ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4, commi 18 e
19, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna,
notificato il 24 febbraio 2004, depositato in cancelleria il 4 marzo
2004 ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2005 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Emilia-Romagna, con ricorso notificato il
24 febbraio 2004, depositato il 4 marzo 2004 ed iscritto al n. 33 del
registro ricorsi del 2004, ha proposto questione di legittimita'
costituzionale di numerose disposizioni della legge 24 dicembre 2003,
n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), e, tra queste,
delle disposizioni di cui all'art. 4, commi 18 e 19.
1.1. - L'art. 4, comma 18, della legge n. 350 del 2003 prevede
che le risorse alle quali si riferisce l'articolo 67, comma 1, della
legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002),
nonche' quelle relative agli interventi di cui all'articolo 11 del
decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 (Interventi urgenti in materia
tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa
farmaceutica e per il sostegno dell'economia anche nelle aree
svantaggiate), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto
2002, n. 178, accertate al 31 dicembre di ogni anno, sono trasferite
sullo stato di previsione del Ministero delle politiche agricole e
forestali, anche ai fini dell'attuazione dell'articolo 66 della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), relativo
al sostegno della filiera agroalimentare.
Il successivo comma 19 dispone che «nei limiti delle risorse rese
disponibili di cui al comma 18, e in base alle specifiche
assegnazioni determinate annualmente ai sensi dell'articolo 11,
comma 3, lettera f), della legge 5 agosto 1978, n. 468 (Riforma di
alcune norme di contabilita' generale dello Stato in materia di
bilancio), e successive modificazioni, il Ministro delle politiche
agricole e forestali sottopone all'approvazione del CIPE nuovi
contratti di programma nei settori agricolo e della pesca».
1.2. - E' da precisare che l'art. 67, comma 1, della legge n. 448
del 2001, richiamato dal comma 18, prevede un riutilizzo di risorse
finanziarie ancora disponibili, stabilendo che «i finanziamenti
revocati dal Comitato interministeriale per la programmazione
economica (CIPE) ad iniziative di programmazione negoziata nel
settore agroalimentare e della pesca sono assegnati al finanziamento
di nuovi patti territoriali e contratti di programma riguardanti il
settore medesimo», mentre l'art. 11 del decreto-legge n. 138 del
2002, anch'esso richiamato dal comma 18, disciplina contributi per
gli investimenti in agricoltura.
1.3. - La Regione Emilia-Romagna sostiene che le disposizioni
impugnate, nel prevedere una gestione centrale di risorse destinate
al finanziamento di iniziative nelle materie dell'agricoltura e della
pesca, violerebbero gli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione,
in quanto interverrebbero nelle materie di competenza regionale
dell'agricoltura e della pesca e non realizzerebbero il finanziamento
integrale delle funzioni ordinarie delle Regioni.
La ricorrente sostiene, altresi', che le norme impugnate
violerebbero i parametri indicati, ove pure fosse ravvisabile
l'esercizio di una competenza sussidiaria da parte dello Stato, dato
che non viene prevista la necessaria intesa delle Regioni interessate
ai fini dell'approvazione dei contratti di programma.
1.4. - La Regione Emilia-Romagna richiama la sentenza n. 14 del
2004 di questa Corte, la quale ha ritenuto non fondata la questione
di legittimita' costituzionale proposta, in riferimento ai medesimi
parametri, in relazione all'art. 67 della legge n. 448 del 2001.
La stessa sottolinea, in particolare, che la citata sentenza ha
ricondotto la disciplina dell'art. 67, comma 1, della legge n. 448
del 2001 alle funzioni legislative statali di cui alla lettere e)
dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione, e segnatamente alla
tutela della concorrenza, nel presupposto che i contratti di
programma e i patti territoriali in questione si riferiscono
all'intero territorio nazionale, diversamente da quanto dispongono i
commi 18 e 19 dell'art. 4 sopra citato, i quali non fanno alcun
riferimento ad un essenziale «rilievo nazionale» delle iniziative di
cui si discute.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito
contestando genericamente il ricorso, di cui ha chiesto il rigetto,
ed ha rinviato ad una successiva memoria lo sviluppo delle proprie
argomentazioni difensive.
3. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 22 febbraio 2005 la
Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria, nella quale
ribadisce le argomentazioni gia' svolte nel ricorso.
La Regione richiama, inoltre, le sentenze n. 320 del 2004 e n. 51
del 2005 di questa Corte, sottolineando come le stesse abbiano
escluso la legittimita' di un intervento finanziario statale in
materie di competenza legislativa regionale, poiche' «cio'
equivarrebbe a riconoscere allo Stato potesta' legislative e
amministrative sganciate dal sistema costituzionale di riparto delle
rispettive competenze».
4. - In prossimita' dell'udienza pubblica anche il Presidente del
Consiglio dei ministri ha depositato una memoria, nella quale chiede
che sia dichiarata l'inammissibilita' e l'infondatezza del ricorso.
4.1. - L'Avvocatura sostiene, anzitutto, che il comma 18
dell'art. 4 della legge n. 350 del 2003 avrebbe natura «soltanto»
contabile, limitandosi a prevedere un trasferimento allo stato di
previsione del Ministero delle politiche agricole delle risorse
finanziarie che, al 31 dicembre di ogni anno, risultino non
utilizzate e rese disponibili in seguito a revoca di iniziative di
programmazione negoziata nei settori agroalimentare e della pesca.
Detta disposizione contabile, a dire del resistente, sarebbe
«innocua» per la Regione, dato che il trasferimento delle risorse da
uno ad altro stato di previsione del bilancio dello Stato non
produrrebbe effetti sulla disciplina sostanziale degli interventi. Ne
discenderebbe, in parte qua, l'inammissibilita' del ricorso.
In punto di fatto la difesa erariale fa, peraltro, notare che la
norma non avrebbe avuto concreta attuazione, in quanto non sarebbero
finora emerse risorse finanziarie da trasferire allo stato di
previsione in questione.
4.2. - In ordine al comma 19 dell'art. 4 della legge n. 350 del
2003 l'Avvocatura sostiene, poi, che la competenza attribuita al CIPE
per l'approvazione dei nuovi contratti di programma (e non anche dei
nuovi patti territoriali) sarebbe giustificata dalla «peculiarita'
delle iniziative promosse dallo Stato», e richiama il precedente
specifico costituito dalla sentenza n. 14 del 2004 di questa Corte,
la quale, in riferimento all'analoga previsione recata dall'art. 67,
comma 1, della legge n. 448 del 2001, ha ricondotto la competenza del
Comitato interministeriale alla materia della tutela della
concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione).
La difesa erariale evidenzia infine che la richiesta,
subordinata, di una pronuncia «additiva», che inserisca nel comma 19
la previsione di una intesa con le Regioni interessate, sarebbe
superflua, atteso che con deliberazione del 25 luglio 2003 (paragrafo
7) il CIPE ha gia' previsto che le domande di accesso a contratti di
programma siano presentate alla Regione interessata e che questa
partecipi attivamente al procedimento conseguente.
Considerato in diritto
1. - La Regione Emilia-Romagna ha proposto questione di
legittimita' costituzionale di numerose disposizioni della legge
24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004),
censurando, tra l'altro, le disposizioni di cui all'art. 4, commi 18
e 19, oggetto del presente giudizio.
1.1. - La ricorrente sostiene che le disposizioni impugnate, nel
prevedere una gestione accentrata di risorse destinate al
finanziamento di contratti di programma nei settori dell'agricoltura
e della pesca, violerebbero gli articoli 117, 118 e 119 della
Costituzione, in quanto interverrebbero nelle materie di competenza
regionale dell'agricoltura e della pesca, non realizzerebbero il
finanziamento integrale delle funzioni ordinarie delle Regioni e, ove
pure fosse ravvisabile l'esercizio di una competenza sussidiaria da
parte dello Stato nella previsione e gestione del fondo, non
prevederebbero la necessaria intesa delle Regioni interessate ai fini
dell'approvazione dei contratti di programma.
2. - Deve preliminarmente essere disattesa l'eccezione di
inammissibilita' prospettata dall'Avvocatura generale dello Stato con
riferimento alla questione relativa al comma 18 dell'art. 4 della
legge n. 350 del 2003.
La difesa erariale sostiene che il suddetto comma 18, nel
prevedere nell'ambito del bilancio dello Stato un trasferimento di
risorse economiche dallo stato di previsione del Ministero delle
attivita' produttive a quello delle politiche agricole e forestali,
avrebbe natura «meramente» contabile e pertanto sarebbe inidoneo a
ledere la sfera di attribuzione regionale.
In effetti si tratta di una previsione strumentale rispetto a
quella dettata dal successivo comma 19, il quale attribuisce al
Ministero delle politiche agricole e forestali la competenza a
sottoporre al CIPE nuovi contratti di programma; e tuttavia in ordine
alla stessa non si pone alcun problema di ammissibilita', dovendosene
piuttosto apprezzare, nel merito, la legittimita' in riferimento alla
norma sostanziale cui si riferisce.
2.1. - Nel merito la questione non e' fondata.
2.2. - Le disposizioni impugnate (art. 4, comma 18) trasferiscono
nello stato di previsione del Ministero delle politiche agricole e
forestali le risorse, accertate al 31 dicembre di ogni anno, alle
quali si riferisce l'art. 67, comma 1, della legge 28 dicembre 2001,
n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002), nonche' quelle
relative agli interventi di cui all'art. 11 del decreto-legge
8 luglio 2002, n. 138 (Interventi urgenti in materia tributaria, di
privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il
sostegno dell'economia anche nelle aree svantaggiate), convertito,
con modificazioni, dalla legge 8 agosto 2002, n. 178, e prevedono
(art. 4, comma 19) che, nei limiti delle stesse, il Ministero delle
politiche agricole e forestali sottopone annualmente all'approvazione
del CIPE i contratti di programma nei settori agricolo e della pesca.
Si tratta, in buona parte, delle medesime risorse e,
sostanzialmente, delle medesime finalita' cui si riferiva l'art. 67,
comma 1, della legge n. 448 del 2001, il quale, peraltro, attribuiva
la competenza alla predisposizione dei contratti al Ministero per le
attivita' produttive, di concerto con il Ministero delle politiche
agricole e forestali, previa delibera del CIPE.
Quest'ultima disposizione e' stata gia' oggetto di giudizio
avanti questa Corte, che (sentenza n. 14 del 2004) ha rigettato i
relativi ricorsi proposti da varie Regioni, ritenendo legittimo
l'intervento finanziario dello Stato, atteso che lo stesso, per la
sua dimensione nazionale e per la sua funzione di stimolo del
mercato, e' ascrivibile alla materia della tutela della concorrenza
(articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione).
2.3. - Tale giudizio va confermato anche in riferimento agli
impugnati commi 18 e 19 dell'art. 4 della legge n. 350 del 2003.
Essi, in effetti, ripropongono la medesima disciplina sostanziale
gia' favorevolmente scrutinata dalla sentenza appena citata. Le
uniche differenze, a parte l'entita' dei fondi, attengono, a ben
vedere, alla concentrazione delle competenze in capo al Ministero
delle politiche agricole e forestali ed al mancato espresso
riferimento alla possibilita' di attivare i contratti sull'intero
territorio nazionale (non facendosi peraltro piu' cenno ai patti
territoriali, cui pure si riferiva l'art. 67 della legge n. 448 del
2001). Ma l'elemento piu' significativo e' dato dal fatto che la
dimensione macroeconomica dell'intervento previsto dalla nuova
disciplina e' assicurata, come nel caso dell'art. 67 della legge
n. 448 del 2001, dallo strumento usato (cfr. sentenza n. 272 del
2004) e cioe' dal ricorso ai contratti di programma, i quali, come e'
noto, hanno la funzione, insieme ad altri strumenti che rientrano
nella piu' lata nozione di programmazione negoziata, di stimolare la
crescita economica e rafforzare la concorrenza sul piano nazionale. E
non e' senza significato che la programmazione negoziata rientri tra
gli strumenti di politica economica previsti dal documento di
programmazione economica e finanziaria per il periodo 2004-2007.
Si tratta, dunque, di interventi finanziari che rientrano nella
materia della tutela della concorrenza di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione e sono di pertinenza esclusiva
dello Stato.
Una volta acclarata la competenza statale in materia, risulta
evidente che non lede la Regione ricorrente ne' l'attribuzione delle
funzioni statali all'uno piuttosto che ad altro Ministero, ne' il
trasferimento delle competenze finanziarie da uno ad altro stato di
previsione del bilancio dello Stato.
E neppure vale richiamare, come fa la ricorrente, la
deliberazione del CIPE in data 25 luglio 2003, la quale ha deciso di
«regionalizzare» i finanziamenti in questione, nel duplice senso di
reimpiegare nell'ambito del territorio regionale i finanziamenti gia'
concessi e poi revocati e di prevedere la facolta' per la Regione di
esercitare le relative funzioni amministrative. Le disposizioni
legislative impugnate vanno infatti valutate ex se (cfr. sentenza
n. 14 del 2004), senza che possano assumere alcun rilievo, ai fini
del giudizio di costituzionalita', le modalita' con le quali esse
vengono attuate sul piano amministrativo.