ha pronunciato la seguente
Sentenza
Nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 1, 2 e
3 della legge della Regione Marche 24 febbraio 2004, n. 4
(Disposizioni eccezionali e straordinarie in attuazione del piano
sanitario regionale 2003/2006 relative al personale delle strutture
sanitarie private titolari di accordi contrattuali con il servizio
sanitario regionale), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 3 maggio 2004, depositato in
cancelleria il 10 successivo ed iscritto al n. 53 del registro
ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2005 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per la Regione
Marche.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 3 maggio 2004, depositato il successivo giorno 10, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2 e
3 (quest'ultimo «in quanto ai primi due collegato») della legge della
Regione Marche 24 febbraio 2004, n. 4 (Disposizioni eccezionali e
straordinarie in attuazione del piano sanitario regionale 2003/2006
relative al personale delle strutture sanitarie private titolari di
accordi contrattuali con il servizio sanitario regionale), in
riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.
L'art. 1 della suddetta legge, riferisce la difesa erariale,
prevede l'inserimento nei ruoli regionali del Servizio sanitario
nazionale (S.s.n.) del personale, gia' assunto con contratto a tempo
indeterminato da unita' operative o strutture sanitarie private, che
risulti in esubero a seguito dei processi di riconversione o
disattivazione o soppressione delle predette unita' e strutture,
determinati dall'attuazione del piano sanitario regionale 2003/2006
(comma 1); tale inserimento riguarda esclusivamente il personale
delle strutture che abbiano stipulato accordi contrattuali con il
Servizio sanitario regionale ai sensi dell'art. 23 della legge della
Regione Marche 16 marzo 2000, n. 20, recante «Disciplina in materia
di autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio, accreditamento
istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e
socio-sanitarie pubbliche e private» (comma 2).
Le modalita' di assunzione del personale in esubero, prosegue
l'Avvocatura, sono indicate nell'art. 2, commi 2, 3 e 4, e consistono
in «selezioni per i titoli di servizio, professionali e culturali ed
esame orale», determinando «la copertura dei posti vacanti in
organico», nonche' comportando, «in caso di carenza d'organico», che
si provveda alla «rideterminazione del fabbisogno». L'art. 3 - cui
rinvia l'art. 2, comma 3, per la rideterminazione del fabbisogno di
organico finalizzato all'inserimento in questione - prevede che tale
«rideterminazione d'organico sia fatta in ambito territoriale zonale
dalle aziende del servizio sanitario regionale ed in ambito regionale
dalla Regione, d'intesa con le aziende del S.s.r., «tenuto conto
della consistenza degli esuberi accertati»».
In conclusione, la legge regionale impugnata - sottolinea la
difesa erariale - prevede che con procedura riservata (e non quindi
con concorso pubblico) «siano fatte assunzioni in pubblico impiego,
coprendo con tale sistema i posti in organico e predisponendo anche
un aumento dell'organico in caso di sua insufficienza per
l'inserimento del personale in esubero che abbia superato la
procedura selettiva riservata»; da qui il contrasto delle norme
censurate con «gli articoli 3, 51 e 97, primo e terzo comma, della
Costituzione, secondo la interpretazione piu' volte offertane dalla
Corte costituzionale nonche' da ultimo nelle sentenze n. 274 del
2003, n. 373 e n. 194 del 2002».
2. - Si e' costituita la Regione Marche chiedendo che il ricorso
venga dichiarato non fondato per il seguente ordine di motivi.
Innanzitutto, la materia dello stato giuridico ed economico del
personale delle Regioni e degli enti regionali apparterrebbe alla
potesta' legislativa residuale delle Regioni stesse (art. 117, quarto
comma, Cost.). Inoltre, la legge censurata detterebbe norme
«nell'ambito della tutela della salute» rientrante tra le materie di
competenza concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.). In questa
prospettiva le norme regionali impugnate costituirebbero «legittima
attuazione dell'esercizio dell'autonomia legislativa della Regione
che, in materia di organizzazione del servizio sanitario a livello
regionale, ha sicuramente il potere di organizzare l'erogazione dei
servizi in maniera efficace, consentendo - anche attraverso
l'utilizzazione di professionalita' gia' acquisite in ruoli
sostanzialmente analoghi - la migliore continuita' e funzionalita'
delle attivita' sanitarie».
Secondo la difesa regionale, inoltre, la legge in esame non
violerebbe neanche il principio costituzionale del concorso quale
metodo di accesso ai pubblici uffici. Viene richiamata, a tal
proposito, la sentenza n. 274 del 2003 di questa Corte, nella quale
si rinviene l'affermazione secondo cui sarebbe possibile apportare
deroghe al metodo del pubblico concorso «qualora ricorrano
particolari situazioni che le rendano non irragionevoli», quali, nel
caso di specie, l'assunzione di lavoratori socialmente utili che
«avevano, nella precarieta', acquisito l'esperienza necessaria a far
ritenere la stabilizzazione della loro posizione funzionale alle
esigenze di buon andamento dell'amministrazione (art. 97, primo
comma, della Costituzione)». La difesa della Regione sostiene che
anche la finalita' perseguita dalla legge regionale impugnata, volta
«alla non dispersione delle specifiche professionalita' acquisite»
all'interno delle strutture sanitarie private, rende ragionevole, e
quindi conforme alle esigenze di buon andamento dell'amministrazione
imposte dall'art. 97 della Costituzione, le modalita' di accesso ai
ruoli regionali previste dalla legge stessa.
Ad ulteriore conferma della legittimita' delle norme censurate la
resistente pone in evidenza il loro carattere dichiaratamente
«eccezionale» e «straordinario» (art. 1, comma 1), come dimostrerebbe
la stessa previsione contenuta nell'art. 5, secondo cui la legge
regionale e' destinata ad applicarsi «sino al termine di efficacia
del piano», il che renderebbe ragionevole la scelta del legislatore
regionale «anche tenendo conto del fondamentale interesse della
Regione alla corretta erogazione del servizio sanitario».
A cio' si aggiunge che l'inserimento del personale in esubero nei
ruoli regionali non avverrebbe in maniera automatica, ma sarebbe
subordinato al conseguimento di una specifica idoneita' derivante,
secondo quanto statuito dall'art. 2, comma 2, da apposite «selezioni
per i titoli di servizio, professionali e culturali ed esame orale,
svolte dalle aziende del S.s.r. mediante commissioni esaminatrici
appositamente nominate». Anche sotto questo profilo, pertanto,
secondo la Regione, la legge impugnata sarebbe conforme «ai principi
di razionalita' normativa e di buon andamento dell'amministrazione
stabiliti dagli artt. 3 e 97 della Costituzione».
Per quanto attiene alla assunta violazione dell'art. 51 della
Costituzione, a sostegno dell'inconferenza del parametro invocato,
viene richiamata la sentenza n. 34 del 2004 di questa Corte che ha
affermato che tale norma, «nel porre il principio che «tutti i
cittadini dell'uno e dell'altro sesso possono accedere agli uffici
pubblici (...) in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti
stabiliti dalla legge», attua il fondamentale principio dell'art. 3
della Costituzione, ma non detta le regole di accesso al pubblico
impiego».
3. - In data 16 novembre 2004 l'Avvocatura generale dello Stato
ha depositato una memoria con la quale ha dedotto che la
utilizzazione di procedure riservate a determinate categorie, e non
aperte a tutti i possibili interessati aventi titolo, contrasta sia
con l'art. 3 che con l'art. 51 della Costituzione, che del principio
di uguaglianza rappresenterebbe specifica e concreta applicazione
nella materia dell'accesso al pubblico impiego, riconoscendo la
possibilita' di accesso a tutti i cittadini aventi i requisiti voluti
dalla legge. Secondo la difesa erariale, le norme impugnate
contrastano anche con l'art. 97 della Costituzione, in quanto
prevedono procedure selettive non fondate sul confronto competitivo,
ma su valutazioni di titoli di servizio, professionali e culturali ed
un esame orale.
In relazione alle difese svolte dalla Regione Marche,
l'Avvocatura generale dello Stato replica osservando, innanzitutto,
che la legge regionale in esame «non ha ad oggetto la disciplina
sullo stato giuridico ed economico del personale della Regione, dal
momento che le disposizioni denunziate non riguardano il modo di
essere o di svilupparsi di un rapporto di impiego gia' sorto, ma
proprio e soltanto il modo di accedere al rapporto e quindi un
momento antecedente alla formazione del rapporto».
In secondo luogo, il contenuto delle disposizioni censurate non
puo' in alcun modo essere ricondotto alla «tutela della salute» che
si realizza «attraverso la determinazione di standard di previsione e
terapie, la diffusione di adeguate informazioni sanitarie, la
realizzazione di strutture sanitarie, ma certo non attraverso la
collocazione di personale gia' dipendente da strutture sanitarie
private nei ruoli regionali».
In terzo luogo, la difesa erariale osserva come la procedura
disciplinata dalla legge impugnata non risponda al modello del
concorso pubblico di cui all'art. 97 Cost. sia perche' riservata ad
una determinata categoria di soggetti e non aperta a tutti gli
interessati in possesso dei requisiti di legge, sia perche'
strutturata non sul confronto competitivo, ma su una «selezione
affidata a valutazione di titoli e solo in via aggiuntiva ad esame
orale».
Infine, si contesta anche l'addotta esistenza delle ragioni
eccezionali che dovrebbero giustificare, nella prospettiva della
Regione Marche, l'uso di uno strumento diverso dal concorso pubblico
e che sarebbero rappresentate dalla necessita' di non disperdere le
esperienze svolte in strutture sanitarie private riconvertite o
disattivate. Cio' in quanto «l'eccezionalita' che consente l'uso di
strumenti di accesso diversi dal concorso pubblico deve concretarsi
in una esigenza della amministrazione e non in una esigenza o una
opportunita' per il personale del cui accesso al pubblico impiego si
tratta». Ne' vale, secondo la difesa erariale, il richiamo alla
sentenza n. 274 del 2003 di questa Corte, in quanto in quel caso si
trattava di valutare la legittimita' costituzionale di una legge
regionale che consentiva l'inquadramento nei ruoli regionali di
personale precario (lavoratori c.d. socialmente utili) gia' da tempo
alle dipendenze della Regione. Nel caso in esame, invece, sottolinea
l'Avvocatura, si tratta di personale di provenienza privata, «il cui
inserimento nei ruoli regionali non rappresenta un naturale sbocco
delle attivita' svolte, ma un radicale mutamento di tipo di rapporto
(dal privato al pubblico) ed una definitiva occupazione senza
concorso di ruoli pubblici».
4. - Nell'imminenza dell'udienza la Regione Marche ha depositato
una memoria con la quale ha ribadito di essere titolare di potesta'
legislativa residuale in materia di stato giuridico ed economico del
personale delle Regioni e degli enti regionali; che la legge
regionale impugnata interviene nella materia concorrente della tutela
della salute; che, infine, non sarebbe stato violato il principio
dell'accesso al pubblico impiego mediante concorso per le ragioni
gia' illustrate nell'atto di costituzione in giudizio.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato in via
principale gli artt. 1, 2 e 3 della legge della Regione Marche
24 febbraio 2004, n. 4 (Disposizioni eccezionali e straordinarie in
attuazione del piano sanitario regionale 2003/2006 relative al
personale delle strutture sanitarie private titolari di accordi
contrattuali con il Servizio sanitario regionale), in riferimento
agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.
L'art. 1 della predetta legge disciplina l'inserimento nei ruoli
regionali del servizio sanitario nazionale (S.s.n.) del personale,
gia' assunto con contratto a tempo indeterminato da unita' operative
o strutture sanitarie private, che risulti in esubero a seguito dei
processi di riconversione o disattivazione o soppressione delle
predette unita' e strutture, determinati dall'attuazione del piano
sanitario regionale 2003/2006; tale inserimento riguarda il personale
delle strutture che abbiano stipulato accordi contrattuali ai sensi
dell'art. 23 della legge della Regione Marche 16 marzo 2000, n. 20
(Disciplina in materia di autorizzazione alla realizzazione e
all'esercizio, accreditamento istituzionale e accordi contrattuali
delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private).
L'art. 2 prevede, tra l'altro, che l'assunzione del predetto
personale avvenga attraverso «selezioni per i titoli di servizio,
professionali e culturali ed esame orale, svolte dalle aziende del
S.s.r. mediante commissioni esaminatrici appositamente nominate».
L'art. 3, infine, detta criteri per la determinazione del
fabbisogno d'organico finalizzato all'inserimento del personale
risultato idoneo.
Secondo il ricorrente le riportate disposizioni - prevedendo che
con procedura riservata (e non quindi con concorso pubblico) «siano
fatte assunzioni in pubblico impiego, coprendo con tale sistema i
posti in organico e predisponendo anche un aumento dell'organico in
caso di sua insufficienza per l'inserimento del personale in esubero
che abbia superato la procedura selettiva riservata» - si porrebbero
in contrasto con gli indicati parametri costituzionali.
2. - La questione e' fondata.
2.1. - In via preliminare, risulta inconferente il rilievo
difensivo della Regione Marche secondo cui la «materia» incisa dalle
disposizioni censurate rientrerebbe nell'ambito della propria
potesta' legislativa. Il ricorrente, infatti, non deduce ragioni di
incompetenza legislativa, in quanto indica parametri costituzionali
(artt. 3, 51 e 97) che non attengono a profili di riparto delle
competenze e, nondimeno, sono evocabili dallo Stato nella
impugnazione in via principale di una legge regionale (sentenze
n. 162 del 2004 e n. 274 del 2003).
2.2. - Ai fini della risoluzione della questione di legittimita'
costituzionale proposta dallo Stato appare, inoltre, necessario
premettere che la giurisprudenza di questa Corte e' costante
nell'affermare che il concorso rappresenta la forma generale ed
ordinaria di reclutamento di personale nel pubblico impiego, in
quanto meccanismo idoneo a garantire il canone dell'efficienza
dell'azione amministrativa (tra le altre, sentenze n. 205 e n. 34 del
2004; n. 1 del 1999). Questa Corte ha, inoltre, ritenuto che una
deroga a siffatto principio sia possibile soltanto in presenza di
peculiari situazioni giustificatrici individuate dal legislatore
nell'esercizio di una discrezionalita' non irragionevole, che trovi
il proprio limite specifico nella necessita' di meglio garantire il
buon andamento della pubblica amministrazione (sentenza n. 194 del
2002).
2.3.- Nella specie, a prescindere dalle finalita' indicate dal
legislatore regionale, non puo' ritenersi utilizzabile la
valorizzazione delle «specifiche professionalita' acquisite» dal
personale in discorso, al fine di legittimare la deroga al principio
del concorso pubblico; e cio' non solo perche' si e' in presenza di
una generica indicazione di ragioni giustificative, ma anche per il
fatto che non si tratta di «consentire il consolidamento di pregresse
esperienze maturate nella stessa amministrazione» (cfr. sentenza
n. 205 del 2004).
Le disposizioni censurate, infatti, hanno stabilito l'inserimento
nei ruoli regionali di personale assunto con contratto a tempo
indeterminato da strutture sanitarie private, ancorche' firmatarie di
accordi contrattuali ex art. 23 della legge della Regione Marche
n. 20 del 2000, e dunque di personale non reclutato a suo tempo dalla
pubblica amministrazione mediante pubblico concorso (sentenza n. 205
del 2004).
In definitiva, dunque, le norme impugnate - prevedendo selezioni
caratterizzate da una arbitraria e irragionevole forma di restrizione
dei soggetti legittimati a parteciparvi - si pongono in contrasto con
i parametri costituzionali evocati.
3. - La dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli
impugnati artt. 1, 2 e 3 della legge della Regione Marche n. 4 del
2004 rende, ovviamente, sostanzialmente inapplicabili gli artt. 4 e 5
della stessa legge. Tali norme - prevedendo rispettivamente le
modalita' di copertura delle spese derivanti dal provvedimento
legislativo in questione, nonche' il termine entro il quale hanno
vigore le disposizioni della legge regionale - non presentano,
infatti, alcuna autonomia applicativa.