ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 12 e 31,
comma 4, della legge della Regione Sardegna 22 aprile 2002, n. 7
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione - legge finanziaria 2002), promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 21 giugno 2002,
depositato in cancelleria il 1° luglio 2002 ed iscritto al n. 43 del
registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 2005 il giudice relatore
Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato dello Stato Massimo Mari per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Salvatore Alberto Romano per la
Regione Sardegna.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 21 giugno 2002, depositato in cancelleria il successivo 1° luglio
e iscritto al n. 43 del registro ricorsi 2002, ha promosso, ai sensi
dell'art. 127, primo comma, della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale - in riferimento agli artt. 114 e 117,
secondo e terzo comma, della Costituzione - degli artt. 12 e 31,
comma 4, della legge della Regione Sardegna 22 aprile 2002, n. 7
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione - legge finanziaria 2002).
1.1.- L'art. 12 della citata legge regionale, la cui rubrica reca
Intermediari finanziari, sancisce, «ai fini della gestione delle
misure agevolative previste dalla normativa regionale o rientranti
nelle competenze della Regione», l'equiparazione agli istituti di
credito degli intermediari finanziari iscritti nell'elenco speciale
di cui all'articolo 107 del decreto legislativo 1° settembre 1993,
n. 385 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), e
nella apposita sezione (prevista dall'articolo 155, comma 4, del
medesimo decreto) dell'elenco di cui all'articolo 106 dello stesso
decreto.
La norma regionale, ad avviso del ricorrente, sarebbe in
contrasto con quanto stabilito dall'art. 159 del d.lgs. n. 385 del
1993, che costituisce legge di grande riforma economico-sociale
(sentenza n. 224 del 1994) e che «individua puntualmente l'attivita'
che le Regioni a statuto speciale possono svolgere in materia e
contemporaneamente individua, al comma 3, le norme inderogabili che
prevalgono sulle disposizioni contrarie gia' emanate». Nell'oggetto
di tali articoli inderogabili rientra, tra l'altro, l'individuazione
delle funzioni, oltre che delle procedure, esercitabili dagli
intermediari finanziari, iscritti nell'apposito elenco speciale
previsto dall'art. 106, dopo aver esperito la specifica procedura ivi
prevista.
L'Avvocatura generale dello Stato osserva, inoltre, che
l'art. 117 della Costituzione ricomprende la materia in esame tra
quelle oggetto di potesta' legislativa concorrente, «senza contare
poi la riserva alla competenza esclusiva dello Stato contenuta alla
lettera o) dal primo» [recte: secondo] «comma del medesimo articolo».
Il ricorrente richiama, altresi', la direttiva comunitaria
89/647/CEE, concernente il coefficiente di solvibilita' degli enti
creditizi, che prevede una ponderazione differenziata per le garanzie
prestate dagli istituiti finanziari di varia natura, necessaria in un
mercato bancario comune che li chiama ad entrare in diretta
concorrenza tra di loro e rileva, infine, che l'adozione di norme
comuni di solvibilita', sotto forma di coefficiente minimo, ha come
effetto di prevenire le distorsioni della concorrenza e di rafforzare
il sistema bancario comune.
1.2.- Con il medesimo ricorso il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato anche l'art. 31, comma 4, della suddetta legge
regionale, la cui rubrica reca Disposizioni sul controllo sugli atti
degli enti locali.
Il comma 1 dell'art. 31 stabilisce la soppressione del controllo
preventivo obbligatorio sugli atti degli enti locali; il successivo
comma 3, lettera b), prevede che l'Assessore degli enti locali,
finanze ed urbanistica, entro 60 giorni dall'entrata in vigore della
legge, predisponga una proposta di disegno di legge contenente le
disposizioni per la riorganizzazione dei servizi periferici
dell'Assessorato, che definisca, tra l'altro, le procedure per
l'esercizio del controllo eventuale su richiesta dei consiglieri.
L'art. 31, comma 4, della cui legittimita' costituzionale il
Presidente del Consiglio dei ministri dubita, prevede, sia pure in
via transitoria, che, nelle more dell'approvazione del suddetto
disegno di legge, il controllo eventuale di legittimita' sugli atti
degli enti locali e' esercitato secondo «le procedure e le modalita'
determinate dall'Assessore degli enti locali, finanze ed urbanistica
con decreto da emanarsi entro cinque giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge».
La difesa dello Stato, quindi, ritiene che la disposizione in
esame dia luogo alla permanenza di un controllo preventivo di
legittimita' sugli atti degli enti locali, anche se eventuale,
disciplinato in via amministrativa.
Pertanto, detta disposizione si pone in contrasto con l'art. 114
della Costituzione, che sancisce il principio di equiordinazione tra
Comuni e Regioni, anche in ragione della eliminazione di tale tipo di
controllo, conseguente all'abrogazione dell'art. 130 della
Costituzione, disposta dall'art. 9, comma 2, della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
Detto principio, secondo la difesa dello Stato, «trova la sua
ratio nell'esigenza di armonizzare, nell'ambito comunitario, un
sistema di controllo successivo economico-finanziario e di risultato
che assicuri il rispetto dei parametri e degli obiettivi della
presenza nel contesto dell'Unione europea, nonche' uno snellimento ed
una velocizzazione dell'azione amministrativa attraverso il controllo
di gestione che ogni Stato membro e le autonomie territoriali possono
disciplinare in funzione della propria specificita».
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Sardegna chiedendo
che le questioni di legittimita' costituzionale siano dichiarate
inammissibili, per la genericita' e per la mancata specificazione
delle censure, e comunque infondate.
2.1. - In particolare, la Regione premette che, in base
all'art. 4, comma 1, lettera b), del proprio statuto (legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), essa e' titolare di
competenza legislativa concorrente in materia di aziende di credito
di carattere regionale; tale competenza risulta confermata
dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione, come sostituito dalla
legge cost. n. 3 del 2001, che attribuisce alle Regioni a statuto
ordinario una competenza legislativa concorrente in materia di «casse
di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale;
enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale». La
Regione osserva, quindi, come l'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001 renda applicabili, anche alle Regioni a statuto speciale, le
nuove disposizioni costituzionali che prevedono forme di autonomia
piu' ampie rispetto a quelle gia' attribuite.
Da cio' consegue, altresi', che, in ragione della nuova
formulazione dell'art. 117 della Costituzione, e' venuto meno il
limite delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica, originariamente stabilito dall'art. 3 dello statuto
sardo.
La Regione ha dedotto, altresi', che il d.lgs. n. 385 del 1993
non costituisce fonte che puo' definire e limitare le competenze
regionali ed ha, comunque, un contenuto normativo diverso rispetto a
quanto dedotto dal ricorrente. Ed infatti detta normativa non
individua le attivita' di competenza regionale in materia, che
possono essere le piu' svariate, ma riserva alla Banca d'Italia le
valutazioni di vigilanza, ed individua tra i provvedimenti di
competenza regionale quelli per i quali la Banca d'Italia deve
esprimere un parere vincolante. Infine, osserva la Regione, come, in
ogni caso, non vi sia alcuna disposizione, tra quelle indicate
all'art. 159, comma 3 [e segnatamente l'art. 47] dello stesso d.lgs.,
che sia violata dalla disciplina regionale.
La difesa regionale, infine, ha posto in evidenza come la
direttiva comunitaria 89/647/CEE sia stata abrogata dalla direttiva
comunitaria 2000/12/CE che attiene all'eccesso all'attivita' degli
enti creditizi ed al suo esercizio.
2.2. - In ordine alla censura di illegittimita' costituzionale
relativa all'art. 31, comma 4, della medesima legge regionale n. 7
del 2002, la Regione deduce di essere titolare di competenza
legislativa esclusiva in materia di ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni, comprensiva del regime del controllo
sui medesimi enti.
Osserva, quindi, che la questione e' inammissibile per difetto
d'interesse, in quanto e' stato impugnato solo il comma 4
dell'art. 31, recante la disciplina transitoria, e non il comma 3,
concernente la disciplina a regime e che dovrebbe abrogare la
legislazione vigente in materia, contenuta nella legge della Regione
Sardegna 13 dicembre 1994, n. 38 (Nuove norme sul controllo sugli
atti degli enti locali).
Nel merito, la Regione deduce che la funzione di controllo sugli
atti degli enti locali non trovava fondamento nell'art. 130 della
Costituzione, ma in una speciale disciplina costituzionale,
derogatoria rispetto a quella stabilita per le Regioni ad autonomia
ordinaria, contenuta nel proprio statuto (artt. 3, comma 1, lettera b
e 46). Da cio' consegue che l'abrogazione dell'art. 130, cosi' come
la nuova formulazione dell'art. 114 della Costituzione, non hanno
inciso sulle disposizioni dello statuto sardo sulle quali si fonda il
suddetto potere di controllo.
Infine, si osserva come l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001
comporta che non si possono applicare alle Regioni a statuto speciale
le disposizioni che, anziche' ampliare, ne riducano l'autonomia.
2.3. - In prossimita' dell'udienza pubblica la Regione Sardegna
ha depositato memoria con la quale ha insistito nelle conclusioni
gia' rassegnate di inammissibilita' ed infondatezza delle questioni.
In particolare, ha ricordato che, ai sensi dell'art. 4, comma 1,
lettera b), dello statuto speciale, ha competenza legislativa
concorrente in materia di casse di risparmio, casse rurali, enti di
credito fondiario e agrario ed aziende di credito a carattere
regionale.
In ordine all'impugnazione dell'art. 31, comma 4, della sopra
richiamata legge regionale, ha quindi ribadito che la previsione di
procedure di controllo sugli atti degli enti locali si rinviene nel
comma 3 della suddetta norma, nonche' nell'art. 29 della legge reg.
Sardegna n. 38 del 1994, disposizioni non sottoposte a censura da
parte del Presidente del Consiglio dei ministri.
3. - In prossimita' dell'udienza pubblica, anche l'Avvocatura
dello Stato ha depositato memoria con la quale, insistendo nelle
conclusioni gia' rassegnate, ha esposto, in particolare, quanto
segue.
Non e' condivisibile la prospettazione difensiva della Regione
Sardegna, in quanto l'art. 12 della legge regionale impugnata non e'
riconducibile alla materia di cui all'art. 4, comma 1, lettera b),
dello statuto sardo, quanto alla tutela del risparmio e alla
regolazione dei mercati finanziari, oggetto di legislazione esclusiva
statale. In ogni caso, la Regione non si e' limitata ad introdurre
una disciplina di dettaglio, ma ha dettato una regolamentazione che
contrasta con la normativa statale. Ed infatti, l'art. 47 del d.lgs.
n. 385 del 1993 legittima solo le banche all'erogazione dei
finanziamenti o alla prestazione dei servizi previsti dalle vigenti
leggi di agevolazione e prevede che l'assegnazione e la gestione dei
fondi pubblici di agevolazione creditizia, nonche' la prestazione dei
servizi a essi inerenti, siano disciplinati da contratti stipulati
tra la pubblica amministrazione competente e le banche da essa
prescelte, con cio' escludendo evidentemente gli intermediari
finanziari non bancari.
Dalla lettura dell'art. 155 (commi 4 e 4-quater) del d.lgs.
n. 385 del 1993 si evince, inoltre, che solo i confidi, iscritti
nell'elenco speciale di cui all'art. 107 del medesimo d.lgs., possono
gestire fondi pubblici di agevolazione, peraltro prevalentemente nei
confronti delle imprese consorziate o socie.
Ne consegue, pertanto, che la equiparazione operata dalla norma
regionale si rivela, in realta', distorsiva di un assetto
disciplinare particolarmente rigoroso, nonche' generativa di
ripercussioni negative in un campo che impone il rispetto di
equilibri assolutamente non casuali.
In merito alle argomentazioni prospettate dalla Regione in ordine
all'impugnativa dell'art. 31, comma 4, la difesa dello Stato osserva
che gli artt. 9 e 10 della legge cost. n. 3 del 2001 hanno reso
immediatamente inoperante, anche per la Regione Sardegna, la funzione
di controllo generale di legittimita' sugli atti degli enti locali,
gia' prevista dall'art. 130 della Costituzione. Ed infatti, il
concetto di autonomia contenuto nel suddetto art. 10 non puo' essere
riferito al solo livello regionale, ma anche a quelli comunale e
provinciale.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 12 e 31,
comma 4, della legge della Regione Sardegna 22 aprile 2002, n. 7
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione - legge finanziaria 2002), in riferimento agli
artt. 114 e 117, secondo e terzo comma, della Costituzione.
1.1. - L'art. 12 della legge citata, la cui rubrica reca
Intermediari finanziari, prevede, ai fini della gestione delle misure
agevolative previste dalla normativa regionale o rientranti nelle
competenze della Regione, l'equiparazione agli istituti di credito
degli intermediari finanziari. Secondo la difesa dello Stato tale
norma contrasterebbe con l'art. 159 del d.lgs. 1 settembre 1993,
n. 385 (Testo unico delle disposizioni in materia bancaria e
creditizia), che costituisce legge di grande riforma
economico-sociale (sentenza n. 224 del 1994). Cio' determinerebbe la
violazione dell'art. 117 della Costituzione, il quale ricomprende la
materia in esame tra quelle oggetto di potesta' legislativa
concorrente, «senza contare poi la riserva alla competenza esclusiva
dello Stato contenuta alla lettera o) dal primo [recte: secondo]
comma del medesimo articolo».
A sostegno di detta tesi, inoltre, viene richiamata la direttiva
comunitaria 89/647/CEE che disciplina il coefficiente di solvibilita'
degli enti creditizi.
1.2. - L'art. 31, comma 4, della medesima legge regionale, la cui
rubrica reca Disposizioni sul controllo sugli atti degli enti locali,
prevede, sia pure in via transitoria, che, nelle more
dell'approvazione di una piu' ampia disciplina di settore, il
controllo eventuale sugli atti degli enti locali minori e' esercitato
secondo «le procedure e le modalita' determinate dall'Assessore degli
enti locali, finanze ed urbanistica con decreto da emanarsi entro
cinque giorni dalla data di entrata in vigore» della stessa legge.
Ad avviso del ricorrente, detta disposizione si porrebbe in
contrasto con l'art. 114 della Costituzione, che sancisce il
principio di equiordinazione tra Comuni e Regioni, anche in ragione
dell'abrogazione dell'art. 130 della Costituzione, disposta
dall'art. 9, comma 2, della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
2. - La questione concernente la illegittimita' costituzionale
dell'art. 12 della legge reg. Sardegna n. 7 del 2002 e'
inammissibile.
Nel ricorso viene dedotta la violazione dell'art. 117 della
Costituzione, affermandosi che la disposizione regionale impugnata
contrasterebbe, da un lato, con l'art. 159 del d.lgs. n. 385 del
1993, cui viene attribuita la natura di legge di grande riforma
economico-sociale, e dall'altro, con la direttiva comunitaria
89/647/CEE.
Il ricorrente omette, pero', del tutto di specificare le ragioni
per cui, pur trattandosi dell'impugnativa di una legge della Regione
Sardegna, debba prendersi in considerazione tale parametro in luogo
di quello ricavabile dal relativo statuto speciale, il cui
articolo 4, comma 1, lettera b), demanda alla competenza legislativa
della Regione la materia della istituzione e dell'ordinamento degli
enti di credito fondiario ed agrario, delle casse di risparmio, delle
casse rurali, dei monti frumentari e di pegno e delle altre aziende
di credito di carattere regionale, nonche' quella delle relative
autorizzazioni.
Orbene, in conformita' ad un consolidato indirizzo di questa
Corte (cfr. sentenze n. 65 del 2005, n. 8 del 2004 e n. 213 del
2003), la mancanza di una tale valutazione comporta
l'inammissibilita' della questione nei termini in cui e' stata
formulata nel ricorso.
Analogamente deve essere dichiarata la inammissibilita' della
questione concernente l'impugnazione dell'art. 31, comma 4, della
medesima legge regionale.
Anche per tale parte l'Avvocatura generale dello Stato deduce
esclusivamente la violazione dell'art. 114 della Costituzione, in
particolare in considerazione dell'abrogazione dell'art. 130 della
Costituzione, senza darsi carico della disposizione contenuta
nell'art. 3, comma 1, lettera b), dello statuto speciale della
Regione Sardegna, che attribuisce alla competenza legislativa
regionale la materia «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni», nel cui ambito trova collocazione anche il regime
del controllo sui medesimi enti.
Il ricorrente avrebbe dovuto quanto meno spiegare in quale
rapporto si trovano, ai fini dello scrutinio di legittimita'
costituzionale delle disposizioni impugnate, le invocate norme della
Costituzione e quelle, anch'esse di rango costituzionale, contenute
nello statuto speciale.
Siffatta omissione vizia le impugnazioni formulate e determina
l'inammissibilita' delle questioni di costituzionalita' proposte.