IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1623/04, proposto da Perina Lauro, rappresentato e difeso dagli avv. Stefano Conti, Alessandra Ronca' e Franco Zambelli, con elezione di domicilio presso lo studio di quest'ultimo in Venezia-Mestre, via Cavallotti n. 22, come da mandato a margine del ricorso; Contro la Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore della giunta regionale, rappresentata e difesa dagli avv. Romano Morra, Ezio Zanon e Antonella Cusin dell'Avvocatura regionale, domiciliata in Palazzo Balbi 3901, Dorsoduro - Venezia, come da mandato a margine dell'atto di costituzione; e nei confronti del comune di Valeggio sul Mincio, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Maurizio Sartori ed Antonio Sartori, domiciliato presso lo studio del secondo in Venezia Mestre, Calle del Sale 33, come da mandato a margine dell'atto di costituzione; nonche' contro Italo Franco Montresor, non costituito in giudizio; per l'annullamento della deliberazione della giunta comunale del Comune di Valeggio sul Mincio n. 4 del 29 gennaio 2004; della deliberazione della giunta regionale n. 474 del 5 marzo 2004, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Veneto il 6 aprile 2004 n. 38; nonche' per la rimessione della questione di costituzionalita' dell'art. l della legge regionale n. 30/2003; Visto il ricorso, notificato il 31 maggio 2004 e depositato presso la segreteria il 12 giugno 2004, con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Veneto, depositato il 23 giugno 2004, e del Comune di Valeggio sul Mincio, depositato il 21 giugno 2004; Viste le memorie prodotte dalle parti; Visti gli atti tutti di causa; Uditi nella pubblica udienza del 7 ottobre 2004 - relatore il consigliere Alessandra Farina - l'avv. Alessandra Ronca' per il ricorrente, l'avv. Ezio Zanon per la Regione e l'avv. Maurizio Sartori per il Comune; Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue: Fatto Il ricorrente, dott. Lauro Perina, e' titolare della sede farmaceutica n. 2 prevista in pianta organica nel Comune di Valeggio sul Mincio. Con legge regionale n. 30 del 7 novembre 2003 il consiglio regionale ha istituito una terza sede farmaceutica, in deroga al criterio della popolazione ex art. 104 r.d. n. 1265/1934, nell'ambito del territorio del Comune di Valeggio sul Mincio, in localita' Salionze. Il Comune di Valeggio sul Mincio con deliberazione della giunta comunale n. 4 del 29 gennaio 2004, preso atto dell'avvenuta istituzione della nuova sede farmaceutica, provvedeva a ridelimitare l'ambito territoriale delle altre due farmacie preesistenti (quella del ricorrente e quella del dott. Italo Franco Montresor, odierno controinteressato). La giunta regionale con deliberazione n. 474 del 5 marzo 2004 definiva a sua volta le zone delle tre sedi farmaceutiche presenti nel Comune di Valeggio sul Mincio, conformemente a quanto previsto nella legge regionale n. 30/2003 e nella delibera della giunta comunale n. 4/2004. Con il ricorso in esame il dott. Penna ha chiesto l'annullamento dei provvedimenti adottati dalla Regione Veneto e dal Comune di Valeggio sul Mincio in conseguenza dell'istituzione con legge regionale della terza sede farmaceutica comunale, sollevando a tale riguardo la questione di legittimita' costituzionale della suddetta legge n. 30/2003. I provvedimenti impugnati, infatti, sarebbero affetti da illegittimita' in via derivata dalla dedotta illegittimita' costituzionale della legge regionale che, derogando al sistema ordinario di individuazione delle sedi farmaceutiche mediante revisione biennale della pianta organica ad opera della Regione, previo parere dell'Ordine dei Farmacisti e dell'U.S.L., ha istituito, in deroga al criterio della popolazione, la terza sede farmaceutica nel territorio del Comune di Valeggio sul Mincio. La difesa ricorrente, premessa la peculiarita' dell'istituto giuridico della «legge-provvedimento», come tale da utilizzare soltanto in casi estremi e/o particolari, ha denunciato l'illegittimita' costituzionale della legge regionale n. 30/2003 sotto diversi profili. 1. - Violazione dell'art. 117, terzo comma della Costituzione per violazione dei principi fondamentali posti dalla legislazione statale in materia di legislazione concorrente. La tutela della salute e' materia nella quale sussiste la potesta' legislativa concorrente delle regioni con il solo limite del rispetto dei principi fondamentali, la cui determinazione e' riservata alla legislazione dello Stato, principi fondamentali desumibili, nel caso di specie, dalla legislazione statale gia' in vigore. La normativa statale prevede che l'istituzione delle sedi farmaceutiche avvenga attraverso il meccanismo della revisione biennale della pianta organica secondo il criterio generale della densita' demografica del comune, salva la possibilita' di derogare a tale criterio in presenza di specifiche esigenze locali dovute a difficolta' connesse alle distanze ed alla viabilita'. L'istituzione di una sede farmaceutica mediante legge viola i principi della legislazione concorrente, in quanto si discosta illegittimamente dai principi stabiliti in materia dal legislatore nazionale, in particolare dal principio della revisione biennale della pianta organica, garanzia di una sistematica ed ordinata erogazione del servizio farmaceutico sul territorio. 2. - Violazione dell'art. 3 e dell'art. 97 della Costituzione per arbitrarieta' ed irragionevolezza della l.r. n. 30/2003. Le legge regionale ha un contenuto particolare esclusivamente finalizzato all'istituzione della terza farmacia in localita' Salionze. Cio' si pone in palese contrasto con l'interesse pubblico ad un ordinato sistema di distribuzione del servizio farmaceutico l'utilizzo dello strumento legislativo impedisce, infatti, una futura modifica delle sede farmaceutica cosi' istituita nell'ambito della programmazione e della revisione della pianta organica da parte dell'amministrazione, in tal modo pregiudicando le future revisioni organiche del sistema di assistenza farmaceutica nel territorio. 3. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione per contraddittorieta' tra l'art. 14 della l.r. n. 78/1980 e gli artt. 1, comma 3, 2, comma 2 e 4, comma 1 della l.r. n. 28/1993 da un lato e la l.r. 30/2003 dall'altro. La legge regionale ha violato il sistema delle competenze, in quanto, alterando il sistema normativo esistente che attribuisce alla giunta regionale la competenza a determinare la revisione della pianta organica delle farmacie, ha assegnato detto compito al consiglio regionale e ha omesso la preventiva acquisizione del parere dell'Ordine dei Farmacisti e dell'U.S.L. 4. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione per violazione del principio dell'affidamento del cittadino, di ragionevolezza delle leggi, di uguaglianza; violazione dell'art. 97 della Costituzione per violazione del buon andamento ed imparzialita' dell'amministrazione. La legge regionale travolge in modo irragionevole ed ingiustificato il sistema ordinario, attualmente regolato dalla normativa statale e regionale, di organizzazione del sistema di assistenza farmaceutica, derogando senza motivo e per un caso singolo al principio della pianta organica. Al tempo stesso, la legge regionale viola il principio di uguaglianza e parita' di trattamento, in quanto la nuova farmacia non potra' essere incisa dal provvedimento di revisione della pianta organica, ma solo da una nuova legge di pari grado o superiore. 5. - Violazione del canone di logicita' e ragionevolezza della legge (art. 3 Cost.). La norma risulta basata su un'erronea rappresentazione della situazione di fatto con riguardo alle porzioni di territorio, in quanto, pur avendo individuato le esigenze della frazione di Oliosi, non ha poi compreso tale ambito in quello oggetto della nuova farmacia. Al denunciato contrasto con i principi costituzionali sin qui descritti, la difesa istante associa ulteriori vizi propri delle delibere impugnate, nella specie la mancata comunicazione di avvio del procedimento nei confronti dei due soggetti attualmente titolari delle due farmacie esistenti nell'ambito comunale, la mancata acquisizione del parere dell'Ordine dei Farmacisti e dell'U.S.L., nonche' il difetto di istruttoria e di motivazione. La Regione Veneto si e' costituita in giudizio rilevando la piena conformita' della legge regionale n. 30/2003 ai principi costituzionali, in modo particolare al rispetto dei principi della legislazione concorrente in quanto assunta sulla base degli stessi criteri stabiliti dalla normativa statale nell'ipotesi derogatoria. Si e' parimenti costituito in giudizio il Comune di Valeggio sul Mincio, la cui difesa, oltre a rilevare l'infondatezza delle censure svolte avverso le deliberazioni impugnate, ha puntualmente contestato le doglianze di illegittimita' costituzionale svolte avverso la legge regionale istitutiva della nuova sede farmaceutica, concludendo per la reiezione del gravame. Non si e' costituito in giudizio, benche' regolarmente evocato, il controinteressato dott. Italo Franco Montresor. All'udienza del 7 ottobre 2004 il ricorso e' stato trattenuto per la decisione. Diritto Oggetto della presente controversia sono le deliberazioni assunte, rispettivamente, dal Comune di Valeggio sul Mincio e dalla Regione Veneto in esecuzione del disposto contenuto nella legge regionale n. 30 del 2003 con la quale, come ampiamente riportato in fatto, e' stata istituita la terza sede farmaceutica comunale, in aggiunta alle due sedi esistenti. Risulta, pertanto, di tutta evidenza che il thema decidendum del gravame concerne la dedotta illegittimita' costituzionale della legge regionale che ha individuato la nuova sede farmaceutica. Non risultano peraltro dirimenti, ai fini della definizione del giudizio, le censure sollevate con puntuale riferimento ai vizi propri degli atti impugnati - di cui all'ultima parte dell'atto introduttivo - in quanto attinenti alla legittimita' dell'operato dell'amministrazione rapportato al sistema ordinario della revisione della pianta organica. Di conseguenza, l'eventuale accoglimento di dette censure comunque non avrebbe effetto risolutivo della questione principale sollevata in giudizio attinente alla legittimita' dell'istituzione di una sede farmaceutica mediante legge regionale. La definizione del presente giudizio non puo', quindi, prescindere dalla decisione della questione di costituzionalita', in quanto dalla pronuncia di illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della l.r. n. 30/2003 scaturirebbe l'illegittimita' derivata dei provvedimenti impugnati. Il Collegio ritiene, altresi', che la questione di legittimita' costituzionale si appalesi non manifestamente infondata, nei termini di seguito esplicitati. Come anticipato nell'esposizione in fatto, parte ricorrente denuncia sotto diversi profili l'illegittimita' costituzionale della legge regionale piu' volte richiamata, in modo particolare per contrasto con il terzo comma dell'art. 177 Cost., nonche' per violazione dei principi contemplati negli articoli 3 e 97 Cost. nei molteplici aspetti evidenziati nel ricorso introduttivo. Ad avviso del Collegio i dubbi di parte ricorrente circa la compatibilita' della normativa denunciata con il dettato costituzionale appaiono fondati, con specifico riguardo al contrasto con l'art. 3 e con l'art. 97 della Costituzione. Appare opportuno premettere alcune considerazioni in ordine allo strumento utilizzato dalla Regione Veneto al fine di istituire una nuova sede farmaceutica, ossia una legge ad hoc che, valutata la situazione esistente nell'ambito del territorio comunale di Valeggio sul Mincio, ha statuito su un ambito normalmente riservato alla funzione amministrativa. In piu' occasioni la Corte ha riconosciuto la compatibilita' con l'impianto costituzionale della c.d. «legge-provvedimento», essendo stata riconosciuta l'ammissibilita' dell'assorbimento in ambito legislativo della funzione amministrativa, non essendovi norme costituzionali che definiscano la funzione legislativa nel senso che essa consista esclusivamente nella produzione di norme giuridiche generali ed astratte. La «legge-provvedimento» e', quindi, come tale, soggetta al rispetto dei principi costituzionali, che - come rilevato in ricorso - nel caso in cui, come nella specie, si tratti di una legge regionale, coinvolgono in primo luogo il rispetto dei limiti della legislazione concorrente. Sotto questo profilo non risultano condivisibili le osservazioni di parte ricorrente in ordine alla violazione del terzo comma dell'art. 117 della Costituzione, in quanto, atteso l'impianto normativo statale in materia di istituzione di sedi farmaceutiche, non e' possibile dire che nel caso di specie il legislatore regionale non abbia rispettato i principi della materia. Lo stesso legislatore nazionale, infatti, ammette che, in casi di particolare difficolta', si possa derogare al criterio demografico per privilegiare quello topografico basato sulla distanza (il limite relativo all'entita' degli abitanti interessati dalla nuova farmacia e' stato introdotto da altra legge regionale e quindi da fonte di pari grado). Parimenti non risulta in contrasto con il dettato costituzionale la mancata osservanza del procedimento stabilito dal legislatore per l'istituzione delle sedi farmaceutiche, caratterizzato dalla revisione biennale della pianta organica ad opera della giunta regionale, con l'acquisizione di pareri dal parte dell'Ordine dei Farmacisti e dell'U.S.L., in quanto sono, questi, profili strettamente correlati all'esercizio della funzione amministrativa e quindi avulsi dall'ambito del diverso potere esercitato nel caso di specie. Cio' che, invece, ad avviso del Collegio assume particolare rilevanza ai fini della denunciata illegittimita' costituzionale della legge regionale n. 30/2003 e' il mancato rispetto del principio di uguaglianza e di buon andamento dell'azione amministrativa. Le sedi farmaceutiche istituite mediante legge finiscono, infatti, per assumere una valenza diversa, se - non privilegiata, rispetto - a quelle istituite secondo il procedimento della revisione della pianta organica, in quanto qualsiasi variazione che le riguardi non potra' avvenire che attraverso lo stesso strumento - legge regionale - che le ha istituite. Per le stesse ragioni, il sistema dell'organizzazione e della razionale distribuzione sul territorio comunale del servizio farmaceutico appare gravemente alterato, in quanto ogni eventuale revisione attraverso il procedimento della revisione biennale potrebbe rivelarsi parziale, non potendo incidere sulle sedi farmaceutiche istituite mediante legge regionale. Appaiono, pertanto, ad avviso del Collegio, gravemente compromessi i principi costituzionali di uguaglianza, di buon andamento ed imparzialita' dell'amministrazione consacrati negli articoli 3 e 97 della Carta costituzionale, da cui la ritenuta non manifesta infondatezza, per i profili cosi' evidenziati, della questione di costituzionalita' relativa alla legge regionale veneta n. 30/2003.