».
L'art. 3 prevede la nomina di un «Collegio referente» con compiti
di verifica, a seguito della cui attivita' il Presidente della
Regione, su parere vincolante del Consiglio regionale sugli esiti
dell'inchiesta esprimera' «la definitiva posizione della Regione
sull'utilizzo ed il deposito nel territorio regionale di sostanze
nucleari o di loro residui» (comma 2); e la adozione di «apposite
norme che regolino i controlli e le azioni amministrative necessarie
per l'effettiva denuclearizzazione del proprio territorio» (comma 4).
L'art. 5 prevede misure di vigilanza e controllo necessarie per
impedire ogni contiguita' di materiali nucleari con le popolazioni e
le strutture civili «prevenendo l'immissione di nuove consistenze dei
medesimi materiali».
L'art. 5 disciplina l'entrata in vigore della legge.
Il ricorrente censura la legge con argomentazioni analoghe a
quelle riferite alla legge della Regione Basilicata.
9. - La questione e' fondata, per le medesime ragioni e in base
ai medesimi argomenti gia' svolti a proposito della analoga legge
della Regione Basilicata, nonche' a proposito della legge della
Regione Sardegna circa l'asserita non definitivita' della disciplina
adottata.
Anche in questo caso l'illegittimita' dell'art. 1 comporta
necessariamente la dichiarazione di illegittimita' dell'intera legge:
infatti l'art. 2 nuovamente si riferisce alla «denuclearizzazione» di
territori; l'art. 3 presuppone la possibilita' per la Regione di
adottare una «definitiva posizione» autonoma sull'utilizzo e sul
deposito nel territorio regionale di sostanze nucleari e di loro
residui; e l'art. 4 finalizza le misure alla prevenzione
dell'ingresso di materiali nucleari nel territorio regionale.
10. - Il decreto legge 14 novembre 2003, n. 314 (Disposizioni
urgenti per la raccolta, lo smaltimento e lo stoccaggio, in
condizioni di massima sicurezza, dei rifiuti radioattivi), e'
impugnato dalla Regione Basilicata nel testo risultante dalla legge
di conversione 24 dicembre 2003, n. 368.
Esso, a differenza del testo originario del decreto, non
individua piu' nel territorio del Comune di Scanzano Jonico, in
Provincia di Matera, il sito per la realizzazione del Deposito
nazionale dei rifiuti radioattivi. Si limita invece a prevedere che
la sistemazione in sicurezza dei rifiuti radioattivi, degli elementi
di combustibile irraggiati e dei materiali nucleari, ivi inclusi
quelli rivenienti dalla disattivazione delle centrali elettronucleari
e degli impianti di ricerca e di fabbricazione del combustibile, sia
effettuata presso il Deposito nazionale, riservato ai soli rifiuti di
III categoria, che costituisce «opera di difesa militare di
proprieta' dello Stato»; e che il sito sia individuato entro un anno
dal Commissario straordinario nominato ai sensi dell'art. 2, sentita
l'apposita Commissione tecnico-scientifica, e previa intesa in sede
di conferenza unificata Stato-Regioni-autonomie locali, ovvero, in
mancanza del raggiungimento dell'intesa entro il termine stabilito,
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri previa
deliberazione del Consiglio dei ministri (art. 1, comma 1).
La realizzazione del Deposito e' affidata alla societa' gestione
impianti nucleari (SOGIN S.p.A.: art. 1, comma 2), utilizzando le
procedure speciali previste per le opere cosiddette strategiche dalla
legge n. 443 del 2001 e dal d.lgs. n. 190 del 2002 (art. 1, comma 3).
La «validazione» del sito e' effettuata dal Consiglio dei
ministri, sulla base degli studi effettuati dalla apposita
Commissione tecnico-scientifica, previo parere dell'Agenzia per la
protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici, del Consiglio
nazionale delle ricerche e dall'Ente per le nuove tecnologie,
l'energia e l'ambiente (art. 1, comma 4-bis).
L'art. 2 prevede la nomina da parte del Presidente del Consiglio
dei ministri di un Commissario straordinario, il quale provvede «in
deroga alla normativa vigente» agli adempimenti relativi alla
realizzazione del Deposito, fra cui l'approvazione dei progetti
(comma 1, lettera f), ed e' autorizzato ad adottare, con speciali
modalita' e poteri, anche sostitutivi, tutti i provvedimenti e gli
atti di qualsiasi natura necessari alla progettazione,
all'istruttoria, all'affidamento e alla realizzazione del Deposito
nazionale, fatte salve le sole competenze del Ministero dell'ambiente
e della tutela del territorio in materia di valutazione di impatto
ambientale e le competenze dell'Agenzia per la protezione
dell'ambiente e per i servizi tecnici-APAT (comma 2). E' prevista una
speciale Commissione tecnico-scientifica composta da diciannove
esperti, di cui quattro nominati dalla Conferenza unificata, espressi
due dalle Regioni e due dagli enti locali. Il Presidente della
Commissione (a seguito di una successiva modifica introdotta con
l'art. 1, comma 106, della legge n. 239 del 2004) e' nominato dal
Presidente del Consiglio d'intesa con la Conferenza unificata (comma
3).
L'art. 3 prevede la allocazione e gestione in via definitiva dei
rifiuti radioattivi di III categoria e del combustibile irraggiato
nel Deposito nazionale, e la messa in sicurezza e lo stoccaggio dei
rifiuti di I e II categoria in base ad un decreto del Presidente del
Consiglio.
L'art. 4 prevede fra l'altro misure compensative a favore dei
siti che ospitano impianti nucleari, e successivamente del territorio
che ospita il Deposito nazionale.
L'art. 5 dispone misure di carattere finanziario; l'art. 6
disciplina l'entrata in vigore del decreto.
11. - La ricorrente Regione Basilicata censura il decreto legge
nel suo complesso, in primo luogo, lamentando la mancanza dei
requisiti di straordinaria necessita' ed urgenza idonei a legittimare
l'intervento del Governo, e quindi la violazione dell'art. 77 della
Costituzione. Essa osserva che il decreto disciplina attivita', come
la realizzazione del Deposito, destinate ad essere completate solo
entro il 2008, e che non vi era urgenza di provvedere per la inerzia
del Parlamento, il quale aveva in itinere l'approvazione di una legge
di delega sull'argomento, dal contenuto piu' rispettoso delle
autonomie regionali.
In secondo luogo la ricorrente lamenta la violazione delle
competenze legislative della Regione in materia di tutela della
salute, protezione civile e governo del territorio, in quanto la
disciplina adottata produrrebbe effetti vincolanti e irreversibili, e
non si limiterebbe, come sarebbe stato doveroso, a fissare principi
sulla cui base le Regioni potessero dettare una ulteriore normativa.
Infine la ricorrente denuncia la violazione dei principi
costituzionali di «sussidiarieta', ragionevolezza, leale
collaborazione e previa intesa tra Stato e Regioni», osservando che,
pur avendo lo Stato competenza legislativa esclusiva in materia di
tutela dell'ambiente, le funzioni amministrative dovrebbero essere
svolte dagli enti territoriali ogni volta che l'ente sia coinvolto da
iniziative riguardanti il suo territorio o la sua popolazione. Lo
Stato, per assumere le funzioni amministrative che apparterrebbero
naturaliter agli enti territoriali, dovrebbe preliminarmente esaurire
una fase interlocutoria di previa intesa, coinvolgente tutte le
Regioni, per procedere alla individuazione del territorio ove ubicare
il deposito, e successivamente, per la realizzazione dell'opera, la
Regione il cui territorio fosse stato individuato come area utile per
collocarvi l'opera stessa. Solo a seguito di un infruttuoso tentativo
di intesa sarebbe consentito allo Stato di avocare a se' le funzioni
amministrative in questione. Nella normativa impugnata, invece,
secondo la ricorrente, non vi sarebbe traccia dell'esaurimento di
tale fase interlocutoria e l'intervento dell'esecutivo statale non
sarebbe previsto come successivo «ad un espresso atto di diniego
proveniente dall'ente regionale interessato».
12. - Non puo' accogliersi l'eccezione del Presidente del
Consiglio dei ministri di tardivita' dell'impugnazione perche'
effettuata solo dopo l'entrata in vigore della legge di conversione
del decreto legge, che avrebbe solo completato la disciplina. La
giurisprudenza di questa Corte e' costante nel riconoscere la
tempestivita' della impugnazione dei decreti legge dopo la loro
conversione, che ne stabilizza la presenza nell'ordinamento (cfr.
sentenze n. 113 del 1967, n. 192 del 1970, n. 25 del 1996 e n. 287
del 2004).
13. - La censura di violazione dell'art. 77 della Costituzione,
anche a volerla considerare ammissibile in quanto intesa a far valere
in via indiretta una lesione delle competenze della Regione derivante
dal contenuto delle norme del decreto legge, e' infondata.
Non solo non e' evidente, nella specie, la mancanza dei
presupposti di straordinaria necessita' ed urgenza, che legittimano
il ricorso al decreto legge (cfr. sentenze n. 29 del 1995 e nn. 6 e
285 del 2004): ma, al contrario, appare evidente come l'esigenza di
prevedere una adeguata disciplina idonea a consentire la
realizzazione delle opere, oggi mancanti, necessarie per un corretto
smaltimento dei rifiuti radioattivi, evitando pericoli per la salute
e per l'ambiente, configuri un valido presupposto per un intervento
d'urgenza: anche se poi il completamento delle procedure e delle
opere necessarie possa richiedere tempi non brevi. L'urgenza infatti
riguarda il provvedere, anche quando occorra tempo per conseguire il
risultato voluto.
14. - Passando alle censure fondate sull'art. 117 della
Costituzione e sui principi di sussidiarieta' e leale collaborazione
(mentre non viene in esame un autonomo profilo attinente alla
«ragionevolezza» della legge), si deve anzitutto disattendere
l'ulteriore eccezione di inammissibilita' avanzata dall'Avvocatura
erariale, secondo cui difetterebbe nel ricorso la individuazione di
singole disposizioni in ipotesi non di principio, e come tali
denunciate in quanto lesive della competenza regionale.
E' vero che l'impugnazione riguarda l'intero decreto legge, ma e'
altrettanto vero che il contenuto di questo e' omogeneo e assai
specifico, concernendo le competenze ed i procedimenti per la
individuazione del sito in cui ubicare il Deposito nazionale e per la
sua realizzazione. Pertanto l'oggetto delle censure appare
sufficientemente precisato.
15. - La questione, sotto questi profili, e' solo parzialmente
fondata.
La competenza statale in tema di tutela dell'ambiente, di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s, Cost., e' tale da offrire
piena legittimazione ad un intervento legislativo volto a realizzare
un impianto necessario per lo smaltimento dei rifiuti radioattivi,
oggi conservati in via provvisoria in diversi siti, ma destinati a
trovare una loro collocazione definitiva che offra tutte le garanzie
necessarie sul piano della protezione dell'ambiente e della salute.
E' ben vero che tale competenza statale non esclude la
concomitante possibilita' per le Regioni di intervenire, anche
perseguendo finalita' di tutela ambientale (cfr. sentenze n. 407 del
2002, n. 307 del 2003 e n. 259 del 2004), cosi' nell'esercizio delle
loro competenze in tema di tutela della salute e di governo del
territorio, ovviamente nel rispetto dei livelli minimi di tutela
apprestati dallo Stato e dell'esigenza di non impedire od ostacolare
gli interventi statali necessari per la soddisfazione di interessi
unitari, eccedenti l'ambito delle singole Regioni. Ma cio' non
comporta che lo Stato debba necessariamente limitarsi, allorquando
individui l'esigenza di interventi di questa natura, a stabilire solo
norme di principio, lasciando sempre spazio ad una ulteriore
normativa regionale.
Del pari, l'attribuzione delle funzioni amministrative il cui
esercizio sia necessario per realizzare interventi di rilievo
nazionale puo' essere disposta, in questo ambito, dalla legge
statale, nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione, e in base
ai criteri generali dettati dall'art. 118, primo comma, della
Costituzione, vale a dire ai principi di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza.
Nella specie, la localizzazione e la realizzazione di un unico
impianto destinato a consentire lo smaltimento dei rifiuti
radioattivi potenzialmente piu' pericolosi, esistenti o prodotti sul
territorio nazionale, costituiscono certamente compiti il cui
esercizio unitario puo' richiedere l'attribuzione della competenza ad
organi statali.
16. - Tuttavia, quando gli interventi individuati come necessari
e realizzati dallo Stato, in vista di interessi unitari di tutela
ambientale, concernono l'uso del territorio, e in particolare la
realizzazione di opere e di insediamenti atti a condizionare in modo
rilevante lo stato e lo sviluppo di singole aree, l'intreccio, da un
lato, con la competenza regionale concorrente in materia di governo
del territorio, oltre che con altre competenze regionali, dall'altro
lato con gli interessi delle popolazioni insediate nei rispettivi
territori, impone che siano adottate modalita' di attuazione degli
interventi medesimi che coinvolgano, attraverso opportune forme di
collaborazione, le Regioni sul cui territorio gli interventi sono
destinati a realizzarsi (cfr. sentenza n. 303 del 2003).
Il livello e gli strumenti di tale collaborazione possono
naturalmente essere diversi in relazione al tipo di interessi
coinvolti e alla natura e all'intensita' delle esigenze unitarie che
devono essere soddisfatte.
Nella specie, i procedimenti configurati dal decreto legge
impugnato concernono sia la individuazione del sito in cui collocare
il Deposito, e dunque la scelta dell'area piu' idonea sotto il
profilo tecnico e in relazione ad ogni altra circostanza rilevante,
sia la concreta localizzazione e la realizzazione dell'impianto.
Sotto il primo profilo e' corretto il coinvolgimento, che il
decreto legge attua, delle Regioni e delle autonomie locali nel loro
insieme, attraverso la Conferenza unificata Stato-Regioni-autonomie
locali, chiamata a cercare l'intesa sulla individuazione del sito
(art. 1, comma 1, del decreto legge impugnato). Naturalmente, ove
l'intesa non venga raggiunta, lo Stato deve essere posto in
condizioni di assicurare egualmente la soddisfazione dell'interesse
unitario coinvolto, di livello ultraregionale. Pertanto, non si
presta a censure la previsione secondo cui, in caso di mancata
intesa, la individuazione del sito e' rimessa, secondo uno schema ben
noto ed usuale, ad un provvedimento adottato dal Presidente del
Consiglio dei ministri, previa delibera del Consiglio dei ministri, e
dunque col coinvolgimento del massimo organo politico-amministrativo,
che assicura il livello adeguato di relazione fra organi centrali e
autonomie regionali costituzionalmente garantite.
Parimenti appare idonea ad assicurare la tutela degli interessi
degli enti territoriali la previsione secondo cui, nella apposita
Commissione tecnico-scientifica incaricata di fornire pareri e studi,
quattro membri sono nominati dalla Conferenza unificata, mentre il
Presidente (in base alla modifica introdotta nell'art. 2, comma 3,
del decreto legge dall'art. 1, comma 196, della legge n. 239 del
2004) e' nominato dal Presidente del Consiglio d'intesa con la
medesima Conferenza unificata.
17. - Quando pero', una volta individuato il sito, si debba
provvedere alla sua «validazione», alla specifica localizzazione e
alla realizzazione dell'impianto, l'interesse territoriale da
prendere in considerazione e a cui deve essere offerta, sul piano
costituzionale, adeguata tutela, e' quello della Regione nel cui
territorio l'opera e' destinata ad essere ubicata. Non basterebbe
piu', a questo livello, il semplice coinvolgimento della Conferenza
unificata, il cui intervento non puo' sostituire quello,
costituzionalmente necessario, della singola Regione interessata
(cfr. sentenze n. 338 del 1994, n. 242 del 1997, n. 303 del 2003 e
n. 6 del 2004).
Da questo punto di vista, la disciplina recata dal decreto legge
impugnato e' carente. Infatti essa prevede che alla «validazione» del
sito provveda il Consiglio dei ministri, sulla base degli studi della
Commissione tecnico-scientifica, e sentiti i soli pareri di enti
nazionali (l'Agenzia per la protezione dell'ambiente, il CNR e
l'ENEA: art. 1, comma 4-bis). A sua volta il Commissario
straordinario statale provvede, fra l'altro, anche in deroga alla
normativa vigente, ad approvare i progetti (art. 2, comma 1,
lettera f).
E' dunque necessario, al fine di ricondurre tali previsioni a
conformita' alla Costituzione, che siano previste forme di
partecipazione al procedimento della Regione interessata, fermo
restando che in caso di dissenso irrimediabile possono essere
previsti meccanismi di deliberazione definitiva da parte di organi
statali, con adeguate garanzie procedimentali.
Una garanzia minima della Regione e' invece presente nella
previsione del comma 2, primo periodo, dell'art. 2, ai cui sensi il
Commissario straordinario e' autorizzato ad adottare, anche in
sostituzione dei soggetti competenti, tutti i provvedimenti e gli
atti di qualsiasi natura necessari alla progettazione,
all'istruttoria, all'affidamento e alla realizzazione del Deposito
nazionale, ma operando con le modalita' e i poteri di cui
all'articolo 13 del decreto legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito
con modificazioni dalla legge 23 maggio 1997, n. 135. Infatti il
comma 4, secondo periodo, di detto art. 13 prevede che, ove il
Commissario, decorso un termine per l'adozione degli atti necessari
da parte delle amministrazioni competenti, provveda in sostituzione,
in caso di competenza regionale i provvedimenti siano comunicati al
Presidente della Regione, il quale, entro quindici giorni, puo'
disporne la sospensione, anche provvedendo diversamente.
Quanto alle procedure per la messa in sicurezza e lo stoccaggio
dei rifiuti radioattivi di I e II categoria, cui provvede, ai sensi
dell'art. 3, comma 1-bis, il Presidente del Consiglio con proprio
decreto, vale osservare che per tale messa in sicurezza «si applicano
le procedure tecniche e amministrative di cui agli articoli 1 e 2»
del decreto, fatta eccezione per quelle speciali previste dalla legge
n. 443 del 2001 e dal d.lgs. n. 190 del 2002. Pertanto, anche a
seguito della dichiarazione di parziale illegittimita' costituzionale
degli art. 1 e 2, a tali procedure vengono ad essere estese le
garanzie previste per quelle relative al Deposito nazionale.
In definitiva, i soli artt. 1, comma 4-bis, e 2, comma 1, lettera
f, devono essere dichiarati costituzionalmente illegittimi nella
parte in cui non prevedono idonee forme di partecipazione al
procedimento da parte della Regione nel cui territorio l'opera sia
destinata ad essere realizzata.
Avendo la Corte deciso il merito del ricorso, non vi e' luogo a
procedere in ordine alla istanza di sospensione del decreto legge
impugnato, formulata dalla ricorrente Regione Basilicata.