Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale ha il
proprio domicilio in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, avente ad
oggetto conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione Toscana,
in persona del presidente della giunta regionale, in relazione agli
articoli 10, 11 e 12, del decreto del presidente della giunta
regionale 1° dicembre 2004, n. 69/R, avente ad oggetto «Regolamento
di attuazione, di cui all'art. 15, comma 3, della legge regionale 29
dicembre 2003, n. 67 (Ordinamento del sistema regionale della
protezione civile e disciplina della relativa attivita), concernente
"Organizzazione delle attivita' del sistema regionale della
protezione civile in emergenza".».
Fatto
La Regione Toscana, con la propria legge 29 dicembre 2003, n. 67,
ha dettato l'ordinamento del sistema regionale della protezione
civile e ne ha disciplinato la relativa attivita'.
Il Capo III della legge, nell'ambito della disciplina degli
strumenti del sistema di protezione civile, ha previsto, all'art. 15,
che la regione, entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge,
avrebbe approvato uno o piu' regolamenti di attuazione della legge
stessa. Con la stessa disposizione e' stato, quindi, indicato che i
regolamenti avrebbero definito, tra l'altro, gli elementi generali
dell'organizzazione degli enti locali in emergenza e i requisiti di
funzionalita' della medesima nonche' le procedure di raccordo tra i
soggetti che compongono il sistema regionale di protezione civile,
che partecipano allo stesso o ne concorrono.
Tali previsioni si sono concretizzate con il decreto del
presidente della giunta regionale 1° dicembre 2004, n. 69/R,
pubblicato nel Bollettino Ufficiale della regione n. 50, in data 10
dicembre 2004.
Il regolamento prevede in particolare, all'art. 10, che, ai fini
del raccordo strategico-operativo tra le forze coinvolte nella
gestione dell'emergenza, sia costituita di norma una struttura
denominata «unita' di crisi» alla quale partecipano anche soggetti
esterni all'ente territoriale o locale, il cui apporto, viene
definito «previa intesa con i medesimi». Quindi, i successivi
articoli 11 e 12 disciplinano, rispettivamente, il coordinamento a
livello comunale e a livello provinciale. L'art. 11 stabilisce che
del collegio (la cui convocazione e' a cura del sindaco o
dell'assessore delegato o di un diverso soggetto competente in base
all'ordinamento interno) facciano parte «di norma» anche un referente
dei vigili del fuoco e uno delle forze dell'ordine locali,
individuato - quest'ultimo - d'intesa con il prefetto. L'art. 12, a
sua volta, stabilisce che l'unita' di crisi di livello provinciale,
di cui fanno parte anche il comandante provinciale dei vigili del
fuoco, il prefetto o il suo rappresentante e gli eventuali referenti
delle forze dell'ordine locali, venga convocata e coordinata dal
presidente della provincia o dall'assessore delegato ovvero da un
diverso soggetto competente in base all'ordinamento interno.
Le disposizioni richiamate appaiono lesive delle prerogative
dello Stato, con specifico riferimento alle funzioni svolte dai
prefetti e dalle strutture operative nazionali di protezione civile.
Tale regolamento, giusta delibera del Consiglio dei ministri
intervenuta in data 3 febbraio 2005, viene impugnato per i
sottoindicati.
Motivi
1. - La materia della protezione civile e' posta dall'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, tra quelle di legislazione
concorrente. E' questa, secondo una terminologia adottata da codesta
Corte, materia trasversale, nel senso che gli interessi sottostanti
innestano sfere diverse, alcune delle quali possono essere, soggette
alla legislazione esclusiva dello Stato.
Di conseguenza la disciplina della protezione civile, quando
investe tali ambiti, non puo' interferire ne' modificare la normativa
statale senza il concorso della volonta' normativa dello Stato ed
ogni intervento legislativo regionale dovrebbe attenersi ai principi
fondamentali fissati dalla legge statale.
Cio' premesso, si osserva che il decreto legislativo 31 marzo
1988, n, 112, pur ponendo in essere un ampio trasferimento di
funzioni alle regioni, aveva, all'art. 107, comunque riservato allo
Stato la funzione operativa relativa al soccorso tecnico urgente e
quindi le attribuzioni relativo all'impiego della struttura
operativa. Tale riserva era dettata dall'esigenza di salvaguardare
peculiari competenze ritenute fondamentali ai fini del mantenimento
di standards uniformi sul territorio nazionale, per la salvaguardia
della vita umana e la preservazione dei beni. A sua volta, la riforma
attuata dalla legge costituzionale n. 3/2001 prevede, all'art. 117,
comma 2, lettera m) che sia riservata alla competenza esclusiva
statale «la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale».
Da cio' sembra potersi evincere che le funzioni amministrative,
ripartite sulla base dei principi di sussidiarieta' ed adeguatezza
codificati dall'art. 118 della Costituzione, spettano allo Stato la
dove sussista l'esigenza di un coordinamento tra Stato e regioni,
come gia' sancito dal terzo comma dello stesso art. 118 per alcune
materie, tra le quali l'ordine pubblico e la sicurezza.
Nel caso di specie, il regolamento regionale, laddove prevede la
partecipazione dei prefetti e delle strutture operative nazionali di
protezione civile in organismi convocati e presieduti da
rappresentanti degli enti locali non appare conforme al disposto
delle leggi nazionali e lede, pertanto, le prerogative dello Stato.
2. - Le disposizioni contenute negli articoli 10, 11 e 12 del
Regolamento della regione Toscana che si e' richiamato in epigrafe
appaiono comunque, lesive delle competenze esclusive statali in
materia di ordinamento ed organizzazione amministrativa dello Stato e
degli enti pubblici nazionali.
Lo stesso regolamento regionale da' atto della necessita' che la
gestione dell'emergenza venga affrontata mediante la costituzione di
strutture di coordinamento. Tuttavia, le disposizioni regionali
richiamate prevedono la partecipazione, a tali strutture, di organi
statali, individuati negli appartenenti ai vigili del fuoco e alle
forze dell'ordine locali - nel coordinamento comunale di cui
all'art. 11 - e addirittura nel prefetto o in un suo rappresentante
per quanto attiene al coordinamento provinciale di cui al richiamato
art. 12.
Le richiamate disposizioni del regolamento ledono le competenze
statali in quanto attribuiscono ad organi statali ulteriori compiti,
al di fuori di quelli previsti dalla disciplina statale, invadendo la
potesta' esclusiva dello Stato stabilita dall'art. 117, comma
secondo, lettera g) in tema di ordinamento degli organi e degli
uffici dello Stato. Non si rinviene, infatti, nel sistema normativo
di protezione civile una legge o un accordo finalizzati a mettere a
disposizione degli enti locali uomini e mezzi del Corpo nazionale dei
vigili del fuoco e delle Forze di Polizia, per finalita' di
protezione civile. Quanto al prefetto, occorre sottolineare che le
sue funzioni in emergenze di livello provinciale e nazionale sono
unicamente quelle disciplinate dall'art. 14 della legge n. 225/1992,
espressamente richiamato dall'art. 5, del decreto-legge n. 343/2001,
convertito nella legge n. 401/2001. Inoltre, la circostanza che la
partecipazione sia prevista solo «di norma», non far venire meno la
lesione operata con l'unilaterale disposizione ad opera di un
provvedimento regionale, di una risorsa statale. L'illegittimita' di
una disposizione regionale che disciplini unilateralmente forme di
collaborazione e di coordinamento tra organi dello Stato e regioni e'
stata di recente affermata da codesta Corte nella decisione
n. 134/2004. E' stato, infatti, affermato che tali forme di
coordinamento «debbono trovare il loro fondamento o il loro
presupposto in leggi statali che le prevedono o le consentano, o in
accordi tra gli enti interessati» e, per altro verso, e' stato
sottolineato che non e' rilevante che i prefetti possano farsi
sostituire da propri rappresentanti essendosi rilevato che proprio
tale circostanza suona come una conferma che la norma attribuisce un
nuovo compito all'ufficio statale, specificando che esso puo' essere
svolto sia dal capo dell'ufficio, sia da un suo delegato.