ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Puglia 4 dicembre 2003, n. 26 (Norme in materia di coltivazione,
allevamento e commercializzazione di Organismi geneticamente
modificati - OGM) e della legge della Regione Marche 3 marzo 2004,
n. 5 (Disposizioni in materia di salvaguardia delle produzioni
agricole, tipiche, di qualita' e biologiche), promossi con ricorsi
del Presidente del Consiglio dei ministri notificati il 6 febbraio e
il 3 maggio 2004, depositati in cancelleria il 16 febbraio e il
12 maggio successivi ed iscritti ai nn. 21 e 54 del registro ricorsi
2004.
Visti gli atti di costituzione delle Regioni Puglia e Marche,
nonche' gli atti di intervento della Associazione Sementieri
Mediterranei AS.SE.ME., della Federazione regionale dei coltivatori
diretti Puglia, dell'Associazione regionale per l'agricoltura,
l'ambiente ed il territorio «Terranostra di Puglia»,
dell'Associazione per la difesa e l'orientamento dei consumatori
ADOC, della Confconsumatori Federazione regionale della Puglia,
dell'Ecoistituto Puglia Onlus, dell'Adiconsum Puglia, della Flai Cgil
Puglia, della Fai Cisl Puglia, della Uila Uil Puglia, della Cgil
regionale Puglia, della U.S.R. Cisl Puglia, della Uil regionale
Puglia, della A.I.A.B. Puglia, del Codacons Onlus Puglia, di Italia
Nostra, del WWF Legambiente e della Federazione regionale dei
coltivatori diretti Marche;
Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2005 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Giuseppe Fiengo per il Presidente del
Consiglio dei ministri, Claudio Chiola per l'Associazione Sementieri
Mediterranei AS.SE.ME., Pietro Quinto per la Federazione regionale
coltivatori diretti Puglia, Associazione regionale per l'agricoltura,
l'ambiente ed il territorio «Terranostra di Puglia», Associazione per
la difesa e l'orientamento dei consumatori ADOC, Confconsumatori
Federazione regionale della Puglia, Ecoistituto Puglia Onlus,
Adiconsum Puglia, Flai Cgil Puglia, Fai Cisl Puglia, Uila Uil Puglia,
Cgil regionale Puglia, U.S.R. Cisl Puglia, Uil regionale Puglia,
A.I.A.B. Puglia, Codacons Onlus Puglia, Italia Nostra e WWf
Legambiente, Angelo Piazza per la Regione Puglia, Andrea Calzolaio
per la Federazione regionale coltivatori diretti Marche, Stefano
Grassi per la Regione Marche.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 6 febbraio 2004, depositato il
16 febbraio 2004 e iscritto al n. 21 del registro ricorsi del 2004,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la legge della
Regione Puglia 4 dicembre 2003, n. 26 (Norme in materia di
coltivazione, allevamento e commercializzazione di Organismi
geneticamente modificati - OGM), pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione Puglia n. 144 del 10 dicembre 2003.
Il ricorrente lamenta, in particolare, che l'art. 2 della legge
regionale impugnata, «disponendo un divieto generalizzato di
coltivazione di piante e di allevamento di animali geneticamente
modificati o di ogni altro tipo di OGM», si porrebbe in contrasto, in
primo luogo, con l'art. 22 della direttiva 2001/18/CE (Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio sull'emissione deliberata
nell'ambiente di organismi geneticamente modificati e che abroga la
direttiva 90/220/CEE del Consiglio), che stabilisce il principio
della libera circolazione e dispone che gli Stati membri non possono
vietare, limitare o impedire l'immissione in commercio di OGM, come
tali o contenuti in prodotti, conformi ai requisiti della direttiva
stessa.
Il predetto «divieto generalizzato» determinerebbe inoltre la
violazione delle disposizioni di cui all'art. 23 della citata
direttiva 2001/18/CE e all'art. 25 del decreto legislativo 8 luglio
2003, n. 224 (Attuazione della direttiva 2001/18/CE concernente
l'emissione deliberata nell'ambiente di organismi geneticamente
modificati); tali disposizioni, infatti, secondo quanto esposto nel
ricorso, conterrebbero «una clausola di salvaguardia», in base alla
quale solo le previste autorita' competenti potrebbero bloccare,
ricorrendone gli specifici presupposti e con le modalita' previste,
la circolazione sul proprio territorio di un prodotto contenente OGM
ritenuto pericoloso, avviando una serie di consultazioni al termine
delle quali la Commissione UE dovrebbe decidere sulla fondatezza
delle misure unilaterali di salvaguardia, ripristinando un eguale
livello di protezione all'interno della Comunita', ovvero invitando
lo Stato che le abbia adottate ad abrogarle e a ripristinare la
libera circolazione del prodotto sul proprio territorio.
Osserva, inoltre, l'Avvocatura che l'autorita' competente
responsabile per l'attuazione delle prescrizioni della direttiva
sarebbe, secondo l'art. 2 del decreto legislativo sopra menzionato,
il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, che opera
d'intesa, per quanto di rispettiva competenza, con i Ministeri della
salute, del lavoro, delle politiche agricole, delle attivita'
produttive, nonche' con il Ministero dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca scientifica.
In ragione di quanto appena esposto, la normativa regionale
censurata, ponendosi in diretto contrasto con quella comunitaria,
violerebbe l'art. 117, primo comma, della Costituzione ed invaderebbe
altresi' la competenza esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione; cio', anche in quanto «il previsto
divieto generalizzato alla presenza di OGM sul territorio regionale»
si porrebbe «al di fuori del complesso quadro procedurale delineato
in materia dal decreto legislativo n. 224 del 2003, ai fini di una
uniforme tutela ambientale su tutto il territorio nazionale».
2. - Si e' costituita in giudizio, con memoria depositata in data
24 marzo 2004, la Regione Puglia, chiedendo - con riserva di
articolare successivamente la propria difesa - che il ricorso sia
respinto a causa della sua totale infondatezza. In data 6 agosto 2004
la Regione Puglia ha depositato una «nuova memoria di costituzione»,
con le medesime conclusioni e riserva di successiva articolazione
delle difese, riconoscendo di essersi precedentemente costituita
fuori termine, ma affermando tuttavia di potersi costituire
nuovamente in forza dell'art. 33 «del decreto del Presidente della
Corte costituzionale 21 luglio 2004» (Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale), il quale stabilisce, in via
transitoria, che «la costituzione delle parti nei procedimenti
pendenti davanti alla Corte alla data di entrata in vigore delle
presenti norme integrative e' ammessa fino al decimo giorno
successivo alla data stessa, qualora il termine non venga a scadere
posteriormente».
3. - Ha depositato atto d'intervento ad opponendum, in data
29 marzo 2004, l'Associazione Sementieri Mediterranei (AS.SE.ME.), la
quale ha concluso per l'inammissibilita' e comunque per
l'infondatezza delle censure proposte nel ricorso, chiedendo in via
gradata che questa Corte disponga una istruttoria «tendente ad
accertare l'irreversibilita' dell'inquinamento determinato
dall'impiego di OGM». L'Associazione interveniente ritiene che non si
possa dubitare della propria legittimazione ad intervenire nel
giudizio dal momento che la controversia verterebbe sulla
«legittimita' costituzionale di una legge della Regione Puglia
direttamente incidente sulle attivita' e sugli interessi dei suoi
associati, immediatamente coinvolti dalla applicazione delle
disposizioni legislative poste sub judice».
Hanno altresi' depositato atto d'intervento ad opponendum, in
data 29 marzo 2004, la Federazione regionale coltivatori diretti di
Puglia, l'Associazione regionale per l'agricoltura, l'ambiente ed il
territorio «Terranostra di Puglia», l'Associazione per la difesa e
l'orientamento dei consumatori ADOC, la Confconsumatori Federazione
regionale della Puglia, l'Ecoistituto Puglia ONLUS, l'ADICONSUM
Puglia, la FLAI CGIL Puglia, la FAI CISL Puglia, la UILA UIL Puglia,
la CGIL regionale Puglia, la U.S.R. CISL Puglia, la UIL regionale
Puglia, la A.I.A.B. Puglia, il CODACONS ONLUS Puglia, Italia Nostra,
il WWF, Legambiente, i quali, limitandosi a dichiarare di avere
interesse ad opporsi al ricorso introduttivo del giudizio, hanno
concluso per l'infondatezza delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Successivamente, l'Associazione Sementieri Mediterranei
(AS.SE.ME.), in data 5 agosto 2004, ha presentato «atto di intervento
bis in sanatoria», mentre gli altri intervenuti, in data 6 agosto
2004, hanno presentato atto di costituzione dichiarando - questi
ultimi - di volersi avvalere dell'art. 33 «del decreto del Presidente
della Corte costituzionale» 21 luglio 2004 nella denegata ipotesi in
cui il loro precedente atto di intervento fosse dichiarato tardivo.
4. - Con ricorso notificato il 3 maggio 2004, depositato il
12 maggio 2004 e iscritto al n. 54 del registro ricorsi del 2004, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la legge della
Regione Marche 3 marzo 2004, n. 5 (Disposizioni in materia di
salvaguardia delle produzioni agricole, tipiche, di qualita' e
biologiche), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Marche
n. 23 dell'11 marzo 2004.
Anche in questo caso, con argomentazioni identiche al ricorso
presentato avverso la legge della Regione Puglia n. 26 del 2003, il
ricorrente lamenta, in particolare, che attraverso la legge impugnata
il legislatore regionale, «disponendo agli artt. 1, 2, 3 e 7 un
divieto generalizzato di coltivazione e consumo, nonche' l'esclusione
da qualsiasi incentivazione di ogni tipo di organismo geneticamente
modificato (OGM) e, comunque, intervenendo in maniera autonoma con
l'intera legge regionale in un settore di esclusiva competenza
statale», si sarebbe posto in contrasto con l'art. 22 della direttiva
2001/18/CE, concernente l'emissione deliberata nell'ambiente di
organismi geneticamente modificati, nonche' con le disposizioni di
cui all'art. 23 della citata direttiva e all'art. 25 del d.lgs.
n. 224 del 2004 recante l'attuazione della stessa direttiva nel
territorio nazionale, con cio' violando l'art.117, primo comma, della
Costituzione ed invadendo altresi' la competenza esclusiva statale in
materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
5. - Si e' costituita in giudizio, con memoria depositata in data
21 maggio 2004, la Regione Marche, chiedendo che il ricorso venga
dichiarato infondato.
La Regione ritiene evidente che la legge impugnata non intervenga
in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, ma sia volta a
disciplinare la produzione agricola e, in particolare, ad incentivare
l'agricoltura di qualita', nell'ambito del territorio regionale. La
normativa censurata troverebbe pertanto il proprio titolo di
legittimazione nella materia «agricoltura», che si colloca
nell'ambito oggettivo affidato alla competenza legislativa residuale
delle Regioni di cui all'art. 117, quarto comma, della Costituzione e
sottratto alla competenza legislativa statale, secondo quanto
riconosciuto da questa stessa Corte nella sentenza n. 12 del 2004.
Cio' sarebbe avvalorato dalle nozioni di «agricoltura» ricavabili
dall'art. 32 del Trattato CE e dall'art. 66 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge
22 luglio 1975, n. 382), nonche' dal fatto che la legge impugnata
sarebbe chiaramente intervenuta nella disciplina della produzione
agricola regionale (artt. 1 e 6) e degli interventi a favore
dell'impresa agricola (art. 3). E, d'altronde, questa Corte avrebbe
gia' significativamente chiarito che, per la determinazione
dell'ambito della materia dell'agricoltura, occorre aver riguardo
soltanto alla «cura degli interessi connessi ai prodotti del suolo»
(sentenza n. 142 del 1972), ribadendo piu' volte che la
determinazione delle materie regionali deve essere compiuta in modo
obiettivo, senza riferimento al risultato da conseguire, puntando
bensi' l'attenzione sull'«oggetto di disciplina normativa» per
individuare - attraverso l'eventuale utilizzo del criterio di
prevalenza - quale sia la «materia» in cui incardinare l'intervento
legislativo regionale (al riguardo, la Regione cita la sentenza
n. 370 del 2003). Inoltre, risulterebbe decisiva la pronuncia con cui
questa Corte ha individuato il «nocciolo duro della materia
agricoltura» nella «produzione di vegetali e animali destinati
all'alimentazione» (sentenza n. 12 del 2004).
D'altra parte, non sarebbe possibile dedurre - prosegue la
Regione - un'invasione della competenza statale di cui alla lettera
s) dell'art. 117, secondo comma, Cost. dal semplice richiamo alle
finalita' di tutela dell'ambiente che si trova, insieme a quello
relativo alla tutela della salute umana e degli interessi dei
consumatori, nell'art. 1, comma 1, della legge impugnata. Questa
Corte, infatti, avrebbe gia' evidenziato l'infondatezza dell'assunto
per cui per mezzo del riferimento alla competenza legislativa
esclusiva attribuita allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., in tema di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei
beni culturali, sarebbe possibile «escludere qualsiasi competenza
delle Regioni a legiferare in vista di finalita' di tutela
dell'ambiente» (sentenza n. 307 del 2003); la qualificazione della
«tutela dell'ambiente» come «valore costituzionale», infatti, non
escluderebbe affatto «la possibilita' che leggi regionali, emanate
nell'esercizio della potesta' concorrente di cui all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, o di quella residuale di cui all'art. 117,
quarto comma, possano assumere fra i propri scopi anche finalita' di
tutela ambientale» (sentenza n. 307 del 2003, ma anche n. 222 del
2003 e n. 407 del 2002).
Secondo la resistente, peraltro, proprio in materia ambientale
l'art. 176 del Trattato CE consentirebbe agli Stati membri di
«mantenere e di prendere provvedimenti per una protezione ancora
maggiore» rispetto a quella assicurata dagli interventi normativi
comunitari, codificando in tal modo il «principio della tutela piu'
rigorosa del livello territoriale inferiore». Nel caso di specie,
l'applicazione di tale principio risulterebbe maggiormente
giustificata dalle esigenze precauzionali derivanti dalle
caratteristiche peculiari del territorio marchigiano, nell'ambito del
quale non sarebbe possibile consentire l'agricoltura con OGM senza
rinunciare, di fatto, ad una produzione agricola regionale priva di
organismi genericamente modificati.
Infondata, secondo la Regione Marche, sarebbe anche la denunciata
violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, per
contrasto con l'ordinamento comunitario e, in particolare, con
l'art. 22 della direttiva n. 2001/18/CE. L'esplicito riferimento del
divieto alla «immissione in commercio» - da intendersi, ai sensi
dell'art. 2, n. 4), della stessa direttiva come «la messa a
disposizione di terzi, dietro compenso o gratuitamente» di organismi
geneticamente modificati - farebbe si' che «gli Stati membri non
possano bandire o limitare, se non previa attivazione dello specifico
procedimento previsto dal diritto comunitario, l'introduzione nel
mercato nazionale degli OGM o dei prodotti che li contengono ed
alterare, in questo modo, la libera circolazione di tale prodotto
all'interno nel mercato comune». La legge censurata, invece, non
avrebbe alcuna incidenza su tali obblighi. Il divieto introdotto
dall'art. 2, infatti, sarebbe espressamente riferito alla «produzione
e (al)la coltivazione di specie che contengono OGM», non consentita
«sull'intero territorio della Regione» e nulla avrebbe a che fare con
la circolazione dei prodotti che contengono OGM, la quale rimarrebbe
libera in tutto il territorio regionale. Cio' sarebbe tra l'altro
confermato da quanto previsto nell'art. 4 della stessa legge
impugnata con riferimento all'etichettatura e all'identificabilita'
dei prodotti contenenti OGM o prodotti derivati che siano
commercializzati nella Regione.
6. - Ha depositato atto d'intervento ad opponendum, in data
2 agosto 2004, l'Associazione Sementieri Mediterranei (AS.SE.ME.), la
quale ha concluso per l'inammissibilita' e comunque per
l'infondatezza delle censure proposte nel ricorso, chiedendo in via
gradata che questa Corte disponga una istruttoria «tendente ad
accertare l'irreversibilita' dell'inquinamento determinato
dall'impiego di OGM», nonche' - in via ulteriormente gradata - che,
«qualora si dovesse ritenere che l'immissione di OGM costituisca un
obbligo comunitario per tutti gli Stati membri, questa ecc.ma Corte
sollevi davanti a se medesima questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 95 del Trattato di Roma nella parte in cui
ha consentito l'adozione della Direttiva 2001/18 che, privilegiando
la concorrenza, sacrifica illegittimamente fondamentali principi
costituzionali, quali quello della salute e dell'ambiente». Anche in
questo caso, l'Associazione interveniente ha affermato che la propria
legittimazione ad intervenire nel presente giudizio sarebbe
indubitabile poiche' si discuterebbe «della legittimita'
costituzionale di una legge della Regione Marche direttamente
incidente sulle attivita' e sugli interessi dei suoi associati,
immediatamente coinvolti dalla applicazione delle disposizioni
legislative poste sub judice».
Ha altresi' depositato atto d'intervento ad opponendum, in data
6 agosto 2004, la Federazione regionale dei coltivatori diretti delle
Marche, sostenendo la sussistenza dell'interesse e della
legittimazione all'intervento in ragione dello stretto collegamento
tra gli interessi di cui essa e' portatrice e le politiche regionali
di cui la legge impugnata sarebbe espressione, e concludendo per
l'inammissibilita' e l'infondatezza delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Quanto alla tempestivita' dell'intervento, la Federazione
Coldiretti Marche rileva che nella Gazzetta Ufficiale, 1ª serie
speciale, n. 27 del 14 luglio 2004 e' fatto riferimento al ricorso
n. 54 sotto una rubrica che non consentirebbe «di comprendere la
natura del ricorso, essendo riferita a norme di legge regionale della
Puglia e non delle Marche». Secondo l'interveniente questa erronea
indicazione, «stante la funzione riassuntiva e notiziale della
rubrica», comporterebbe «che il lettore cui la pubblicazione e'
rivolta non ha motivo di leggere il testo del ricorso che appare
riferito ad una Regione diversa dalla propria». Tale difformita'
determinerebbe la impossibilita' di far decorrere dal
giorno 14 luglio 2004 il termine di venti giorni previsto dagli
artt. 25, 4 e 3 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale contenute nel d.P.C.c. 21 luglio 2004, ovvero
dalle corrispondenti norme previgenti; in ogni caso, l'interveniente
invoca l'applicabilita' dell'art. 33 delle Norme integrative vigenti.
7. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione Puglia ha
depositato una memoria nella quale afferma innanzitutto
l'inammissibilita' del ricorso proposto avverso l'intera legge
regionale n. 26 del 2003, attesa la genericita' delle censure rivolte
nei confronti della legge considerata nel suo complesso. Le censure,
infatti, avrebbero dovuto essere riferite al solo art. 2, comma 1,
della legge regionale.
Nel merito, la difesa regionale eccepisce l'infondatezza del
ricorso, in quanto con la disciplina impugnata la Regione avrebbe
inteso tutelare la qualita' delle produzioni agricole sul proprio
territorio senza incidere sul libero mercato. Peraltro, rileva la
resistente, l'art. 2 della legge regionale n. 26 del 2003 sarebbe «in
sintonia» con il quadro normativo risultante dal decreto-legge
22 novembre 2004, n. 279 (Disposizioni urgenti per assicurare la
coesistenza tra le forme di agricoltura transgenica, convenzionale e
biologica), il quale stabilisce la tutela assoluta della
biodiversita' dell'ambiente naturale e la possibilita' di incentivare
l'agricoltura tradizionale e biologica.
Le censure sollevate, inoltre, non avrebbero nulla a che fare con
l'oggetto della disciplina dell'art. 2, dal momento che la normativa
comunitaria che lo Stato assume violata riguarderebbe solo la
«immissione in commercio» di OGM, mentre l'art. 2, comma 1, della
legge regionale n. 26 del 2003 riguarderebbe la «emissione
deliberata» di OGM nell'ambiente, per la quale la direttiva
2001/18/CE non conterrebbe un divieto analogo a quello che l'art. 22
della medesima direttiva pone in relazione alla immissione in
commercio di prodotti OGM.
La difesa regionale rileva altresi' che, al pari del
decreto-legge n. 279 del 2004, la legge oggetto del giudizio porrebbe
un divieto sostanzialmente temporaneo di coltivazione di prodotti
OGM, come emergerebbe dal fatto che l'art. 2 consente alla Regione di
promuovere azioni utili a prevenire possibili rischi per la salute o
l'ambiente, nonche' dall'art. 1, comma 3, secondo il quale la Regione
puo' promuovere la ricerca e la sperimentazione del settore agricolo
al fine di tutela della biodiversita'. Tali norme attesterebbero che
l'attuale divieto sarebbe posto dalla legge regionale n. 26 del 2003
solo in considerazione dell'attuale incompletezza della
sperimentazione scientifica, senza escludere soluzioni diverse.
Infondata - in conseguenza dell'argomento appena evidenziato -
sarebbe anche la censura relativa alla violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., dal momento che la legge
interverrebbe nella materia dell'agricoltura riservata alla potesta'
legislativa regionale. Anche ove riguardasse l'ambiente, essa non
intaccherebbe la competenza statale dal momento che la legge
regionale sarebbe in sintonia con il citato decreto-legge n. 279 del
2004.
In ogni caso, questa Corte avrebbe riconosciuto la titolarita' in
capo alle Regioni di competenze legislative in materie per le quali
il valore della tutela dell'ambiente assumerebbe rilievo.
Infine, la difesa regionale afferma l'inconferenza del richiamo
al d.lgs. n. 224 del 2003, in quanto esso disciplinerebbe soltanto la
«emissione deliberata per scopi diversi dall'immissione sul mercato»
e per «soli scopi sperimentali». Da cio' deriverebbe che la
coltivazione di piante e l'allevamento di animali OGM ai fini della
successiva commercializzazione - che costituisce oggetto della legge
regionale pugliese - resterebbe fuori dal quadro procedurale di cui
al d.lgs. n. 224. Peraltro, quest'ultimo non porrebbe alcuna
limitazione al potere delle Regioni di vietare o limitare la
emissione deliberata di OGM nell'ambiente per scopi sperimentali.
Ad ulteriore sostegno delle proprie tesi la resistente evidenzia
inoltre come la legge regionale impugnata, pur vietando le emissioni
deliberate nell'ambiente di OGM per la successiva commercializzazione
dei prodotti relativi, nonche' le emissioni ai fini della
sperimentazione, all'art. 2, comma 2, consentirebbe di superare tale
divieto in caso di rilascio dell'autorizzazione per scopi
sperimentali prevista dal d.lgs. n. 224 del 2003.
8. - Nel giudizio promosso avverso la legge della Regione Puglia
hanno depositato memorie la Federazione regionale coltivatori diretti
di Puglia, nonche' l'Associazione sementieri mediterranei,
sviluppando anche argomenti ulteriori, rispetto agli atti di
intervento, a sostegno della dichiarazione di inammissibilita' e di
infondatezza del ricorso presentato dallo Stato. In particolare,
quanto alla propria legittimazione all'intervento ad opponendum,
l'Associazione sementieri mediterranei richiama l'ordinanza
pronunciata da questa Corte nell'udienza dell'11 maggio 2004 e
allegata alla sentenza n. 196 del 2004, nella quale, pur
dichiarandosi inammissibili gli interventi spiegati nel giudizio di
costituzionalita' in via principale da parte di soggetti privi della
potesta' legislativa, si sarebbe giustificata tale «chiusura»
«richiamando la facolta' riconosciuta ai soggetti privi del potere
d'intervento, di utilizzare i mezzi di tutela delle loro posizioni
soggettive, anche costituzionali, di fronte ad altre istanze
giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a questa Corte in
via incidentale»; l'interveniente osserva che tale giustificazione
potrebbe valere solo per gli interventi ad adiuvandum ma non certo
per gli interventi ad opponendum, giacche' l'eventuale accoglimento
della questione di costituzionalita' renderebbe impossibile ai
soggetti interessati al mantenimento della legge «trovare una sede
giudiziale alternativa». Nel caso di specie, comunque, l'intervento
assumerebbe «i connotati della collaborazione offerta dall'amicus
curiae», che gia' troverebbe riconoscimento nel giudizio di
ammissibilita' del referendum e che dovrebbe necessariamente trovare
spazio nel giudizio in materia d'immissione nell'ambiente di
organismi geneticamente modificati, dal momento che la partecipazione
popolare in subiecta materia sarebbe «non soltanto opportuna ma
obbligatoria» in forza degli obblighi di consultazione pubblica
rinvenibili nell'art. 9 della direttiva 2001/18/CE, nell'art. 12 del
d.lgs. n. 224 del 2003 e nell'art. 23 del Protocollo di Cartagena
ratificato con la legge 15 gennaio 2004, n. 27 (Ratifica ed
esecuzione del Protocollo di Cartagena sulla prevenzione dei rischi
biotecnologici relativo alla Convenzione sulla diversita' biologica,
con Allegati, fatto a Montreal il 29 gennaio 2000).
9. - Anche la Regione Marche, nel giudizio promosso dallo Stato
avverso la legge regionale n. 5 del 2004, ha depositato una memoria
nella quale ribadisce le difese gia' svolte, sostenendo che la
normativa impugnata non interverrebbe in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, ma disciplinerebbe la produzione
agricola, in particolare incentivando l'agricoltura di qualita',
nell'ambito del territorio regionale.
Ne', del resto, un'invasione della competenza statale di cui alla
lettera s) dell'art. 117, secondo comma, Cost. potrebbe derivare dal
semplice richiamo alle finalita' di tutela dell'ambiente contenuto,
insieme a quello relativo alla tutela della salute umana e degli
interessi dei consumatori, nell'art. 1, comma 1, della legge
impugnata.
La difesa regionale richiama, altresi', l'art. 176 del Trattato
CE che codificherebbe il principio della tutela piu' rigorosa del
livello territoriale inferiore e che comporterebbe, da un lato,
l'illegittimita' di una normativa comunitaria che imponesse ai
singoli Stati il divieto di misure precauzionali piu' rigide,
dall'altro che le finalita' ambientali possono essere realizzate
dalla normativa regionale in materia di competenza propria o
concorrente proprio al fine di una maggiore protezione dell'ambiente.
I divieti posti dalle leggi regionali di settore in ordine
all'introduzione nell'ambiente o nel mercato di organismi
geneticamente modificati attuerebbero anche la finalita' di difesa
delle risorse genetiche del territorio, nonche' della qualita',
specificita', originalita' e territorialita' della produzione
agroalimentare.
La Regione Marche ribadisce, inoltre, l'infondatezza della
censura concernente la violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
sostenendo l'estraneita' della disciplina dell'art. 22 della
direttiva 2001/18/CE, rispetto alla disciplina dettata dall'art. 2
della legge regionale impugnata.
Osserva, ancora, la difesa regionale che la normativa di
attuazione della direttiva comunitaria, contenuta nel d.lgs. n. 224
del 2003, non potrebbe assurgere a parametro di legittimita' della
legge regionale perche' il rispetto dei «vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario» obbliga sia lo Stato che le Regioni
(art. 117, primo comma, Cost.), ed occorrerebbe «evitare che,
attraverso i processi comunitari, si realizzi una sorta di
neo-centralismo, attraverso un recupero da parte del Governo
centrale, di competenze ormai trasferite alle Regioni».
Infine, la Regione Marche da' atto della emanazione del
decreto-legge n. 279 del 2004, e della relativa conversione in legge,
con modificazioni, avvenuta ad opera della legge 28 gennaio 2005,
n. 5, affermando che tuttavia esso non dovrebbe determinare la
cessazione della materia del contendere nel presente giudizio.
L'art. 8 del decreto-legge n. 279 del 2004, difatti, pone, fino
all'adozione degli specifici piani di coesistenza regionali (adozione
per cui non e' previsto un termine), il divieto di coltivazioni
transgeniche. Tale divieto sarebbe peraltro coerente con la
disciplina regionale impugnata, che non consente la coltivazione di
produzioni OGM nel territorio della Regione.
10. - Hanno depositato memorie - nelle quali ribadiscono le
proprie difese a sostegno della dichiarazione di inammissibilita' e
di infondatezza del ricorso presentato dallo Stato - l'Associazione
sementieri mediterranei (in termini del tutto analoghi alle difese
sviluppate nel ricorso n. 21 del 2004) e la Federazione regionale dei
coltivatori diretti delle Marche. Quest'ultima sostiene, in
particolare, la propria legittimazione ad intervenire in forza della
«qualificazione» (rispetto alla vicenda oggetto del giudizio) degli
interessi di cui sarebbe portatrice, nonche' sulla base del nuovo
art. 4 delle Norme integrative per i giudizi di fronte alla Corte
costituzionale, che dimostrerebbe una significativa «apertura»
all'ammissibilita' di interventi nel giudizio in via principale da
parte di soggetti privi della potesta' legislativa.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con distinti
ricorsi, ha impugnato la legge della Regione Puglia 4 dicembre 2003,
n. 26 (Norme in materia di coltivazione, allevamento e
commercializzazione di Organismi geneticamente modificati - OGM) e la
legge della Regione Marche 3 marzo 2004, n. 5 (Disposizioni in
materia di salvaguardia delle produzioni agricole, tipiche, di
qualita' e biologiche), poiche' stabilirebbero «un divieto
generalizzato di coltivazione di piante e di allevamento di animali
geneticamente modificati o di ogni altro tipo di OGM», ponendosi
cosi' in contrasto con l'art. 22 della direttiva 2001/18/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'emissione
deliberata nell'ambiente di organismi geneticamente modificati e che
abroga la direttiva 90/220/CEE del Consiglio), che stabilirebbe il
principio della libera circolazione e prevederebbe, per gli Stati
membri, l'impossibilita' di vietare, limitare o impedire l'immissione
in commercio di OGM, come tali o contenuti in prodotti, conformi ai
requisiti della direttiva stessa; le leggi regionali oggetto del
giudizio sarebbero altresi' contrastanti con l'art. 23 della citata
direttiva 2001/18/CE e con l'art. 25 del decreto legislativo 8 luglio
2003, n. 224 (Attuazione della direttiva 2001/18/CE concernente
l'emissione deliberata nell'ambiente di organismi geneticamente
modificati), i quali, secondo quanto esposto nei ricorsi,
conterrebbero «una clausola di salvaguardia», in base alla quale solo
le previste autorita' competenti potrebbero bloccare, ricorrendo gli
specifici presupposti e con le modalita' previste, la circolazione
sul proprio territorio di un prodotto contenente OGM ritenuto
pericoloso, avviando una serie di consultazioni al termine delle
quali la Commissione UE dovrebbe decidere sulla fondatezza delle
misure unilaterali di salvaguardia, ripristinando un eguale livello
di protezione all'interno della comunita', ovvero invitando lo Stato
che le abbia adottate ad abrogarle e a ripristinare la libera
circolazione del prodotto sul proprio territorio. Le due leggi
regionali, pertanto, violerebbero l'art. 117, primo comma, della
Costituzione, nonche' la competenza esclusiva statale in materia di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione.
2. - I ricorsi, pur avendo ad oggetto due leggi dal contenuto
parzialmente disomogeneo, propongono questioni di costituzionalita'
sostanzialmente analoghe; conseguentemente, i relativi giudizi
possono essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.
3. - Con ordinanza letta nella pubblica udienza del 22 febbraio
2005 e allegata alla presente sentenza e' stata dichiarata
inammissibile la costituzione della Regione Puglia nel giudizio
introdotto con il ricorso n. 21 del 2004, in quanto avvenuta oltre il
termine prescritto dall'art. 23, comma 3, delle Norme integrative per
i giudizi dinanzi a questa Corte.
La Regione Puglia, riconoscendo la tardivita' della propria
costituzione, ha peraltro presentato il 5 agosto 2004 una «nuova
memoria di costituzione», in quanto questa Corte avrebbe previsto
nell'art. 33 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 176 del
29 luglio 2004, la possibilita' che le «parti nei procedimenti
pendenti davanti alla Corte alla data di entrata in vigore delle
presenti norme integrative e' ammessa fino al decimo giorno
successivo alla data stessa».
Appare evidente l'infondatezza di tale argomentazione, dal
momento che il testo delle Norme integrative e' stato semplicemente
oggetto di una «integrale ripubblicazione» a fini meramente
notiziali, dopo che la precedente deliberazione 10 giugno 2004 della
Corte costituzionale (Modificazioni alle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale), pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 151 del 30 giugno 2004, aveva apportato diverse
modifiche alla precedente formulazione delle Norme integrative. Cio',
peraltro, e' stato espressamente evidenziato dal comunicato di
rettifica pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 187 dell'11 agosto
2004.
Anche volendosi prescindere dal fatto che, comunque, l'art. 33,
al momento della sua entrata in vigore, non trovava applicazione nei
confronti di termini gia' scaduti, la mancata novazione della fonte
meramente ripubblicata a fini notiziali rende evidente che
l'efficacia di questa norma transitoria si e' esaurita da quasi
cinquanta anni.
4. - Con ordinanza letta nella pubblica udienza del 22 febbraio
2005 e allegata alla presente sentenza sono stati dichiarati
inammissibili, per cio' che riguarda il ricorso n. 21 del 2004, gli
atti d'intervento ad opponendum che sono stati presentati
dall'Associazione Sementieri Mediterranei (AS.SE.ME.), dalla
Federazione regionale coltivatori diretti di Puglia,
dall'Associazione regionale per l'agricoltura, l'ambiente ed il
territorio «Terranostra di Puglia», dall'Associazione per la difesa e
l'orientamento dei consumatori ADOC, dalla Confconsumatori
Federazione regionale della Puglia, dall'Ecoistituto Puglia ONLUS,
dall'ADICONSUM Puglia, dalla FLAI CGIL Puglia, dalla FAI CISL Puglia,
dalla UILA UIL Puglia, dalla CGIL regionale Puglia, dalla U.S.R. CISL
Puglia, dalla UIL regionale Puglia, dalla A.I.A.B. Puglia, dal
CODACONS ONLUS Puglia, da Italia Nostra, dal WWF, da Legambiente.
Rispetto al ricorso n. 54 del 2004 sono stati dichiarati
inammissibili gli atti di intervento ad opponendum dell'Associazione
Sementieri Mediterranei (AS.SE.ME.) e della Federazione regionale dei
coltivatori diretti delle Marche.
In conformita' alla costante giurisprudenza di questa Corte (da
ultimo cfr. le sentenze n. 196, n. 167 e n. 166 del 2004), e'
inammissibile, a prescindere dalla loro tardivita', l'intervento, nei
giudizi promossi in via principale nei confronti di leggi regionali o
statali, di soggetti diversi da quelli titolari delle attribuzioni
legislative in contestazione, ancorche' destinatari attuali o
potenziali delle discipline normative contenute nelle leggi
impugnate. D'altra parte, questi soggetti dispongono di mezzi di
tutela delle loro posizioni soggettive, anche costituzionali, dinanzi
ad altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a
questa Corte in via incidentale. Ne' a differenti conclusioni puo'
portare la diversa finalita' degli interventi, ed in particolare la
circostanza che essi siano volti a contestare le censure di
legittimita' delle disposizioni impugnate.
5. - Inammissibili devono essere ritenute, altresi', le censure
rivolte dal ricorso n. 54 del 2004 nei confronti degli artt. 1, 3 e 7
della legge della Regione Marche n. 5 del 2004, per difetto della
determinazione governativa di impugnazione di cui all'art. 31,
comma 3, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e
sul funzionamento della Corte), dal momento che la generica
previsione contenuta nella deliberazione del Consiglio dei ministri
di impugnare la legge e' specificata dall'allegata relazione
ministeriale con riferimento esclusivo all'art. 2.
Pertanto, sulla base della consolidata giurisprudenza di questa
Corte (si vedano, ad esempio, le sentenze n. 134, n. 43 del 2004 e
n. 94 del 2003), il ricorso deve essere ritenuto validamente proposto
solo nei confronti dell'art. 2 della legge della Regione Marche n. 5
del 2004.
6. - Le questioni di costituzionalita' sollevate dai due identici
ricorsi governativi nei confronti dell'art. 2 di entrambe le leggi
regionali impugnate devono essere dichiarate inammissibili in
conseguenza di una evidente erronea indicazione delle norme
interposte che dovrebbero dimostrare la illegittimita' costituzionale
di tali disposizioni per violazione dell'art. 117, primo comma, e
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
La direttiva europea 2001/18/CE, adottata ai sensi dell'art. 95
del Trattato che istituisce la comunita' europea al fine del
ravvicinamento delle «legislazioni degli Stati membri riguardanti
l'immissione deliberata nell'ambiente di OGM ed al fine di garantire
il corretto sviluppo dei prodotti industriali che utilizzano OGM»
(cfr. «Considerando» n. 7), riguarda sia l'emissione deliberata
nell'ambiente degli organismi geneticamente modificati, che la loro
immissione in commercio; l'art. 2 della legge della Regione Puglia
n. 26 del 2003 e l'art. 2 della legge della Regione Marche n. 5 del
2004 - oggetto del presente giudizio - si riferiscono invece soltanto
alla coltivazione di prodotti agricoli o all'allevamento di animali
geneticamente modificati.
Peraltro, le norme interposte che, secondo la prospettazione del
Governo, sarebbero state specificamente violate dalle disposizioni
impugnate - e cioe' gli artt. 22 e 23 della direttiva 2001/18/CE e
l'art. 25 del d.lgs. n. 224 del 2003 - si riferiscono esclusivamente
al commercio degli alimenti contenenti organismi geneticamente
modificati. Infatti, sia la direttiva europea, sia il d.lgs. n. 224
del 2003 distinguono nettamente la disciplina della «emissione
deliberata di OGM per qualsiasi fine diverso dall'immissione in
commercio» da quella concernente la «immissione in commercio di OGM
come tali o contenuti in prodotti». La asserita violazione del primo
comma dell'art. 117 Cost. da parte di disposizioni delle leggi
regionali impugnate, che riguardano soltanto tipiche forme di
emissioni di OGM nei settori dell'agricoltura e della zootecnia, non
puo' dunque conseguire alla violazione di disposizioni che, invece,
regolano specificamente il diverso profilo della immissione in
commercio di OGM.
Lo stesso riferimento alla presunta violazione da parte delle
disposizioni regionali impugnate della competenza esclusiva dello
Stato in materia di tutela dell'ambiente viene solo accennata in
relazione al presunto contrasto delle discipline in questione con i
poteri riconosciuti al Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio per l'attuazione delle prescrizioni contenute nella
direttiva europea e nella legislazione nazionale, con evidente
riferimento, in particolare, ai poteri di cui all'art. 25 del d.lgs.
224 del 2003, relativi appunto alla «clausola di salvaguardia»
prevista per «limitare o vietare temporaneamente l'immissione sul
mercato, l'uso o la vendita sul territorio nazionale di un OGM, come
tale o contenuto in un prodotto».
7. - La dichiarazione di inammissibilita' di tutte le questioni
sollevate impedisce di valutare in questa sede gli effetti
eventualmente prodottisi, nelle more dei presenti giudizi, sulle due
leggi regionali impugnate a seguito dell'entrata in vigore del
decreto-legge 22 novembre 2004, n. 279 (Disposizioni urgenti per
assicurare la coesistenza fra forme di agricoltura transgenica,
convenzionale e biologica), convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 28 gennaio 2005, n. 5, decreto adottato in attuazione
della raccomandazione 2003/556/CE del 23 luglio 2003 (Raccomandazione
della Commissione recante orientamenti per lo sviluppo di strategie
nazionali e migliori pratiche per garantire la coesistenza tra
culture transgeniche, convenzionali e biologiche).