ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 4, comma 2, e
28, comma 2, della legge della Regione Toscana 26 luglio 2002, n. 32
(Testo unico della normativa della Regione Toscana in materia di
educazione, istruzione, orientamento, formazione professionale e
lavoro), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 4 ottobre 2002, depositato in Cancelleria il
14 successivo ed iscritto al n. 69 del registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2005 il giudice
relatore Annibale Marini;
Uditi l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avv. Mario Loria per la Regione Toscana.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 4 ottobre 2002 il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura
generale dello Stato, ha sollevato in via principale, in riferimento
all'art. 117, commi secondo, lettere m) e n), e terzo, della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli artt. 4,
comma 2, e 28, comma 2, della legge della Regione Toscana 26 luglio
2002, n. 32 (Testo unico della normativa della Regione Toscana in
materia di educazione, istruzione, orientamento, formazione
professionale e lavoro).
Il ricorrente, premessa la natura innovativa, e non meramente
compilativa, del testo unico n. 32 del 2002 e dopo avere osservato
che esso e' intervenuto prima della elaborazione della nuova
normativa nazionale in materiadi politica dell'istruzione, rileva
che, secondo la giurisprudenza costituzionale, la determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali e' competenza statale, idonea ad investire tutte le materie,
rispetto alle quali il legislatore deve porre le norme per assicurare
a tutti, su tutto il territorio nazionale, il godimento di
prestazioni garantite, senza limiti e condizionamenti da parte del
legislatore regionale.
Rientrando fra tali diritti quello all'istruzione, determinarne i
livelli essenziali, attraverso la fissazione di standard strutturali
e qualitativi, spetterebbe quindi, in via esclusiva, alla
legislazione nazionale.
Viceversa, la legge impugnata della Regione Toscana, che pur
riconosce formalmente detta competenza statale, all'art. 4, comma 2,
la viola, demandando ad un regolamento la fissazione degli standard
ai quali si dovranno attenere i servizi educativi per la prima
infanzia.
Non varrebbe obiettare - secondo l'Avvocatura - che il
legislatore statale rimarrebbe pur sempre libero di fissare livelli
essenziali piu' bassi di quelli individuati dalla singola legge
regionale, essendo pacifica la possibilita' per le Regioni di
stabilire soglie di maggior tutela.
Essendo ancora all'esame del legislatore statale (alla data del
ricorso) la delega al Governo per la definizione dei livelli
essenziali delle prestazioni in materia di istruzione, ne
discenderebbe nelle more - ad avviso sempre dell'Avvocatura - una
inammissibile coesistenza di discipline diverse, senza alcuna
possibilita' di coordinamento tra Regione e Regione.
La illegittimita' della disposizione emergerebbe anche dal fatto
che il legislatore regionale ha rimesso il potere di fissare gli
standard in questione ad un regolamento, senza fissare i criteri ai
quali questo dovra' attenersi e prevedendone l'emanazione nel termine
di 120 giorni dalla entrata in vigore del testo unico, in tal modo
dimostrando la volonta' di non tenere conto della emananda normativa
statale, che non potrebbe certamente entrare in vigore entro il detto
termine.
Riguardo, poi, all'art. 28, comma 2, della medesima legge
regionale, la parte ricorrente rileva che detta disposizione, pur
enunciando il rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni
previsti dall'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione, nel disciplinare la funzione di impulso e di
regolazione del sistema allargato dell'offerta integrata fra
istruzione, educazione e formazione, attribuisce alla Regione, tra
l'altro, la definizione degli standard qualitativi, delle linee guida
di valutazione e di certificazione degli esiti e dei risultati della
funzione, da ritenersi riservata invece al legislatore statale.
Entrambe le norme sarebbero altresi' in contrasto con il secondo
comma, lettera n), dell'art. 117 della Costituzione, che attribuisce
alla legislazione statale le norme generali sull'istruzione, stante
la necessita' di una disciplina uniforme su tutto il territorio
nazionale, in materia, anche per quanto non attiene alla
determinazione di livelli minimi.
La possibile coesistenza di discipline regionali non coordinate
ed ispirate a principi tra loro non compatibili, determinerebbe
infatti il rischio del fallimento dell'effetto pianificatorio
connesso alla emanazione del nuovo piano sulla pubblica istruzione.
Le norme impugnate sarebbero infine illegittime - ad avviso del
Governo - anche in riferimento al terzo comma dell'art. 117 della
Costituzione.
Poiche' la materia dell'istruzione rientra nella potesta'
legislativa concorrente delle Regioni, queste debbono rispettare i
principi fondamentali, riservati alla legislazione dello Stato, che
non potrebbero che rinvenirsi nelle norme generali sull'istruzione.
Ed in un momento in cui tali norme generali sono in via di
elaborazione, dovrebbe escludersi, gia' in linea di principio, la
possibilita' per le Regioni di intervenire con la loro legislazione
concorrente.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Toscana, limitandosi
a concludere per l'inammissibilita' o, comunque, l'infondatezza della
questione sollevata.
3. - In una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza
pubblica, la parte ricorrente rileva che, nelle more, e' intervenuta
la legge n. 53 del 2003, che delega al Governo la definizione delle
norme generali in materia di istruzione e di definizione dei livelli
essenziali delle connesse prestazioni, e che, in attuazione di essa,
e' stato emanato il decreto legislativo n. 59 del 2004, relativo alla
scuola per l'infanzia ed al primo ciclo di istruzione, nel quale sono
fissati i livelli essenziali, gli standard qualitativi ed i criteri
di valutazione.
Ribadisce il Governo che, ove anche si ritenesse che le
disposizioni impugnate riguardino materie di legislazione
concorrente, la Regione non poteva intervenire prima che, con legge
dello Stato, ne fossero definiti i principi generali, in quanto,
diversamente, non si avrebbe un sistema educativo nazionale, sia pur
articolato nelle varie Regioni, ma tanti distinti sistemi fra loro
non coordinati.
4. - Anche la Regione Toscana ha depositato una memoria
illustrativa, nella quale in primo luogo rileva che entrambe le norme
impugnate sono sostanzialmente analoghe a norme regionali previgenti
e ricorda come, secondo la giurisprudenza costituzionale, non sia
sostenibile che una competenza gia' attribuita alle Regioni
anteriormente alla riforma del Titolo V della Costituzione sia stata
loro sottratta per effetto della riforma stessa.
Quanto al merito del ricorso, la Regione Toscana assume che le
norme impugnate, pur riguardando diritti fondamentali della persona,
non sarebbero tuttavia riconducibili alle competenze statali di cui
all'art. 117, secondo comma, lettere m) e n), della Costituzione, in
quanto esse, da un lato, non determinerebbero affatto i livelli
minimi delle prestazioni, limitandosi a disciplinare aspetti
tecnico-strutturali ovvero funzionali dei servizi ed a dettare le
metodologie per la valutazione della loro qualita', e, dall'altro,
non avrebbero sicuramente la funzione - propria delle norme generali
- di individuare linee essenziali e caratterizzanti il sistema di
istruzione e formazione.
L'infondatezza delle censure sarebbe, d'altro canto,
ulteriormente confermata - ad avviso della Regione - dal fatto che le
disposizioni impugnate non sarebbero in contrasto con alcuno dei
principi dettati dal legislatore delegante nella legge n. 53 del
2003, ne' con il contenuto dei due decreti legislativi emanati in
attuazione di questa.
Inammissibile, per la sua genericita', e comunque anch'essa
infondata, sarebbe, infine, la censura riferita al terzo comma
dell'art. 117 della Costituzione.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato, in
riferimento all'art. 117, commi secondo, lettere m) e n), e terzo,
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale, in via
principale, degli artt. 4, comma 2, e 28, comma 2, della legge della
Regione Toscana 26 luglio 2002, n. 32 (Testo unico della normativa
della Regione Toscana in materia di educazione, istruzione,
orientamento, formazione professionale e lavoro).
Le norme impugnate - ad avviso del Governo - sarebbero invasive
della competenza esclusiva dello Stato riguardo alla determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali ed alla materia delle norme generali sull'istruzione e
comunque - anche a ritenerle espressione della competenza regionale
concorrente in materia di istruzione - sarebbero illegittime in
quanto emanate in difetto di previa fissazione, da parte dello Stato,
dei principi generali.
2. - L'art. 4 del t.u. regionale e' impugnato in base all'assunto
che la disciplina degli standard strutturali e qualitativi degli
asili nido, rimessa da tale norma ad un regolamento regionale,
spetterebbe, invece, alla competenza esclusiva dello Stato, attenendo
alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali e, comunque, alle norme
generali sull'istruzione (art. 117, secondo comma, lettere m e n,
della Costituzione).
La censura, priva peraltro di una analitica motivazione, e'
destituita di fondamento.
Va, infatti, ribadito che, ricadendo la disciplina degli asili
nido «nell'ambito della materia dell'istruzione (...), nonche' per
alcuni profili nella materia della tutela del lavoro» e, quindi, in
materie comunque attribuite alla potesta' legislativa concorrente
delle Regioni ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, risulta impossibile «negare la competenza legislativa
delle singole Regioni, in particolare per la individuazione di
criteri per la gestione e l'organizzazione degli asili, seppure nel
rispetto dei principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale»
(sentenza n. 370 del 2003).
La tesi che gli standard strutturali e qualitativi di cui alla
norma impugnata si identificherebbero con i livelli essenziali delle
prestazioni e, quindi, rientrerebbero nella competenza trasversale ed
esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera m), della Costituzione, non puo' essere condivisa in quanto
la norma censurata non determina alcun livello di prestazione,
limitandosi ad incidere sull'assetto organizzativo e gestorio degli
asili nido che, come si e' detto, risulta demandato alla potesta'
legislativa delle Regioni.
Sotto un diverso profilo, la individuazione degli standard
strutturali e qualitativi non puo' neppure, evidentemente,
ricomprendersi nelle norme generali sull'istruzione e cioe' in quella
disciplina caratterizzante l'ordinamento dell'istruzione e che,
dunque, presenta un contenuto essenzialmente diverso da quello lato
sensu organizzativo nel quale si svolge la potesta' legislativa
regionale.
3. - Anche la censura relativa all'art. 28 del t.u. regionale,
incentrata esclusivamente sul richiamo all'art. 117, secondo comma,
lettere m) e n), e' infondata.
Al riguardo, e' possibile osservare che la norma impugnata deve
essere interpretata alla luce di quanto in essa affermato circa il
rispetto della competenza statale in tema di livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
Sicche', anche sotto tale aspetto, oltre che per la natura
essenzialmente organizzativa della disciplina - resa palese, ad
esempio, dal riferimento agli «ambiti territoriali», ai «requisiti di
accesso» (limitati, s'intende, al piano organizzativo), al calendario
scolastico etc. - va affermata la competenza in materia della
legislazione regionale.
4. - Priva di fondamento, a prescindere dalla dubbia
ammissibilita' della censura sotto il profilo della sua conformita'
alla delibera di impugnazione del Consiglio dei ministri, e', infine,
la denuncia di incostituzionalita' delle norme impugnate prospettata
ai sensi del terzo comma dell'art. 117 della Costituzione e fondata
sull'assunto che in materia di istruzione le Regioni non potrebbero
intervenire con la loro legislazione concorrente prima che siano
definiti e concretamente operanti i principi fondamentali destinati
ad orientare l'opera del legislatore regionale.
In contrario, e' sufficiente richiamare la giurisprudenza di
questa Corte secondo cui, specie nella fase di transizione dal
vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenze, la legislazione
regionale concorrente dovra' svolgersi nel rispetto dei principi
fondamentali comunque risultanti dalla legislazione statale in
vigore, senza che l'assenza di nuovi principi possa o debba
comportare la paralisi dell'attivita' del legislatore regionale
(sentenze n. 353 del 2003 e n. 282 del 2002).
Conclusivamente, va affermata la non fondatezza dei singoli
motivi di impugnazione dedotti col ricorso.