Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente della
giunta protempore, per la declaratoria di incostituzionalita' degli
artt. 1, 2, 4, 20, 23 e 24 della legge regionale 7 febbraio 2005,
n. 1, pubblicata nel B.U.R. n. 19 dell'8 febbraio 2005, avente ad
oggetto «Norme in materia di protezione civile e volontariato.
Istituzione dell'Agenzia regionale di protezione civile, giusta
delibera del Consiglio dei Ministri 24 marzo 2005.
1. - La legge della regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1
provvede alla disciplina e al riordino delle funzioni in materia di
protezione civile ed assume come finalita' prioritaria della propria
azione la sicurezza territoriale. All'espletamento delle attivita' di
protezione civile provvedono la Regione, le Province, i comuni, le
comunita' montane e questi soggetti, insieme, compongono il sistema
regionale di protezione civile che persegue l'obiettivo di garantire
la salvaguardia dell'incolumita' dei cittadini, la tutela
dell'ambiente, del patrimonio culturale ed artistico e degli
insediamenti civili e produttivi dai danni o dal pericolo di danni
derivanti da eventi calamitosi. Al fine di assicurare
l'armonizzazione delle iniziative regionali con quelle di altri enti
del sistema regionale di protezione civile e' istituito il Comitato
regionale di protezione civile, con funzioni propositive e consultive
in materia.
Al verificarsi di eventi calamitosi che colpiscano il territorio
regionale e che per loro natura ed estensione richiedano una
immediata risposta della Regione, anche per assicurare il concorso
delle strutture dello Stato, il Presidente della giunta regionale
decreta lo stato di crisi regionale. Qualora la gravita' dell'evento
sia tale da richiedere l'intervento dello Stato, il Presidente della
giunta regionale assume le iniziative necessarie per la
dichiarazione, da parte del competente organo statale, dello stato di
emergenza nel territorio regionale.
Per favorire il ritorno alle normali condizioni di vita nelle
aree del territorio regionale colpite dagli eventi per i quali e'
stato dichiarato lo stato di crisi e di emergenza, la giunta
regionale puo' disporre, nei limiti delle disponibilita' di bilancio,
lo stanziamento di appositi fondi, anche in anticipazione di
stanziamenti dello Stato.
Il Consiglio regionale approva il programma di previsione e
prevenzione dei rischi, su proposta della giunta regionale e, sentito
il Comitato regionale, approva le disposizioni organizzative per la
preparazione e gestione delle emergenze da parte delle strutture
regionali e tali disposizioni costituiscono il piano operativo
regionale di emergenza.
La Regione disciplina, altresi', le funzioni ad essa conferite
dall'art. 108 del d.lgs. 112/1998 in ordine agli interventi per
l'organizzazione e l'impiego del volontariato di protezione civile.
Ai fini della legge e' considerata organizzazione di volontariato di
protezione civile ogni organismo liberamente costituito, senza fini
di lucro, che concorre alle attivita' di protezione civile. E'
istituito l'elenco regionale del volontariato di protezione civile,
tenuto presso l'Agenzia regionale, articolato in sezioni provinciali.
Al fine di assicurare l'unitarieta' della gestione delle
attivita' di protezione civile di competenza regionale, viene
istituita l'Agenzia di protezione civile della Regione
Emilia-Romagna. L'Agenzia regionale provvede, nel rispetto degli
indirizzi generali formulati dalla giunta regionale, alla gestione
finanziaria, tecnica e amministrativa di tutte le attivita' regionali
di protezione civile ad essa demandate dalla legge. L'Agenzia
regionale, con sede a Bologna, ha personalita' giuridica di diritto
pubblico ed e' dotata di autonomia tecnico-operativa, ammmistrativa e
contabile. Sono organi dell'Agenzia il direttore e il collegio dei
revisori. Al fabbisogno del personale si provvede mediante personale
dipendente dalla Regione e distaccato presso l'Agenzia regionale.
La legge detta, infine, le disposizioni finanziarie e transitorie
indispensabili per la sua applicazione.
2. - Censurabili sotto il profilo della legittimita'
costituzionale appaiono alcune disposizioni della legge che eccedono
dalle competenze regionali in materia di protezione civile, in quanto
violano i principi fondamentali stabiliti dalla normativa statale e
gli standards uniformi di tutela garantiti sull'intero territorio
nazionale (nella materia della protezione civile assumono rilevanza,
ai fini dell'individuazione dei principi fondamentali, entro i quali,
ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, le Regioni sono tenute
a legiferare in ambito concorrente, le disposizioni contenute nella
legislazione statale di protezione civile ed, in particolare, nella
legge 24 febbraio 1992, n. 225 ove, all'articolo 12, comma 4 si
dispone espressamente che le norme in questione «costituiscono
principi della legislazione statale in materia di attivita' regionale
di previsione, prevenzione e soccorso di protezione civile, cui
dovranno conformarsi le leggi regionali»).
In particolare, si deduce ed eccepisce:
1) In primo luogo, la Regione Emilia-Romagna nel ridefinire
con l'art. 1, commi 1, 2 e 3 principi, funzioni, compiti e finalita'
di protezione civile invade l'ambito di competenza dello Stato al
quale e' demandato, nella materia concorrente in argomento, ai sensi
dell'art. 117, comma 3, Cost., la determinazione di principi
fondamentali da definirsi in maniera unitaria a livello nazionale.
La stessa disposizione, statuendo che «all'espletamento delle
attivita' di protezione civile provvedono la Regione, le Province, i
comuni, le comunita' montane, le Unioni di comuni e le altre forme
associative» e' in contrasto con quanto disposto dall'art. 118, commi
1 e 2, Cost. che, sulla base dei principi di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza, legittima l'attribuzione di funzioni
amministrative in capo allo Stato ove occorra assicurare l'esercizio
unitario delle stesse.
In questo senso si legga la Corte costituzionale, sent. 62 del
2005, secondo cui le Regioni non possono porre in essere «interventi
preclusivi suscettibili di pregiudicare, insieme ad ... interessi di
rilievo nazionale» anche quelli sottesi alle materie di competenza
concorrente.
La disposizione regionale, invece:
a) riformula il principio fondamentale gia' codificato dalla
normativa di principio statale escludendo, inoltre, dal concorso alle
attivita' di protezione civile alcune categorie di soggetti
(cittadini, ordini e collegi professionali), cosi' violando
l'articolo 6, legge n. 225/1992 e, consequenzialmente, l'articolo
117, comma 3, nonche' l'articolo 118 ultimo comma della Costituzione;
b) impone che il concorso operativo e la collaborazione nelle
attivita' di protezione civile delle Amministrazioni dello Stato e
degli Enti pubblici avvenga previa intesa, in contrapposizione con
quanto dispone l'articolo 5, commi 4 e 4-bis, del decreto legge
n. 343/2001 convertito, con modificazioni, nella legge n. 401/2001,
ove si prevede, per l'attivita' tecnico operativa diretta ad
assicurare i primi interventi, che l'azione dello Stato venga
effettuata in raccordo con le regioni;
c) limita la salvaguardia dell'incolumita' esclusivamente ai
cittadini escludendo, in tal modo, dal novero dei soggetti tutelabili
coloro che cittadini non siano qualificabili, in violazione, non
solo, dei principi fondamentali della materia ma, anche, di quelli
previsti dalla Costituzione, dall'ordinamento comunitario e dagli
obblighi internazionali (articolo 117, comma 1) in materia di tutela
dell'integrita' della vita.
2) Il principio unitario e' sotteso anche alla censura
dell'art. 2 della legge regionale in parola che, nel definire gli
eventi calamitosi sulla base dell'organo competente ad intervenire
piuttosto che in relazione ai parametri della intensita' ed
estensione del fenomeno come previsto dalla normativa statale di
riferimento (legge n. 225/1992), configura sistemi di intervento
regionale differenziati suscettibili di inficiare, da un lato, il
principio di uguaglianza e, dall'altro, l'azione statale per i casi
calamitosi che travalicano i confini del territorio della singola
Regione. E' violato in tal modo l'art. 2 della legge n. 225/1992.
A tale ultimo proposito si richiamano le sentenze della Consulta,
il cui rilievo e' pregnante per ognuno dei punti in discussione,
n. 256/2004, 370/2003 e 13/2004 ove e' consolidato l'indirizzo per
cui laddove vi sia la potesta' legislativa concorrente delle Regioni
tale circostanza non puo' determinare la compromissione di attivita'
attraverso le quali valori di fondamentale rilevanza costituzionale
sono realizzati, anche allo scopo di individuare standards uniformi
di tutela sull'intero territorio della Repubblica (cfr. sentenze
n. 258/2004, n. 96/2003 e n. 407/2002).
3) La garanzia della unitarieta' del sistema costituisce
altresi' il parametro di censura dell'art. 4, comma 1, della legge
che, nel rimettere alla Regione «l'esercizio delle funzioni in
materia di protezione civile non conferite ad altri Enti dalla
legislazione regionale e statale», viola la norma contenuta
nell'art. 7, comma 1, della legge n. 131/2003 che, in attuazione
dell'art. 118, comma 1, Cost., prevede che lo Stato possa attribuire
a se stesso quelle funzioni amministrative per le quali occorra
garantire l'unitarieta' di esercizio (cfr. la sentenza n. 370/2003
della Corte cost.).
4) E', altresi', inficiato di illegittimita' costituzionale
l'articolo 20, istitutivo dell'Agenzia regionale di protezione
civile, per contrasto con i gia' richiamati principi costituzionali,
laddove attribuisce rilevanti funzioni di protezione civile, quali la
gestione del volontariato, l'emissione di avvisi di attenzione,
preallarme ed allarme, la predisposizione del programma di previsione
e prevenzione, la pianificazione di emergenza, la presidenza del
Comitato operativo regionale, la partecipazione alla Commissione
regionale per la previsione e per la prevenzione dei grandi rischi,
ad un Ente pubblico dotato di autonomia tecnica, operativa,
amministrativa e contabile; inoltre, l'art. 20, comma 2, lett. f)
della legge in esame, consentendo all'Agenzia regionale di protezione
civile di emettere avvisi di attenzione, pre-allarme ed allarme, si
pone in contrasto con quanto stabilito dalla direttiva del Presidente
del Consiglio dei ministri del 27 febbraio 2004 (in Gazzetta
Ufficiale - suppl. ord. n. 39 dell'11 marzo 2004); in proposito si
richiama la sentenza n. 238/2004 della Corte costituzionale ove si
prevede che le Regioni non possano porre in essere attivita' o atti
lesivi delle direttive statali.
5) L'art. 23, istituendo il Comitato operativo regionale per
l'emergenza, che e' operativo anche per i casi di cui all'art. 2,
comma 1, lett. c), viola l'art. 2, comma 1, lett. c) della legge
n. 225/1992 che invece rimette allo Stato l'intervento nei casi di
calamita' piu' gravi. Inoltre lo stesso articolo, istituendo la
Commissione regionale per la previsione e la prevenzione dei grandi
rischi: a) determina - nella operativita' della Commissione nazionale
- inutili duplicazioni di funzioni: la Commissione statale per la
previsione e per la prevenzione dei grandi rischi svolge, infatti,
sull'intero territorio nazionale, una funzione di consulenza,
indirizzo e coordinamento che non puo' per sua natura subire delle
duplicazioni a livello regionale (articolo 5, comma 3-bis, 3-quater
del decreto-legge n. 343/2001 ed articoli 7 e 9 della legge
n. 225/1992); tale Commissione e' esplicazione del potere di
coordinamento, anche scientifico, attribuito in via esclusiva allo
Stato nella materia della protezione civile (articolo 5 del citato
decreto-legge n. 343/2001, articolo 107 del d.lgs. n. 112/ 1998); b)
viola gli artt. 107, lett. f), punto 1) e 108, lett. a), punto 1),
del d.lgs. n. 112/1998 che stabiliscono, rispettivamente, che lo
Stato mantenga la funzione di definizione degli «indirizzi per la
predisposizione e l'attuazione dei programmi di previsione e
prevenzione in relazione alle varie ipotesi di rischio» e che la
Regione provveda «alla predisposizione dei programmi di previsione e
prevenzione dei rischi, sulla base degli indirizzi nazionali».
In piu' l'art. 23, attribuendo al suddetto Comitato (e in
particolare al suo presidente, il direttore dell'Agenzia regionale) e
alla Commissione il coordinamento tecnico degli interventi nella fase
emergenziale, viola l'art. 5 del d.l. n. 343/2001 e l'art. 107 del
d.lgs. n. 112/1998 che attribuiscono specificamente allo Stato il
potere di coordinamento, anche scientifico, al fine di assicurare
interventi di piu' ampio orizzonte e non parcellizzati.
Anche in tal caso, ovviamente, si ritengono applicabili i
principi sopra richiamati enucleati dalla Corte costituzionale nelle
sue sentenze.
6) L'art. 24, comma 1, prevedendo il trasferimento di risorse
nazionali all'Agenzia regionale, si pone in contrasto con gli
artt. 118 e 119 Cost. secondo i quali l'erogazione di finanziamenti
pubblici e' disposta dallo Stato e avviene in base ai principi di
sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza (Corte cost.
n. 255/2004: «... le disposizioni concernenti le funzioni
amministrative di erogazione di finanziamenti pubblici dovranno
risultare conformi alle prescrizioni contenute nell'articolo 118
Cost; in particolare, dunque, ai principi di sussidiarieta'
differenziazione ed adeguatezza, i quali governano l'allocazione
delle funzioni amministrative»).
Le Regioni dispongono infatti di risorse proprie per lo
svolgimento delle funzioni pubbliche alle stesse attribuite e di
quelle aggiuntive che lo Stato eroga solo in via eventuale e comunque
esclusivamente per gli specifici ambiti costituzionalmente
individuati (Corte cost. n. 370/2003).
3. - Le norme censurate, in conclusione, sono state adottate in
violazione: a) dell'articolo 114 della Costituzione, per lesione del
principio di equiordinazione tra Stato, Regioni ed Enti locali e, in
particolare, delle prerogative istituzionali dello Stato, con
specifico riferimento a quanto disposto dall'art. 117 Cost.; b)
dell'art. 117, comma 1, e comma 2 lett. p) in relazione alla riserva
alla legislazione esclusiva statale della determinazione e
regolazione delle «funzioni fondamentali di comuni, province e citta'
metropolitane»; c) dell'art. 117, comma 3, della Costituzione che
comprende fra le materie di legislazione concorrente la «protezione
civile», anche in relazione ai principi stabiliti con le leggi
statali nella materia (v. leggi nn. 225/1992, 112/1998, 401/2001); c)
dell'art. 118 della Costituzione che attribuisce allo Stato le
funzioni amministrative nelle materie ove occorra assicurare
uniformita' di trattamento dei cittadini e di esercizio delle
funzioni stesse; d) dell'art. 119 della Costituzione, in relazione
all'art. 118 Cost., che riserva allo Stato l'erogazione dei
finanziamenti pubblici, secondo i principi di sussidiarieta',
differenziazione e adeguatezza.