IL COMMISSARIATO PER GLI USI CIVICI DELLA CALABRIA
A scioglimento della riserva relativa al giudizio vertente tra
Comitato regionale Legambiente Calabria - ENEL S.p.A. e comune di San
Demetrio Corone;
Esaminati gli atti;
O s s e r v a
e r i l e v a 1. - La convenzione stipulata tra l'ENEL S.p.A.
ed il comune di San Demetrio Corone in data prevede la costruzione,
da parte della prima, di un cabina elettrica in territorio comunale,
e precisamente nella localita' denominata bosco di «Mezzana».
La convenzione contiene la specifica elencazione delle
autorizzazioni provenienti da altri enti od organi nonche' la
menzione della intervenuta concessione comunale per la realizzazione
dell'opera.
L'intervento progettato, e, in parte, quanto meno per le opere
edilizie, gia' attuato, e' oggetto di contestazione da parte del
Comitato regionale di Legambiente che assume, sia nel ricorso
d'urgenza che nel ricorso di merito, la localizzazione dell'opera in
fondo appartenente al demanio comunale gravato da usi civici che, per
tale ragione, verrebbe ad essere illegittima.
Una tale prospettazione non e' condivisa dal comune di San
Demetrio Corone e dall'ENEL S.p.A. che, nell'ambito di una difesa
sostanzialmente uniforme, asseriscono la legittimita' dell'opera con
argomentazioni incentrati, sotto un primo aspetto, sulla piena e
completa disponibilita' del fondo, non sottoposto al regime degli usi
civici e quindi esente da vincoli, sotto altro aspetto, nella
preventiva acquisizione delle autorizzazioni e concessioni richieste
dalla normativa vigente nonche' con riguardo alle previsioni della
legge regionale 30 ottobre 1997, n. 10.
L'art. 56 del citato provvedimento legislativo precluderebbe,
infatti, qualsiasi indagine in ordine alla configurabilita', nel
fondo interessato dall'intervento edificatorio-industriale in
questione, di usi civici, indagine resa superflua dalla natura
dell'opera e dalla emanazione dei provvedimenti autorizzatori del
comune.
Il richiamato art. 56 cosi' statuisce: «Le opere pubbliche o di
pubblico interesse promosse da enti od organismi pubblici o privati
delegati allo scopo e relative a reti per il trasporto di liquidi
aeriformi energia elettrica, nonche' i loro accessori (manufatti
impianti ecc.) interrati si configurano quali opere di urbanizzazione
e, pertanto, non necessitano di conformita' urbanistica e non sono
soggette a concessione edilizia ma a semplice autorizzazione da parte
delle amministrazioni comunali competenti per territorio.
2. - Quando la realizzazione delle opere di cui al precedente
comma e' eseguita a cura dell'amministrazione comunale competente per
territorio, l'approvazione del progetto sostituisce l'autorizzazione
di cui al comma precedente.
3. - Nel caso che le opere di cui al comma 1 interessino i
terreni sui quali gravano usi civici di cui alla legge 10 giugno
1927, n. 1766, il provvedimento autorizzatorio del sindaco di cui al
comma 1 e l'approvazione di cui al comma 2, determina l'immediata
utilizzabilita' dei suoli interessati, concretando, quella
autorizzata, una diversa esplicazione del diritto collettivo di
godimento a favore della collettivita' utente e proprietaria dei
beni, non ricorrendo la fattispecie di cui agli articoli 12 della
lege n. 1766 del 1927 e 41 del r.d. n. 332 del 1928.
4. - Ove mai se ne riscontri l'esigenza, i provvedimenti
autorizzatori di cui ai commi 1 e 2 costituiscono rilascio
dell'autorizzazione paesistica ai sensi delle leggi n. 1497/1939 e
n. 431/1985 e della legge regionale n. 3/1995, qualunque sia la
destinazione delle aree interessate nello strumento urbanistico
comunale.
5. - Nel caso previsto dal precedente quarto comma, il comune
provvedera' entro 10 giorni dal rilascio dell'autorizzazione a
trasmettere alla sovrintendenza ai BAAAC per gli adempimenti di
competenza, il progetto in duplice copia, corredato della relativa
autorizzazione di idonea relazione redatta ai sensi della legge
regionale n. 3/1995 nonche' di documentazione fotografica per le sole
zone in cui sono previste opere fuori terra o parzialmente interrate.
6. - Sono abrogate tutte le norme in contrasto con le
disposizioni del presente articolo e in tal senso devono intendersi
modificate le normative degli strumenti urbanistici comunali
vigenti».
Riguardo al fondo ove e' prevista la realizzazione della cabina
elettrica, la natura demaniale e la sottoposizione agli usi civici
trovano conforto sia nella sentenza n. 3/04 in data 30 giugno 2004,
pronunciata da questo Commissario nel giudizio Comitato regionale
Legambiente Calabria - Esposito Michelangelo - Commissario
straordinario liquidatore del comune di San Demetrio Corone - Comune
di San Demetrio Corone, con la quale si e' accertato che il bosco
«Mezzana» in localita' Macchia Albanese del comune di San Demetrio
Corone e' gravato da usi civici ai sensi della legge 16 giugno 1977,
n. 1765, art. 4, classe 1, e sia nella relazione del consulente di
ufficio, dott. Giuseppe Severini, depositata il 7 dicembre 2004, ove
si rileva che la superficie interessata dall'intervento edilizio,
della complessiva estensione di H. 0.60.00, interessata da tipo di
frazionamento con attribuzione alla nuova particella del numero
definitivo 301, costituisce parte dell'originaria estensione di H.
7.33.20 della partita 273, foglio di mappa 46, e' parte delle
continenze demaniali, gravate di uso civico.
Relativamente alla dichiarata acquisizione delle autorizzazioni
da parte degli enti preposti alla tutela del territorio, deve
rilevarsi, sotto un primo aspetto, che la sottrazione di bene gravato
da usi civici alla destinazione prevista dalla legge n. 1765/1977
deve avvenire con le forme e nei limiti previsti dalla normativa
primaria, e, per altro verso, l'emanazione dei provvedimenti
amministrativi prescinde del tutto dalla qualificazione come
demaniale del fondo stesso.
Complessa si rivela, per contro, la valutazione della
legittimita' dell'intervento programmato ai sensi dell'art. 56 della
legge regionale 30 ottobre 1997, n. 10, sopra richiamato, poiche', in
base alla stessa formulazione, dovrebbe asserirsi che l'approvazione
del progetto e l'autorizzazione comunale alla esecuzione delle opere
esonera l'ente territoriale da ogni limite in ordine alla
utilizzazione del bene gravato da usi civici, determina l'immediata
utilizzabilita' dei suoli interessati, «concretando, quella
autorizzata, una diversa esplicazione del diritto collettivo di
godimento a favore della collettivita' utente e proprietaria dei
beni, non ricorrendo la fattispecie di cui agli articoli 12 della
legge n. 1766 del 1927 e 41 del r.d. n. 332 del 1928.».
La disposizione si pone in chiara dissonanza con la previsione
contenuta nell'art. 12 della legge n. 1766/1927, che con riferimento
ai «terreni convenientemente utilizzati come bosco o come pascolo
permanente» di cui alla lettera a) del precedente art. 11, «i comuni
e le associazioni non potranno, senza l'autorizzazione del Ministero
dell'economia nazionale, alienarli o mutarne la destinazione»,
nonche' con quanto statuito dall'art. 41 del 26 febbraio 1928,
n. 332, regolamento di esecuzione della legge n. 1766, ove si afferma
che una diversa destinazione, «qualora rappresenti un reale beneficio
per la generalita' degli abitanti», potra' essere effettuata dai
comuni e delle associazioni solo con il consenso del Ministero
dell'economia.
Ebbene, a parte la sostituzione, per effetto del d.P.R.
15 febbraio 1972, n. 11, e del d.P.R. 14 luglio 1977, n. 616, del
riferimento all'autorita' statale con la giunta regionale, e la
precisazione che la previsione delle ipotesi di mutamento di
destinazione previste dall'art. 41 («istituzione di campi
sperimentali, vivai e simili») non ha carattere tassativo ma
esemplificativo (vedi Cass. sezione II, 30 gennaio 2001, n. 1307), il
procedimento di mutamento di destinazione dei beni d'uso civico
mantiene inalterato il suo impianto complessivo che prevede, per il
perfezionamento del suo iter, la richiesta del comune nel cui
territorio ricadono beni gravati da usi civici e l'autorizzazione
dell'autorita' regionale, nella specie la giunta.
Il procedimento di «mutamento di destinazione» contemplato
dall'art. 56 della legge regionale n. 10/1977 si discosta ampiamente
dalla previsione della legge n. 1766/1923, non solo perche' consente
di pervenire ad una modificazione implicita della destinazione dei
beni di uso civico, attraverso l'approvazione di atti che non
prevedono l'intervento del consiglio comunale, ma altresi' perche'
prescinde completamente dell'autorizzazione dell'ente regionale
(sulla cui necessita', vedi Cass. n. 1307/2001), cui sono attribuite
le funzioni, originariamente statali, relative alla «destinazione
delle terre di uso civico» (art. 66 d.P.R. n. 616/1977).
Il riferimento, ai fini del mutamento di destinazione degli usi
civici, alla necessita' dell'intervento dell'autorizzazione regionale
non puo' apparire superfluo o inappropriato, in considerazione del
fatto che la Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla
legittimita' costituzionale di una legge, adottata dalla Regione
Abruzzo, di contenuto assolutamente identico all'art. 56 della legge
della Regione Calabria n. 10/1977, ne' ha riconosciuto la
illegittimita'.
Con sentenza 21 novembre 1997, n. 345, Corte ha ritenuto
«costituzionalmente illegittima, per violazione dell'art. 3, comma
primo, Cost. (canone della ragionevolezza), la legge Regione Abruzzo
27 aprile 1996, n. 23 (impianti pubblici o di pubblico interesse) -
ove si stabiliva, al comma 1, dell'articolo unico, che gli impianti a
rete pubblici o di pubblico interesse «si configurano come opere di
urbanizzazione e pertanto non necessitano di conformita' urbanistica
e non sono soggette a concessione edilizia, ma a semplice
autorizzazione da parte delle amministrazioni comunali», e si
prevedeva, al comma 3, che, nei casi in cui le predette opere o
impianti e relativi accessori debbano insistere su terreni di natura
civica, il provvedimento autorizzatorio del sindaco «determina
l'immediata utilizzabilita' dei suoli, concretando... una diversa
esplicazione del diritto collettivo di godimento a favore della
collettivita' utente e proprietaria dei beni, non ricorrendo la
fattispecie di cui agli artt. 12 della legge n. 1766 del 1927; 41 del
regio decreto n. 332 del 1928; 6 della legge regionale n. 25 del
1988» - in quanto la legge impugnata si pone in irrimediabile
contrasto con la legislazione nazionale, perche' le norme statali
contenute nella legge 16 giugno 1927, n. 1766, sul riordinamento
degli usi civici nel Regno, e nell'art. 41, r.d. 26 febbraio 1928,
n. 332, regolamento di esecuzione legge n. 1766 del 1927, richiedono
che le limitazioni o la liquidazione dei diritti di uso civico siano
precedute dall'assegnazione dei suoli alla categoria sub, lett. a)
dell'art. 11 legge n. 1766 del 1927 e, qualora inclusi in questa,
alienati o mutati nella destinazione previa l'autorizzazione
ministeriale - art. 12 - ora regionale - art. 66 d.P.R. n. 616 del
1977 - autorizzazione che non assorbe le valutazioni del Ministro per
i beni cultuali e ambientali ai sensi dell'art. 7 legge 29 giugno
1939, n. 1479; nonche' con la legislazione riguardante i territori
montani (legge 31 gennaio 1994, n. 97, nuove disposizioni per le zone
montane), che ha dettato alcuni principi fondamentali, ai sensi
dell'art. 117 Cost., per la salvaguardia e la valorizzazione di dette
aree, le quali, conformemente all'art. 44 Cost., rivestono carattere
di preminente interesse regionale; sicche' - essendovi stretta
connessione fra l'interesse della collettivita' generale alla
conservazione degli usi civici, nella misura in cui essa contribuisce
alla salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio, in ragione del
vincolo paesaggistico di cui alla legge n. 1497 del 1939, sancito
dall'art. 1, lett. h), legge 8 agosto 1985, n. 431 e garantito dal
potere di iniziativa processuale dei Commissari, e il principio
democratico di partecipazione alle decisioni in sede locale,
corrispondente agli interessi di quelle popolazioni, di cui sono
diventate esponenti le regioni ai sensi degli artt. 117 e 118 Cost. -
la legge censurata frustra entrambi gli interessi in giuoco, generali
(laddove la disciplina statale prevede l'obbligatorieta' del
procedimento di assegnazione a categoria dei terreni civici da
alienare o mutare nella destinazione e postula la compatibilita' del
programma di trasformazione con le valutazioni paesistiche) e locali
(laddove la legislazione regionale, incentrata sul procedimento
successivo di autorizzazione, implica necessariamente la
consultazione delle popolazioni interessate) escludendo espressamente
questi procedimenti sul presupposto, astratto e generalizzato, che la
realizzazione degli impianti a rete, destinati alle
telecomunicazioni, al trasporto energetico, dell'acqua, del gas e
allo smaltimento dei liquami, costituisca una «diversa esplicazione
del diritto collettivo di godimento a favore della collettivita'
utente e proprietaria dei beni», mentre tali valutazioni, per gli
interessi di rango costituzionale che vi sono sottesi, non possono
non essere concrete, e cioe' formulate e apprezzate attraverso il
coinvolgimento, di volta in volta, delle popolazioni interessate».
Le considerazioni espresse dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 345/1977, alle quali, per brevita', si' fa espresso ed
integrale richiamo, non possono non valere anche con riferimento
all'art. 56 della legge Regione Calabria n. 10/1997, giacche',
laddove si stabilisce che, «le opere pubbliche o di pubblico
interesse promosse da enti od organismi pubblici o privati delegati
allo scopo e relative a reti per il trasporto di liquidi aeriformi
energia elettrica, nonche' i loro accessori (manufatti impianti
ecc.)», possono essere realizzate, in quanto «concretando una diversa
esplicazione del diritto collettivo di godimento a favore della
collettivita' utente e proprietaria dei beni», su terreni gravati da
usi civici mediante la sola autorizzazione da parte del sindaco
(comma 1) e l'approvazione del progetto (comma 2), si pone in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione, comma primo, canone della
ragionevolezza, poiche', nell'intento di snellire il procedimento del
mutamento di destinazione, collega automaticamente l'estinzione
dell'uso civico all'autorizzazione del sindaco, e con la legis!azone
statale, in particolare legge n. 1766/1927, che detta i principi
generali sulla materia della liquidazione degli usi civici e dai
quali le Regioni non possono discostarsi, e legge 31 gennaio 1994,
n. 97, sui territori montani, e tale e' il territorio del comune di
San Demetrio Corone, sulla salvaguardia e valorizzazione di dette
aree che rivestono, per l'art. 4 Costituzione, carattere di
preminente interesse.
Nel descritto contesto normativo, si ravvisa, da parte di questo
Commissario, sospetto di legittimita' costituzionale dell'art. 56
della legge Regione Calabria 30 ottobre 1997, n. 10, nella parte in
cui consente che i beni gravati da usi civici, qualora oggetto di
intervento per la realizzazione di «opere pubbliche o di pubblico
interesse promosse da enti od organismi pubblici o privati delegati
allo scopo e relative a reti per il trasporto di liquidi aeriformi
energia elettrica, nonche' i loro accessori (manufatti impianti ecc.)
interrati», possano essere sottratti alla loro destinazione mediante
il provvedimento autorizzatorio del sindaco e l'approvazione del
progetto dell'opera, per contrasto con l'art. 3, primo comma, della
Costituzione e la legge 16 giugno 1927, n. 1766, e del regolamento
applicativo, approvato con r.d. 26 febbraio 1928, n. 332.
La questione, non manifestamente infondata per le ragioni innanzi
esposte, deve considerarsi, altresi', rilevante nella controversia
sottoposta alla valutazione di questo Commissario, sia perche' vi e'
fondata certezza della natura demaniale e della sottoposizione agli
usi civici del fondo, in territorio del comune di San Demetrio
Corone, ove e' in atto l'intervento edificatorio-industriale
dell'ENEL, e sia perche', come ritenuto dalla Corte costituzionale
nella menzionata sentenza n. 345/1977, la rilevanza della questione
deve essere rapportata alla competenza al rilascio
dell'autorizzazione a eseguire gli impianti, nel senso che la legge
della Regione Calabria, «da un lato, ha modificato il regime formale
delle competenze, assegnando al sindaco quanto spettava alla regione,
e ha statuito, dall'altro, che gli impianti a rete si configurano,
sempre e comunque, come opere di urbanizzazione nelle quali si
concreta una diversa esplicazione del diritto di godimento a favore
della collettivita' utente».
Discende, dalle superiori considerazioni, che deve essere
sottoposta alla valutazione della Corte costituzionale la questione
di legittimita' dell'art. 56 della legge Regione Calabria 30 ottobre
1997, n. 10, nei termini sopra indicati, per contrasto con l'art. 3
della Costituzione e la legge 16 giugno 1927, n. 1766 e del relativo
regolamento attuativo.
La richiesta, avanzata dalla ricorrente Legambiente, di sequestro
dell'opera edificatoria realizzata dall'ENEL S.p.A. non puo', allo
stato, condurre all'adozione di alcun provvedimento, poiche', sotto
un primo aspetto, la realizzazione dell'opera risponde alle
prescrizioni dettate dall'art. 56 citato, e, sotto altro aspetto, non
potrebbe farsi riferimento al principio di gerarchia delle fonti, per
il divieto di disapplicare norme aventi forza di legge (vedi, al
riguardo, Corte costituzionale 14 giugno 1990, n. 285), divieto che,
nella vicenda in esame, si rafforza dalla constatazione che la
materia della tutela dell'ambiente e' riservata alla competenza
esclusiva delle Regioni (art. 117 Cost.).